（宪法学与行政法学专业论文）论我国流动人口的行政受益权.pdf

苏州大学学位论文独创性声明及使用授权声明 学位论文独创性声明 本人郑重声明：所提交的学位论文是本人在导师的指导下，独立进行研究工作所 取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不含其他个人或集体已经发表或 撰写过的研究成果，也不含为获得苏州大学或其它教育机构的学位证书而使用过的材 料。对本文的研究作出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人承 担本声明的法律责任。 繇弘日期：上哟 学位论文使用授权声明 苏州大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆、清华大学论文合作部、中国 社科院文献信息情报中心有权保留本人所送交学位论文的复印件和电子文档，可以采 用影印、缩印或其他复制手段保存论文。本人电子文档的内容和纸质论文的内容相一 致。除在保密期内的保密论文外，允许论文被查阅和借阅，可以公布( 包括刊登) 论 文的全部或部分内容。论文的公布( 包括刊登) 授权苏州大学学位办办理。 研究生签名： 导师签名： 伞l 日期：丛毕 毒瑶日期：么蛔 | 论我国流动人口的行政受益权中文提要 中文提要 8 0 年代以来，伴随着我国经济体制的改革，流入各大、中城市的流动人口逐渐 增多，他们对城市的发展发挥了积极的，不可替代的作用，同时，流动人口也对中国 经济和社会各个方面都产生了巨大的影响。值得引起注意的是流动人口作为一个群 体，它具有经济上的低收入性、生活上的贫困性、政治上的低影响力和心理上的高度 敏感性四个特征。改变流动人口的社会弱势地位，需要建立新形势下的社会支持网络。 本文认为，在这其中国家与社会的管理者即政府担负着重大的社会政治责任，同时责 任政府、福利政府也体现了现代行政法的价值。所以本篇论文将从保障流动人口的行 政受益权为切入点，主要论述政府在对流动人口依法实施管理的同时，应当转变管理 理念，规范行政给付行为的实施，切实保护好流动人口的行政受益权。促进解决流动 人口的社会支持问题提高流动人口的群体生活质量。 关键词：流动人口行政受益权流动人口行政受益权 作者：储莹 指导老师：黄学贤教授 ! 生! 坐虫! ! ：塑! ! ! 些苎! 兰! ! 些! ! ! 型垦坚! 堡! ! ! 垫苎! 坚! ! 些堕! ! ! 垫! ! ! ! !垒! ! ! 翌些 a b o u tt h ea d m i n i s t r a t i v eb e n e f i c i a lr i g h t so f f l o a t i n g p o p u l a t i o ni nc h i n a a b s t r a c t s i n c e l 9 8 0 s ，l a r g en u m b e r so ff l o a t i n gp o p u l a t i o ne n t e r e di n t ob i gc i t i e si na c c o r d a n c e w i t hr e f o r mo fe c o n o m i cs y s t e mi nc h i n a t h ef l o a t i n gp o p u l a t i o nh a se x e r t e da c t i v ea n d u n s u b s t i t u t e di n f l u e n c eo nt h ed e v e l o p m e n to ft h ed r i e s a tt h es a m et i m e ，t h ef l o a t i n g p o p u l a t i o nh a sp r o d u c e di l n m e n s ei n f l u e n c eo nt h ee c o n o m ya n da l lk i n d so fa s p e c t so f o u r s o c i e t y r e m a r k a b l y , t h ef l o a t i n gp o p u l a t i o nh a sf o u rc h a r a c t e r s ：l o w - i n c o m e s ，p o v e r t y , l e s si n f l u e n c eo n 础i 6 c a li n a t t e r s ，h i g hs e n s i t i v i t yi np s y c h o l o g y w em u s te s t a b l i s ht h e s o c i e t ys u p p o r tn e t w o r ko nt h ep u r p o s eo fc h a n g i n gt h ep o v e r t yo ff l o a t i n gp o p u l a t i o n i n o p i n i o no ft h i st h e s i s ，t h eg o v e r n m e n tm