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实施渤海综合整治几个问题的探讨 摘要 渤海近海和海岸带系统对环渤海地区的经济发展都有着巨大的支撑作用，构 成了环渤海经济圈的支撑体系。但在环渤海地区社会经济发展的同时，产生了一 些亟待解决资源与环境问题，使得渤海的服务功能显著降低，区域经济可持续发 展受到极大的挑战。本文在大量查阅有关海洋资源与环境方面的政策、法规、规 划和国外内海整治案例资料的基础上，提出实施渤海综合整治的几个关键性问题 的观点和建议。本文的研究界成果对维持渤海海洋和海岸带系统健康和服务功 能、促进环渤海地区社会经济持续健康发展，具有科学和现实意义。论文的工作 包括： 首先论述了渤海整治的必要性与紧迫性，指出了渤海面临着严峻的形势，总 结了整治渤海的基本依据； 从渤海面临的环境问题、渤海的资源情况和渤海的开发利用情况及存在问题 等三个方面综述了渤海环境、资源及开发现状； 以濑户内海、地中海、黑海和北海的为例，总结了国外内海综合整治可借鉴 的经验； 在上述工作的基础上，提出了渤海综合整治的指导思想和原则，并设想了具 体实施的阶段目标； 最后，从渤海资源可持续开发的对策、渤海海域使用的优先政策和渤海的环 境监测系统等三个方面，提出了渤海综合整治的构想。 关键词：渤海综合整治问题探讨 d is c u s s i o no n ls s u e so fb o h a i i n t e g r a t e d r e n o v a t i o n a b s t r a c t b o h a io f f i n ga n dc o a s tz o n es y s t e mp l a yah u g es u p p o r t i n gf u n c t i o n o i lt h e e c o n o m i cd e v e l o p m e n to ft h ee n c i r c l eb o h a ir e g i o n ，a n df o r mt h es u p p o r t i n gs y s t e m o fe c o n o m i cc i r c l eo fe n c i r c l eb o h a i b u ta t t h es a n et i m e ，w i t ht h es o c i a la n d e c o n o m i cd e v e l o p m e n to ft h ee n c i r c l eb o h a ir e 百o n ，s o m er e s o u r c ea n de n v i r o n m e n t p r o b l e m s w h i c hn e e dt or e s o l v e u r g e n t l ya p p e a r , w h i c h c a nr e d u c et h es e r v i c e f u n c t i o no fb o h a ie v i d e n t l ya n dm a k ec o n t i n u a ld e v e l o p m e n to fr e g i o n a le c o n o m i c f a c em a x i m u mc h a l l e n g e b a s e do nc o n s u l t i n gm a n yc o r r e l a t i v ep o l i c i e s ，s t a t u e s ， l a y o u t sa n dt h ec a s e si n f o r m a t i o no ft h a l a s s i cr e n o v a t ei no v e r s e a s ，t h i sp a p e rp u t f o n v a r dt h ep o i n t sa n da d v i s e so fs e v e r a lk e y p r o b l e m st oi n t e g r a t e dr e n o v a t i o no f b o b a i t om a i n t a i nt h eh e a l t ha n dt h es e r v i c ef i m c t i o no f b o h a im a r i n ea n dc o a s tz o n e s y s t e ma n da c c e l e r a t ec o n t i n u a la n dh e a l t h yd e v e l o p m e n to f s o c i a la n de c o n o m i ci n e n c i r c l eb o h a lr e g i o n ，t h er e s e a r c ho f t h i s p a p e r i ss c i e n t i f i ca n dp r a c t i c a ls i g n i f i c a n c e t