（行政管理专业论文）我国地方政府审计体制问题与对策研究.pdf

硕上学位论文 摘要 审计体制是审计制度的组织形式，是审计机关的设置、法律地位、隶属关系、 职责权限等方面的体系结构和制度的总称。自1 9 8 3 我国审计体制建立以来，全国 各级地方政府审计机关在各级党委、政府的正确领导和社会各界的大力支持下， 较好地发挥了审计监督职能，揭露了许多重大经济犯罪、损失浪费和管理不善等 问题。但是，随着我国民主政治和市场经济的进一步发展，在原有政治和经济体 制基础上建立的审计体制已越来越不适应新经济时代的发展要求，暴露出许多缺 陷和不足，地方政府审计机关更是问题重重。 本文选取地方政府审计体制为研究对象，首先从机构设置、领导体制、经费 来源等方面对我国目前地方审计体制的现状进行了客观、全面的分析，然后通过与 国外不同模式审计体制和我国中央审计体制进行对比，总结出了我国目前地方政 府审计体制的诸多特点，在此基础上，笔者客观、系统地分析了我国现行地方政 府审计体制中存在的各种缺陷，其中包括审计独立性差，审计结果披露受限，审 计效率低下等等，并从制度和法律层面对其原因进行了深入探讨。最后，针对我 国现行地方政府审计体制存在的这些问题，在比较国外不同审计体制模式的基础 上，总结经验，获得启示，提出了一系列完善我国现行地方政府审计体制的对策 和建议。 关键词：审计；审计体制；地方政府 i l 我国地方政府审计体制问题与对策研究 a b s t r a c t t h ea u d i ts y s t e mi st h eo r g a n i z a t i o n a lf o r mo fa u d i ts y s t e m ，a n di ti sa s p e c t s y s t e ms t r u c t u r ea n dt h es y s t e mu m b r e l l an a m e ss u c ha sa u d i t i n ga g e n c yi n t e r p o s i t i o n ， l e g a ls t a t u s ，a f f i l i a t i o n so f ，d u t ye x t e n to fa u t h o r i t y s i n c e19 8 3o u rc o u n t r ya u d i t s s y s t e mb u i l d i n g u p ，t h ew h o l en a t i o na l lo ft h ev a r i o u sl e v e l sa u d i t i n ga g e n c yi n p a r t yc o m m i t t e e sa ta l ll e v e l s ，g o v e r n m e n t sc o r r e c tl e a d e r s h i pa n dt h eg e n e r a lp u b l i c s t r o n gs u p p o r r th a v eb r o u g h tt h ea u d i ts u p e r v i s i o nf u n c t i o nw e l l ，a n dh a v ee x p o s e d m a n yq u e s t i o n s s u c ha s s i g n i f i c a n t e c o n o m i cc r i m e s ，l o s s e sa n dw a s t ea n d a d m i n i s t r a t i o nb a dt ol i g h t b u t ，w i t ho u rc o u n t r yd e m o c r a t i cp o l i t i c sa n dt h em a r k e t e c o n o m yg o i n gas t e p ，t h ea u d i ts y s t e mw h i c he s t a b l i s h e si nt h eo r i g i n a lp o l i t i c sa n d t h ee c o n o m i cs y s t e mm o r ea n dm o r ed i dn o ta d a p td e v e l o p m e n tr e q u e s to ft h en e w e c o n o m i c a lt i m e a n dr e v e a lo u tal o to fd e f e c ta n dd e f i c i e n c y t h el o c a la u d i t i n g a g e n c yi st ob ef u l lo fp r o b l e mm o r e t h i sa r t i c l es e l e c t st h ep l a c ea u d i ts y s t e mf o rt h eo b j e c to fs t u d y ，a n df i r s to fa l l ， f r o ma s p e c t sa n ds oo no r g a