u s tb ec h a r g e dw i t ht h ei m p o r t a n tp o l i t i c a l r e s p o n s i b i l i t i e sd u r i n gt h ep r o c e s s m e a n w h i l et h ew e l f a r eg o v e m m e n tr e f l e c t st h ev a l u eo f m o d e ma d m i n i s t r a t i v el a w s f r o mt h ep o i n to fv i e wo fp r o t e c t i n gt h ea d m i n i s t r a t i v e b e n e f i c i a lr i 曲t so ff l o a t i n gp o p u l a t i o n ，t h ea r t i c l ep r i m a r i l yc o n c e r n so ng o v e m m e n t s u p e r v i s i n gt h ef l o a t i n gp o p u l a t i o n , a tt h es a m et i m et h eg o v e m m e n ts h o u l ds t a n d a r d i z e t h ea d m i n i s t r a t i v ef a v o ra c t i o na n dc h a n g et h ev i e w p o i n to f m a n a g e m e n t i no p i m o no f t h i s t h e s i s , p r o t e c t i n gt h ea d m i n i s t r a t i v eb e n e f i c i a lr i g h t so ff l o a t i n gp o p u l a t i o nw i l lh e l pt o s e t t l i n gt h es o c i e t ys u p p o r tp r o b l e m sa n dp r o m o t i n gt h eq u a l i t yo fl i f e o ff l o a t i n g p o p u l a t i o n k e yw o r d s ：f l o a t i n gp o p u l a t i o n a d m i n i s t r a t i v eb e n e f i c i a lr i e 出t s t h e a d m i n i s t r a t i v eb e n e f i c i a lr i g h t so f f l o a t i n gp o p u l a t i o n w r i t t e n b y ：c h u y i n g s u p e r v i s e db y ：p r o x u e x i a nh u a n g 论我国流动人口的行政受益权序言 序言 在改革开放之前，中国的社会结构具有很强的身份属性。阶级身份、户籍身份、 就业身份、所有制身份等等将人们区分为不同的身份群体，构成了一种弹性很低的社 会结构体系。 1 l 所以，当时的社会流动基本上处在一种停滞的状态，城市和农村被 严格的户籍制度人为的分成两个相互隔绝的板块。随着改革开放进程的推进，随着市 场经济体制的逐渐建立，整个中国社会在机会平等方面获得了重大的进展。原来的身 份体系开始瓦解社会流动逐渐正常化和加速化。 从2 0 世纪8 0 年代以来，伴随着我国经济体制改革的深入，流入各大、中城市的 外来务工人口逐渐增多，他们对城市的发展发挥了积极的，不可替代的作用，同时， 这部分流动人口也对中国的经济和社会各个方面产生了巨大的影响。对于流动人口， 我们经历了一个认识过程。由于过去的计划经济体制，由于传统的城乡二元结构和城 乡差别我们曾经对流动人口有过歧视，并且经历了逐步走向正确、科学的认识过程。 流动人口作为一个群体，具有经济上的低收入性、生活上的贫困性、政治上的低影响 力和心理上的高度敏感性四个特征。改变这部分流动人口的社会弱势地位，使他们能 够更好的在城市中生活，需要建立新形势下的政府及社会支持网络。我们认为，在这 其中国家与社会管理者阶层担负着主要的社会政治责任。一直以来，我们国家理论界 和实务界对流动人口的关注主要集中在流动人口城镇化研究和对流动人e l 犯罪进行 控制两个方面。研究的视角更多的停留在政府如何管理、规范流动人口的行为t 而比 较少的从理论上探讨流动人口要求政府给付的权利。同时，公民的行政受益权集中体 现了现代行政法的价值并且体现了福利政府的发展方向。而目前我们国家对公民行 政受益权的进行研究的专著论文不是很多，实践中对行政受益行为的规范和控制也很 不到位，可以说这是我国行政法制建设的薄弱环节。 在今年刚刚结束的“两会”上，我国政府提出了建立“和谐社会主义社会”的 目标，在这其中政府转型是构建和谐社会的关键。