h ew o r ko f t h i s p a p e r i n c l u d e s ： f i r s t l y , t h ei n d i s p e n s a b l a t i o n a n dp r e s s u r eo fb o h a i i n t e g r a t e dr e n o v a t i o n i s d i s c u s s e da n db a s i c a lf o u n d a t i o no f b o h a i i n t e g r a t e dr e n o v a t i o n i ss u m m e d u p a i m e da te n v i r o n m e n t ，r e s o u r c ea n d e x p l o i t a t i o ns t a t l l s ，t h es t a t u so fe n v i r o n m e n t ， r e s o u r s ea n d e x p l o i t a t i o no f b o h a i i ss u m m e d u p t a k e ne x a m p l e sb yi n l a n dw a t e ro fl a i h u ，m e d i t e r r a n e a ns e a ，b l a c ks e aa n d n o r t hs e a ，t h ee x p e r i c n c e so fo v e r s e a si n l a n dw a t e r i n t e g r a t e dr e n o v a t i o ni ss u m m e d u p b a s e do na b o v ew o r k ，t h et h e g o l d e nr u l e i sp r o v i d e d ，a n dt h eo b j e c t i v eo f i m p l e m e n t i sa s s u m e d i nt h e e n d ，a s s u m e o f b o h m ，w h i c h a i n l sa tc o n t i n u a b l e d e v e l o p i n g c o u n t e r m e a s u r eo f r e s o u r c e ，p r e f e r e n t i a lp o l i c y o fs e aa r e a e m p l o y m e n t a n d e n v i r o n m e n t m o n i t o r i n gs y s t e mi sp r o v i d e d 。 k e yw o r d s ：b o h a i ，i n t e g r a t e dr e n o v a t i o n ，d i s c u s s i o no ni s s u e s 关于实施渤海综台整治几个问题的探讨 0 前言 改革开放以来，环渤海地区的社会经济飞速发展，环渤海地区成为我国社会 经济建设的一个重要区域，海洋资源开发和海洋产业发展已成为环渤海经济中的 一个重要领域。至1 9 9 5 年，环渤海地区 包括山东、河北、辽宁、天津三省一 市，含1 1 个地级市、1 5 个县级市、1 8 个县( 区) 总人口2 0 5 5 6 万人。其中沿 岸城市的人口总数为5 1 0 2 4 万人，占三省一市人口总数的2 4 8 2 ，占全国人口 总数的4 2 1 。到1 9 9 8 年，渤海沿海城市国内生产总值3 2 0 8 7 9 亿元，沿海县国 内生产总值2 2 0 9 2 5 亿元。1 9 9 5 年，环渤海地区主要海洋产业总产值达2 7 0 亿元， 比上年增长3 5 ，占全国主要海洋产业产值( 2 4 6 3 8 5 亿元) 的1 0 9 6 。1 9 9 6 年达 8 8 7 亿元，1 9 9 8 年达1 1 0 4 9 1 亿元，海洋产业连续多年稳定增长。环渤海地区已 经成为我国北方经济发展的“金项链”。渤海近海和海岸带系统的服务功能对环 渤海地区经济的迅速发展起着巨大的支撑作用，渤海近海和海岸带系统构成了环 渤海经济圈的支撑系统。 但是，渤海的前景令人担忧。由于海洋是天然的“垃圾场”的观念根深蒂 固，工农业生产和生活污染物大量排入渤海，渤海的海洋生态环境受到严重的破 坏。渤海污染和资源破坏问题在二十世纪6 0 年代已经暴露出来：到二十世纪9 0 年代，渤海的问题更加明显，局部污染相当严重，海洋生态系统健康恶化，资源 严重破坏，渤海的服务功能显著降低，成为制约沿海地区可持续发展的因素之一。 渤海的综合整治迫在眉睫。控制污染，整治环境，恢复海洋生境和资源， 协调和控制区域发展布局，不仅是维持渤海近海和海岸带系统健康和服务功能的 需要，也是促进环渤海社会经济持续健康发展、维护子孙后代利益的迫切需求。 本文在大量查阅有关海洋资源与环境方面的政策、法规、规划和国外内海 整治案例资料的基础上，提出实施渤海综合整治的几个关键性问题的观点和建 议。