（宪法学与行政法学专业论文）论行政规划的程序控制.pdf

摘要 随着现代行政国的出现，行政规划已经成为国家活动的重要手段。但它也是 现代政府行为中最为复杂的现象之一，是行政法治实践中日显突出、具有重大现 实意义的问题，因而引起了国内外学者的广泛关注。行政规划作为政府在市场经 济条件下的重要干预手段，广泛作用于经济、社会和文化生活中，成为最容易影 响公民权益的行政行为之一。然而，在实践中大量的行政规划还游离于法律之外， 缺少法律的控制，从而导致规划权力的滥用以致对公民权利的肆意侵犯。对于行 政规划的法律控制，主要包括程序控制和实体控制，行政规划的性质及其特点决 定了行政规划实体控制的局限与程序控制的优越。因此构建民主科学的规划程序 从而将其纳入法制轨道已成为行政法学的一个重要课题。 本论文分为四章。第一章论述了行政规划的性质及其特点决定了行政规划实 体控制的局限与程序控制的优越。第二章分别介绍了德国、日本、美国和我国台 湾地区以及英国、法国的行政规划程序，在比较分析的基础上提供可供完善我国 行政规划程序控制借鉴的启示。第三章对我国行政规划程序控制的现状、存在的 主要问题及原因进行了分析。经过第一章、第二章和第三章的夯实，第四章展开 了完善我国行政规划程序控制的论述。 关键词：行政规划；法律控制；程序控制；自由裁量权 a bs t r a c t w i t ht h ea p p e a r a n c eo ft h em o d e r na d m i n i s t r a t i v e c o u n t r y , t h ea d m i n i s t r a t i v e p l a n n i n gh a sa l li m p o r t a n tf u n c t i o ni nt h ea r e ao fa d m i n i s t r a t i o n i ti so n eo ft h em o s t c o m p l i c a t e d a c t i v i t i e si nt h em o d e r n g o v e r n m e n t a la c t i v i t i e s b e c a u s eo fi t s s i g n i f i c a n c ei nt h ep r a c t i c e ，t h ea d m i n i s t r a t i v ep l a n n i n ga t t r a c t e dm u c ha t t e n t i o no f s c h o l a r sa th o m ea n da b r o a d a sa ni m p o r t a n ti n t e r v e n t i o nm e a n so ft h eg o v e r n m e n t u n d e rt h em a r k e te c o n o m i cc o n d i t i o n ，i ta c t se x t e n s i v e l yo nd i f f e r e n tf i e l d s ，s u c ha s e c o n o m y , s o c i e t ya n dc u l t u r ee t c b e s i d e s ，t h ea d m i n i s t r a t i v ep l a n n i n gi so n eo ft h e a d m i n i s t r a t i v ea c t st h a tw i l li n f l u e n c et h ef i g h t sa n db e n e f i t so fc i t i z e n s h o w e v e r , a l a r g eu m b e ro fa d m i n i s t r a t i v ep l a n n i n gi ss t i l lu n c o n t r o l l e di nt h ep r a c t i c e ，l a c ko f l e g a lc o n t r o l ，w h i c hl e a d st ot h ea b u s eo fa d m i n i s t r a t i v ep o w e ra n dr e s u l t si nt h e w i l l f u lv i o l a t i o no fc i v i lf i g h t s t h el e g a lc o n t r o lo ft h ea d m i n i s t r a t i v e p l a n n i n g m a i n l yi n c l u d e sp r o c e d u r a lc o n t r o la n ds u b s t a n t i v ec o n t r 0 1 p r o c e d u r a lc o n t r o lo t h e r t h a ns u b s t a n t i v eo n ei sp r e f e r r e dd u et oi t so w nn a