强化政府的公共管理职能- 弱化微 观管理职能，使政府致力于创造一个平等的环境，更好地协调经济发展与社会发展的 i 吴忠民著：社会公正论) ，山末人民出版社2 0 0 4 年第2 6 3 页 论我国流动人口的行政受益权序言 关系更好地为社会提供市场机制所不能提供的公共产品。流动人口作为新兴的重大 社会问题也对政府职能转变提出了新的要求。现代社会行政法治的理念是由权力行政 向服务行政转化，政府职能收缩，转向经济调节、市场监管、社会管理、公共服务四 个方面。所以本篇论文将从保障流动人口的行政受益权为切入点，以强调责任政府为 主线，主要论述政府在对流动人口依法实施管理的同时，应当转变传统管理理念规 范实施对流动人口的给付行政行为，切实保护好流动人口的行政受益权，促进解决流 动人口的社会支持问题，提高流动人口的群体生活质量。从而体现社会公正原则维 护社会稳定，化解政治风险，促进和谐社会的建立。 一、研究背景 我国是一个人口多、耕地少的国家，大量的农村劳动力长期处于潜在的剩余状态。 据估计，1 9 8 4 年我国共有9 4 8 5 万剩余劳动力；1 9 9 4 年这一数字达到2 亿，2 0 0 0 年 进一步增长到3 亿。【l 大量的劳动力维系在有限的耕地上，劳动生产率十分低下。 进入上个世纪8 0 年代以后，随着农村联产承包责任制等一系列经济体制改革的推行 和户籍制度的弱化，使长期存在的隐蔽的农业剩余劳动力凸显出来，使农民成为相对 自由的劳动力，使长年积沉的农业剩余劳动力大批涌向非农产业成为可能，从而在源 头上消除了劳动力流动的障碍。流动人口异军突起，大量剩余劳动力涌向经济发达地 区寻找就业机会。我国流动人口的流向主要是向着经济发达的城市和劳动密集型产业 魄较集中静港海逡区流动，淘着市场经济发育活获的舔区流动，蠢着熊够获褥踅多经 济收入的地区流动。这种格局的形成，主要在鼍：我国锯地社会经济的发展不平衡以及 城市鸟乡村乏闻，沿海与内蛾之间存在经济条件和生活水平的差异，这种差异进而产 生7 使内地农村剩余劳动力终出务工的摆力期拉力。如此大援模的劳动力跨区域流入 城市和经济发达地区就业，瓯然面l 瞄潜信息传递不畅和服务手段不完铸造成的商就业 最验：滚动黝自发攫秘集孛缎翅翱重丁怼交遴运羧秘滚入邀熬生活萋躲设薅爨孽歪力： 然而摄为突出的问蹶还在于跨区域流动就业的结果形成了社会管理的特殊群体 “流劝天日”，链稍酷经脱离了声日掰在琏懿舔籍社会缀缓管遴系统，毽在漉入遗区 又没有被作为正式社会组织成员来看特，其台法权益得不到戚有的保护，对其进行的 社会监督和约束也难以实施。政府传统的管瓒模式邑不适应现有流动入口的管理需 | 4 峰繁麟善：霹巍籍滚动天瑶薛茁识瓣憨考k a 强赣究 1 9 9 6 年露l 鬻第l 乱1 5 页。 2 论我国流动人口的行政受益权序言 求，一定程度上说，这部分人群已经处于社会管理的边缘状态。 二、关于流动人口的国内外研究综述 ( 一) 国外研究状况 在国外，特别是经济发达国家，出现人口大规模流动现象较早，( 国外由于不存 在像中国一样严格的户籍制度，流动人口与迁移人口是不加区分的，这是国际上比较 通行的观点) t l 故在这部分主要是论述国外迁移人口的研究情况。学者们对人口迁 移究最早的是在1 8 8 5 年由英国地理学家拉文斯基( e g r a v e n s t e i n ) 提出的题为人 口迁移规律的论文，而地理学家泽林斯基( w z e l i n s k y ) 则从历史的角度探讨了人 口迁移在不同历史时期所表现出的特征，他在1 9 7 1 年提出，人口迁移与社会经济发 展条件相关。2 0 世纪5 0 年代发展中国家面l 辐的共同问题和困难引起西方经济学者 的关注，继而产生了专门研究发展中国家经济问题的发展经济学。由农村向城市人口 迁移成为发展经济学的研究内容之一。发展经济学有关人口迁移模型最著名的是英国 经济学家刘易斯( a l e w i s ) 于1 9 5 4 年提出的农村人口转移模型。1 2 j 在宏观研究方 面，国外学者的研究大多在验证刘易斯的“二元经济模型”和考虑了城市就业机会的 对流动影响的“托达罗模型”。在微观研究方面，国外学者们普遍认为科技的进步、 生产力水平的提高、资本的移动、土地制度的改革等是推动劳动力地区移动的重要因 素。象美国、英国、法国等资本主义国家劳动力移动的历史证明土地制度的改革带来 了农业劳动生产率的提高，促进了农业人口主动或被动地向城镇流动；而科技的进步 使生产力水平提高，促使劳动力不仅在部门之间和行业之间流动，且在国内各地区之 间移动；而资本的移动则起着导向作用，某一地区某一部门资本投放得越多，流入的 劳动力也必然相应增多；相反，某一地区某一部门资本投放得越少，流入的劳动力也 就相应减少，劳动力的移动是从属于资本的移动，二者流动的方向基本上一致。h 但 随着社会经济的发展，影响人口迁移的因素有所改变，现在学者一般认为影响发达国 家人1 3 迁移的主要因素是居住环境，其次是家庭，再次是工作。