论文的工作包括： 首先论述了渤海整治的必要性与紧迫性，指出了渤海面临着严峻的形势， 总结了整治渤海的基本依据；从渤海面临的环境问题、渤海的资源情况和渤海的 开发利用情况及存在问题等三个方面综述了渤海环境、资源及开发现状；以濑户 内海、地中海、黑海和北海的为例，总结了国外内海综合整治可借鉴的经验；在 上述工作的基础上，提出了渤海综合整治的指导思想和原则，并设想了具体实施 关于实施渤海综合整治几个问题的探讨 的阶段目标；最后，从渤海资源可持续开发的对策、渤海海域使用的优先政策和 渤海的环境监测系统等三个方面，提出了渤海综合整治的构想。 本文的第一、二、三章是综述性质的，在参阅大量资料的基础上，总结综 述了渤海面i 临着严峻的形势及渤海整治的必要性与紧迫性、渤海环境资源及开发 现状、国外内海整治的经验，上述工作是为第四、五章做铺垫。第四、五章是本 文的创新点，具体提出了渤海综合整治的指导思想和原则、渤海综合整治具体实 施的阶段目标和渤海综合整治的构想。 关于实施渤海综合整治几个问题的探讨 1 绪论 1 1 渤海整治的必要性与紧迫性 1 1 1 渤海自然地理状况 渤海为辽东半岛，华北平原和山东半岛所环抱。南起3 7 。0 7 n ，北至4 l 。 n ，西起1 1 7 。3 5 e ，东至1 2 1 。1 0 e ，为一半封闭的浅海，海区有辽东湾、 渤海湾、莱州湾和中部海域组成。从大陆向海中央及海峡倾斜，形似海盆。约 1 9 0 0 0 年前，渤海为一个荒漠内陆盆地，后被海水淹没，形成半一个封闭的内海。 渤海海岸线总长3 7 8 4 k m ，其中陆地岸线3 0 2 4 k m ，南北长5 0 0 k m ，东西长 3 4 6 k m ，总面积7 7 2 8 4 k m 2 ，合1 2 亿亩。大于5 0 0 m 2 的海岛2 6 8 个。渤海平均水 深1 8 m 。注入渤海的具有常年径流的河流4 0 余条，年径流量7 2 0 亿m 3 。年入海 泥沙1 3 亿t 。海水盐度平均为3 0 。冬季平均水温1 2 。c ，夏季平均水温高于2 0 。年降水量约3 9 0 亿m 3 。冬季辽东湾、渤海湾、莱州湾受寒流影响出现不同 程度的冰冻。 渤海沿岸按主要入海河流而大致分成三大水系，分别注入三大湾，即辽东 湾( 1 5 条) 、渤海湾( 1 6 条) 、莱州湾( 9 条) 。入海河流携带大量泥沙在湾顶形 成宽广、低平和环境优越的三大河i ：1 _ - - - 角洲湿地，构成渤海的三大湾、三大水系、 三大河口湿地、三大鱼虾蟹类的产卵场、三大滩涂浅海贝类场，以及一个鱼虾蟹 类洄游的索饵场和越冬场。由三大水系形成了环渤海的三大城市群和城市生态系 统，与渤海三大生态系统相互作用，构成了环渤海地区的近海和海岸带系统的结 构和功能。 1 1 ，2 渤海带动了社会与经济的发展 渤海沿岸地区已经成为我国现代经济十分发达的区域之一，它不仅在我国 国民经济发展中占有举足轻重的地位，也是东北亚地区经济圈的中心和连接欧亚 大陆桥的要冲。 渤海是环渤海地区的生命支持系统的的一个重要组成部分。从区域生态系 统的观点，渤海是由三个城市群生态系统、三个海湾生态系统和三个流域生态系 统构成。从海洋系统来说，渤海是黄海大海洋生态系的一个重要组成部分；从海 关于实施渤海综合整治几个问题的探讨 岸系统来看，渤海与沿岸地区构成了独具北方区域海洋生态特征的海岸带系统； 从区域经济系统分析，渤海与沿岸省市以及北京、内蒙部分地区和山西部分地区 构成了渤海综合经济区，而这一经济区直接作用于东北亚经济圈、欧亚大陆桥以 及东南亚海洋经济圈。在这一特殊的多种系统重叠并形成经济扩散的区域中，渤 海无疑起着决定性的作用，它是区域社会生态系统的核心和社会、经济、军事及 区域资源、环境的连接纽带。 渤海海洋功能类型多，资源丰富。在渤海3 0 3 4 k m 陆岸线上和1 5 8 万k m 2 的0 m 1 0 m 深度水域中，渤海具有成为我国重要的外向型经济基地、海洋综合 开发基地和具有良性循环的海洋人工生态系示范基地等重要功能区，包括已利用 和可利用的功能区2 9 3 个。渤海主要的海洋资源为水产资源、港口资源、石油及 矿物资源、海盐资源、景观资源等：各种资源以丰度排列如下：盐田、港址、景 观、油气、水产、滩涂、浅海、砂矿。到1 9 9 5 年，渤海已有国家级海洋自然保 护区为蛇岛、昌梨黄金海岸、天津古海岸与湿地等，面积达6 8 2k m 2 。地方级海 洋自然保护区为辽东湾湿地、庙岛、黄骅贝壳堤等，面积达8 5 2 5 k m 2 。 渤海牵动了沿海地区的发展。近年来，由于一些区( 县) 逐渐演变成为城 市，使渤海沿岸有地市级以上城市达十三个；1 9 9 5 年渤海地区三省一市的总人 口为2 0 5 5 6 万人，而沿岸十三个城市的人口总数为5 1 0 2 4 万人；到1 9 9 8 年，沿 海城市国内生产总值3 2 0 8 7 9 亿元，沿海县国内生产总值2 2 0 9 2 5 亿元；海洋产 业连续多年稳定增长，1 9 9 5 年，主要海洋产业产值达2 7 0 亿元，1 9 9 6 年达8 8 7 亿元：而1 9 9 8 年达1 1 0 4 9 1 亿元，包括海洋水产业总产值达1 6 6 0 7 4 6 万元、海 洋油气业总产值达4 2 7 9 7 3 万元、海盐工业总产值达3 1 1 6 1 6 万元、海洋交通运输 业总产值达1 1 5 1 7 0 5 万元、滨海旅游业总收入达5 9 3 7 1 万美元。 