n i z a t i o ne s t a b l i s h m e n t ，l e a d e r s h i ps y s t e m ，f u n d so r i g i n h a sc a r r i e do no b je c t i v e l ya n dc o m p r e h e n s i v ea n a l y s i st oo u rc o u n t r yp r e s e n tp l a c e a u d i ts y s t e m sp r e s e n ts i t u a t i o n ，t h e nt h r o u g hc a r r y i n g0 nt h ec o n t r a s tw i t ht h e o v e r s e a sd if f e r e n tp a t t e r na u d i ts y s t e ma n do u rc o u n t r yc e n t r a la u d i ts y s t e m ，h a v i n g s u m m e du po u to u rc o u n t r yt h ec u r r e n ts y s t e mo fl o c a lg o v e r n m e n ta u d i to fan u m b e r o fc h a r a c t e r i s t i c s b a s e do nt h i s ，t h ea u t h o rh a sa n a l y z e do b j e c t i v e l y , s y s t e m a t i c l y e a c hk i n do ff l a ww h i c hs y s t e m a t i c a l l yi no u rc o u n t r yp r e s e n tl o c a la u t h o r i t ya u d i t s y s t e me x i s t s ，a n di n c l u d e st h ea u d i ti n d e p e n d e n c et ob eb a d ，t h ef i n d i n g so fa u d i t d i s c l o s e sr e c e i v e sl i m i t s ，a u d i te f f i c i e n c yl o wa n ds oo n ，h a v i n gc a r r i e do nt h e t h o r o u g hd i s c u s s i o nf r o mt h es y s t e ma n dt h el e g a ls t r a t i f i c a t i o np l a n et oi t s r e a s o n f i n a l l y ，i nv i e wo fo u rc o u n t r yp r e s e n tl o c a la u t h o r i t ya u d i ts y s t e me x i s t e n c et h e s e q u e s t i o n s ，o nt h eb a s i so fc o m p a r i n gt h ed i f f e r e n tf o r e i g na u d i t i n gs y s t e mm o d e l ，s u m u pe x p e r i e n c eo rg a i na ne n l i g h t e n m e n t ，a n dp r o p o s e das e r i e so fc o u n t e r m e a s u r ea n d s u g g e s t i o nt h a tc o n s u m m a t e so u rc o u n t r yp r e s e n tl o c a la u t h o r i t ya u d i ts y s t e m k e yw o r d s ：a u d i t ；a u d i ts y s t e m ；l o c a lg o v e r n m e n t i i i 湖南大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所取 得的研究成果。除了文中特别加以标注引用的内容外，本论文不包含任何 其他个人或集体已经发表或撰写的成果作品。对本文的研究做出重要贡献 的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法 律后果由本人承担。 作者签名： 朱勃 意日期：沙谚年i 月 e t 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意学 校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被 查阅和借阅。