（国际贸易学专业论文）中国农村金融组织制度创新研究.pdf

摘要 解决“三农”问题一直是中国政府施政的一大重点和难点。“三农”问题的 核心是农民收入问题，而实现途径是培育和完善农村生产要素市场、推动农村 劳动力转移，保持农业的稳定、持续发展。所有这些都直接或间接依赖于农村 金融的支持，换言之，农村金融的发展是直接关系到能否解决“三农”问题的 大事。 然而农村金融的发展却存在很大的问题，农户贷款难、农村企业尤其是农 村中小企业贷款难的问题仍然十分突出。因此，为了促进农树经济的发展，破 解“三农”发展的困境，突破农村金融供给瓶颈的改革迫在眉睫，而其中一个 研究视角就是农村金融组织制度创新研究。 本文总体目的在于通过对现有的中国农村金融组织制度结构及功能的考 察，运用新制度经济学有关理论对中国农村金融组织制度变迁进行分析，以此 找出中国农村金融组织制度存在缺陷的根源。本文认为，中国农村金融组织制 度缺陷根源于政府主导下的农村金融组织制度强制性制度交迁，造成农村金融 制度供给严重不足。由此导致农村金融组织机构产权不清，现有农村正规金融 组织功能不全，农村资金流失严重，邮政储蓄抽走大量资金，农业保险发展严 重滞后，以及非正规金融受到抑制等弊端；在此基础上，文章借鉴国外发达国 家和发展中国家农村金融组织制度发展的成功经验，探讨中国农村金融组织制 度创新问题，并提出创新建议。 本文的主要观点如下：首先，应根据中国农村经济各地区发展水平和实际 经济状况对农村正规金融进行产权创新。其次，应完善现有的正规农村金融组 织机构：强化农业发展银行的政策性功能；发挥农行支农的商业银行优势；重 塑农村信用社合作金融的性质。其三，应建立和完善农村非银行金融组织机构： 建立健全农业保险组织机构；改革邮政储蓄，建立资金回流机制；建立农村金 融直接融资机构。其四，应放松对非正规金融的管制，培育和整合农村非正规 金融组织，使正规金融和非正规金融组织机构协调发展。 关键词：农村金融组织制度创新 a b s t r a c t r e s o l v i n gt h ep r o b l e m sc o n c e r n i n gw i t hp e a s a n t ，a g r i c u l t u r e r u r a l ，i st h ek e y p o i n ta n dd i f f i c u l t yo fa d m i n i s t r a t i o ni nc h i n e s eg o v e m m e n t t h ec o r eo ft h em a t t e r l i e si np r o m o t i n gf a r m e r si n c o m e ，h e r e a st h ea p p r o a c hi st oc u l t i v a t ea n dp e r f e c t t h er u r a lp r o d u c t i o nf a c t o r s ，f o r c et h ed i v e r s i o no fm r a ll a b o r , m a i n t a i nt h e s t a b i l i z a t i o na n dc e n t i n u a n c ed e v e l o p m e n to fa g r i c u l t u r e a 1 lo ft h e s ed e p e n do nt h e s u p p o r to fr u r a lf i n a n c ed i r e c t l yo ri n d i r e c t l y i na n o t h e rw o r d s ，t h ed e v e l o p m e n to f r u r a lf i n a n c er e l a t e st h er e s o l u t i o no fp r o b l e m sc o n c e r n i n gw i t ha g r i c u l t u r e c o u n t r y s i d ea n df a r m e r s h o w e v e r , r u r a lf i n a n c ed e v e l o p m e n te x i s t ss e r i o u sp r o b l e m s ，s u c ha st h e d i f f i c u l t yo fp r o v i d i n gal t a nt of a r m e r 5 ，o rl q 1 r a lt oc o r p o r a t i o n si nt o w n sa n d v i l l a g e s ，e s p e c i a l l y t os m a l la n dm e d i u me n t e r p r i s e si n c o u n t r y t h e r e f o r e ，t h e r e f o r m a t i o no ns u p p l yb o t t l e n e c k so fr u r a lf i n a n c eb e c o m e si m m i n e n t ，i nt h ep u r p o s e o fp r o m o t i n gt h ed e v e l o p m e n to fr u r a le c o n o m y o n eo ft h er e s e a r c ha n 酉e si so n i n n o v a t i o nr e s e a r c ho fr u r a l 五n a n c eo r g a n i z a t i o n a ls y s t e m t h ec o l l e c t i v ep u r p o s c so ft h i s a r t i c l ea r et of i n dt h ed i s f i g u r e m e n t si nt h e o r g a n i z a t i o n a ls y s t e mo fr u r a lf i n a n c e ，t h r o u 【g ht h er e v i e w si ns t r u c t u r ea n df u n c t i o n 0 fi la l s ob yt h em e t h o d so fn e wi n s t i t u t i o n a le c o n o m i c s ，w eb e l i e v et h a tt h er o o to f t h ed i s f i g u r e m e n t si st h eh e a v i l ys h o r t a g eo fs u p p l yu n d e rt h ec o n t r o lo fo u r g o v e r n m e n ti nc o m p e l l i n gv a d a n c eo fc h i n e s er u r a lf i n a n c es y s t e m ，w h i c hb r i n go n s o m es e r i o u se f f e c t s ，s u c h 髂t h ed i s o r d e ri np r o p e r t yr i g h to fr u r a lf