例如，在美国1 9 9 7 - 2 0 0 0 年因寻找更舒适住所而流动的人口占到了流动人口总数的5 0 蒯5 ，因家庭原因流动 1 1 l 万川著：流动人口概念之我见) 山东公安专科学校学报 2 0 0 1 年第6 期8 6 页 1 2 il e w i s , w a r t h u r ：e c o n o m i cd e v e l o p m e n tw i t hu n l i m i t e ds u p p l i e so fl a b o r t h em a n c h e s t e rs c h o o lo f e c o n o m i ca n ds o c i a ls t u d i e s , 1 9 5 4 ，2 2 ：1 3 9 - 1 9 1 硼方、陈一筠著：国外人口迁移，知识出版社1 9 8 6 第1 0 2 页- 论我国流动人口的行政受益权 序言 的占2 5 3 0 ，而因工作流动的仅占到1 6 左右，且这部分因工作而流动的往往是 高学历者包括少部分失业者。【”但是在国外文献中对中国改革开放后农村劳动力 流入城市情况的直接研究很少。 ( 二) 中国的研究状况 中国流动人口规模扩张起始2 0 世纪8 0 年代，大规模流动则是在9 0 年代，这一 社会现象是中国实现传统经济向现代化经济转变过程中必须应对的重大问题。中国的 学者一般是集中在对流动人口的特征、影响人口流动的因素、流动人口对城市化和城 镇化的影响、流动人口的政策与管理、流动人口的就业等五个方面进行研究。主要的 理论成果有：1 9 9 1 年李梦白、胡欣在所著的流动人口对大城市发展的影响及对策 一书中指出对待流动人口要“分类引导，合理调控，热情服务，加强管理”，同时要 健全法制，依法管理，提出城市流动人口管理应以信息为导向以市场为中心，以街道 杜区管理为基础，在政府有关职能部门的积极配合和指导下，运用社区管理的机制和 手段，促进社区整合与稳定的综合管理模式。1 9 9 4 年李墙应用中国社会科学院农村 发展研究所与中国农业银行信息总部联合在2 6 个省4 4 2 个县进行调查取得的资料， 研究证明跨地区流动的中西部地区劳动力主要流向东部地区，东、中、西三个地区的 外出打工劳动力文化水平和性别t b 例是由高到低梯形分布。张小辉等人对1 9 9 4 年全 国3 1 8 个农村固定观察点农民流动的专项调查资料统计显示三分之一外出劳动力进 入沿海地区1 8 在乡镇企业和三资企业就业，只有不到3 的人从事企业管理工作。 能获得流入地区提供权益和就业服务的人数也只有3 。中国社会科学院社会学研究 所李银河等人对珠江三角洲1 0 2 1 名外来农民工的调查反映，约束人口流动的政策性 障碍已经消除，流入城市的外来农民工已得到较以前大得多的经济活动空间和更多的 就业机会。他们的主体意识和权利意识已经萌发，流动就业的农民已经具备了改变整 个社会结构的数量和质量同时也反映出农民的流动还存在很大的盲目性，管理规范、 管理机制、保障机制和服务机制都有待发育。农业部农研中心1 9 9 5 年在四川省、安 徽省两省中的2 8 2 0 个农户中进行了有关外出就业的专题调查，并应用农户现金收入 分组方法和生产函数方法分析了外出就业对农业的影响，结果证明在资金和劳动可以 替代的情况下农村劳动力外出就业不会导致农业生产的下降也不会构成农村劳动积 累的必然障碍。1 9 9 7 年杜鹰利用这一调查数据资料概括了外出劳动力的群体特征及 川j a s o n s c h a c h t e rj w h y p e o p l e m o v e e x p l o r i n g t h e m a r c h2 0 0 0 c u r r e n t p o p u t i o ns u r v e y u s c f n s t l s b u r e a u2 0 0 1 4 论我国流动人u 的行政受益权序言 造成大规模人口流动的宏观背景，指出大部分流动就业的农村劳动力虽然常年在外但 又却有“移而不迁”的现象。赵耀辉则运用其中的四川省农户数据分析了受教育水平 在在农民外出就业中的作用。1 9 9 5 年赵树凯等人曾在上海市和苏南地区以问卷的形 式调查了农民流动就业的组织化状况，发现非正式的自我组织形式是农民实现跨地区 流动就业的主要形式，外来人口与当地居民交往甚少、相知不多，对当地政府认同度 很低。刘世盯等人通过问卷分析方式对广东省外来农民工进行了考察，证明在维护身 份制度的分割化社会格局下不利于对外来人口进行有效的管理，政府的管理取向应该 是逐步消除身份制度，但对于反映社会分割的外来劳动力与本地劳动力差异的调查不 多。1 9 9 7 年周其仁利用劳动部4 个城市3 0 0 0 农民工的调查资料，研究证明增加教育 和培训投资能够提高进入城市农民工的就业机会和收入水平。1 9 9 6 年辜胜阻、刘传 江在人口流动与农村城镇化战略管理一书中得出结论，流动人口的空间集聚具 有独特特点，随着城市向周边地区延伸，流动人口一般集聚在城郊结合部。从事各类 非农产业，从而也促进了城乡结合部的发展。1 9 9 9 年李实利用全国1 人口抽样调查 数据( 1 9 9 5 年) 估算认为农村劳动力流动就业对提高农村收入和抑制城乡、地区及 农村内部收入差距都有积极的影响。f 1 】口】【3 】 总体来说，从8 0 年代初到9 0 年代，学术界主要关注的是农村剩余劳动力的转移 和农村城镇化的问题。