本人授权湖南大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入 有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编 本学位论文。 本学位论文属于 l 、保密口，在年解密后适用本授权书。 2 、不保密团。 ( 请在以上相应方框内打“”) 作者签名： 导师签名： 日期：矽莎年j 月 e t 日期：加扩年声月沙日 蕙 护 瓣降 籼，丸v 硕士学位论文 第1 章绪论 1 1 研究背景和意义 1 1 1 研究背景 近年来，全国各级地方政府审计机关在各级党委、政府的正确领导和社会各 界的大力支持下，较好地发挥了审计监督职能，揭露了许多重大经济犯罪、损失 浪费和管理不善等问题。“审计风暴 在社会上的影响力越来越大，审计报告披露 的问题也日益引起社会各界的广泛关注。然而，遗憾的是，通过对这几年审计工 作报告和审计结果公告的分析，可以发现这样一个规律，那就是历年所披露的问 题有很大的相似性。主要是预算编制不够真实准确、违规转移挪用财政性资金、 预算调整随意性强、虚报多领预算资金、预留预算资金规模过大、资金使用效益 不高、隐瞒截留财政资金和其它收入、设置“账外账和“小金库 、重大项目的 立项程序不够完整等，只不过是存在问题的部门与具体情节有所差异罢了。这不 禁促使我们思考一个问题，随着民主意识的不断增强，人民要求对政府财政状况 进行监督的呼声日高，审计机构作为对政府监督机构的作用也日益增强。但是面 对一次又一次的“审计风暴”，为何类似的问题却屡屡出现呢? 归根结底，还是审 计体制自身存在着许多亟待解决的问题。 我国地方政府审计体制是在原有政治和经济体制为基础建立起来的，随着我 国民主政治和市场经济的进一步发展与深化，审计环境发生了深刻的变化：我国 政治体制和经济体制不断深化，我国综合国力进一步增强；社会主义民主和法制 逐步深入人心，经济体制市场化及我国加入w t o 后国际经济一体化步伐加快；经 济成分多元化，新的利益格局初步形成；政府职能转变和国家公务员制度进一步 完善等等，审计体制与新形势的相容性和适应性相对削弱，其在运行过程中不可 避免地暴露出许多问题和不足，阻碍了审计作用的充分发挥。与此同时，随着经 济的平稳发展和改革开放的进一步深入，审计还将承担着越来越重要的职能，而 如何去解决审计体制上暴露的问题，完善我国现行地方政府审计体制，充分发挥 地方政府审计的职能，则成了每一个审计工作人员和相关专家、学者需认真思考 的问题。 另外，自1 9 8 3 我国审计体制建立以来，虽理论界和实务界对审计体制改革进 行了广泛而深入的研究，并完成了一系列理论准备和方案论证，但尚未达成一致 意见，且这些改革准备主要是针对中央审计机关的。而我国地方政府审计体制作 为我国审计体制的一部分，除了与中央审计体制有诸多共性之外，还有其自身的 我国地方政府审计体制问题与对策研究 一些特点：首先，双重领导体制( 即地方政府审计机关在本级行政首长和上一级 审计机关的领导下，负责本行政区域内的审计工作，地方政府审计机关审计业务 以上一级审计机关领导为主，而行政管理以地方政府领导为主) 就是我国现行地 方政府审计体制的显著特征；其次，与中央审计体制相比，地方政府审计体制还 具有某些局部变异和细微的差异性，如有的省区在本行政区域内设置了审计派出 机关，有的对省、市、地审计机关之间的业务领导关系作出了规范，有的对审计 机关职责进行延伸，扩大了审计范围，有的对审计机关业务经费的保障作出了更 严格而具体的规定等等。正是因为我国地方政府审计体制自身具有的这些特点， 使其在运作过程中呈现出自身所特有的一些规律和特征。因此，对于我国现行地 方政府审计体制运作过程中所存在的一些问题和缺陷，以及如何去解决这些问题， 完善我国地方政府审计体制等等，我们都有必要作专门、系统、深入的研究和论 证。 鉴于以上种种背景和原因，笔者决定在借鉴已有研究成果的基础上，通过全 面、深入、系统的研究，在剖析我国地方政府审计体制的现状和缺陷的基础上， 结合我国的国情和借鉴国外优秀经验，最后提出解决我国地方政府审计体制所存 在问题，完善我国地方政府审计体制的对策与建议。 1 1 2 研究意义 完善我国地方政府审计体制关系到我国整个审计事业的发展和我国社会主义 现代化建设的进程，研究意义重大。 从理论上来说，对“我国地方政府审计体制问题与对策研究这一论题进行 一般的理论研究，将有助于广大人们全面、深刻、正确地了解我国现阶段地方政 府审计体制的状况及缺陷，了解我国地方政府审计体制存在问题背后的原因。同 时，更为重要的是，通过提出解决我国地方政府审计体制问题的方案及设想，引 发广大群众群策群力，起到抛砖引玉的作用。 从现实方面来看，在分析我国地方政府审计体制缺乏及原因的基础上，对症 下药，并联系我国国情和借鉴外国经验，以此提出解决我国地方政府审计体制问 题的建议和具体对策，完善我国地方政府审计体制，逐步形成一种具有中国特色 的、法制化的、规范化的独立性强，能充分发挥审计作用的现代地方政府审计体 制，从而推动我国审计事业的发展，让其在我国改革开放和社会主义现代化建设 中发挥应有的作用。 1 2 文献综述 审计体制是审计制度的组织形式，是审计机关的设置、法律地位、隶属关系、 职责权限等方面的体系结构和制度的总称。众所周知，我国现行地方政府审计体 2 硕士学位论文 制是政府主导下的行政型体制。