（民商法学专业论文）人民调解制度重塑.pdf

山东大学硕士学位论文 中文摘要 在人类民主与法制的历史舞台上，我国的人民调解制度独领风骚，它是我国特有的 一种纠纷解决制度，它是依法设立的群众性的自治组织采用调解方式解决民问纠纷的一 项具有中国特色的法律制度。在我国，它是除诉讼程序外，运用最为广泛，最成功，并 深受广大群众和基层社会欢迎的一种纠纷解决方式，人民调解制度被西方学者誉为司法 制度中的。东方之花”但近十年来，颇有特色的人民调解制度，却呈现了出了一种萎 缩状态，其调解能力也急速下降根据资料统计，在1 9 8 1 年调解与诉讼的比例为1 7 ：l 而到2 0 0 1 年却已降至1 7 ：1 ，从而与法院的案件快速上升以及世界a d r ( a l t e r n a t i v e d i s p u t er e s o l u t i o n 缩写为“a d r ”，意译为。替代性纠纷解决方式”) 纠纷解决机制的 蓬勃发展，形成了鲜明的对比最根本的原因从观念上来说，在弘扬程序正义理念的浪 潮中，民间调解不恰当地被作为程序正义的对立物受到清算：从制度上来说，法律对人 民调解的效力缺乏明确的规定，在一般人看来，调解是。不算数”的，为此。严重挫伤 了调解人员的工作积极性，同时也动摇了当事人对调解组织的信任，致使许多纠纷久拖 不决因此。如何从理论和观念上肯定人民调解的正当性，以及从法律制度上明确人民 调解的法律效力，并且协调好人民调解与国家正式机制之间的关系，成为我国人民调解 制度发展中不能不加以认真思考的问题 由此看来对人民调解制度问题的研究探讨，不仅有着重要的理论意义，而且有着深 刻的实践意义本文试图从现状与原因、法律与制度、改革与发展等视角对人民调解的 问题进行探讨，以求在理论和实践两个层面上对人民调解的未来发展有所裨益 本文共分三个部分： 第一部分人民调解制度的现状分析简要勾画当代人民调解制度的现状、分析其 原因，指出其存在的问题。 第二部分a d r - 替代性纠纷解决方式之考察介绍a d r 制度勃兴的成因及其特 征，分析a d r 对改革完善我国人民调解制度的启示。 第三部分人民调解制度改革完善的设想及建议，本部分用改革的思路，从立法和 制度上，提出重塑人民调解制度的改革设想和建议 关键词：人民调解制度改革法治完善 出眵砷黼 山东大学硕士学位论文 a b s t r a c t a sap e c u l i a rm e t h o dt os e t t l et h ed i s p u t e , t h ep e o p l e sm e d i a t i o ni n s t i t u t i o ni su n i q u eo n t h em a n sh i s t o r i c a ls t a g eo f d e m o c r a c ya n dl e g a ls y s t e m i ti sa l e g a li n s t i t u t i o nw i t hc h i n e s e c h a r a c t e r i s t i c st h r o u g hw h i c hm a s sa u t o n o m o u so r g a n i z a t i o nm e d i a t e si nf o l kq u a r r e l s i n c h i n a ，i ti s t h em o s te x t e n s i v e ，e f f e c t i v ea n dp o p u l a rm e t h o dt os e t t l ei s s u e se x c e p t p r o c e e d i n g t h ep e o p l e sm e d i a t i o ni n s t i t u t i o ni sc a l l e d “c h i n af l o w e r ”o f j u d i c i a r yb yw e s t s c h o l a r s w h i l ei nr e c e n ty e a r s ，t h es p e c i a lm e d i a t ei n s t i t u t i o ni ss h r i n k i n g a c c o r d i n gt o s t a t i s t i c s ，t h er a t i ob e t w e e nm e d i a t i o na n dl a w s u i ti s 1 7t o1i n1 9 8 1 ，b u ti n2 0 0 1 ，d e s c e n d st o 1 7t o1 a tt h es a m et i m e ，k 南s u i ti sc l i m b i n gf l e e t l y 。