1 2 渤海面临着严峻的形势 渤海以其有限的海洋资源环境，为沿海地区带来了巨大的利益。但是，近 年来的监测与研究结果表明，渤海沿岸海域污染十分严重，污染范围持续扩大： 赤潮频发；溢油事件不断出现；局部海洋生态系统遭到破坏，海域功能加速丧失： 主要经济鱼类已不成讯，资源锐减，海岸环境损害严重；资源环境的开发利用长 期处于无序、无度状态，渤海已经出现“先污染待治理、先损害待恢复”的状态， 渤海的可持续开发利用基础遭到了严重损害。 4 关于宴施渤海综合整治几个问题的探讨 1 2 1 渤海污染严重，近岸海域已难以容纳污染物 受大量的排污影响，海域价值转变，成为“垃圾场”。渤海近岸海域环境纳 污能力严重超负荷，对海洋生态环境已经造成无法接受的影响。渤海近岸海域对 污染物的排放已无更多的容纳能力，尤其对于营养盐和有机污染物。 近年来，渤海水体环境质量状况日趋恶化。渤海中的主要污染物为无机氮、 无机磷、石油类、c o d 和部分重金属( 铅、汞等) 。近年来，各主要污染物平均 浓度呈增加势态。到1 9 9 8 年，渤海近岸海域水质超过类的已占4 0 以上， 而超i i i 类海水水质标准的海域超过7 0 以上。近岸海域的污染范围在迅速扩大， 1 9 9 2 年，渤海水环境遭受污染的面积不足2 6 ，而到了1 9 9 5 年，渤海水域受污 染的面积已超过5 6 ，1 9 9 6 年达到6 0 ，1 9 9 7 年和1 9 9 8 年始终在5 0 以上。 从1 9 9 2 年到1 9 9 8 年，渤海各主要海域水环境中的主要污染物含量迅速增加；其 中，三个湾的无机氮污染十分严重，而辽东湾和渤海湾的无机磷污染、渤海湾的 石油类污染、莱州湾的有机污染( c o d 含量) 等比较严重，三个湾的重金属污 染己呈现加重的势态。 渤黄海潮间带d d t s 污染现状十分严重，沉积物已经受到p a h s 污染。渤黄 海潮间带沉积物中具有致癌作用的芘、苯并( a ) 葸、苯并( a ) 芘和苯并( e ) 芘四种多 环芳烃的残留量，明显高于8 0 年代初日本大坂港，n 蝴s 残留水平明显高于8 0 年阿拉伯湾；p p d d t 、p p 一d d e 及p p 一d d d 的残留量，明显高于8 0 年代国 外禁止使用d d t 后的地中海，并且也高于最近美国沿岸平均值。 渤海贝类的重金属污染物的含量有所降低，而难降解有机污染物的含量在全 国沿岸水域的贝体中却是最高的，其分布与污染物的排放形成一定的关系，也显 示出污染物排放的空间分布与强度。 1 2 2 渤海的姿源承载能力受到严重破坏 渤海海区相对开发量并不高，但却遭到严重破坏。多种资源开发利用程度各 不相同。水产捕捞开发严重过渡，超过1 5 倍；浅海水产养殖开发系数相对较低。 海洋生物资源的开发多年来处于无偿状态，因而导致过量开发，甚至掠夺 性开发，严重的破坏了资源与生态环境。到6 0 年代则为杂鱼所替代，7 0 年代大 型杂鱼进一步没落，为黄鲫鱼、青鳞鱼等小型鱼类所代替，自8 0 年代以来正 关于实施渤海综台整治几个问题的探讨 在形成一个鱼获量再度趋劣、主要渔业资源再度下降的新的生态群落。目前渤海 渔业以虾、蟹类和小杂鱼等获物为主。滩涂贝类资源亦在衰退中。 近年来，环渤海三省一市盐田面积和原盐产量处于徘徊和下降状态，而沿岸 的对虾养殖面积和产量在争占滩涂的同时，出现与海盐相似的状态，且产量下降 幅度很大。 油气资源勘探开发需要综合协调。渤海海上油气田与沿岸的胜利、大港和 辽河三大油田构成了我国第二大产油区。但是，渤海的潍涂和极浅海油区及海上 石油勘探开发区与海洋捕捞和养殖区之间，存在着主导功能优先利用和利益平衡 等问题，纠纷不断且相互制约。 渤海的海域使用的矛盾与冲突严重。海域使用问题主要表现在资源开发利用 之间、开发利用与环境保护之间、排污与其他开发活动之间、开发利用与自然属 性维护之间的矛盾和冲突。在总体上，出现乱占、乱用和无序、无度、无偿使用 海域。近岸海域使用的重叠、交叉、拥挤；涉海部门2 0 多个，在对渤海海域的 使用上，各自决策，部门之间、行业之间、使用海者之间、国家和地方之间等存 在严重的矛盾，多数区域形成相互制约，严重影响了渤海海域的合理开发利用； 纠纷不断，经济损失严重，并威胁到沿岸生产与生活。1 9 9 5 年1 9 9 7 年间，发生 在渤海海域因项目实施过程中所引起的纠纷超过1 0 0 起，索赔事件5 0 多起，总 赔偿金额约几十亿元。 1 2 3 海岸系统稳定性难以适应沿岸的高速开发与建设 海岸侵蚀已成为渤海沿岸的一个重要问题。由于泥沙供量不足、近岸动力 环境改变和人为活动，特别是对海岸带砂矿资源的掠夺式开采等因素，造成海岸 侵蚀、岸线后退、海水倒灌、沿海低洼地淹没、土壤次生盐渍化加剧，多处自然 风景受到破坏，滨海湿地生态系统退化，旅游业及盐业生产蒙受了巨大的经济损 失。滨海湿地的减少使其抵挡潮灾的能力下降。 海水倒灌与沿岸地面下沉已经影响到经济建设和社会发展。