t u r ea n dc h a r a c t e r i s t i c s t h e r e f o r e h o wt oe s t a b l i s has e to fd e m o c r a t i ca n ds c i e n t i f i cp r o c e d u r e sf o ra d m i n i s t r a t i v e p l a n n i n gh a sb e c o m ea ni m p o r t a n ti s s u eo fa d m i n i s t r a t i v el a wt h e o r y t h ep a p e ri sd i v i d e di n t of o u rc h a p t e r s t h ef i r s tc h a p t e rd i s c u s s e st h a t p r o c e d u r a l c o n t r o lo t h e rt h a ns u b s t a n t i v eo n ei s p r e f e r r e dd u e t oi t so w nn a t u r ea n d c h a r a c t e r i s t i c s t h es e c o n dc h a p t e ri n t r o d u c e s t h ep r o c e s s e so ft h ea d m i n i s t r a t i v e p l a n n i n gi ng e r m a n y , j a p a n ，a m e r i c aa n dt a i w a nd i s t r i c ti nc h i n aa sw e l la st h e u n i t e dk i n g d o m ，f r a n c e w es h o u l dl e a mf r o mt h e s ec o u n t r i e st o p e r f e c to u r p r o c e d u r a lc o n t r o lo ft h ea d m i n i s t r a t i v ep l a n n i n go nt h eb a s i so fc o m p a r a t i v ea n a l y s i s t h et h i r dc h a p t e ra n a l y z e st h er e a l i t yo ft h ep r o c e d u r a lc o n t r o lo ft h ea d m i n i s t r a t i v ei n o u rc o u n t r y , t h em a i np r o b l e m sa n dt h er e a s o n s o nt h eb a s i so fc h a p t e r i ，c h a p t e r i ia n d c h a p t e ri i i ，t h ef o u r t hc h a p t e rp u t ss u g g e s t i o nt op e r f e c t o u rp r o c e d u r a l c o n t r o lo ft h ea d m i n i s t r a t i v ep l a n n i n g k e yw o r d s ：a d m i n i s t r a t i v ep l a n n i n g ；l e g a lc o n t r o l ；p r o c e d u r a lc o n t r o l ； d i s c r e t i o n p o w e r i i 学位论文原创性及知识产权声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进行研究工作 所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不含任何其他个人或集体已经 发表或撰写过的作品成果。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以 明确方式标明。因本学位论文引起的法律后果完全由本人承担。 本学位论文成果归广东商学院所有。 特此声明 学位论文作者签名：景；【瓦 伽年6 月名日 广东商学院硕士学位论文 论行政规划的程序控制 己i 吉 71日 现代国家政府的功能日趋复杂，力图更积极地保护公民的权利、更合理的配置有 限的资源。为了能有效地行使政府职能，行政规划越来越多地被运用在行政管理的各 个方面。然而行政规划的频繁运用是一把双刃剑，在更有效率、更科学地管理社会的 同时，也更容易成为行政权滥用的工具。同时也存在这样的情况，规划制定的盲目、 轻率，缺乏科学根据和事实依据，最终导致对社会资源的浪费或者对人民权利的侵害， 有违使用行政规划的初衷。 因此，我们面临着这样一个问题：如何在承认政府拥有广泛规划权现实必要性的 同时，通过合法性控制框架对其进行有效的规范和制约，以保障行政规划相对人的自 由和权利? 