a l t e r n a t i v ed i s p u t er e s o l u t i o n sa r e d e v e l o p i n gv i g o r o u s l ya l lo v e rt h ew o r l d t h i sf o r m sas h a r pc o n t r a s t t h eb a s i cr e a s o nl y i n g t of o l km e d i a t i o ni sl o o k e da st h eo p p o s i t et h i n gt op r o c e d u r a lj n s t i c ei n a p p r o p r i a t e l y ，a l s o ， m a n yp e o p l er e g a r dm e d i a t i o na su n a u t h e n t i c ，f o rl i t t l er e g u l a t i o na b o u ti t sa u t h e n t i cc a nb e f o u n di ns t a t u t eb o o k a l lt h e s ec h i l l e dt h ee n t h u s i a s mo f m e d i a t i o nw o r k e r s ，a n dp a r t i e st oa d i s p u t ec a n n o tt r u s tm e d i a t eo r g a n i z a t i o n l o t so fi s s u e sc a n n o tb em e d i a t e d s o ，h o wt o a f f t r mm 鹚m e d i a t i o n sl e g a l r yf r o mt h e o r ya n dc o n c e p t 。h o wt om a k ei t sn a t u t ea n d a u t h e n t i cc l e a rb ys t a t u t e ，h o wt oc o o r d i n a t e sp e o p l e sm e d i a t i o na n dn a t i o n a lm e c h a n i s m s b e c o m e sv e r yi m p o r t a n tp r o b l e m sd u r i n gt h ed e v e l o p m e n to f t h ep e o p l e sm e d i a t i o n j u d g i n gf r o mt h i s ，as t u d y o nt h en a t u r ea n da u t h e n t i co ft h e p e o p l e sm e d i a t i o n i n s t i t u t i o nh a v eb o t hi m p o r t a n tt h e o r e t i c a ls i g n i f i c a n c ea n dp r a c t i c a ls i g n i f i c a n c e t h ea u t h o r a t t e m p t st oe x a m i n et h ep e o p l e sm e d i a t i o ni n s t i t u t i o nf r o mv a r i o u sa n g l e ss u c ha st h ep r e s e n t a n dr e a s o n , t h el a w a n di n s t i t u t i o n ，t h er e f o r ma n dd e v e l o p m e n t ，e r e , a i m st oc o n t r i b u t et oi t s f u t u r ed e v e l o p m e n t t h ed i s s e r t a t i o nc o n s i s t so f t h r e ec h a p t e r s , p l u sac o n c l u s i o n i nc h a p t e ro n e ，b ya n a l y z i n gt h ec u r r e n tc o n d i t i o no ft h ep e o p l e sm e d i a t i o ni n s t i t u t i o n , t h ea u t h o rp o i n t so u tt h es h o r t c o m i n g s c h a p t e rt w of o r e u s e so na d r b a s e do nt h ea d r s b o o mi nm o d e ma g e s , s u g g e s t i o n sf o ri m p r o v i n gt h ep e o p l e sm e d i a t i o ni n s t i t u t i o nh a v eb e e n d o n e c h a p t e rt h r e es t u d i e st h er e f o r ma n dp e r f e c t i o no ft h