渤海区域的山 东、河北、天津沿海从7 0 年代中期开始发现海水侵蚀地下含水层，并以十分惊 人的速度急剧扩展。据8 0 年代调查统计，山东省临海平原的侵蚀区域面积超过 5 3 8 k m 2 ，其中莱洲湾地区占8 0 ：河北秦皇岛市附近海水入侵范围已达2 4 k m ， 平均年入侵范围已达1 6 m 2 2 m 。 关于实施渤海综合整治几个问题的探讨 工程建设项目加剧了海岸系统的不稳定性。自建国以来，在5 0 6 0 年代“以 粮为纲”，以及8 0 年代“大力发展养虾业”两股思潮影响下，渤海自然湿地遭到 两次大的破坏。另外，由于陆地淡水资源短缺，河流干支层层建闸蓄水，致使许 多河流下游干桔，海岸生境遭受损害。 1 2 4 渤海灾害的防御能力薄弱 渤海的赤潮、溢油、海冰等环境灾害已成为制约渤海海洋经济发展的重要 因素，也对沿岸地区社会经济产生重大损害。 渤海已成为富营养化十分严重的区域，赤潮事件频发。进入九十年代以来， 渤海每年发生赤潮十余起。近年来，在渤海沿岸水域，莱州湾、渤海海峡、辽东 湾北部、锦州湾、秦皇附近海域、天津塘沽沿岸、唐海县沿岸、黄骅市沿岸等均 发生赤潮。渤海湾是渤海富营养化最为严重的水域，早在5 0 7 0 年代就已发现 夜光虫和原甲藻赤潮。1 9 9 8 年渤海出现了历史上规模最大，持续时间最长的赤 潮事件。对辽东湾海域养殖贝类贝体中产生了腹泻性贝毒，影响范围涉及辽宁省 西部海域占全省的( 1 6 ) 、河北省大部分海域( 占全省的6 0 以上) 、天津全部 海域和山东省渤海海域的的大部分( 约占全省海域的1 0 ) 。造成海洋水产的直 接经济损失约5 亿元。 随着海上交通运输、石油开发活动的加强，由海上船舶碰撞、事故泄漏、 石油平台违章排污等造成的海洋突发性溢油事件频繁发生。自8 0 年代以来，溢 油事件发生呈上升趋势，几乎每年都发生由于拆船、撞船、沉船、井喷、漏油等 各种原因造成的溢油事件，造成事故海域及流域石油污染严重，尤其对水产养殖 和滨海旅游业造成极大的经济损失。在渤海，因溢油造成的经济损失巨大，仅水 产养殖方面就达数十亿元。 1 2 5 , 4 洋经济发展能力偏重于资源利用 受全国总体背景约束，渤海海洋经济出现结构上的冲突，产业矛盾加剧。1 9 9 6 年，环渤海三省一市主要海洋产业中，海洋传统产业( 水产、盐业、交通运输) 占环渤海地区海洋产业产值的8 2 0 9 。海洋水产仍然是主导产业；海洋盐业虽 然产值较低但在全国仍占有主导地位；其它产业间处于相对均衡发展，海洋产 ( z k 产) 、二产( 盐业、石油) 、三产( 交通运输、旅游) 结构比例为1 ：o 1 2 ： 羞三茎垫型堡鳖竺墼堕些尘塑望塑堡盟 0 2 9 ：这种结构对海洋资源依赖性太大，迫切需要调整。 1 2 6 叉, - t 渤海的控制与管理能力 ( 1 ) 缺少区域性的渤海污染防治管理法规 ( 2 ) 渤海污染防治管理体制尚未形成 ( 3 ) 缺少环境规划和污染物总量控制目标体系 ( 4 ) 缺乏信息、资料集成分析和数据交流与共享 1 2 7 n - 技支持能力 由于资金投入等诸多问题，使渤海海洋环境保护科学研究始终没有突破性 进展，尤其是渤海污染的预测、预报、监测、监视以及评价、评估等技术方法发 展缓慢，海洋污染控制技术以及海洋环境保护的综合技术体系尚未建立：海洋环 境保护的科技成果在整个海洋科技成果获奖数中所占的比例比较低，尤其缺乏应 用性重大科技成果。 1 3 整治渤海的基本依据 1 3 1 国家领导人和政府管理部门的意见 江泽民总书记在“国际海洋年”的题词：“振兴海业，繁荣经济”。 李鹏委员长在“国际海洋年”的题词：“管好用好海洋，振兴沿海经济”。 李鹏委员长在对“建设万里文明海疆”宣传活动的批示中指出：环境保护 “需要的是踏实的工作”。 邹家华副委员长在对“建设万里文明海疆”宣传活动的批示中指出：“建议 调查研究沿海的淡水情况，包括淡水的资源、利用，污染防治，特别是海水淡化 的情况。随着经济发展，人口增加，水的问题将日益突出。要未雨绸缪，这是一 个具有战略性的问题。” 邹家华副委员长在一份有关锦州湾海域治理污染的简报上批示：“为了建设 文明海疆，也为了子孙后代，再接再厉，争取在2 0 0 0 年做到达标排放。” 邹家华副委员长在9 8 中华环保世纪行“建设万里文明海疆”记者团出发仪 式上讲到：“党和政府高度民主重视海洋事业，制订了一系列重大方针政策，发 关于实施渤海综台整治几个问题的探讨 展海洋经济，开发海洋资源，维护海洋权益。八届全国人大第1 9 次会议已批 准我国加入联合国海洋法公约，中国正在成为和平利用海洋和保护海洋的重 要力量，并将认真总结和吸取历史上的和国际上的经验教训，在科学和法制的基 础上，加强海洋资源环境的开发保护工作，迎接2 1 世纪海洋世纪的到来，对人 类社会作出更大的贡献。”“海洋开发还存在无序、无度、无偿的问题，海洋 环境保护还存在不容忽视的严重污染等问题。” 邹家华副委员长在向九届全国人大常委会第四次会议报告执法检查情况时 特别指出，渤海污染日益突出，生态环境急剧恶化，渔业资源渐趋枯竭，海域污 损事件频繁，赤潮、溢油、违章倾倒及贝类传染病毒等污损事件发生频率越来越 高，不仅对海洋环境造成严重损害，对人体健康影响也构成威胁；拯救渤海f , n 了刻不容缓的地步。 