笔者认为行政规划必须走法治化道路，行政规划程序法定是行政规划法治化的核 心，对行政规划的程序控制正逐渐成为各国控制行政规划的主要发展趋势。 行政规划在大多数国家和地区的行政程序法中都未作规定。德国于1 9 7 6 年颁布联 邦德国行政程序法，开了行政规划确定程序法典化之先河。台湾虽把行政规划纳入 行政程序法中设专章调整，但仅有行政规划的定义性法条和适用的类型，至于对规划 确定的具体程序不作具体规定，而采用“按钮条款”授权“行政院另行规定。美国 是目前世界上行政程序法典化比较完备的国家之一，其“正当程序原则”对于行政程 序的制定起着重要的指导作用。英国和法国是以判例法的形式确立行政程序法的基本 内容，英国的“自然公正原则运用到行政程序领域，法国则建立行政法院，采用判 例法的形式确立行政程序的民主公正原则。 在我国大陆，行政法学研究中行政规划一直是比较薄弱的环节且起步较晚。在我 国目前行政规划实践和行政法学研究之间存在着明显落差。近年来我国行政法学术界 对行政规划的程序控制研究主要有以下特点：从行政法的角度，对行政规划概念、特 点、功能等基本问题进行了较为系统的研究，略有涉及行政规划的程序控制；介绍国外 的行政规划程序研究，在此基础上借鉴其可供完善我国行政规划程序控制做法；从应 然性角度探讨行政规划程序的法制化路径：从行政规划与国家任务的联系，研究政府 职能的演变与行政规划，解决如何构建有为政府和有效政府和如何控制政府的行政规 划权力这两个问题；结合行政程序法试拟稿中对行政规划程序的相关规定，对行政规 划程序中的听证程序、集中事权和情势变更等问题进行研究；选取行政规划程序某一 方面如听证程序进行研究。 对于行政规划的法律控制，主要包括程序控制和实体法控制，由于规划本身的特 殊性，行政机关享有广泛的自由决定空间，故对其控制更多表现为程序控制。因此如 广东商学院硕士学位论文论行政规划的程序控制 何构建行政规划程序控制是值得深入研究的课题。 本论文的目的在于，通过对行政规划程序控制的研究，试图构建行政规划程序控 制制度，以保障行政规划相对人的自由和权利。因此，笔者是通过发现问题分析 问题解决问题的思路来层层递进地组织本论文内容的。本文分为四章： 第一章“行政规划程序控制的基本理论分析”分为三节。第一节“行政规划的概 念及其性质”。行政规划没有统一的概念，笔者在该节中参考各国学者尝试对行政规 划所下的定义，总结出其基本内涵，进而剖析其性质行政规划是行政行为，离不 开行政程序，为第二节和第三节的内容打下基础。第二节分析了行政规划的特点。行 政规划的性质及其特点决定了行政规划实体法控制的局限与程序法控制的优越。第三 节从正面分析行政规划程序的价值，从而更周延地论证了行政规划程序控制的优越。 第四节试图辨析行政规划程序与行政规划程序控制。 第二章“国外及我国台湾地区行政规划的程序控制研究”。就像世界各国的法律 体系可分为成文法( 大陆法系) 和判例法( 英美法系) 两种主要的法系一样，各国行 政程序法的发展也主要可以分为两种途径：一种是制定成文的行政程序法，可以称为 成文法途径。另一种是以判例法的形式确立行政程序法的基本内容，可以称为判例法 途径。结合目前行政规划程序的三种主要立法模式，笔者分别介绍了德国、日本、美 国和我国台湾地区以及英国、法国的行政规划程序，在比较分析的基础上提供可供完 善我国行政规划程序控制借鉴的启示，并从中总结出能有效制约规划权和保障相对人 程序性权利的程序，为第四章作铺垫。 第三章“我国行政规划程序的现状、存在的主要问题及原因分析”分为三节。第 一节对我国行政规划程序的现状进行了阐述，并分析了我国2 0 0 8 年1 月1 日起施行的 中华人民共和国城乡规划法。在此基础上，第二节揭示我国行政规划程序存在的 主要问题。针对这些问题，第三节探讨了产生此些问题的原因。 经过第一章、第二章和第三章的夯实，第四章展开了完善我国行政规划程序控制 的论述。第一节从确定公众参与原则、公开透明原则、利益平衡原则、信赖保护原则 和权利救济原则这五项基本原则的理由着手，具体阐述了我国行政规划程序应体现的 基本原则。第二节是对我国行政规划程序制度的构建。行政规划的制定、实施和监督， 是行政规划的三个重要环节，是行政规划得以实现的保证和条件。从德国、日本、我 国台湾地区和法国等国的相关经验以及2 0 0 3 年应松年教授组织起草的中华人民共和 国行政程序法( 试拟稿) 中关于行政规划的规定，结合我国目前行政规划法治实践， 笔者构建我国行政规划程序控制制度：首先，完善行政规划的拟定程序，实现确定目 标并发布公告、草拟方案并予以公布、方案论证这三个步骤。其次，完善行政规划的 确定程序，实现行政规划确定的申请、行政规划的公告、行政规划的听证、行政规划 的确定这四个步骤，并研究针对行政规划的确定裁决的诉讼救济。再次，完善行政规 2 广东商学院硕士学位论文论行政规划的程序控制 划的实施程序，从正常实施阶段的程序控制、变更阶段的程序控制和废止阶段的程序 控制进行研究，并论述针对行政规划的变更或中止而提起的信赖保护救济。最后，对 行政规划的制定和实施建立完善的监督体系，通过权力机关监督、行政层级监督、审 判监督和社会监督来构建我国行政规划的制定和实施的监督体系。 遵循以上研究思路，在本论文中，笔者主要采用比较分析法。