ep e o p l e sm e d i a t i o ni n s t i t u t i o n 2 j，i 山东大学硕士学位论文 f r o mad e v e l o p i n gv i s a la n o e , t h ea a t h o r p u t sf o r w a r da r ti n n o v a t i v ep l a nt op e r f e c ti t a tl a s t t h ea u t h o r g i v e sag e n e r a ls u m m a r yf o rt h i sp a p e r k e yw o r d s ：t h ep e o p l e sm e d i a t i o ni n s t i t u t i o n ；r e f o r m ；l a w ；p e r f e c t 蝴师 3 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进 行研究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何 其他个人或集体已经发表或撰写过的科研成果。对本文的研究作出重要贡 献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本声明的法律责任由本人 承担。 论文作者签名：e l 期：蝴舟f 咿 期：唑当_ 7 望! ：g 关于学位论文使用授权的声明 本人完全了解山东大学有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保 留或向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅 和借阅；本人授权山东大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关 数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文和汇编本 学位论文。 ( 保密论文在解密后应遵守此规定) 论文作者签名： 山东大学硕士学位论文 引言 2 0 世纪8 0 年代至9 0 年代，随着法制发展和诉讼高潮的到来，中国的调解及其他非 诉讼纠纷解决方式开始走上衰落然而，实践表明，仅仅依靠正式的司法程序难以满足 社会纠纷解决的需求，而一种建立在法治基础上的多元化纠纷解决机制更符合社会和法 治的可持续发展的需求近年来蓬勃兴起的替代性纠纷解决方式( a d r ) 的研究中普遍 将调解作为一种重要的非诉讼解决纠纷机制之一，这似乎已经成为所有讨论调解问题的 前提共识正因为如此，人民调解作为调解的重要组成部分，在我国发端并盛行、被西 方法学家称之为。东方经验”的独特法律制度，从来没有像今天这样得到政府和社会愈 来愈高的重视和支持以往我们研究人民调解，更多的是从社会文化角度和道德意识的 范畴予以论述和探讨，但在今天建设社会主义现代化法治国家的大环境下，如何从法律 制度本身的发展规律，重新界定人民调解的法律意义就显得尤为重要 本文试图比较全面地对人民调解的现状、面临的问题以及借鉴a d r 勃兴的经验和 完善人民调解制度的相关立法对于改革人民调解制度的重要影响和意义予以较为系统 的论述和求证，以此对推动新时期人民调解制度的发展在理论和实践上有所帮助 山东大学硬士学位论文 一、人民调解制度的现状分析 人民调解制度是我国一项重要的法律制度，是解决纠纷的重要手段之一，曾在民事 纠纷化解方面发挥过十分重要的作用，被誉为“东方之花”然而在改革开放的新时期， 由于诸多因素，人民调解未能发挥其应有的作用因此，分析人民调解制度的既有实践， 对改革完善人民调解制度是非常必要的 ( 一) 人民调解制度概述 人民调解是在人民调解委员会的主持下，依据法律、政策和社会主义道德，对民间 纠纷进行规劝疏导，使当事人互谅互让、解决纠纷的群众自治活动我国调解的具体形 式主要包括人民调解、行政调解、仲裁调解和法院调解，其共性在于都是通过第三者的 排解疏导，说服教育，促使纠纷当事人依法以德解决纷争的一种活动人民调解是我国 调解体系中的一个重要组成部分总体上，我国的人民调解制度具有群众性、民主性的 特征，其性质是一种司法辅助制度，是一种人民民主自治制度，是人民群众解决纠纷的 一种手段 近年来，人民调解组织建设取得长足进展，并已形成较为完备的构架和形态从横 向看，已形成以村( 居) 调委会、乡镇( 街道) 调委会为基础，企事业单位、群团组织、 行业性、区域性人民调委会为补充的组织形态截止2 0 0 1 年底，全国有各类调解组织 9 0 多万个，其中9 9 的村民委员会、8 5 的居民委员会( i t 区) 、近l o 万个国有大中型 企业和地方骨干企业建立了人民调解委员会，调解员达到8 0 0 万人从纵向看，调解组 织基本形成镇( 街) 调委会村( 居) 调委会调解小组调解员四个工作层 级一纵一横，使人民调解组织交织成网状格局，覆盖全社会在党和政府的高度重视 下，人民调解在预防和解决民间纠纷方面发挥了重要作用，在维护社会稳定、实现群众 自治、推进社会主义民主与法制建设中做出了突出贡献。