全国人大环资委主任委员曲格平曾谈到，随着沿海社会经济的飞速发展， 海洋开发强度日益增大，海洋环境问题变得越来越复杂，人为活动造成的海洋自 然和生态破坏现象十分普遍。这亟须用法律加以规范。海洋环境保护的研究和管 理的实践证明，单纯依靠“浓度标准”难以保护海洋，因为污染物具有累积效应。 所以，应实行污染物容量总量控制。另外，由于陆海环境管理脱节，协调监督不 力，影响了河口、海湾和近岸海域环境污染的治理。当前，“重陆轻海”的思想 普遍存在，许多部门将陆地污染直接转移给海洋。 全国人大环资委副主任委员王涛在视察完辽宁的海洋环境保护情况后谈 到，大量的工业污水和城市污水已经给海洋造成明显的污染，整个渤海污染物的 排放已超过海洋本身的净化能力。 全国人大环资委副主任委员杨振怀谈到：“现在渤海湾已经到了最要紧的关 头，已经到了它的临界点。救救渤海湾! ”并且建议由国务院出面，三省一市联 合起来防治渤海污染，这将是新中国成立以来挽救海洋的最大行动。 国家计委办公厅文件，计办国地( 1 9 9 6 ) 8 4 0 号国家计委办公厅对人大环保 执法检查组在京津沪环保执法检查过程中地方提出的一些问题的意见的函：一 一同意文中关于“建议国务院有关部门会同有关省市，制定渤海湾污染防治计划， 的建议。并建议国务院环境委会组织有关部门( 国家海洋局、国家环保局等) 及三 省一市( 辽宁省、山东省、河北省、天津市) 制定渤海湾污染防治计划，开展渤海 关于实施渤海综合整治几个问题的探讨 湾的环境整治，逐步改善和恢复渤海湾的自然环境。 1 3 2 国家和地区发展计划的要求 ( 1 ) 国家计划 中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2 0 1 0 年远景目标中指 出： 创造条件实施污染物排放总量控制。健全环境保护的管理体系和法规 体系。2 0 0 0 年，力争使环境污染和生态破坏加剧的趋势得到基本控制，部分城 市和地区的环境质量有所改善。 加强海洋资源调查，开发海洋产业，保护海洋环境。 环渤海地区。发挥交通发达、大中城市密集、科技人才集中、煤铁石 油等资源丰富的优势，以支柱产业发展、能源基地和运输通道建设为动力，依托 沿海大中城市，形成以辽东半岛、山东半岛、京津冀为主的环渤海综合经济圈。 ( 2 ) 渤海开发规划 根据全国海洋开发规划，环渤海区列为重点开发区域。这一区域地处太 平洋经济圈的西部，东北亚经济圈的中心，由辽东半岛、京津唐、山东半岛形成 我国对外开放地区的聚集带，也是华北、东北、西北三大经济区的出海通道。 ( 3 ) “海上辽宁”建设规划 “海上辽宁”建设是从全省陆海一体化建设的全局出发，对辽宁管理的6 8 万平方公里的海洋国土资源进行保护、规划、开发、利用的系统经济建设活动。 通过三步走的战略步骤，到下世纪中叶全省海洋经济总值接近陆域国内生产总 值，海洋产业综合实力居全国沿海省份领先水平，“海上辽宁”基本建成。 ( 4 ) “海上山东”建设规划 “海上山东”建设是山东省委、省政府立足经济长远发展的需要和海洋资源、 区位、科技三大优势提出的宏伟的跨世纪工程。其总体目标是到2 0 0 0 年全省海 洋产业产值增长到6 0 0 亿元，占国民生产总值总值的比重以每年1 5 的速度递 增；到2 0 1 0 年，海洋水产业产值超过当时全省种植业产值，建立起具有一定规 模的海洋支柱产业和创汇体系。在发展重点上，突出培植海洋农牧化、海洋化工、 海洋药物、海洋食品加工四大新兴产业，重点发展海洋水产业、海洋化工业、海 洋交通运输业等十大海洋产业。 关于实施渤海综台整治几个问题的探讨 ( 5 ) 天津海洋开发战略 天津海洋开发的重点是滨海经济区和塘沽高新技术产业园区建设。涉海产业 重点领域为海洋精细化工、海洋( 盐田) 生物技术、海水水资源综合利用、海洋 防腐技术、海洋用新型复合材料应用、海洋工程技术( 包括港口工程技术、浅海 石油施工技术、造陆技术) 、制盐业高技术和工艺应用、海水养殖及产品精加工 等。1 9 9 8 年建立全国科技兴海盐田生物技术转移中心；1 9 9 9 年建立全国科技兴 海海洋精细化工示范基地。 ( 6 ) 河北海洋开发规划 河北省海洋开发的重点是海洋渔业、海盐及盐化工业、港口及海洋运输业、 海洋油气业和滨海旅游业等。近期发展的重点为扶植河蟹养殖、卤虫及卤虫卵加 工、对虾养殖、河豚养殖、贝类养殖、盐和盐化工等6 个优势产业，推进有特色 的滨海旅游业发展。建设海水养殖苗种工程技术中心及唐海滩涂池塘健康养殖示 范区、南堡盐化工基地、海兴卤虫深加工基地。完善河豚毒素镇痛药物生产技术 并开发其他海洋生物药物制品。 1 3 3 法规及政策的要求 有关法规包括：中华人民共和国环境保护法、中华人民共和国海洋环境 保护法、中华人民共和国水污染防治法、中华人民共和国渔业法、中华人 民共和国防治陆源污染物污染损害海洋环境管理条例、中华人民共和国海岸工 程建设项目污染损害海洋环境管理条例等。 有关议程包括：中国2 l 世纪议程1 4 卜海洋资源的可持续开发与保护、 中国海洋2 1 世纪议程2 c 、7 a 、7 b 、7 c 、8 ，中国环境保护2 1 世纪议程 等。 