本文考察了国外对 行政规划的研究，在比较分析的基础上提供一些可供完善我国行政规划程序控制借鉴 的做法。比较的目的不是把一种制度类型或模式强加于另一种制度类型或模式，而是分 析和研究在某种意义上的一般性和共同性背景下生长的各种特殊形态。其实，不同国家 ( 或地区) 面临的问题有许多是共同的。但在不同时期、不同国家或地区，人们解决这些 问题的方法以及对这些问题的立场和态度却往往是大相径庭的。因此，我们不仅应当关 注不同制度类型的相似和相近之处，而且，还应当重视不同制度下人们解决那些共同问 题的不同方式，并揭示那些隐藏在某些共同表象里面的有意义的差异。因此，比较分析 方法成为一种认识特征和揭示意义的有效方法。 3 广东商学院硕士学位论文论行政规划的程序控制 1 行政规划程序控制的基本理论分析 行政规划没有统一的定义，笔者参考各国学者尝试对行政规划所下的定义，总结 出其基本内涵，进而剖析其性质行政规划是行政行为，离不开行政程序。接着分 析了行政规划的特点。行政规划的性质及其特点决定了行政规划实体法控制的局限与 程序法控制的优越。从正面分析行政规划中的行政程序价值，从而更周延地论证了行 政规划程序控制的优越。进而试图辨析行政规划程序与行政规划程序控制。 1 1 行政规划的概念及其性质 我国行政法学界对行政规划的概念和性质都还没有定论，笔者出于本论文研究的 需要，结合其他学者的研究，展丌论述的。 1 1 1 行政规划的概念及其基本内涵 在汉语中，“规划”和“计划 存在着一定的差异，国外学者在研究中多用“行 政计划一词，故笔者在第二章介绍国外及我国台湾地区的行政规划程序也多用行政 计划一词，但笔者认为我们没有必要对“规划”和“计划”进行泾渭分明的区分，在 我国行政领域使用“规划”更为妥当。 早期的资本主义国家，特别是英美国家，由于奉行“管得最少的政府是最好的政 府”，因而国家对规划的运用及研究相对少。德国、日本以及我国台湾地区对行政规 划概念的研究较为深入。 日本学者室井力认为，“所谓行政计划，是指为谋求行政计划化，规定应达到的 目标及其实现的顺序以及为实现目标所表示的必要手段的行政方针行为的总称 。 盐野宏教授认为，“行政计划是指行政权为了一定的公共目的而设定目标，综合 地提出实现该目标的手段的活动”。2 1 在德国，由于行政规划与传统行政法制度的差异和规划行为本身的多样性，规划 和规划行为的概念在法理上还不明确。 台湾地区2 0 0 1 年修正的“行政程序法第1 6 3 条规定：“本法所称行政计划，系指 行政机关为将来一定期限内达成特定之目的或实现一定之构想，事前就达成该目的或 实现该构想有关之办法、步骤或措施等所为之设计与规划。 在大陆地区，定义主要有：“行政规划或称行政计划，是指行政主体在实施公共 事业及其他活动之前，首先综合地提示有关行政目标，事前制定出规划蓝图，以作为 具体的行政目标，并进一步制定为实现该综合性目标所必需的各项政策性大纲的活 动。”3 1 可见，我们很难对行政规划下一个统一而完整的定义，上述定义只是着眼点不同， 实质上并无不同，其基本内涵在于：第一，制定行政规划的主体是行政机关；第二， 4 广东商学院硕士学位论文论行政规划的程序控制 行政规划是一种行政行为，其可以表现为一种行为活动或行为过程，或表现为某种行 政规范或结果；第三，行政规划是设定和实现未来目标的行为，具有预期性；第五， 行政规划应包括实现目标的措施和方法。 1 1 2 行政规划的性质 行政规划程序是行政规划主体做出行政规划时所应当遵循的方式、步骤、时限和 顺序。可见，行政规划的性质不仅决定着司法救济问题，而且影响着行政程序能否调 整行政规划的问题。 1 1 2 1 行政规划的性质是行政行为非行政事实行为 有的学说在将行政行为与行政事实行为对立的理论前提下，将某些行政规划视为 行政事实行为。从法律效果和主体意思表示来看，行政规划的性质是行政行为。 行政事实行为，是指行政主体基于职权实施的不能产生、变更或消灭行政法律关 系。“1 是否具备法律拘束力使行政行为与行政事实行为的界线。行政事实行为不具备 法律拘束力。行政规划不全部具有行政事实行为的特征，更多的行政规划具有明确目 的性，在未来一定时间内实现特定的公共利益和行政目标，而且基于该目标所采取的 行为对行政主体和行政相对人均产生直接或间接法律效果，与行政事实行为无法融合， 多展示行政行为的特性。 另外，行政法学上的事实行为概念吸收了民法理论中意思表示的精神，认为行政 事实行为一般不发生法律效果，有的事实行为虽然发生法律效果，但其效果的发生和 行政机关的意思无关，而完全由于法律的规定，或由于外界实施的自然结果所产生。 意思表示对于民法学至关重要，但行政法学却不能过于强调意思表示，而应注重行为 的实际结果。行政权力不断膨胀、扩张，行政自由裁量权有增无减，如果再通过行政 事实行为这种学术上的概括，进而肯定实践中的相应行为，强调行政主体的意思表示 对其行为所产生的法律效果的决定性意义，将会纵容行政主体行使权力的主观恣意性， 显然不利于最大限度地规范和控制行政权力从而保护行政相对人的权益。因此，不宜 将行政规划纳入行政事实行为之列。 1 1 2 2 行政规划性质表现形式的多样性 将行政规划认定为行政行为是全面理解行政规划的前提条件，行政规划具体属于 何种类型的行政行为，能不能将其简化为抽象行政行为或者具体行政行为，成为我们 进一步深化行政规划的焦点所在。 