人民调解已经成为解决社会矛 盾纠纷的重要途径和有效方法 几十年的实践已经并将继续证明，人民调解这种解决民事纠纷的方式益处很多首 先是节省了司法资源，缓解了审判力量不足的矛盾2 0 世纪六七十年代，人民调解与民 事审判处理纠纷数的比例是1 7 ：l ，人民调解将民间纠纷大量拦截并解决于诉讼方式之 2 外，使有限的审判力量能够集中精力投入到必须审判的案件中去，从而保证了审判的质 量，维护了社会的公平和正义其次，人民调解使双方当事人减少对簿公堂的尴尬，为 当事人今后改善相互关系预留了机会和空间再次，人民调解还具有省时、省力、省钱、 方便、快捷等优势所以建国初期，刘少奇同志将人民调解誉为维护社会稳定的。第一 道防线” ( = ) 人民调解制度的现状及面临的问题 。 1 、人民调解制度的现实困境 进入2 0 世纪9 0 年代后期之后，人民调解的作用出现了明显的下降。首先是调解组 。 织和调解纠纷的数量下降( 见表1 ) ；其次则是调解所解决的纠纷与诉讼的比例下降( 表 2 ) 1 9 8 6 年人民调解的纠纷总量为7 3 0 7 万件，同年民事一审案件数量为9 8 9 ，4 0 9 件， 诉讼案件占调解案件的1 3 5 ；而1 9 9 8 年，民事一审案件数量达到了3 3 6 万件，诉讼 案件已占调解案件的6 3 8 据统计。调解与诉讼的比例在2 0 世纪8 0 年代为1 0 ：1 ( 最 高时达1 7 ：1 ) ，到2 0 0 1 年已降到1 ：1 就济南市而言，2 0 0 2 年人民调解组织调处纠纷 数与改革开放之初的1 9 8 2 年相比，由5 1 0 0 件下降为2 6 0 8 件，减少了约5 0 表12 0 世纪9 0 年代以来调解的发展趋势 1 9 9 01 9 9 4 1 9 9 51 9 驰1 9 9 71 9 驰1 9 9 92 0 0 0 调鞲陨会 1 0 2l 9 41 0 0 9 8l 1 69 8 5 39 8 3 79 7 4 i9 6 4 调解人员 6 2 5 6 29 9 9 7 61 0 2 5 8 71 0 3 5 4 21 0 2 7 3 99 1 7 5 38 8 0 2 58 4 4 5 ( 万个) 调隔弹些纷 7 4 0 9 26 1 2 3 7 6 0 2 8 55 8 0 2 25 5 4 3 25 2 6 7 25 1 8 8 65 0 3 1 表22 0 世纪9 0 年代以来诉讼的增长 ( 单位：万件) 1 9 9 01 9 9 41 9 9 5 1 9 l 71 9 9 81 9 9 92 0 0 0 民事 收寨 1 8 5 1 92 裙2 7 1 8 53 柏3 2 7 7 53 3 7 5 l3 5 1 9 23 4 1 2 3 结案1 8 4 9 7 2 3 8 2 22 7 1 4 73 0 8 4 53 2 4 2 23 3 6 0 03 5 1 7 33 4 1 8 5 经济 收寨 5 8 8 l1 2 5 3 71 2 7 鹪1 5 1 朝l 鸽3 41 4 5 5 21 5 3 5 61 2 9 7 8 结案 5 9 船1 0 4 5 41 2 7 1 4l 鲫4 51 4 7 8 i1 4 5 6 21 5 4 3 3t 3 1 5 4 山东大学硕士学位论文 资料来源：中国法律年鉴，1 9 9 0 年至2 0 0 0 年。 2 、人民调解制度作用下降的原因分析 2 0 世纪9 0 年代人民调解作用和地位下降的原因是多方面的：一方面，中国正处 在社会转型期和迅速发展期，社会纠纷多发、复杂，法律规则及程序处于高度不确定或 不健全的状态在这种情况下，诉讼既是纠纷解决的主渠道，也是规则形成的一种机制。 国家需要通过法律的统一适用统合社会，同时也期望法律能够保障社会的稳定。通过具 体的诉讼活动能够进行广泛的社会启蒙，培养社会主体的现代法律意识，同时也有助于 司法和法院的权威。诉讼是法律传播的最佳方式，也是使社会法律化的基本途径在社 会高速发展的情况下，法律的作用将进一步提高，社会关系中可诉性因素不断增加，因 此，诉讼的增加总体上属于社会发展中正常和必然的现象。 然而，另一方面，诉讼高增长和调解失效究其原因主要是社会转型期的新形势和人 民调解自身的机制问题。表现在以下方面： ( 1 ) 纯粹法治主义思潮对社会主流意识的误导在实行改革开放政策之后的中国，必 须加强民主与法制建设成为国家与社会的共识然而，在推崇依法治国理念的同时。由于 缺乏法治的经验与传统，我国社会在高呼民主与法制的同时，也造就了对诉讼机制的迷 信，助长了诉讼万能思潮的泛滥一时间，上法庭讨说法成为社会时尚在诉讼主义成为 法界精英竭力推崇的主流法律意识形态的背景下，以调解为象征的非诉讼纠纷解决机制 则被认为是落伍的、与现代法治精神相悖的事物而遭到冷落甚至否定，受到非议的人民 调解逐渐没落并被边缘化可以说，相对于明显处于强势地位的诉讼制度而言，调解制度 堪称纠纷解决体系中的“弱势制度” ( 2 ) 社会变迁对人民调解基础环境的深刻影响。工业文明在唤起民众抨击专制、哺 育民主，批评愚昧、崇尚科学。憎恶贫弱、向往富强的同时，也打破了农耕文明的平和与 宁静、温情与人伦国家意志对社会空间史无前例的压缩与改造，使中国传统社会的组 织结构及其管理模式发生了天翻地覆的变化而市场经济的冲击无疑使传统社会的道德 伦理规范、人际关系准则、价值信仰尺度发生变化，同时也打破了计划经济时代的确定 性和均衡性。