1 3 4 国家海洋行政主管部门的职责和使命 国务院改革方案和国务院对各有关部门职能配置、内设机构和人员编制规 定，国家海洋局是“监督管理海洋环境保护”的行政机构，其海洋环境保护的主 要职责包括：监督管理海域使用。组织拟定海洋环境保护与整治规划、标准和规 范，拟定污染物排海标准和总量控制制度。按照国家标准，监督陆源污染物排入 海洋，主管防止海洋石油勘探开发、海洋倾废、海洋工程造成污染损害的环境保 关于实施渤海综合整治几个问题的探讨 护；管理海洋环境的调查、监测、监视和评价，监督海洋生物多样性和海洋生态 环境保护，监督管理海洋自然保护区和特别保护区。核准新建、改建、扩建海岸 和海洋工程项目的环境影响报告书。管理“中国海监”队伍，依法实施巡航监视、 监督管理，查处违法活动。 新修订并于2 0 0 0 年4 月1 日实施的中华人民共和国海洋环境保护法对 国家海洋行政主管部门提出了新的要求： 一一国家海洋行政主管部门负责海洋环境的监督管理，组织海洋环境的调 查、监测、监视、评价和科学研究，负责全国防治海洋工程建设项目和海洋倾倒 废弃物对海洋污染损害的环境保护工作。( 第一章第五条第二款) 一一国家海洋行政主管部门会同国务院有关部门和沿海省、自治区、直辖 市人民政府拟定全国海洋功能区划，报国务院批准。( 第= 章第六条第一款) 一国家海洋行政主管部门按照国家环境监测、监视规范和标准，管理全国 海洋环境的调查、监测、监视，制定具体的实施办法，会同有关部门组织全国海 洋环境监测、监视网络，定期评价海洋环境质量，发布海洋巡航监视通报。( 第 二章第十四条第一款) 一环境保护行政主管部门应当向有关部门提供与海洋环境监督管理有关 的资料。( 第二章第十五条第二款) 一一国家海洋行政主管部门按照国家制定的环境监测、监视信息管理制度， 负责管理海洋综合信息系统，为海洋环境保护监督管理提供服务。( 第二章第十 六条) 一国家海洋行政主管部门负责制定全国海洋石油勘探开发重大海上溢油 应急计划，报国务院环境保护行政主管部门备案。( 第二章第十八条第二款) 1 3 5 指标体系 ( 1 ) 资源开发调控指标 以中国海洋功能区划渤海海洋功能区划和“国家海域使用管理暂行规 定”为主要依据，调控渤海资源开发类型和规模，逐步趋向功能区划的要求，并 对受损害和破坏的功能区及资源进行恢复。 ( 2 ) 环境质量控制指标 以海水水质标准以及沉积物环境质量、海洋生物质量标准、“食品 关于实施渤海综合整治几个问题的探讨 卫生标准中有关海洋生物的卫生标准”为准则，以渤海海洋功能区划的功能 区对环境质量的要求为基本背景，建立渤海环境质量控制指标体系。 ( 3 ) 排海污染物控制标准 以国家标准污水综合排放标准( g b 8 9 7 8 8 8 ) 和沿海省市制定的地区排 放标准为基础，制定渤海污水排海标准体系。 辽东湾和渤海湾海域环境质量控制目标与辽河流域水污染防治规划和海河 流域水污染防治规划等对入海河口的污染物控制目标要求相协调，污水和污染物 入海量进一步控制在海域功能区划要求的环境允许范围内，建立相应的指标体 系。 ( 4 ) 效益指标 从实现目标的角度出发，渤海环境保护目标总体达到国家环境保护“十五” 和2 0 1 0 年规划目标；规划目标达到渤海海域功能区划对环境质量的基本要求； 资源开发达到合理和有序，满足沿海地区海洋开发规划目标要求：带动渤海海洋 产业结构和布局调整，创造就业机会和新的经济增长点：改善沿岸生活和生产质 量，奠定沿海地区可持续发展的基础。据此建立效益指标体系。 墨壅垄堂堂堡全竺堕墨尘塑矍竺堡堕 2 渤海环境、资源及开发现状 2 1 渤海面临的环境问题 2 1 1 海域污染 渤海海域污染较为严重，是渤海区域社会经济发展的重要制约因素。渤海水 污染的污染因子为c o d 、活性磷、石油类、无机氮和部分重金属，其中以无机 氮污染最为严重。自20 世纪90 年代以来，渤海近岸各主要污染物平均浓度呈 增加趋势( 图1 ) ，环境质量急剧下降。 1 9 9 8 年，全渤海劣于一类海水水质标准的面积己达3 1 万k m 2 ，占4 0 ，其 中严重污染区己达1 1 万k i n 2 。水质远不能满足功能区要求( 表1 ) 。 图1 渤海主要污染物浓度变化时间序列( 1 9 9 2 1 9 9 8 ) 表1渤海近岸海域1 9 9 8 年功能区达标状况 水质达标率( ) 功能区类型 渤海地区辽宁河北天津山东 一类功能区 1 8 7 5o0 05 0 0 083 35 0 0 0 二类功能区 4 0 0 04 1 6 0 5 3 1 3 3 3 35 7 1 4 三类功能区6 0 8 78 4 2 l1 0 0 0 01 3 - 3 3 7 77 8 四类功能区 8 2 2 68 7 5 01 0 0 0 06 6 6 77 2 7 3 1 4 关于实施渤海综合整治几个问题的探讨 2 ，1 1 1 相关的问题及其影响因素 来自利益相关者对渤海污染问题及其影响因素，以及它们对渤海社会经济影 响的认识的综合如下。 陆地工业点源和城市生活污染是渤海污染主要来源； 1 9 9 9 年渤海沿岸主要入海排污口有8 9 处，当年排海各种污水量达3 9 6 t ，占 全国主要排污口污水排海量的4 0 6 ，排海污染物总量为1 3 9 5 万t ；其中，c o d 为1 3 6 6 万t ，氨氮为1 6 3 万t ，油类o 9 9 万t ，分别占陆源污染物入海量的8 7 7 1 、6 2 7 2 和5 5 2 5 。 