行政规划不同于其他类型行政行为的显著特征之一在于，作为规划行为结果的外 不少行政法著述将行政规划程序完全等同于行政规划的制定( 确定) 程序，此 种理解似乎窄了一点。笔者认为，行政规划程序应当包括行政规划的制定、实施、监 督等不同环节、不同侧面的行为程序。 5 广东商学院硕士学位论文论行政规划的程序控制 在表现形式多样化，既可以是法律，又可以是行政法规与规章，还可以是具体行政行 为。行政规划在实施公共事业及做出其他活动之前，作为一种提示有关行政目标，并 为进一步实施该目标制定的政策性大纲而存在，就与抽象行政行为及立法相通，如“十 一五规划等；行政规划建立在具体现实情况的基础之上，对于某一具体的行政目标， 就公共资源的运用及工程运作进行活动，对相对人的具体权益产生影响，此时与具体 行政行为相似。基于行政规划外化形式多样的特点，行政规划具体属于何种类型的行 政行为无法进行划一性的认定，只能根据具体情形，特别是规划的制定机关、具体内 容和法律拘束力，予以区别对待，将行政规划或者纳入传统的法律形式，或为抽象行 政行为，或为具体行政行为。 1 2 行政规划的特点 行政规划是行政行为的一种，当然具有行政行为的特点。然而，与其他行政行为 相比，行政规划又有其自身的特点。主要表现在： 1 2 1 内容的复杂性 由于行政机关制定规划时所希望达到的行政目的各异，以及施政环境的不同，决 定了规划的对象涉及国民经济与社会发展的各个领域，城市建设、公共工程、土地利 用、交通规划、地区发展、环境保护、教育科技、财政预算等等内容包罗万象。因此 没有必要也很难用统一的实体规范对其具体内容加以约束。 1 2 2 法定性 从行政规划的功能及对相对人权利的影响看，行政规划必须有法律上的依据，而 不应游离于法律之外，脱离法律的规制，特别是制定那些对人民生活产生直接影响的 行政规划更应如此。由于行政规划是为实现特定行政目标而预先构架的政策性大纲和 发展蓝图，所以，由实体法对其内容加以完全的制约是不可能的。法律对行政规划内 容的实体控制只能提供原则性的判断标准，为规划制定主体提供裁量准则。因此，各 国对行政规划的控制手段除要求其有最起码的组织法上的根据外，更注重行政规划的 程序控制。当行政规划直接涉及行政相对人的权利义务时，必须强调行政规划的法定 性，否则行政规划将损害行政相对人的合法权益，也达不到预期的法律效果。 德国学者哈特穆特毛雷尔认为，“计划可以纳入各种传统的法律形式之中： 可能是法律( 形式意义上的法律、法规命令和规章) ，可能是内阁的决定、联邦总理或 首相的施政纲领，也可能是行政行为、行政规则、具体的行政指示或事实行为。计划 的法律性质只能根据单个计划的审查”，参见哈特穆特毛雷尔行政法学总论【m 】北京： 法律出版社，2 0 0 0 第7 页 6 广东商学院硕士学位论文论行政规划的程序控制 1 2 3 动态性 计划的制定总是受当时环境与人的认知水平的限制，可能在实施过程中出现与实 际情况不相符合的一面，当计划的理想性与现实的多变性难以协调时，计划的修改就 难以避免。当决定行政规划的目标、手段、持续时间、制定机关等多元化的因素中任 何一个因素发生变化时，都会使原制定的行政规划发生变化。因此，事先对实体法作 过多的限制，反而可能造成计划滞后于实际而影响其本身宏观引导作用的发挥。因此， 各国即使在实体法上有所限制也只是规定一些原则性的条款和制定规划时应考虑的因 素。 1 2 4 自由裁量性 这是决定实体控制的局限与程序控制优越的最主要原因。随着现代行政事务的扩 大，行政自由裁量权越来越多，裁量的幅度也越来越大。规划裁量权问题一直为研究 行政规划的学者所关注，日本学者盐野宏认为“关于计划，即使有根据规范，并且存 在规制规范，依然应承认计划的策划制定权者具有广泛的裁量自由，这是行政计划的 重大特征”。5 1 正因为这样，实体法的规制可能会妨碍裁量自由，难以对行政规划进 行全面而有效的控制。在社会经济生活要求国家自由裁量权相对地扩大的今天，实体 规则的控权功能有所缩减，而程序控权的功能大大增加。 综上所述，行政规划的性质及其特点决定了行政规划实体法控制的局限与程序法 控制的优越。行政规划程序可以使行政规划行为趋于合理，是一种有效的控制方法。 1 3 行政规划程序的价值 ， 如上所述，行政规划性质表现形式的多样性、内容的复杂性、法定性、动态性， 尤其是其自由裁量性，导致对规划权进行实体法上的制约有一定限度，行政实体法在 授予行政主体自由裁量权后，其本身是无法有效控制其不被滥用的。为保证行政规划 的客观、公正、合理，必须转向对行政规划的程序控制。而这正是行政规划程序的价 值所在。 ， 1 3 1 行政规划程序限制规划的自由裁量权 行政主体是依法行政还是随意行政，关键看是否遵守行政程序。现代行政规划程 序充当了制约行政规划权，保护民权的角色。具体体现在以下方面： 首先，行政规划程序公开显示行政规划的全过程。行政规划程序要求行政规划必 须公开，程序如果允许暗箱操作，权利将会处于一种不安全的境地。行政规划程序公 开或比较公开地显示行政规划的全过程：一方面，其限制着行政规划主体主观因素的 影响，使得自由裁量行为符合或基本符合行政实体规范的内容和精神，形成一个完善 的行政规划结果；另一方面，提供了行政相对人判断自身权利是否被侵害的依据，使 行政规划相对人可以动用程序规则保护自己的合法权利。