对我国有关农村劳动力流动的调查和研究比较多，而对外来劳 动力和入口在流入地区的工作、生活状况的调查和研究比较少：对经济发达农村地区 外来劳动力和移民问题研究没有引起足够注意，尚未见实证研究结果报告：研究的视 角更多的停留在政府如何管理、规范流动人口的行为，而比较少的从理论上探讨流动 人口要求政府给付的权利；从流出的角度探讨农民流动的必要性和社会影响的研究比 较多，从流入地区探讨政府管理行为和管理制度，强调责任政府的论述比较少。 i l l “农丰幸劳动力流动的缎织化特征”课麒缎：农村劳动力溅动的组织化特征 社会学研究1 9 9 7 5 1 2 i 。外来农民工”谋题鳃：珠江三角洲外米农民工状况中胥社会科学) 1 9 9 5 4 秘“书嚣农章重劳珐力溅臻4 谨嚣组：寰辑势动力辨窭裁数莰策弱多因素势辑攘燮 ，桎会学鹾究1 9 9 7 a 论我国流动人口的行政受益权一、流动人口行政受益权的理论分析 一、流动人口行政受益权的理论分析 ( 一) 关于我国流动人口的概念界定 在改革开放之前，中国社会结构具有很强的身份属性。阶级身份、户籍身份、 就业身份、所有制身份等等将人们区分为不同的身份群体，构成了一种弹性很低的社 会结构体系。【l 】所以，当时的社会流动基本上处在一种停滞的状态，城市和农村被 严格的户籍制度人为的分成两个相互隔绝的板块。随着改革开放进程的推进，随着市 场经济体制的逐渐建立，整个中国社会在机会平等方面获得了重大的进展。原来的身 份体系开始瓦解社会流动逐渐正常化和加速化。越来越多的流动人口涌入到大中城 市据有关数据表明：1 9 8 2 年我国的流动人口总量为三千万，1 9 8 5 年为四千万，1 9 8 8 年为七千万，1 9 9 4 年为八千万，1 9 9 7 年突破一个亿。据权威部门预测，流动人口数 量将以平均每年五百万的速度增长，2 0 0 5 年将达到一亿三千万，2 0 1 0 年将接近一亿 六千万。总体趋势是随着市场经济的发展和城镇化进程的加快，流动人口的数量在急 剧增加。大量涌入到大中城市的流动人1 2 1 必然会引起很多社会问题，所带来的影响涉 及到人们衣食住行的各个方面，从而也引起了我国各级政府和专家学者的重视。 流动人口是客观存在的人口社会现象，它的内涵非常丰富复杂，其界定涉及到人 口的流动时间、空间、区域、方向、户籍性质等要素。迄今为止，我国人1 3 学界对流 动人1 3 的概念仍无明确统一的表述，尚有许多争议和需要探讨之处。目前对于这一人 口现象。在不同场合，常应用不同的名词，如外来人口、暂住人1 2 1 、农民工、外来流 动人口等等。这些名词仅仅是从不同的角度反映了这一人1 2 1 现象的某一方面特征流 动人口，顾名思义，是具有流动属性的那一部分人口。如果单纯按照文字意义来理解， 可以把流动人口定义为处于一定方向下的特定移动的人口。最早被界定的流动人1 2 1 是 迁移入口，这种界定是以长久精住地为出发点，凡是在一定时期内改襄过长久居住媳 的人口被统称为迁移人口。实际上，迁移人1 3 是出于各种黼要而改变藉庭长久居住蛾 豹一次性豹瀚入嗣，这些迁移入涮匿葜家纛长久屠住她静羧燮嚣毖较辔麓被赛定出来。 和迁移入口幂闻，现实生活中存在着大慧的、不改变家庭长久居往她的流动入口。 粥凳患鬟萋：社会公燕论。出末 晁掇簸社2 0 0 4 年第2 6 3 美。 6 论我国流动人口的行政受益权 一、流动人口行政受益权的理论分析 他们流动的时间有长有短，空间上有远有近，显著的特点就是以谋生和就业为目的， 哪里有比较好的经济效益。他们就会停留下来。在我国具体国情下，是指在乡村的“推 力”和城市的“拉力”相互作用下流入城市的农村人口。这部分人是城市流动人口的 主体。从法律意义上讲，他们是原住地的常住人口，而在他们现时居住的地方则被看 成是外来人口，这种离开常住地而出外谋生觅业的人口。这种流动人口与迁移人口的 区别，就在于他们的部分财产或者部分家庭成员仍然留在原来的居住地，他们的“根” 仍然扎在原来的常住地，本质上仍然是农村人口。 和这种流动人口不同，还有一种时间更短暂的短期流动人口，可以称之为“社会 型流动人口”和“公务型流动人口”，一般包括：探亲、旅游、度假、会议、商业购 销等各类人员。这些人员的流动不以就业为目的，具有稳定的职业和经济来源，他们 的流动不以就业为目的，这是他们和长期流离在外、打工谋生的流动人口的重要区别。 这部分人员流动迅速，在外停留的时间短，停留地点多数为宾馆、饭店等公共场所， 形成了短期、快速的特点。我们可以暂且可以把这部分人口称之为“短期”流动人口。 综上所述，我们可以从三个层面来理解“流动人口”：一是从空间上的移动来分 析，较早被认识的流动人口是迁移人口，他们的主要特征是改变长久居住地，在中国 的现实情况下一般是改变户口登记地；二是虽然长久居住地未改变，但是为了谋生而 数月或者数年在外的流动人口，他们的主要特征是以谋生为目的。且在外时i 捌较长， 在中国现实的情况下主要是指改革开放以来，大量为了谋生而涌进大中型城市的农村 人口：三是长住地未变，也不以谋生为目的，在外时间较短的“社会型流动人口”a 在本篇论文中我们将以第二层面的流动人口为研究对象，以行政受益权为视角，关注 这一独特群体的权利保障问题。【1 1 ( 二) 关于行政受益权的概念分析 露致受蘸援，又髂国务谚求较、积摄挂公投，是攒公民为t 鑫己的剩盏请求褥政机 关采取一定的行动，溅要求利用国家设备，以及要求政府给付的权利。