2 8 4 7 的磷污染来自于海岸带区域的非点源。 沿岸池塘养殖和船舶室海域污染源的主要贡献者 与陆地污染源相比，海域污染源对渤海污染贡献较小，c o d 、氮磷仅占0 3 4 和o 1 7 ，主要来源于沿岸池塘对虾养殖：油类污染所占比例较入，约为4 4 7 5 ，一次来源于运输船舶、渔船( 约3 6 ) 和事故溢油。 管理问题 缺乏海陆一体化规划，环渤海区域无序开发，产业结构不合理，资源利用粗 放； 沿岸城市化和工业化速度较快，但基础设施建设滞后，城市和工业污染处理 能力低： 缺乏沿海区域陆源污染物总量控制管理体系； 缺乏对养殖的规范管理( 养殖结构、技术、品种、底质和产品质量安全监测) ； 缺乏对运输船舶和渔船的规范管理( 包括环境处理设施、执法等) ： 缺乏环境意识； 缺乏海洋环境污染监测能力。 2 1 1 2 影响作用( 自然与社会经济) 底质沉积物与底栖生物受到污染 渤海海区底质沉积物以粘土质粉沙为主。监测结果表明( 1 9 9 8 ) ，沉积物中重 金属含量较低，其超限比例在1 0 以下，其中，铜的超限值区主要分布在渤海 湾，镉分布在辽东湾。与2 0 世纪7 0 8 0 年代美国、意大利等发达周家相比，其 关于实施渤海综合整治几个问题的探讨 潮间带沉积物p c b s 残留较低，但d d t 含量较高，沉积物已受到p a h s 污染。 沿海局部地区以贝类为代表的底栖生物受重金属、油的污染物影响较大，重 金属汞、镉等富集明显，例如，锦州7 5 的贝类汞、镉超限值，烟台及大连的 贝类体内油含量明显偏高。此外，渤海贝类体内难降解有机物含量较高。 赤潮灾害频发，经济损失巨大 渤海已成为富营养化十分严重的地区，赤潮事件频繁发生。进入2 0 世纪9 0 年代以来，渤海每年发生赤潮十余起，且发生持续时间加长、面积加大。赤潮发 生以河北黄骅市沿岸、山东潍坊及长岛海域附近、渤海湾西部、莱州湾西部为重。 1 9 9 8 年发生了历史上规模最大、持续时问最长的赤湖事件，主要发生在辽东湾、 渤海湾和莱州湾，造成海洋水产直接经济损失5 亿元人民币。 部分河口渔场因污染严重而丧失渔场功能，渔业资源受到严重破坏 辽东湾西部约3 5 0 k m 2 自2 0 世纪7 0 年代以来遭受重金属严重污染，约7 k m 2 地方成为生物荒漠：天津海河口和潍坊小清河口渔场由于污染严重而功能丧失。 海产品质量不安全，沿岸部分区域地下饮用水超标，对当地居民健康带来 负面影响 当地居民收入下降，生活水平下降，需要发展替代产业、增加收入 沿海区域海洋产业( 水产业、旅游业) 受到极大影响 2 ，1 2 海岸生境退化 海岸生境退化与改变是渤海又一个重要的问题。在渤海可以很容易的观察到 诸如海岸侵蚀、自然湿地被蚕食等生境退化现象。主要原因是人口持续而快速增 加、沿海区域无序开发建设、缺乏环境意识和追求短期的经济效益等。 2 1 2 ，l 相关的问题及其影响因素 海岸侵蚀 海岸侵蚀已成为渤海沿岸的一个重要问题，岸线后退、海水倒灌、沿海低洼 地淹没、土壤次生盐渍化加删。海岸侵蚀较为严重区域是秦皇岛、营口和莱州湾。 秦皇岛和滦河口一带海岸平均后退1 0 0 米，目前仍以每年2 3 米的速度后退。 北戴河由于盲目挖沙和砍伐海岸防护林，一些岸段出现侵蚀、岸线后退。 辽西沿岸由于海岸侵蚀使多处自然风景破坏、盐田面积减少、湿地生态系统 关于实施渤海综合整治几个问题的探讨 退化，旅游业和盐业生产损失巨大。 营口一熊岳一鲅鱼圈3 0 多k m 海岸，由于鲅鱼圈经济开发区建立，挖走大量沙 石、防护林被破坏，海岸侵蚀力加剧，年后退约1 5 米，经济损失上亿元。 山东、河北、天津从2 0 世纪7 0 年代中期开始发现海水入侵地下含水层，并急 剧扩展，造成淡水资源匮乏、耕地质量退化，沿岸居民生活受到威胁。 天然湿地破坏 2 0 世纪渤海天然湿地遭到较大破坏。辽河三角洲原有自然湿地3 6 6 0 万公顷 经过5 0 一6 0 年代“以粮为纲”和8 0 年代”大力发展养虾业”的两次围垦，已有一半 被破坏；迄今为止，辽河三角洲的自然和半自然湿地只剩下2 万公顷。双台子河 1 9 8 7 年自然芦苇面积为6 0 4 0 0 公顷，n 2 0 0 2 年仅剩下2 4 0 0 0 公顷，1 5 年间减少了 6 0 3 。 部分天然河口和三角洲渔场消失 由于陆地淡水资源短缺，河流干支层层建闸蓄水，导致许多河流下游干涸、 断水。黄河自2 0 世纪7 0 年开始断流，近年越发严重，1 9 9 7 年断流2 2 6 天，黄河口 渔场( 产卵场) 已基本不存在。 管理问题 缺乏对诸如湿地等重要生态系统价值的正确认识和评估； 缺乏综合决策能力： 缺乏生态管理方法： 缺乏海陆一体化开发规划； 缺乏海岸带开发规划的综合战略环境评价； 缺乏关键生态资源保护法律法规( 围家和地方) 和综合管理机制； 缺乏海岸生态脆弱带综合开发和保护管理规划。 2 1 2 2 影响作用( 自然与社会经济) 海岸生物，特别是珍稀物种生命支持系统功能下降 渤海生态服务功能下降 渔业、旅游、农业、水资源等遭到不同程度破坏 当地居民收入减少