由于人文教育的脱节与滞后。公民在享用自由、攫取财富和张扬个性的同 时，却没有培养起责任意识、宽容心态和协同精神中国还远未形成市民社会特别是 作为市民社会重要标志之一的社会组织，不仅发育不成熟、形态不完备。而且自律机制欠 山东大学硕士学位论文 缺，诚信基础薄弱。现实生活中，大部分自治组织还远未实现组织自治，没有行政权力的 依托，许多自治组织连运行都很困难。而建立在自治组织体之下的调解机制，更是由于缺 乏法律资源的充足支持和物质条件的切实保障而不时陷入尴尬困境。随着改革的深入发 展，民间纠纷也发生了重大变化：纠纷的主体由公民与公民，转化为公民与经济组织、与 企业、与基层干部、与基层政府及管理部门：纠纷的内容由婚姻、家庭、邻里、房屋宅 基地等简单的涉及人身权益、财产权益方面的纠纷。发展为经济合同纠纷、土地承包纠 纷，干群关系纠纷、下岗失业人员与企业的纠纷，企业拖欠职工工资、医药费纠纷、城 市建设噪音扰民纠纷、拆迁征地纠纷等；纠纷的表现形式由当事人之间、当事人的亲朋 好友、家族之间，转向共同利益的群众与集体、与经济组织、与管理部门之间的矛盾纠 纷世异时移而不与时俱进，仍沿用传统人民调解的组织形态、运行机制和工作方法来 对待当今变化了的世态人情，出现难以适应的局面，当属自然 ( 3 ) 人民调解的机制性局限制约其功能的发挥在相当长的时问里，国家有关人民调 解的制度内容脱节于现实存在，人民调解组织的调解与其他机构的调解区别不清，人民 调解活动缺乏程序性保障，人民调解员的“裁量权”过于灵活，人民调解协议得不到法院 的有效认可等问题，构成人民调解的机制性局限，并由此影响到人民调解的价值评估和 现实声誉加之人民调解员队伍缺少限制性“准入”和计划性培训，普遍存在年龄偏大、 文化程度偏低、工作方法陈旧，法律知识欠缺、精神状态疲软，纠纷调处量下降等问题， 致使人民调解一度受到质疑甚至否定而人民调解工作资金短缺的问题尤为突出就济 南市而言，目前城市居委会委员( 社区工作者) 的工资待遇由政府全额保障并已制度化， 而农村村委会委员( 含负责调解工作的委员，即下设调委会的主任) 的误工补贴还得视各 村集体经济状况而定，财力不足的村委会，人民调解员的补贴经费量少不说，还可能存在 拖欠现象人民调解员应当享受的误工补贴尚且如此难保，遑论落实人民调解委员会的 “工作经费”据调查，在目前济南市4 0 3 个村( 屠) 委员会中，相对拥有工作经费的人民 调解委员会不到5 因此，人民调解的经费保障问题乃是推动新时期人民调解工作实现 新发展要重点解决的一个不容回避的关键性问题 3 ，人民调解制度面临的问题 现行的人民调解制度是在计划经济体制下建立和发展起来的，随着社会主义市场经 济体制的建立和逐步完善人民调解制度面临着一些新问题： ， 山东大学硕士学位论文 ( 1 ) 实践的发展已突破了人民调解的自治性 按照现行有关法律规定，人民调解是一种通过人民调委员会的组织形式调解纠纷 ( 主要是公民之问) 的自治性活动。但从现实人民调解工作的实践看，无论从组织形式 还是调解的对象、内容和范围都已经突破了自治的性质在组织形式上，不仅有村民和 居民调委会，还有集贸市场调委会、联合调委会、乡镇街道调解组织，以及具有行业特 点的调解组织、自筹资金面向社会服务的调解组织等：其调解的对象，内容、范围已大 大突破了自治的范畴，如公民与法人、社会组织、政府间经济的、人身财产的、行政行 为、婚姻家庭的、劳动争议的等等，无所不涉及，也突破了“民间调解”的概念和传统 “民间纠纷”的范畴，活动的本身已由。自治性”向“自律性”方向发展这种带有时 代特征的人民调解，如何认定其性质，直接关系到2 l 世纪人民调解制度的发展方向。 ( 2 ) 人民调解的“自治型”模式己不适应市场经济规律 随着市场经济的发展，人民调解在体制上也需要转型，这是市场经济规律的内在要 求，是不以人的意志为转移的现行的人民调解体制，是在计划经济条件下建立起来的。 但在市场经济条件下，根据市场需要而产生的行业调解组织和面向社会服务的民间调解 组织，已经远远超出了“人民调解委员会是村民委员会和居民委员会下设的调解民间纠 t 纷的群众性组织”的范围对这类调解组织及其活动如何规范、如何管理、如何监督? 谁是管理机关? 业务上还需不需要人民法院指导? 这些体制上遇到的问题，都亟待解 决，也必须按照市场经济的规律对现行体制进行改革和完善 ( 3 ) 人民调解的组织形式和对象范围满足不了社会的需求 现行的人民调解的组织机构即是“在人民政府和基层人法院指导下进行工作”的“官 办”的自治性组织，并且主要是调解公民之间有关人身和财产权益方面的争执。由于这， 种单一的组织形式和调解范围，远远满足不了社会的需求，因此出现了诸如集贸市场调 解委员会，消费者协会( 社团) 等目前又出现了面向社会提供服务自筹资金的民间 非营利性调解组织，如“妇女权益保护中心”，“当代社会观察研究所”，。打工妹之家” 等等。这些都超出了现有法律规定的组织形式及其调解对象和内容范围。如何设置人民 调解的组织机构，是采取单一。官办”的调解组织形式还是实行“官办”与“民办”相 结合的形式。