【2 l 行政鼹益权的 嚣雯溅嚣哥毅逵瀑麴上夺整纪7 e 零健，骧法国舞铡，蠢法霆统浚蟪佼熬理论怒拉萋剩 埃提出的“公共权力说”，依此理论，行政行为被区分为“权力行为”和“管理行为”， i 参肥魏津生、摄朗、陶麟著：中辫流动人口掰f 究k 人鼹出版社2 0 0 2 年第2 3 蕊 埘单豢岩、剌小生善：公甓撂政受益权胡探氛法学谚援2 0 0 2 年第l 亨卷第2 期3 7 页 7 论我国流动人口的行政受益权 一、流动人口行政受益权的理论分析 此时公民所获国家之给付，如受灾后之赈济，亦非公民权利的自然结果，仅系维持统治 秩序之要求。1 9 世纪末2 0 世纪初，西方国家行政权的作用范围得到拓展，国家开始少 量直接投资，从事教育、卫生、交通以及公共事业等方面的活动。适应这一形势，由波 尔多派提出的“公务说”，认为“行政法是公共服务的法”，行政行为也是“以公共服 务为目的个别性行为”。i t 正视国家积极责任，承认行政产品服务( 公务) 之具体性、个 别性，至此已轮廓清晰。到了2 0 世纪3 0 年代，凯恩斯主义在西方国家获得极大成功， 为行政权力的扩张提供了条件。另外，科技的发展和进步也加速了行政权的扩张。所 谓“行政国家”已逐步形成：国家行政权渗透到现代社会的各个层面，政府的权力触 角遍及国家安全、经济、文化各个领域，呈现膨胀和扩张的趋势源于行政机关积极 行为的利益是如此之重要，因此，积极行政之于特定人受益人的效果，更能反映该项行 政职权的必要性与合理性。对此，现代行政法发展应从两个方面寻求出路，一是限制行 政权力的滥用，从而防止其侵害公民的合法权益和基本人权；二是完善公民行政受益 权概念，促进行政主体积极保障公共利益与公民个人利益及其实现。这一原则的内容 主要包括基本人权的保障和法定权利的保障两个方面。公民的基本人权是指如生存 权、生命健康权、自由权、人格权、财产权等，任何组织和个人都不得非法剥夺、限 制或侵害。法定权利的保障主要是指公民在行政法上的权利保障。这方面权利可以主 要概括为行政参与权、行政受益权和行政保护权三方面。行政受益权就是指公民可以 依据法律规定从行政主体或通过行政主体的管理活动获得利益，如就业权、享受养老、 保险、救济金等社会福利的权力，获得许可、奖励、减免税等其他利益的权利，接受 义务教育的权利。可以说，行政受益权的具体化，集中体现了现代行政法的价 值取向。【2 】 1 行政受益权与给付行政的关系 一般而言，将行政开始分为侵密行政与给付行政的是德国福尔斯霍夫的给付行 政理论。依焚理论，授害露敢是糖行竣主体掺为秩痔镲簿者来兹使公权力，于预、侵害 国民自有财产权的活动：给付行政是指服务于日常生活所不可欠缺的嶷活物资或者生 活瓣务熬溪貔。秘瓣：龟力、煤气、鑫来承等供绘事照浚及逶邂、运输等公装攀鼗。 之聪，福尔斯托霍失的给付行政理论被介绍劁日本，襁日本产生了重火影响，许多行政 i 叶必丰、刘鞔蓿：西方行政法制理论演进的缝济学基础，法商研究 2 0 0 0 5 。 捌关令华主编；基本人投傺护与法律实践 ，疆n 大学出联社2 0 0 3 筇第4 2 4 页。 8 论我国流动人口的行政受益权一、流动人口行政受益权的理论分析 法学者对其开展了深入的研究。现在给付行政已成为日本行政法学上一个极其重要的 概念和学术研究领域。按照日本学界通说，给付行政是指通过公共设施、公共企业等 进行的社会、经济、文化性服务的提供，通过社会保障、公共扶助等进行的生活保护 保障，阻及资金的交付、助成等，即通过受益性活动，积极地提高、增进国民福利的公共 行政活动，其种类大致可分为供给行政、社会保障行政和资助行政。【l 】在我国，给付 行政是在经济转轨的过程中出现的，主要是指改变传统计划经济体制下“企业办社会” 的模式，减轻企业的负担，强调政府服务功能，倡导政府的社会化服务。例如发放最低生 活保障金、实施义务教育达标、免费培训下岗职工、免费接种疫苗、向育龄妇女提供 计生服务、安置转业军人、抚恤烈士家属、开展救灾扶贫等等，都是以公民单纯受益 为特征，而且受益人也早已突破“年老、疾病或丧失劳动能力”这一狭小的范围。近 几年还有一种情况引入注目，即政府与企业合作，先由政府向企业提供若干优惠，再由 企业面向社会( 通常是弱势群体) 提供某些具有明显优惠性质的产品或服务，如实施“安 居工程”、由政府减免某些税费、鼓励企业开发经济实用房，以及政府向银行贴息、由 银行向高校贫困学生发放助学贷款，等等。以上的这些可以称之为间接给付。这种方 式与单纯由政府包揽相比，大大扩展了受益人的范围。可以预见，随着政府财力的增强 以及公民间收入差距的拉大，给付行政行为必将更加受到理论界与实务界的重视。与 此相对应公民的行政受益权也将会有所增强，但是我们不能因此得出结论，认为公民 行政受益权的实现仅仅限于给付行政。这是容易使人误解的地方。探索那些隐藏于诸 如规制行政中的公民受益权，明确其法律价值，或许更具理论价值，对研究者而言也更 具挑战性。【习 2 公民行政受益权与公共利益的关系。 公共利蕊的相对比( 具体化) 是行政受益权作为公民的一项重要权剥得以凸显的 根本原因之一。公簸利益曾怒行政权得以台法存在的立身之本，直到今天，“公凝利益” 仍然是维护褥政权最佳也是缀零用的辩护理内。但是爨翦公共剽益的概念正爨益变得 模糊不清。