因此，行政规划程序是为行 7 广东商学院硕士学位论文论行政规划的程序控制 政规划权力设置的一种安全装置。 其次，行政规划程序协调行政规划主体与其相对人的权利和义务。在规划权行使 的过程中，行政规划主体与行政相对人的地位并不平等。行政规戈n 主体可以规定行政 规划相对人的义务，并以国家暴力为后盾，强制相对人履行义务。而行政规划相对人 处于服从的地位。 行政规划程序改变这种不平等关系，控制强大的行政规划权，有效地保护行政规 划相对人的权利。行政规划程序规定行政规划主体程序性义务，赋予行政规划相对人 程序性权利，对行政规划主体进行反向控制。这样，行政规划程序通过对行政规划主 体与其相对人之间权利与义务的协调，限制随意行政，保护行政相对人权利。 再次，行政规划程序修补行政规划的实体规范缺漏。行政规划的实体规范无法有 效地防止行政规划主体滥用裁量权，而行政规划程序的修正、弥补作用确保裁量权的 正当行使。当行政规划实体规范是良性规范时，行政规划程序能自然稳定地保证良性 实体规范实现其目标；当行政实体规范是不良规范时，行政规划程序能自动地、本能 地纠正和削弱它的“恶性”，使之尽可能良性地作用于具体事件。行政规划程序保证 了行政规划的公正，有助于实现行政规划实体规范自身控权的目标，“实体法正是通 过一环扣一环的程序链而逐步充实、发展的 。“1 最后，行政规划程序的公众参与实现权利对权力的制约。行政程序最重要的特征 是行政相对人参与，相对人通过参与实现公民权利对政府权力的制约。虽然以权利制 约权力有其不足，但是，以权利制约权力的机制对公权力产生的实际监督、制约效果 要远远大于“以权力制约权力 的机制。这在行政规划中体现得尤其突出。因为，其 一，行政规划相对人与政府实施的行政规划( 如征用土地、拆迁房屋) 有切身利害关系， 故具有极大的参与积极性；其二，公众参与会营造一种无形的社会监督氛围，对可能 违法和滥用权力者有一种无形的威慑力；其三，公众参与的行政规划程序可为行政规 划提供一个纠错机制，听证会、论证会等不仅可揭露行政规划的违法和不当，促使其 及时纠正，而且可因程序的公开性对规划权的腐败和滥用形成震慑力。其四，由于行 政规划机关的认识局限、考虑不周等原因所造成的行为瑕疵，在广大公众的参与下， 也能得到及时发现和处置，避免重大的损害后果。 1 3 2 行政规划程序能实现行政规划公正与效率的协调 行政效率，是指一定行政行为在单位时间和空间所产生的社会效果与在此行为过 程中所付出耗费之比率；行政公正集中体现为行政行为的合法与合理。行政公正与行 政效率的矛盾自行政权产生之日起就已存在，行政自由裁量权的滥用加剧了这一矛盾。 行政自由裁量权的效率目标，要求行政过程应该是一个灵活、简便而经济的过程， 尽可能减少行政过程的成本消耗。行政主体极易以行政效率为名，破坏行政公正，如 以紧急处理为由，任意对法律法规作扩张或限制性解释；行政自由裁量权的公正目标 8 广东商学院硕士学位论文论行政规划的程序控制 要求做到正义，这种正义是需要成本投入的，甚至可能是一种高成本的正义。行政主 体在法律法规允许的范围内，极易以行政公正为名，破坏行政效率，如以了解情况为 由，故意拖延。行政自由裁量权的这种灵活性、自由性在一定程度上为其滥用披上了 一层合法的外衣，使得这种滥用极为隐蔽，在实质上则迸一步加深了行政效率与行政 公正已有的矛盾。行政规划具有很强的自由裁量性，效率与公正在行政规划中的矛盾 更深，而行政规划程序能调和其矛盾，具体体现如下： 首先，行政规划程序规范了行政主体与行政相对人的行为。行政规划程序把行政 规划主体制定和实施规划的步骤、方式等程序性规定置于统一的规范中，并公之于众， 吸纳行政相对人参与，建立起政府与公民互相协作的程序机制，在客观上把此环节与 彼环节、管理者与被管理者联结起来，在事实上起了沟通的作用。在相互沟通的基础 上，行政规划程序实现了行政规划的有序化，避免了重复的、不必要的步骤，促进了 行政规划效率的提高。 在规范到沟通、沟通实现有序的过程中，行政规划主体必须协调与相对人之间的 矛盾，这种协调不是以一方的行政命令和另一方的被迫同意为前提，而是建立在沟通 基础上的平等的协调。在行政规划效率提高的过程中，行政规划程序实现了行政规划 公正。 其次，行政规划程序的设计体现了行政公正与行政效率的统一。设计行政规划程 序的一个基本方针就是使行政公正与行政效率在行政规划中能实现统一。行政规划方 式的良好选择、步骤的合理安排、过程的巧妙组合，有助于行政规划主体活动的合理 化与科学化。 在行政资源有限的情况下，行政规划程序按照效率精神，将符合客观规律的手段 规范化、标准化、统一化，避免程序上的凌乱、错杂与烦琐，又可在个别行政规划主 体知识、能力、经验有所欠缺的条件下，保证选择最优的方案，从而切实提高行政效 率。有学者认为，没有行政规划程序的严格限制，行政规划主体可能会更快地做出决 策并付诸实施。这可能会有一时的方便快捷，但这种毫无制约的行政规划并不可靠。 遵守程序固然会耗费一定的时间和金钱，但因为程序能促进公正，减少行政机关在运 转中的摩擦，改善政府与公民间的关系，因此，其作用是提高而非阻碍了效率。 最后，行政规划程序的公众参与实现行政效率与行政公正的协调。