这一体制自1 9 8 3 年形成之后，就颇受学术界关注 和争议。随着我国社会主义民主政治逐步发展和市场经济体制逐步建立，现行的 审计体制己不能适应新经济时代的需求，造成了“依法审计难、决定执行难、违 纪处理难、关系协调难、结论落实难 等问题，削弱了审计的独立性和权威性， 审计职能得不到充分发挥，制约了审计事业的发展。完善现有审计体制已引起社 会各方面广泛重视，近年来理论界和实务界对此进行了广泛而深入的研究，完成 了一系列理论准备和方案论证。研究角度和成果主要有： 1 2 1 对我国审计体制现状的评析 地方政府审计体制是我国国家审计体制的一个重要组成部分，对我国国家审 计体制的研究，无疑会包含着地方政府审计体制的成分。在许多有关审计体制改 革的研究资料和文献中，大多数专家和学者对我国现行审计体制的状况都做了描 述和评析，其中与地方政府审计体制相关的主要有：冯均科早在1 9 9 4 年写了论 市场经济条件下我国审计制度的改革和完善( 财经理论与实践) ) 1 9 9 4 年第2 期) 。 文中主要对我国现行审计管理体制的双重领导体制做了全面分析和评论，从多年 来审计工作的实践中对双重领导体制所带来的不利影响做了具体阐述，得出“双 重领导 己成为审计工作深入开展的重要隔阻的结论，并认为往后审计体制改革 的重点应放在改革双重领导体制上来；项俊波在论我国审计体制的改革与重构 ( 审计研究2 0 0 1 年第6 期) 一文中，从领导体制、机构设置、人员配置、经 费来源等方面对我国审计体制的现状做了较全面和具体的阐述和分析，系统地指 出了我国现行审计体制所存在的缺陷，认为我国审计体制存在着领导者认识、素 质和能力以及审计机关经费和人员不足等方面的问题，为我们完善现有审计体制 提出了现实依据；韩明德教授在改革与战略( 2 0 0 7 年第3 期) 期刊上发表了 题为关于我国审计体制改革的思考一文。在该文中，韩明德教授从审计报告 所披露的问题入手，对我国现行审计体制进行了反思和评价，认为我国现行审计 体制存在着监督无力、独立性差、人员素质低等六个方面的缺陷，值得我们学习 和借鉴。 尹平教授在论我国地方审计体制改革( 审计理论探讨2 0 0 2 年第5 期) 一文中，结合我国政治、经济和文化等方面的特点对我国国家审计体制的特点做 了深入研究，并通过与中央审计体制对比和比较，第一次较全面地阐述了我国地 方政府审计体制的特征。在此基础上，从利弊二方面对我国现行地方政府审计体 制做了全面、客观的评价，认为我国目前地方政府审计体制存在着经费得不到保 障、审计监督职责的履行难以到位、审计报告制度受到限制和独立性差等问题， 是一篇理论水平较高，内容较新颖的学术论文；杨肃昌教授在2 0 0 4 年发表的试 论中国国家审计“双轨制 制改革一文中，从宪法和审计法等法律法 我国地方政府审计体制问题与对策研究 规着手，对我国现行审计体制的具体特点做了描述，同时结合审计实际，对我国 现行审计体制的缺陷做了较客观的分析，认为我国现行审计体制存在着独立性缺 乏、审计结果披露受到限制、审计监督留有空白、审计目标不稳定等一些问题， 具有很浓的现实研究意义；南通市审计局的徐红同志在经济与法一刊中发表 了试论构建我国新型的国家审计体制一文，作者主要从实践工作经验方面对 我国现在审计体制做了具体客观的分析，认为我国审计体制存在着双重领导体制、 经费和独立性等方面诸多问题，文章实践性强，具有很好的实证研究意义；湖北 省审计体制改革课题组在2 0 0 3 年发表了我国国家审计体制改革研究( 审计月 刊2 0 0 3 年第9 期) 一文，文中从中国历史文化传统和我国目前的国情方面入手， 对我国现行审计体制的利与弊都做了较全面的分析，认为我国审计体制存在着独 立性差、资源配置不合理和审计报告程序不合理等方面的问题；广西区审计厅的 桂鲁在广西审计( 2 0 0 1 年第6 期) 一刊中发表了论我国政府审计体制改革， 文中首先考察了四种审计体制模式，并对其进行了比较和对比，在此基础上结合 我国审计实践分析了我国审计体制的现状，认为我国政府审计体制存在着审计独 立性差、审计机关内部工作人员素质不高、硬件建设滞后和审计盲区大等几个方 面的问题。 1 2 2 对我国审计体制改革思路的研究 自1 9 8 2 年中国现行审计制度建立以来，我国学者就开始对中国审计体制改革 思路展开讨论：杨时展早在国家审计的本质( 当代审计，1 9 8 2 年第二期) 一文中以受托责任学说为基础，得出“审计因受托责任的发生而发生，因受托责 任的发展而发展 的结论，指出作为具有鉴定政府对人民和人民代表大会所承担 的公共受托责任履行情况功能的审计机关应该独立于各级政府之外，并向着取信 于民、听信于民的方向发展；文硕( 世界审计，1 9 9 0 年) 则强调民主政治对于 国家审计发展的意义，他认为民主的范围越大，民主的权力越真实，人民通过审 计机关对政府的制约也就越强，因此民主政治的发展会改变中国国家审计的发展 走向，最终人大极有可能掌管国家审计；秦荣生主编的受托经济责任论( 大连： 东北财经大学出版社，1 9 9 4 ) ，在进一步研究了公共受托责任和审计制度之间的关 系之后认为我国审计的最终受托人是广大人民群众，而人民代表大会是其代表， 所以我国审计署应归属于全国人大常委会领导，地方各级政府审计机关由地方各 级人大常委会直接领导。