以及如何确定调解的对象范围等，都是需要研究解决的问题 ( 三) 人民调解工作发展的时代契机 6 山东大学硕士学位论文 近年来，法院案件受理数量一直呈持续上升态势，有限的司法资源已难以承受案件 之重特别是当大量的类似“一分钱官司”式的纠纷不断涌入法院，出现“一口唾沫找 两级法院、一堆垃圾打两年官司”现象的时候，人民法院发觉自己早已淹没于诉讼的海 洋案件数量激增不仅使基层法院因超负荷运转而不堪重负，而且容易在客观上滋生久 审不决、久拖不执、积案居高不下和审判质量下降等“诉讼爆炸”综合症，进而影响到 法院的司法信用和审判的公信力据有关资料显示，近年来，人民法院一审判决上诉维持 率一直保持在5 0 左右，除约8 的上诉案件因当事人撤诉而结案外，其余4 0 的一审判决 被废弃：再审判决维持率持续下降，从1 9 9 0 年的6 6 降至1 9 9 9 年的2 6 6 漠视法院外纠纷解决制度建设，由国家高度垄断纠纷解决权的直接后果是：法院门 庭若市，积案居高不下。而仲裁机关机构闲置、门可罗雀，民间调解更是防线瘫痪、半死 不活：司法改革表面上如火如荼，实际上却步履维艰耗费大量时间和金钱到人民法院寻 求公正说法的人们也不无遗憾地发现，将所有纠纷不分清红皂白地通过法院“依法裁决”。 并非最佳方案，。一刀两断”式的司法裁决。不仅没能寻求到自己。理想”中的公正，反 而使自己更加忿恨对于以及代表国家断案的法院和法官法界也开始对诉讼总量高速增 长背后隐藏的危机进行了深刻反思，并意识到重新建设和运用人民调解制度，并以此为 基础，建立一套完整的社会纠纷分流处理体系的重要性特别是将那些本可通过调解机 制处理的民间纠纷分流解决于法院司法机制之外，无论对缓冲和减轻当前法院案件承受 之重，还是对维护和提升审判质量、司法权威乃至国家整个法治建设水平，都可谓至关重 要法院也逐渐清醒地认识到，自己应当掌握的是纠纷的最终解决权而不是最先解决权： 要维护自己的法律权威，必须在自己周边设置一道道社会防线，通过激励机制尽可能地 引导当事人将那些简单细小的争议通过非诉讼的途径去解决 伴随着社会和法院在观念上的改变，我国的纠纷解决机制已经出现了新的动向，国 家和社会重新开始重视调解、提倡和解最高人民法院和司法部在共同推进诉讼外调解 的实践方面采取了重大举措2 0 0 2 年9 月，最高人民法院发布关于审理涉及人民调解 协议民事案件的若干规定，以司法解释的形式明确了人民调解协议的性质和效力：司法 部制定的人民调解工作若干规定) ，对人民调解委员会的工作范围、组织形式、调解 行为和活动程序等作出了具体的规定，进一步加强和规范了人民调解工作同时，中共中 央办公厅，国务院办公厅转发了最高人民法院、司法部关于进一步加强新时期人民调 7 山东大学硕士学位论文 解工作的意见。这表明人民调解已经进入了一种现代化的转型，开始融入到世界性的诉 讼外纠纷解决机制建设的潮流之中，并在中国当前纠纷解决机制的重构中扮演了新的重 要的角色。构筑以法院解决为常规，以人民调解、仲裁解决为基础的诉讼内外纠纷解决 体系的工程由此拉开序幕。 ( 四) 上海市人民调解工作的改革尝试 近年来，上海市积极进行人民调解工作的改革尝试和探索，其中推行人民调解队伍 的专业化和社会化建设是一个重要的方面 为了解决目前人民调解队伍、组织机构建设方面存在的一些问题，比如调解队伍不 稳定，调解力量薄弱，调解组织自治化程度不高等，有效提升人民调解组织化解重大、 疑难民间纠纷的能力，迸一步提高人民调解工作质量和水平，上海市正积极推行人民调 解工作专业化、社会化建设工作 所谓专业化，就是从事人民调解工作要具有法律背景，并且专门从事人民调解工作， 即受过法律专业教育，或具有法律工作经历，或长期从事人民调解工作，具备丰富的调 解工作经验所谓社会化，就是利用社会组织、社会机构、社会力量化解矛盾纠纷；政 府作为行政管理部门，不应走在调处矛盾第一线，而应采取经济的、行政的等各种手段， 积极扶持、支持人民调解工作从而形成良好、规范、有序的社会自律机制。 根据这一理念，上海市从去年底开始陆续在长宁区江苏路、北新泾、城山等街道试 点组建了“人民调解李琴工作室”( 以上简称“工作室”) 等专门的人民调组织机构。“工 作室”以上海市首席人民调解员李琴命名，由5 名专职工作人员组成。作为街道人民调 解委员会的工作载体，试点开展工作。从性质上说，“工作室”是街道调委会的一个内 部办事机构和工作机构，其中“工作室”负责人李琴是街道调委会的副主任，另外4 人 都是街道调委会的调解员从业务上来说，。工作室”工作受司法科指导从功能上来 说，主要是预防纠纷、开展法制宣传教育、负责居( 村) 委调解干部培训和业务指导， 同时专司疑难、复杂和跨地区、跨单位民间纠纷的化解。 。工作室”等专门化的调解工作机构，通过与街道办事处签订工作责任书，开展矛 盾纠纷的调处街道办事处为“工作室”开展工作提供办公场所和办公设施，并按辖区 人中每人2 元每年提供经费1 2 万元，并协调有关部门为。工作室”开展工作创造条件 。工作室”去年1 1 月1 1 日正式成立以来，共调处纠纷1 5 7 起，制作人民调解协议 山东大学硕士学位论文 书4 3 件，成效比较明显，受到了社区居民的热烈欢迎以及各级领导的高度重视通过 和政府签订责任书，明确了政府和人民调解组织的关系，保障了人民调解工作专门经费 和专门力量，强化了街道、乡镇调委会的工作职能，提高了人民调解化解重大、疑难纠 纷的能力和水平，大胆地走出了人民调解专业化、社会化建设的第一步 上海长宁区的经验对于当前调解制度改革的主要意义在于：， 首先，。