粒会利益的多元化使得程任何一项利益之上冠以“公共”二字都隳颇费斟 酌，溺为除去潜貔、治安这些铸绞意义主懿公共零l 薤乏舞，诲多“公共稠蓥”熬圭嚣不 过最大大小小的社会集团，甚至这些“公共利益”之间也存程着冲突与矛盾。总之， i ”牺建顺著：日本行政法疆论 ，中嘲法制出版社1 9 9 8 年第3 2 4 3 3 1 撒 1 2 峰希岩、刘小生著：公撼行政受益权奶探 ，法学论坛 2 0 0 2 年第1 7 卷第2 期3 9 页。 9 论我国流动人口的行政受益权一，流动人口行政受益权的理论分析 公共利益越来越成为一个相对性的概念。行政机关的公共性，正由其所提供服务本身 的公共性，转变为以平衡和满足对象的多样性来体现。行政机关实质上并不是因为代 表了这些利益，而恰恰是因为在这些利益之上表现出了一定的超脱性，才获得了整合平 衡这些利益的权威。制度的设计，应当便于行政机关，便于社会倾听这些利益实际拥有 者的声音。作为请求权的公民受益权也可看作是一种“极正式的发言权”。 我们认为在当代社会，不尊重公民个人的主体地位，将某些利益标签化为公共利 益，带来的不利影响是由行政机关垄断了对该利益的监护，在行政机关不尽职责的情 况下，该利益可能被非法侵害。既然该项利益最终归属于具体的公民个人，在确认该项 利益正当性的情况下将其私人权利化，即将其作为公民的行政受益权更能体现出法律 对这种正当性的尊重。利益的公共属性只是行政机关可不依申请主动采取维护行为的 理由。承认行政受益权是一项公民个人的权利，并非着眼于个人利益与公共利益的矛 盾冲突，倒是更愿意指出个人利益与集体( 公共) 利益的一致重叠。f l 】所有被称为“社 会权”的权益都明显地具有这种特征。毕竟行政机关有时仅仅是公共利益的代表而非 公共利益本身，在任何时候人们都有理由怀疑这一代表者可能不尽代表之芄甚至将公 共利益作为获取官僚集团私利的筹码。这个时候，公共一集体成员以个人的名义主张 自己的那一份，如果获得成功，非但不会与公共利益相冲突，反而是一种维护，因为这样 做客观上也是对谋取利益的官僚集团的一种揭露。【2 】 3 公民行政受益权与宪法权利的联系区别 行政受益权从本质上来说，是属于行政法上的权利。而行政法权利则属于公民的 一般权利，是作为部门法的行政法所确认的，表明公民在行政管理领域中所处法律地 位的权利。公民在宪法和行政法上的权利于法理学层面的涵义是一致的，都具有相同 的法律特征。但在部门法学层面上，两者是既有联系又有区别的。具体而言包括五方 面的涵义：第一，公民的宪法权利是公民的基本权利，而行政受益权是公民的宪法权 剥在程政管理领域孛豹具搏他，著以宪法癀裁定的公跽基本毅蒯为立法辕据。宪法投 利具有母体性，能派生出公民的一般权利。而公民的行政受益权是公隧行政法权利之 一载爨俸权利+ 出露必骜逶法瓣行政浚凝确认，其声黛豹窭鹣耪玲篷墩在于绫妒黎实 现宪法上公民的基本权利。第二，公民的宪法权利具有普遍性，而行政受益权具有特 【i 叶替丰、刘轶蔫 西方杼玻法制理论演进的经济学基础，法商研究 2 0 0 05 豫单番豢、刘小生蔷：公民抒政受益投韧摄 ，法学论坛，2 0 0 2 年第1 7 卷第2 期柏页 1 0 论我国流动人口的行政受益权一、流动人口行政受益权的理论分析 殊性。一方面，从内容和范围上看，公民的宪法权利具有广泛性，包括国家、经济、 文化等各个基本领域，而公民的行政受益权的范围，一般仅仅涉及到国家行政机关在 对行政领域管理过程中为公民所享有的权利。另一方面，从享有的主体来看，公民的 宪法权利具有普遍性只要具有公民资格，般人人都享有。而行政受益权的享有主 体则相对窄小，一般只有公民在取得行政管理相对一方当事人的资格时才享有。第三， 公民的宪法权利具有系统性，而行政受益权具有分散性。从形式上而言，公民的宪法 权利由成文宪法典加以统一规定，而公民的行政受益权则是散见于众多的行政法律、 法规和规章之中，在规范的形式上显得分散和零乱。第四，公民的宪法权利具有稳定 性，而行政受益权具有相对的变动性和灵活性。公民的宪法权利与人的公民资格不可 分，与人平等的法律地位不可分，是公民在社会生活中必需的权利，所以不能因情况 变化而被取代或取消。而公民的行政受益权则往往有可能因情势的变化而被终止或取 消，深受政策影响，所以相对变动和灵活。第五，公民的宪法权利直接反映的是公民 和国家之间的关系，而行政受益权直接反映的是公民与国家行政机关的关系。宪法权 利在权利的行使上可与各种国家机关发生法律关系，而行政受益权在行使上一般直接 与代表国家作为当事人一方的行政机关发生关系。【l 】 4 公民行政受益权的一般理论分类 根据以上分析，我们可以看出宪法权利是行政受益权的立法依据，具体而言在我 国是宪法第十四条规定的国家通过发展经济，提高人民物质文化生活水平；以及宪法 第四十二条至四十七条规定的公民的社会经济文化方面的权利。具体分析，目前我国 公民行政受益权一般包括：( 1 ) 就业权。即公民有获得工作的机会及按工作付出的劳 动数量和质量取得报酬的权利。( 2 ) 享受养老、保险、救济金等社会福利的权力。( 3 ) 获得许可、奖励、减免税等其他利益的权利。如公民有权依专利法申请自己的专 利成果；符合条件的有权依税收征收管理法获得减免税收待遇。( 4 ) 接受义务教 育的权利。我国的义务教育法明确规定国家实行九年制的义务教育，并且依法保障适 龄儿童和少年接受义务教育的权利。 ( 三) 关于我国流动人口行政受益权的概念界定 首先。根据第一、二节的理论分析我们可以得出我国流动人口行政受益权的基本 j 参见周佑勇著：公民行政法权利之宪政思考i 法制与牡会发展 1 9 9 8 年第2 期第9 页 1 i 论我国流动人口的行政受益权 一、流动人口行政受益权的理论分析 概念是：不改变长久居住地，单纯为了谋生而数月或者数年在外，在中国现实的情况 下主要是特指改革开放以来，大量为了谋生而涌进大中型城市的农村人口依据法律规 定从行政机关或者通过行政机关的管理活动获得利益的权利。 其次，我们将从我国流动人口的特征来分析其行政受益权与社会主流群体行政受 益权的区别，从而进一步理解流动人口这一特殊群体行政受益权的概念。 1 经济上的低收入性 对经济利益的追求是城市流动人口形成和数量不断扩大的首要原因，但是由于各 种外部的和流动人口自身的原因，流动人口在城市中一般只能从事城市居民不愿从事 的脏累重活。这些工作劳动条件差，收入低，还有一部分流动人口长期找不到相对固 定的工作，有的甚至不能满足吃住等基本生活需求所以从物质生活上的贫困状态而 言，流动人口中包含了城市贫困人口的中的大多数人群。所以，相比较社会主流群体， 贫困和劳累的生活状态必然会导致流动人口无暇或者说是没有能力去了解和关注自 身权利的状况，更加难以通过行政机关的管理活动来获得自身的权利。 2 政治上的低影响性 流动人口在社会人群体系中处于底层，他们参与政治的机会少；从自身能力而言， 流动人口接受教育的程度大都很低，所以他们表达和追求自己的利益的能力很弱。这 样的现实状况必然会导致流动人口在公共政策的制定过程中，群体影响力很低。所以 相比较社会主流群体而言，政治上的低影响性，必然会导致流动人口这一群体很难通 过现有的渠道机制来表达和争取到自身的权利。 3 心理上的高敏感性 流动人口的经济生活普遍比较困难，生插在城市中也经常遒受到歧视的目光，所 以流瀚入口这一群体静心理压力酱遍高于一般的社会群体。相威的这一群体对自身的 境琵、舞界豹爱疲投度镀感。在享主会玺溪中感燮爨缺乏鞋会瓣支持感彝认释感，双两 容易产生不满、落闷、焦虑、急躐等攮绪，难以自我调逶，进褥易对社会、对政府、 对生活丧失信心。这几年大巾城市中流动人口的暴力犯罪率一赢居高不下也可以说是 一个很好的佐证。同时相对于主流群体而言，政府谯对流渤入翻实施管理时。一直以 来过多强调的也楚单方面管邂和藏稍，忽略了流动入口具有的获行政机关或者通过行 致橇关警璨活动获得囊隽辐荚剩懿垂孽投稍。 羰蘑，关于我国流动人髓行政受莛投豹具体分类，在本篇论文中我们将继续沿用 论我国流动人口的行政受益权一、流动人口行政受益权的理论分析 上述公民行政受益权的一般理论分类，即( 1 ) 就业权，流动人口有获得工作的机会 及按工作付出的劳动数量和质量取得报酬的权利。( 2 ) 流动人口享受养老、保险、救 济金等社会福利的权利。( 3 ) 获得许可、奖励、减免税等其他利益的权利。如流动人 口有权依专利法申请自己的专利成果；符合条件的有权依税收征收管理法获 得减免税收待遇。( 4 ) 接受义务教育的权利。即流动儿童少年是国家实行九年制的义 务教育的当然普及对象，并且各级政府应当重视并且依法保障流动儿童少年接受义务 教育的权利。在本篇论文中我们以第( 1 ) 、( 2 ) 和第( 4 ) 种权利为论述重点。 论我国流动人口的行政受益权二、我国现阶段流动人口行政受益权的保障状况 二、我国现阶段流动人口行政受益权的保障状况 ( 一) 实证分析我国现阶段流动人口行政受益权受到限制的状况 本篇论文主要是根据行政受益权的分类，结合我国部分地方行政规章对流动人口 行政受益权进行限制的有关状况进行分析。总的来说，目前我国对流动人口采取的是 消极管理的模式。从本质上说，是以“证( 卡) ”管理为主要内容。但是，现行外来 劳动力管理制度是为了应付农村劳动力流动就业急剧扩张引发的社会矛盾比较尖锐 的情况下，而采取的临时性政府干预措施。在实际执行中，“证( 卡) ”的作用并未能 达到实现劳动力有序流动的原定目标，反而成为发达地区保护本地居民利益和就业机 会的盾牌。管理部门中普遍存在有认为只有当本地确实存在一些就业空位时才需要引 进外来劳动力的思想，使外来劳动力管理思路多局限于消极限制的层面，允许和承认 对外来劳动力的就业歧视，鼓励扩大本地职工与外来职工的差异和限制外来劳动力参 与企业管理的行为，不愿把外来劳动力作为当地正式社会成员，拒绝给予平等待遇。 首先，各式各样的证件办理，是流动人口进入城市务工就业需要跨越的第一道门 槛”。各种各样的证件，名目繁多的收费，无疑也是对外来进城就业人员的歧视。出 门之前，除了身份证，还要带上“婚育证”、“外出就业登记卡”；到了务工所在地， 要到公安机关办理“暂住证”、劳动行政机关办理“外来人口就业证”，在北京还要到 医疗卫生机关办理“健康证”等。在北京地区，暂住证还有等级之分，实行a 、b 、 c 三种证件。至于涉及到流动人口进城务工就业的收费就更是名目繁多：如暂住证工 本费，外出就业登记卡工本费及管理费，外来人口管理费，外来人口就业证工本费， 婚育证的工本费、管理费、检查费；健康凭证的工本费、检查费、管理费：子女教育 豹借读费、赞助费等等，五花八门，不一而足。f j l 但是在今年3 月2 5 日，北京市第 十二界人大常