同时提出并阐述了“立法论 审计制度的观点，主张应 将现行国家审计机关的政府隶属关系改革为人大隶属关系，即把现行审计的职能 职责和工作体系完整地从政府系统中全部转移到人大系统，全面实现审计的转型； 廖洪和余玉苗在审计比较研究( 武汉：武汉大学出版社，1 9 9 6 ) 一书中认为， 一个国家的政治制度对该国的政府审计机关的隶属关系具有决定性的作用。而我 4 硕士学位论文 国作为一个社会主义国家，实行的根本政治制度是人民代表大会制度，人民代表 大会是全国的晟高权力机关，政府机关在其领导下管理着全国的社会公共事务， 因此认为我国的政府审计机关只能通过隶属于政府部门向人民代表大会负责；李 齐辉、吕先锫等在试论我国审计制度的构建与创新( 审计研究，2 0 0 1 年第 二期) 一文中认为，审计环境决定审计制度，根据我国的审计环境( 主要是政治 和经济制度) ，应建立一种政府审计机关拥有司法地位和相应的法律监督权、地方 政府审计机关由省级直管的新型的政府审计制度，并因此提出了“垂直论的改 革观点，认为应该改革地方政府对审计的领导关系，实行上级审计机关( 中央或 省级审计机关) 对审计的统一垂直领导。 尹平( 现行国家审计体制的利弊权衡与改革抉择，审计研究，2 0 0 6 ( 4 ) ： 4 3 - 5 2 ) 则在分析了我国现行政府体制利弊的基础上，提出了“升格论”的改革观 点，认为我国审计体制是适应了我国当时国情的需要而建立的，主张审计署仍隶 属于国务院，但审计长提升到相当于国务院副总理或国务委员的级别。同时，我 国政府审计体制改革应采取渐进改良的方式，如现行政府审计机关向政府负责并 报告审计结果，同时接受政府委托向人大报告工作，可以改为审计机关接受政府 领导，向政府和人大同时报告工作；项俊波( 论我国审计体制的改革与重构，审 计研究，2 0 0 1 ( 6 ) ：1 8 - 2 3 ) 在分析了我国政府审计体制形成的历史原因的基础上， 对关于如何改革我国政府审计体制的“改良观 、“独立模式观”、“完善现行 审计体制观”和“立法模式观 等观点进行了评价，提出建立“一府三院”制设 想，主张设立与人民法院、人民检察院平行的审计院，使政府审计独立于行政系 统之外；吴联生( 政府审计机构隶属关系评价模型，审计研究，2 0 0 2 ( 6 ) ：1 4 - 1 8 ) 通过构建政府审计隶属关系模型，对我国政府审计隶属关系进行评价后认为，我 国政府审计应该隶属于国务院。但双重领导体制降低了地方政府审计的质量和价 值，因此主张将地方政府审计机关从地方行政机关的权力范围中脱离出来，业务 上和行政上都直接接受审计署领导，双重领导体制改变为单一的垂直领导体制； 高存弟( 政府审计的发展趋势研究，审计研究，2 0 0 3 年第3 期) 在分析了我国现 代社会变迁和世界审计的发展趋势后之后提出了“独立论，的审计改革观点，认 为要想充分发挥审计的监督职，审计机关就应独立于立法、司法和行政机关之外， 并主张在中国建立一个不涉足立法、司法、行政活动的独立存在的审计监督组织 体系；杨肃昌、肖泽忠( 中国国家审计制度：调查，问题，改革，内蒙古财经学 院学报，2 0 0 4 ( 3 ) ：2 5 - 3 1 ) 回顾了以往相关文献，并通过社会调查指出了我国现 行审计制度中存在的问题，在此基础上提出“双轨制 审计体制改革方案，认为 随着审计监督与人大预算监督的结合日益增强和根据中国政治制度的发展趋势， 主张我们应该在政府保留现行审计机关同时，把现行审计机关中的预算审计职责 和工作体系转移到人大系统，在人大系统重新建立主要从事预算审计工作的审计 5 我国地方政府市计体制问题与对策研究 组织。 简评：纵观相关研究文献，专家学者们对我国国家审计体制中存在的问题及 改革的思路进行了多方探索，这在一定程度上为笔者研究我国地方政府审计体制 问题与对策起到了借鉴意义。但考虑到完全针对我国地方政府审计体制的研究还 不多，而且在有关地方政府审计体制的研究文献中，也存在着一些局限：一、研 究不够具体、深入和全面。地方政府审计体制问题研究涉及范围广，包含的内容 多，既要考虑到审计机构设置、职权配置和权力运行等具体内容方面，又要注意 到我国地方政府审计体制的模式方面。既要考虑到地方政府审计体制与国家审计 体制的共性、又要注意到地方政府审计体制的个性。既要考虑到审计体制改革方 案的理论依据，又要注意到方案的现实可行性。如此多方面，没有全面系统的研 究和较多文字的表述是很难做到具体、深入和全面的。二、建议对策往往缺乏理 论依据或现实可行性。大部分相关研究文献中都对改革方案做出了种种构思，但 不是理论上没有具体论证就是对方案的现实可行性缺乏实证研究。三、缺乏实证 性。审计本是一项实践性很强的工作，没有一定的实践经验和实地调查往往很难 在审计体制改革方面做出具体、实用的研究。当然，也考虑到审计这一工作的特 殊性以及实践的困难，这方面还需要相关审计人员的支持和配合，为专家学者们 提供第一手的真实资料和信息。 1 3 研究内容和研究方法 1 3 1 研究内容 审计体制研究涉及的范围广，内容较多，本文在撰写的过程中，着重于从制 度层面分析了我国现行地方政府审计体制在运行过程中出现的问题，并对所存在 问题的原因进行了较深入的研究，然后在此基础上提出自己的一些建议和对策。 