公众参与有助 于化解行政效率与行政公正的冲突。通过参与，行政规划主体可以了解行政规划相对 人的需求、期望以及已制定的政策在实际中的执行情况，可以顾及行政相对人的态度， 并听取其意见；行政规划相对人也可以了解行政规划主体的自由裁量行为是否对公共 利益负责，了解规划制定的缘由，并对影响其利益的规划做出评价，从而对行政规划 的公正性与可行性维持信心。 行政规划程序的民主化、合理化与公正化，是我国公民参与国家决策的宪法权利 9 广东商学院硕士学位论文论行政规划的程序控制 在行政规划领域中的具体体现。行政规划相对人能动地、积极地参与行政规划，在自 由裁量行为的初始阶段将行政规划自身难以避免的诸种弊端消灭于萌芽状态，加强了 行政规划相对人与行政规划主体之间的信任与合作，极大地提高了行政规划的可接受 性，从而减少了实施行政规划的阻力。 1 4 行政规划程序与行政规划程序控制 行政规划程序是行政规划的要素之一，是行政规划主体做出行政规划时所应当遵 循的方式、步骤、时限和顺序。其特点有：第一，行政规划程序是就行政规划而言的。 只有在行政规划中，才存在行政规划程序问题；第二，行政规划程序是作为过程的行 政规划，是行政规划的形式。正如任何事物的内容都离不开形式一样，任何行政规划 都离不开行政程序。第三，行政规划程序是行政规划的方式和步骤所构成的完整动态 过程。这里所谓方式，是行政规划的空间表现形式，如调查了解情况，收集信息，公 布草案，听取意见，说明理由等；所谓步骤，是行政规划的时间表现形式，包括规划 方式的先后顺序和每种方式、每一环节的时间限制等。 能否有效控制行政规划主要取决于行政规戈i j 的内容是否合理，而行政规划的内容 则主要取决于科学合理的行政规划程序。科学合理的行政规划程序才能有控制行政规 划权的滥用，实现行政规划的科学化、民主化和法制化。它主要包括三个方面的程序： ( 1 ) 行政规划的制定程序，如出示公告、提供通览、提出意见书、公告会、审议会等 方面的程序规定；( 2 ) 行政规划的实施程序，如关于行政规划执行主体、执行手段、 执行责任等方面的程序规定；( 3 ) 对行政规划制定和实施过程的监督程序，如关于监 督主体、手段、步骤等方面的程序规定。 对于行政规划的法律控制，主要包括程序控制和实体控制。前文已论证了行政规 划实体法控制的局限与程序法控制的优越。如果试图从规划的权限、内容、条件等实 体方面对行政规划给予严格控制，必然会束缚行政机关的手脚，遏制行政规划应有效 能的发挥。但是，行政规划往往直接或间接地涉及公民个人的权利和利益，并事关社 会资源配置是否合理，从程序上对行政规划进行规范是非常必要的。 由于行政规划是设定具体行政目标的活动，其必须以具体的现实情况为基础，因 而对规划制定权进行实体法上的制约有一定的限度，很难做到有效控制。为保证行政 规划的客观、公正、合理，必须转向对行政规划的程序控制，即通过公开、民主公正 的规划程序来控制行政规划主体的行为。行政规划程序法定是行政规划法制化的核心， 行政规划程序可以使行政规划行为趋于合理，是一种有效的控制方法。 1 0 广东商学院硕士学位论文论行政规划的程序控制 2 国外及我国台湾地区行政规划的程序控制研究 法系划分的理论依据主要是法的传统，当今世界上最有影响的是成文法系( 大陆 法系) 和判例法系( 英美法系) 。正如法系的划分，各国行政程序法的发展也主要可 以分为两种途径：一种是制定成文的行政程序法，可以称为成文法途径。属于这一途 径的有奥地利、意大利、德国、日本、美国等国家；另一种是以判例法的形式确立行 政程序法的基本内容，可以称为判例法途径。属于这情况的有英国和法国。各国行政 程序法的发展途径同各自所属的法系并无严格的对应关系。采用判例法的美国，于1 9 4 6 年制定了联邦行政程序法7 1 ；而大陆法系的母国法国，却形成行政程序的判 例法。 目前，行政规划程序的立法模式主要有如下三种： 第一类是德国模式。德国把行政规划纳入行政程序法中。德国于1 9 7 6 年颁布联 邦行政程序法，开了行政规划确定程序法典化之先河。 第二类是我国台湾地区模式。这种模式的特点是，虽然把行政规划纳入行政程序 法中设专章调整，但仅有行政规划的定义性法条和适用的类型，至于对规划确定的具 体程序不作具体规定，而是采用“按钮条款”。授权“行政院 另行规定。 第三类是其他国家模式。这种模式既没有统一的行政规划法典，也未在行政程序 法中纳入行政规划，而是在单行法中规定相关的行政规划。如日本的国土综合开发 法、城市计划法、国土利用计划法、- i - _ 地规划法等都规定了有关土地 和城市开发利用的行政规划制定程序。 2 1 属成文法途径的行政规划程序 2 1 1 德国的行政规划程序 德国是世界上行政规划程序立法时间早、内容较为完善的国家。1 9 6 6 年行政程 序法标准草案( 慕尼黑草案) 的“特别行为程序 一章中就规定了“确定规划 程序 。以下根据1 9 9 7 年1 月1 日颁布的最新文本翻译，1 9 7 6 年5 月2 5 日通过的联邦德 国行政程序法“确定规划程序 一节来介绍德国行政规划程序的主要内容。9 1 2 1 1 1 拟定规划的提出 在德国，拟定行政规划的主体通常多数是行政机关。除行政机关外，私人特别是 企业也可以拟定规划。