人民调解工作专业化”重点是解决调解队伍不稳定、调解干部不能胜任的 问题具体形式是以一批具有丰富调解经验的调解员为核心，配备一部分专职调解员， 建立相对稳定的专职调解机构这些措施目的是加强调解机构和人员的素质，实现。资 源共享”( 指调解的人才和人力资源) ，提高调解成功率和质量其中。人民调解李琴工 作室”是这一模式的代表 第二，调解程序规范化与方式多样化为了保证人民调解协议的效力，近年来，上 海市人民调解都在不断强调依法调解和规范调解但是，为了不使调解在过于正规化的 操作中失去生命力和灵活性，李琴及其他专业调解组织和调解员在其调解实践中都特别 重视情理法的结合这说明，尽管制度化专业化的人民调解与传统的民问调解已经有了 很大区别，但作为连接正式司法制度和民间社会生活之间的一条柔韧的纽带，其社会功 能仍然没有丧失，成为基层纠纷解决机制和法律服务的一种新形式j 最后，政府购买民间纠纷调解服务江苏街道以政府购买服务的方式，与“人民调 解李琴工作室”签订协议尽管。购买”这一用语仍可以商榷，但政府购买的思路却无 疑具有非常重要的意义主要在于z 其一，强调政府职能与民间调解之间性质的区分， 避免政府或行政机关与民间社会组织功能混同其性质是政府通过资金投入对人民调解 进行支持、扶助和利用，在不改变人民调解原有性质和运行方式的前提下，通过资金投 入提供其生存发展的条件这种方法式不是直接用政府主持或者直接投资的方式，不同 于通过财政拨款装备政府自身的机构和职能，也不是对国家司法资源的投入，而是通过 出资。购买0 由政府资助扶持鼓励调解的积极作用与发展，从而为当事人提供便捷经 济的纠纷解决方式，促进纠纷解决机制的多元化同时使人民调解的民间性和社会性与 政府的行政解决有了明确的区分，符合小政府大社会的治理原则 其二通过资金投入既维护了调解的生存和发展，又限制了其成为寻租营利机构的 可能，减少各种法律服务机构之同( 包括法院) 争夺纠纷解决资源的无序竞争近年来， 9 山东大学硕士学位论文 经费问题几乎成为危及每一个纠纷解决机构生存的死穴，并容易导致各种机构之间的无 序竞争各类调解组织面临的困境是：不收费难以保证正常运作和发展，收费则限制了 当事人的利用，使民众难以从中受益，当事人宁可直接进入诉讼而不愿利用调解同时， 收费极易成为权力寻租和不公正的契机。而政府资金的投入既可以是人民调解摆脱自身 发展的困境，保证其正常运转，又能够使其坚持不向当事人收费，使老百性更乐于选择 这种低成本的纠纷解决方式 。 其三，鼓励基层自治，为民众提供法律服务政府通过财政支持和指导( 在技术上 则受基层法院的指导) 支持人民调解承担起辖区纠纷解决功能的同时，还能有效地实现 对基层社区的控制和指导人民调解功能的发挥，既可以避免纠纷升级、扩大或久拖不 决减少诉讼，又有利于维护当事人的权益、维护社会稳定，通过塑造良好的社区入际关 系提高社会道德和凝聚力，进而维护正常的社会秩序和法治环境因此，政府通过购买 的方式加以支持是符合公共利益的同时，向民众提供这种服务本身既是政府的责任或 义务，同时也是一种明智之举因为通过提供优质服务引导民众积极利用调解，维护其 权益，比放任纠纷发展，完全推诿于法院符合现代治理的思路 政府购买调解服务是一种全新的尝试，他出现在上海这特定区域有一定的必然性 ( 如经济发达，社区自治初步形成、当事人理性程度较高) ，也使人看到了政府在改革 完善人民调解中的积极努力但是，目前这种做法能否推广仍有待于观察，主要原因： 一是人的因素二是中国的地区差异比较大，主要是社区的成熟程度、经济发展程度和 当事人的理性程度相差甚远。三是政府购买人民调解是通过合同完成的，对调解组织的 任务规定了若干量化的指标然而，在纠纷解决中通过指标进行控制往往是不科学的 总的来说，在政府出资购买人民调解的这种模式中，很多思路是积极的，然而，其 效果还需要在实践中考察。只有经过一定时间之后，对其运行的情况、经验和问题进行 总结，才能得出更为准确客观的判断 i o 山东大学硕士学位论文 二、a d r 一替代性纠纷解决方式之考察 a d r 为英文“a l t e r n a t i v ed i s p u t er e s o l u t i o n ”的缩写，其含义为。选择性争议 的解决方式”( 也译作替代性的纠纷解决方式) a d r 作为解决争议的方式，其历史可追 溯至早期人类社会解决争议的实践但其获得蓬勃发展却是始于本世纪6 0 年代的美国 美国使用非诉方法解决争议的实践有其深刻的社会和思想渊源。6 0 年代由于美国民权运 动迅速发展，保护个人权利的立法大量出现，从而使法院的受案量剧增，司法体制的弊 端与缺点充分暴露出来( 一是解决纠纷的成本高；二是解决纠纷的周期长；三是解决纠 纷的刚性化) ，传统的纠纷解决机制捉襟见肘，不敷使用，面对拥挤不堪的法院，人们 不得不别求它途a d r 由此在美国得到发展，加拿大、澳大利亚、欧洲国家及日本、韩 国等国竞相效仿与采纳r d r 不仅是西方民商事领域盛行的争端解决方式，而且也成为 现代法律发展中的一大优势 ( 一) d r 产生的背景原因分析 a d r 自其产生以来，迅速风靡了许多国家，美国、澳大利亚、英国、德国、法国等 都在实践中对其加以运用和发展替代性纠纷解决方式被广泛用来处理产品责任、环境 纠纷、医疗事故、离婚析产、邻里纠纷以及复杂的商务案件a d r 何以具有如此的魅力? 