第一章绪论部分阐述了研究我国地方政府审计体制问题与对策的背景、意义 和当前学术界的相关研究成果，以及简单介绍了本文的研究内容和研究方法。 第二章主要阐述了与政府审计体制有关的诸多理论。其中包括政府审计的概 念与特征、政府审计的起源与作用和审计体制的含义、特征与类型。 第三章是对我国地方政府审计体制的现状进行分析。首先简单介绍了我国现 行地方政府审计体制的状况：其次指出了我国地方政府审计体制的特点；最后分 析了我国现行地方政府审计体制所存在的问题及其原因。 第四章则在比较国外不同审计体制模式的基础上，总结经验，获得启示，并 提出了解决我国现行地方政府审计体制问题的对策和建议。 1 3 2 研究方法 本文在撰写的过程中采取了以下几种研究方法： 6 硕士学位论文 l 、辩证与历史唯物主义研究方法 辩证与历史唯物主义的研究方法，是我们在研究事物时应坚持的根本指导方 法，本文在完成的过程中，采用了理论联系实践、具体问题具体分析的研究方法。 2 、理论分析方法 在第二章中，笔者对审计体制相关理论进行了阐述与分析，为正确认识我国 地方政府审计体制的现状和提出解决我国现行地方政府审计体制中存在问题的对 策找到了理论上的依据和支持。 3 、对比研究方法 本文在第四章中对国外不同审计体制模式进行了比较和对比，从中总结优秀 经验，得到启示，有利于笔者提出能有效解决我国地方政府审计体制问题的建议 和对策。 4 、实证研究方法 笔者在分析我国地方政府审计体制的现状和提出完善地方政府审计体制对策 时，着重于联系我国当前的国情和地方政府审计所处的环境，以此达到客观、正 确地认识到我国地方政府审计体制的问题和有效提出完善地方政府审计体制对策 的目的。 7 我国地方政府审计体制问题与对策研究 第2 章政府审计及审计体制相关理论阐述 2 1 政府审计理论阐述 2 1 1 政府审计的概念 政府审计是指政府审计机关独立检查使用和管理公共资源部门和单位的会计 账表、凭证以及相关资料，评价其内部控制制度，查证其财政财务活动，监督其 财政财务收支是否真实、合法、效益的行为，其实质是对受托经济责任履行结果 进行独立的监督。具体来说，应从以下几个方面来理解政府审计的概念： 1 政府审计的本质 随着社会经济的发展和国家管理的进步，财产所有者开始将其财产委托给专 门人才经营管理，从而形成了财产所有权与经营管理权的分离。这样，一方面， 财产所有者需要了解和监督经营管理者是否严格履行受托经济责任，甚至是否存 在营私舞弊等行为；另一方面，受托经营管理者必须向财产所有者如实报告经济 责任的履行情况及其结果，并接受其监督。这样，在客观上就提出了经济监督的 要求。审计正是适应这一要求而产生的其本质是对受托经济责任履行情况进行独 立的监督。 2 政府审计的主体 为了保证审计结果的客观公正性，确保审计质量，切实达到监督经营管理者 严格履行受托经济责任的目的，要求承担审计职责的主体必须是独立的第三者， 与经营管理者没有任何利益关系。因此，政府审计的主体必须是能够代表国家的、 独立的政府审计机关，并且在经济上、组织上与被审计对象保持独立，即政府审 计活动是专职的，即不隶属于被审计单位，也不依附于任何其他经济业务活动和 管理活动。这是审计监督区别于财政、税务、工商、海关等其他经济监督的重要 方面，也是区别于设置在政府部门的内部审计的一个重要方面。我国政府审计的 主体包括：国务院设立的国家审计署及派出机构，各省市、自治区、直辖市、地、 县设立的审计机关及其审计人员。 3 政府审计的客体 正如利马宣言中所说，政府审计的内容是“公共资金”或“公共财务管理”。 政府审计的对象是政府及其所属的各部门和各单位。也就是说，凡是使用和管理 公共资源的部门和单位都属于政府审计的客体。 4 政府审计的主要内容 董大胜中国政府审计北京：中国时代经济出版社，2 0 0 7 ( 2 ) ，卜3 8 硕上学位论文 在以货币为交换媒介的市场经济条件下，各种经济活动和经济责任的履行情 况及其结果，一般都要通过一定的财政财务收支进行具体反映。而会计账表、凭 证以及相关资料是反映财政财务收支活动的载体。被审计单位的财政财务收支一 般总要以货币形式，通过一定的会计账表、凭证及相关资料连续、完整地记录和 反映出来。因此，监督财政财务收支情况，就必须检查被审计单位的会计账表、 凭证及相关资料，这就是政府审计最具体的审计内容。 5 政府审计的目标 财政财务收支的真实、合法、效益，既是被审计单位应当履行的责任，也是 审计机关开展审计监督的主要目标和基本任务。审计机关在审计工作中，首先应 当审查和评价被审计单位会计账表、凭证及相关资料的真实性，是否真实、完整 和公允地反映了其财政财务收支状况；其次应当审查和评价被审计单位财政财务 收支的合法性，是否违反国家规定和有关的财经法纪；最后还应当审查和评价被 审计单位财政财务收支活动的效益性，是否存在决策失误与管理不善等造成的损 失浪费和国有资产流失等现象。 2 1 2 政府审计的起源 政府审计是随着国家的产生、发展而逐渐形成的。一方面，国家管理事务 中受托经济责任关系的形成，提出了监督经济责任履行情况的客观要求。国家在 地域上的广阔和管理事务上的庞杂，迫使国家在管理事务中必须设立相互联系而 各有执掌的政权机构，按职能大致可分为立法、行政、司法、监察等系统。当然， 在国家产生的初期，它们并无严格的区分，但也有基本的分权。