行政规划确定程序要求，拟定规划的主体要尽可能先征询相关 机关的意见，并将所拟定的规划书送交其直接的上级机关，以备日后听证及上级机关 台湾地区行政程序法( 2 0 0 1 年1 月1 日正式施行) 第5 章“行政计划”中 仅有两条规定( 第1 6 3 条和1 6 4 条) ，其中第1 6 4 条第二项规定：“前项行政计划之拟 定、确定、修订及废弃之程序由行政院另定之。 1 l 广东商学院硕士学位论文论行政规划的程序控制 展开规划确定程序之用。当拟定的规划书送交其直接的上级机关时，规划确定的程序 即已开始。 拟定规划主体所递交的规划书应载明下列主要内容：( 1 ) 规划的目的；( 2 ) 规 划的缘由及事实；( 3 ) 拟采取的重要措施；( 4 ) 涉及的国土资源及设施；( 5 ) 其他 有助于了解规划内容的必要事项等。规划书的内容越详细越有助于该规划公开时集思 广益、周全考虑。规划书内容如不完整或不清楚，上级行政机关可以责令其限期补全， 逾期未补全者，将规划书退回拟定规划的主体。 同时，所拟定的规划是否必要、全面、合理和可行，不能由拟定规划主体自行认 定，而应由拟定规划主体的直接上级机关通过民主、公开参与的程序，使拟定规划主 体所拟规划经过公开评定后的修正、调整及增减内容而最终确定。 2 1 1 2 拟定规划的公开与异议的提出 拟定规划机关或组织的直接上级机关在接到拟定规划书后，应将规划的内容登载 于政府公报或其他报纸上，特别是规划书内容涉及土地资源开发利用或限制使用的， 或涉及地方开发或发展的，应将规划书送相关地方政府公开展示3 0 日，地方政府应将 公开展示的日期及场所向社会予以公告。将规划书内容登载公报或报纸时，应同时载 明负责听证的单位名称及人员，以及权益受规划影响之人向听证的单位或人员提出异 议的期限。 拟定规划的公开与异议提出的目的在于，拟定规划的直接上级机关借着将规划公 布之际，可以公开主动征询规划所涉及相关机关的意见，向社会大众提供对本规划相 关的咨询，汇集各方面的意见与资讯，为将要进行的听证程序做好准备。拟定规划机 关的直接上级机关同时行使着听证机关的职能。 2 1 1 3 预告听证日期 负责听证的单位或人员在异议期过后，应当公告听证的日期及场所，并以书面形 式通知拟定规划机关、与规划事务有关的机关、权益受规划影响的组织或个人以及规 划的异议人于听证日期到场表示意见及讨论。为便于当事人及时做好听证准备、主张 其权利，要求公告及通知内容不仅要明确、及时，而且要将听证公告刊载在规划影响 地区发行的新闻报纸上。 2 1 1 4 听证 主持听证的单位或人员有权决定听证的方式及问题处理。举行听证时，应首先由 拟定规划的机关对其他参与听证程序的人说明该规划及其作用，然后由其他当事人表 示意见。主持听证的单位或人员应使参与听证的人充分表达意见，对于逾异议期间提 出的异议也得讨论，并力求调和各种不同利益之意见。听证的目的和意义在于，在规 划决定做出之前，通过公开、民主参与的听证程序，可使因规划牵涉广泛利益冲突的 各方以正当程序充分表达意见，从而为做出科学合理的行政规划提供基础，也可以因 1 2 广东商学院硕士学位论文论行政规划的程序控制 公平的参与减少行政争讼。 2 1 1 5 确定规划的裁决 主持听证的单位主管或人员应于听证终结后3 0 日内，就进行听证时各有关机关的 意见，当事人间达成的协议及未解决之异议，连同其对听证结果的意见作成听证报告 书，递交负责确定规划的规划确定机关。规划确定机关应根据拟定规划主体的申请书 内容以及听证的结果，对该规划做出是否核准的决定。在规划确定决议中，规划确定 机关应对在听证机关举行的听证会上未解决的异议作出裁决。规划确定机关须要求规 划承担者采取必要预防或设定和保持有关设施，以保护公共福利，或避免对他人正当 利益造成消极后果。如该防预或设施无济于事，或与规划不可协调，当事人有权请求 适当的金钱补偿。们确定规划裁决书应送达拟定规划机关、其他有关机关、已知权益 受影响之人以及曾向举行听证的人员或机关提出异议之人，并向连同确定规划书递交 受影响地区的政府公开展示。至此，经过上述五个程序，行政规划被最终确定下来。 2 1 1 6 规划确定裁决的法律效果 行政规划一旦依法经过缜密的程序被确定下来，即产生法律效力。此法律效力包括： ( 1 ) 规划确定裁决的确认效力。规划经确定裁决，该裁决的效力不仅及于规划本身， 亦及于因实施规划采取的必要措施，甚至及于因该规划涉及其他有关公共利益的规定。 ( 2 ) 规划确定裁决的集中事权效力。规划确定的裁决赋予了拟定规划机关具有集中各 相关行政机关职权的效果。拟定规划机关按规划实施的必要措施，依法本应经有关主管 机关核准或特许，但因规划确定裁决程序的先前存在，有关机关在听证程序时己表示意 见，因此为使已经确定的规划能够顺利实施，避免再次征询有关机关意见之繁琐，提高 行政效率，故拟定规划机关在实施规划而为的必要措施时，可不必再次经其他行政机关 的同意或特许。( 3 ) 规划确定裁决的形成效力。规划一经确定，便在拟定规划机关与 规划所涉及的权益人之间，依据该规划确定的内容定形成法律关系。 2 1 1 7 行政规划的变更、废止与失效 ( 1 ) 行政规划的变更。已确定的行政规划在完成之前需变更的，原则上应经过新 的规划确定程序。但如果规划的变更无关紧要，且