首先，经济发展，生活节奏加快，民商事交往日益频繁，要求迅速和平地解决争议 发展经济，是任何一个民族、国家都必须面对的中心议题经济发展离不开资源的合理 配置与有效利用，因此，市场参与者必须严格控制投资( 主要是非生产性投资) ，增强 成本意识，避免人力、物力和时间的无效投入迅速地解决争议，使市场参与者控制交 易成本和诉讼成本，把有限的资源投入到生产中，同时参与新的民商事交易替代性纠 纷解决方式为当事人创造一种非对抗性的氛围来解决争议，不仅能使他们更理智地解决 问题，而且也能为继续交往创造和谐的气氛从这个意义上说，a d r 也是一种沟通的技 巧，排除了诉讼中。赢了官司却输了关系”的弊端 其次，传统诉讼体制在现代条件下越来越显露出种种缺陷，客观上也成为选择性争 端解决方式得以兴起发展的催化剂民商事和刑事的法律诉讼剧增，导致法院诉讼案件 充斥和堆积加之诉讼程序复杂、拖沓、使纠纷的解决延缓。当事人为参与诉讼。为此 山东大学硕士学位论文 还必须支付昂贵的律师费、诉讼费和其他费用，成本支出高法院本身也有不适当之处： 在某些领域缺乏专门知识、复杂的程序有时模糊甚至转换争议焦点所在、当事人对某些 复杂程序难以理解、诉讼的对抗不仅使当事人难以心平气和地解决争议，而且破坏了他 们之间的合作关系美国最高法院助理法官s a n d r ad a y0 c o n n a r 认为，“这个国家的 法院不应该是开始解决争端的场所，而应该是经选择性争端解决方式考虑和尝试以后结 束争端的地方”回而且，诉讼之结果总和为零一方胜诉，另一方败诉。选择性争 议解决方式则可使双方得到均满意的结果总和大于零。 再次，作为一种新兴技术之所以能够迅速走俏。也在于其本身具有这样那样的优点， 这是a d r 魅力的内在动因，a d r 比传统的诉讼更快更节省，与诉讼的近乎一成不变相比， a d r 更有创造性，可以有效地解决问题，减轻法院的负担；a d r 方法能使程序具有开放 性和弹性，更能体现参与者的意志；诉讼是公正审判的途径，但不应是正义的唯一发源 地，它能够由正直的参与者遵循公正的意旨来实现，因此a d r 方法拓宽了正义的获得途 径；a d r 方法能导致更符合当事人要求的法律结果，更有效地保护个人秘密( 尤其是商 业秘密与技术秘密) ；另外，a d r 程序还能使社区参与到争议解决中去，充分利用社会资 源 最后，行政管辖权的扩张亦是a d r 技术兴起并发展的因素之一2 0 世纪以来，国家 经济管理职能强化，加强了对社会经济生活的干预行政权在强化对经济生活的干预力 度上膨胀，并使其触角延伸到传统的私法领域，“出现了私法公法化的趋势”，o 原来私 法问题也开始被赋予公共利益性质，行政权由此介入到传统的私法关系中美国近几十 个独立管制机构和英国的2 0 0 0 多个行政裁判所各自分享着一定范围的司法权日本于 一战后成立了公平交易委员会、公害调整委员会等纠纷处理机构行政裁判机构简便灵 活的程序、经济的成本支出、具有专业知识的裁判员、迅速及时的裁决无不与传统的诉 讼形成鲜明的对照。这也增加了当事人实现其权利的机会。 ( 二) a 隙主要类型及特征 l 、主要类型 ( 1 ) 调解或调停调解，是指双方当事人在中立第三方的帮助下，由第三方对双 。李启欣编讲：美田民商摹争端；选择性争端解决方式评价 。现代法学 。1 9 9 7 第3 期 。余能斌马俊驹主编：现代民法学。武汉丈学了出版社，1 9 9 6 年 1 2 山东大学硕士学位论文 方当事人进行引导说服，使双方能够妥协让步。并进而解决彼此的纠纷。调解是美国最 普遍采用发展最快的方法。调解是当事人双方自愿选择的结果，调解人积极介入，但不 将自己的意愿强加给双方，而是促使双方保持交流，转达双方意见，推动双方向一致迈 进，以期解决双方争执。当事人对于调解的进行，拥有相当高程度的控制权。而且，与 诉讼不同之处在于，诉讼着眼子过去，而调解更强调未来，这样调解协议对于仍想继续 保持某种关系如商业关系或雇佣关系的双方而言，尤为重要 ( 2 ) 中立听者协议这一方式由在a d r 的倡导与推行中起了重要作用的美国公众 问题中心所创设当事人双方须首先缔结愿意采纳该方式解决争议的协议。接着共同选 择一位“中立听者”，由他要求双方各自提交一份最佳的争议解决方案。然后，中立听 者把此两个方案的相似或差距及自己对能否和解的意见告之双方如果他认为可以和 解，则以双方提交方案为基础，形成自己的解决方案，促使双方缓和矛盾，达成和解协 议 ( 3 ) 小型审理小型审理，虽名为审理。但并不是我们通常意义上使用的法庭审 理之审理，它实质上是一种更显精心设计的模拟诉讼的调解活动小型审理的设立与促 进程序均由当事人之间的协议决定双方选定中立第三方( 通常是某一领域的专家) 和 双方高级行政主管组成审判组，双方陈述案情，提供证据，弗可进行辩论，中立第三方 则向双方提出对案件的意见，使双方对自己在案件中优势和劣势了然于胸，然后尽力依 此进行谈判，商讨出最终解决方案。如