国家管理事务中 分级授权管理原则的采用，形成了上下级之间及相互间的责任关系，包括政治的、 军事的、行政的、经济的等责任，而经济基础是上层建筑赖以产生、存在和发展 的物质基础，具体如财政活动，它为国家实现其职能筹集并分配使用资金，更直 接表现为经济责任。受托经济责任成为最主要的、最基本的受托责任。为了保证 受托经济责任的严格履行，内在地提出了监督经济责任履行情况的客观要求。另 一方面，国家的强制权力又为实施相应的监督提供了保证。受托经济责任关系的 形成，使财产所有者有监督经济责任承担者履行经济责任情况的必要和权力，而 后者则承担着向前者如实报告经济责任履行情况并接受监督的义务。从理论上分 析，它首先要求建立起直接的监督制度而绝不会舍近求远地建立间接的独立监督 制度。历史的发展也确是如此。 直接监督活动的开展和直接监督制度的建立，主要表现为上级在其行政业务 过程中对下级( 或业务对象) 活动的监督。直接监督活动是与行政活动相伴随的， 其目的即是促使被监督者严格地履行其承担的受托责任。 董大胜政府审计北京：中国时代经济出版社，1 9 9 6 ( 1 ) ，3 - 5 9 我国地方政府审计体制问题与对策研究 与加强直接监督活动相一致，提高被监督对象有关经济责任履行情况的透明 度，是实施有效监督的必要条件。这就要求建立报告制度。西周时规定“岁终则 令百官府各正其治，受其会，听其致事而诏王废置，三岁则大计群吏之治，而诛 赏之。”即一年一报告，三年大报告，并根据报告决定奖惩。上计制度就是我国历 史上盛行的基本报告制度。报告制度和监督制度是一对双向运行的对应机制。实 施监督必须依靠报告，而为了验证报告的真实性，必须对报告进行监督。 验证报告的真实性是监督者有效利用报告的必要条件。此外，直接监督活动 是否有效，也有赖于对报告进行确认；更进一步，直接监督者因其与被监督者的 业务联系，使其对报告的监督和评价工作因独立性的不足而可能失之客观。对此， 经济权力的授予者可以自己动手审查，但是，在更多的情况下，由于时间、地点 和专业技术等多方面的原因而不能对报告及其所反映的经济责任的承担者的活动 实施有效的直接监督。因此，财产所有者必须指派或通过其代表，如西周时的“冢 宰 、“小宰”，及以后的“御史大夫 等，来实施上述工作从而达到对报告者的有 效监督。对于经济责任的承担者( 报告者) 来说，他们是财产所有者、受权经营 管理者以外的第三者。独立的经济监督活动审计出现了。 在国家发展的早期，独立的监督活动其广所指向的对象是极其广泛的，政治的、 军事的、经济的等等活动都包括在内，上述活动共同成为监督的对象，审计活动 也混杂在整个监察活动之中。但是，只有直接指向经济活动( 或以经济活动为主 体) 的独立的监督，才构成审计。审计是一项独立的经济监督活动。 审计是为弥补直接监督的不足，促使经济责任的承担者更严格地履行经济责 任而诞生的。审计是以独立的经济监督来完善原有的经济运行机制，而不在于创 立一种新的经济运行机制。审计的这一特性，在历史发展中体现为：审计制度总 是在一定的直接监督制度的基础上建立起来的，没有一定的直接监督制度，审计 制度就不可能建立起来；但是，一定的直接监督制度的存在，并不必然导致审计 制度的建立。直接监督制度只是建立审计制度的必要条件而不是充分条件。 制度和设施是由意识形态决定的，而意识形态则是由经济基础决定的。国家 活动中的经济责任关系是产生政府审计的根本原因，但政府一项完善制度而审计 制度作为上层建筑的一部分一项完善制度而不是基本制度，它更直接受到社会 意识形态一统治阶级对政府审计的认识的左右。通过对政府审计发展历史的研究 就可以看到：什么时候政治稳定、经济发展，审计就会受到重视，就会得到加强 和发展；什么时候政治动荡，审计就会被忽视，就会被削弱甚至取消。总之，越 强调经济责任，就必然越重视政府审计工作；反之，没有经济责任，政府审计就 失去了其存在的前提条件。审计作为一项制度，必须在国家的法律保障下才能建 立起来，总是体现着统治阶级的意志。 1 9 7 7 年最高审计机关国际组织在利马召开的第九届大会通过的利马宣言审 1 0 硕士学位论文 计规则指南指出：“公共资金的管理意味着一种委托关系，因此，有公共财务管 理就一定要有审计。 这可以说是对世界政府审计历史的总结后得出的结论。 2 1 3 政府审计的特征 政府审计与社会审计、内部审计相比，既有共性的特点，也有其自身的特殊 性。一般来讲，政府审计具有审计工作的独立性，审计监督的强制性、审计机关 设置的系统性和审计内容的广泛性等特点。 1 审计工作的独立性 独立性是审计的本质特征，是审计的客观性和有效性能够实现的前提。政府 审计的独立性体现在法律地位、隶属关系、人员任免、职权行使和经费来源上。 我国宪法和审计法对我国政府审计的独立性作出了一系列的规定。如审 计机关依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人 的干扰；审计署在国务院总理领导下主管全国的审计工作，地方各级审计机关对 本级政府和上一级审计机关负责并报告工作，审计业务以上级审计机关领导为主； 审计机关负责人依照法定程序任免，地方各级审计机关正职和副职的任免，应当 事先征求上一级审计机关的意见；审计机关履行职责所需的经费，应当列入财政 预算，由本级人民政府予以保证。这些规定，对于保障审计机关独立行使审计监 督权，促进审计事业的健康快速发展起到了重要的作用。 2 审计监督的强制性 审计具有明显的强制性，主要表现在以下三个方面： ( 1 ) 政府审计是国家法律规定的一项制度。国家通过法律授权政府审计机关， 对被审计单位承担的管理国家财政财务收支责任的履行情况，实行强制性审计监 督，有关被审计单位必须接受审计监督。我国审计法规定，国务院各部门和 地方各级人民政府及其各部门的财政收支，国有金融机构和企业事业组织的财务 收支，以及其他依照审计法规定应当接受审计的财政财务收支，应当依法接 受审计监督。 ( 2 ) 审计权限是国家意志的体现，具有国家强制力。审计机关依法行使审计 权限，其他任何国家机关、社会团体、企业事业组织和个人都不得干扰。为确保 依法履行审计监督职责，我国审计法赋予审计机关一系列的审计权限，从要 求被审计单位报送有关资料，审计实施中进行检查、调查，直到对审计发现问题 进行处理、处罚等，贯穿于审计监督的全过程。我国审计机关的权限主要包括： 要求提供资料权、检查权、调查取证权、提请协助权、处理处罚权及通报和公布 审计结果权等。 ( 3 ) 审计机关出具的审计决定等具有法律效力。在我国，审计机关对被审计 。董大胜中国政府审计北京：中国时代经济出版社，2 0 0 7 ( 2 ) 。3 - 6 我国地方政府市计体制f - j 题与对策研，z 单位违反国家规定的财政财务收支行为，可以在法定职权范围内，依照法律、行 政法规作出审计决定，责令被审计单位限期缴纳应当上缴的收入，限期退还违法 所得，限期退还被侵占挪用的国有资产，以及采取其他纠正措施，并可根据情节 轻重依法给矛处罚等。审计机关作出的审计决定，具有法定的强制约束力，被审 计单位必须执行。 3 审计内容的广泛性 正如利马宣言中所说，政府审计的内容是“公共资金”或“公共财务管理”， 即凡是涉及公共资金的活动，都是政府审计的范畴，凡是使用和管理公共资源的 部门和单位都属于政府审计的客体，内容十分广泛。具体讲，政府审计的内容包 括：政府财政活动所引起的财政财务收支；承担为社会生产和人民生活提供各种 服务的文化教育、科研卫生、社会福利及社会公共事业等事业部门的活动所引起 的财务收支；国有及国有控股企业、接受国家投资或补贴企业的财务收支；有关 涉及社会公众利益活动的财务收支；以及法律法规规定的其他事项的财务收支等。 4 审计机关设置的系统性 国家审计制度是国家政治经济制度的重要组成部分。综观世界各国政府审计， 不论其实行的是哪种审计体制，其政府审计机关总是以一定的方式构成一个完整 的系统。构成这个系统的方式一般分为垂直和非垂直两种领导体制。 2 1 4 政府审计的作用 政府审计在我国的经济建设和社会发展中发挥着非常重要的作用，主要体现 在以下三个方面： 1 揭示财政资金管理中存在的问题，规范财政财务收支 政府审计机关通过开展财务审计或财经法纪审计( 概括地说，是合规性审计) ， 揭露和发现被审计单位财务管理中存在的问题和内部控制过程中的薄弱环节，提 出有针对性的改进建议和意见。近几年，国家审计署要求审计人员在审计过程中 注意发挥专业优势，发现大案要案线索，并与纪检、监察和司法部门间建立了案 件移送制度。这一方面，制约了被审计单位的违规行为，促使其遵守国家的有关 财经法规；另一方面帮助了被审计单位完善财政资金管理，使财政、财务收支活 动更加合规、有效。 2 促进提高行政效率，实现行政目标 现代政府审计除传统审计外，还开展了绩效审计。正如最高审计机关亚洲组 织的巴厘宣言中指出的，国家审计师还负有充分评价政府管理工作、绩效和 成果等方面的职责。这些职责包括对政府工作经济性、效率性和效果性的评价。 因此，通过政府审计工作，可以促使国家的行政部门更有效地贯彻各项方针、政 张庆龙审计原理北京：中国时代经济出版社，2 0 0 7 ( 1 ) ，1 2 1 3 1 2 硕上学位论文 策，提高行政管理效率，达到预定的工作目标。 3 推动政府廉政、勤政建设 近年来，我国的政府审计领域不断扩大，特别是党政机关领导干部任期经济 责任审计制度的实行，使政府审计更加成为反腐败的强有力的工具。通过政府审 计，不仅对被审计单位的经济责任进行评价，还对单位负责人的受托经济责任履 行情况进行评价，这在一定程度上完善了公共行政部门的廉政勤政的监督约束机 制，加强了领导干部的廉洁自律，从而大大推动了政府的廉政勤政建设。 4 促进国有资产保值增值，维护所有者和经营者的合法权益 在我国，国有企业转换经营机制之后，按照企业政企分开的原则，国家作为 产权所有者将国有资产授予企业自主经营。为了保证国有资产的安全完整和保值 增值，由国家审计机关代表国家，对与国计民生有重大关系的国有企业，接受财 政补贴较多或亏损较大的国有企业，以及国务院和本级人民政府指定的国有企业 的资产、负债、损益进行审计监督。同时，在市场经济体制下，企业的投资者及 债权人必然要求为他们提供客观公正反映企业财务状况及经营成果的会计信息， 据以做出投资决策和信贷决策。而这些信息的可靠性只有在经过包括政府审计机 关在内地审计组织的鉴证之后才能得以确认。再者，企业真正成为自主经营、营 自主权应当得到尊重，其合法权益应当得到保护。国家审计对企业的审查除纠错 防弊外，还需要客观公正地评价、鉴证经营者的业绩，维护企业的