i n a n c es y s t e m ， t h ea b s e n c eo fn o r m a lf u n c t i o n so fr u t a lf m a n c es y s t e m ，t h e1 0 s eo fr u r a lf u n d ，t h e l a go fr u r a li n s u r a n c e ，e v e nt h er e s t r a i n to fa b n o r m a lf i n a n c e o nt h eb a s eo ft h e s e r e s e a r c h e s ，w ec a n 酉v es o m et h o u g h to nr u r a lf i n a n c eo r g a n i z a t i o n a ls y s t e m i n n o v a t i o nr e s e a r c h e sa n db n n go u ts o m ei n n o v a t i o ns u g g e s t i o nb o mb vt h e e x c e h e n te x p e r i e n c eo fo v e r s e a sa n do u r s e l v e s nt h i sd i s s e r t a t i o n ，f o u rs t a n d p o i n t sh a v eb e e ne x p r e s s e d f i r s t l y , t h ep r o p e r t y f i g h ti n n o v a t i o no fn o r m a lr u r a lf m a n c es h o u l db eb a s e do nt h ed 8 v e l o p m e n tl e v e l s a n da c t u a le c o n o m ys t a t u so fc h i n e s ec o u n t r i e s s e c o n d l y , w eh a v et op e r f e c tt h e o r g a n i z a t i o n a ls y s t e mo fe x i s t e n c en o r m a lr u t a lf i n a n c e ，c o n s o l i d a t et h ep o l i c y f u n c t i o n so fb a n k s ，a n dr e s c u l p t u r et h ec h a r a c t e r so fr u r a lc l e d i to r g a n i z a t i o n t h i r d l y , w es h o u l dc o n s t i t u t ea n dc o n s u m m a t et h er u r a ln o n b a n k i n gf i n a n c e o r g a n i z a t i o n a ls y s t e r n ，e s t a b l i s ht h es y s t e mo fm r a li n s u r a n c e ，r e f o r mt h ep o s tb a n k ， s e tu pt h em e c h a n i s mo fc a p i t a lc i r c u m f i u e n c e ，f o u n dt h ed i r e c tf i n a n c ef r a m e w o r k o fr u r a lf i n a n c e i nt h ee n d s h o u l dr e l e a s et h er e g u l a t i o no fa b n o r m a lf i n a n c e ， c u l t i v a t ea n dc o n f o r mt h ea b n o r m a lr u r a lf i n a n c eo r g a n i s m t oa s s o r tw i ht h e d e v e l o p m e n ti nf i n a n c eo r g a n i z a t i o n a ls y s t e r n k e yw o r d s ：r u r a lf i n a n c eo r g a n i z a t i o n a ls y s t e m i n n o v a t i o n i i 武汉理工大学硕士学位论文 1 1 问题的提出 第1 章导言 中国作为一个农业大国，“三农”问题，始终是中国的根本闯题，是关系国 民经济社会发展和现代化建设的重大问题。农村金融作为现代经济的核心，在 农村经济的发展中肩负着历史重任，农村金融是调节农村经济资源配置的一种 方式，在农业生产过程中处于中介地位，农村金融机构可以筹集、分配和管理 农村货币资金，以支持农村经济发展。“三农”问题的解决需要由农村金融组织 机构对其提供资金支持。然而，我国农村金融的发展却存在很大问题，农村金 融问题甚至成为制约我国农业、农村发展的“瓶颈”。其主要表现在：中国农村 金融以农村正规金融组织一统天下，起“补缺效应”的非正规金融组织长期受 到压制；另一方面，农村正规金融组织功能不全和“异化”，使其农村金融供给 严重不足。 农村正规金融组织包括农业银行、农业发展银行、农村信用合作社、邮政 储蓄等。以农业银行为主的在农村的商业银行，随着商业化改革进程的加快， 市场定位发生了重大变化，它们竞争的视角已开始从农村转向城市，其涉农贷 款比重显著降低。事实上，目前农行的农业贷款所占比重已降至1 0 左右，其 在农村金融体系中的主体地位日趋下降。农行在农村金融中的撤离与“不作为” ( 不愿将资金投入期限长、见效慢、风险高的农业项目上) ，引发了农村金融资 源的“漏出”，直接导致了金融机构对农业信贷投入的逐年减弱。 作为唯一的农业政策性银行农业发展银行，它是我国实施“三农”资 金支持，逆市场配置资金，增加农业农村资金投入的重要手段，是财政资金和 信贷资金有效结合的支农方式。但由于农发行的资金来源于财政拨款、发行金 融债券或央行再贷款，融资成本较高，与其优惠贷款形成巨大的利差缺口，农 发行从成立至今，仅仅充当“收购银行”，承担了收购信贷支持的责任，对农业 基本建设和农业综合开发提供信贷支持却无力顾及，其政策性功能明显缺失。 处于农村金融市场垄断地位的农信社，其行为方式与其他商业银行没有两样， 外加，农信社顽疾缠身：背离合作金融性质、产权主体不清法人治理结构不完 善、管理体制不顺畅、地方政府过度干预、整体亏损面积巨大，使得现实中的 农信社难担农村金融主力军的重任。农村邮政储蓄，其资金单向流动，只存不 武汉理工大学硕士学位论文 贷，更加剧了农村资金的外流。2 0 0 2 年，邮政储蓄就已成为仅次于四大国有商 业银行的第5 储蓄大户。邮政储蓄中6 0 以上来自县以下农村，其吸储规模不 断扩大的过程，同时也是十分稀缺的农村资金“非农化”过程不断加快的过程， 邮政储蓄事实起着在农村金融市场中“抽血机”的作用。 以上现状表明，现行农村正规金融的涉农资金供给严重不足，农户贷款难、 农村企业尤其是农村中小企业贷款难的问题仍然十分突出。因此，为了促进农 村经济的发展，破解“三农”发展的困境，突破农村金融供给瓶颈的改革迫在 眉睫，而其中一个研究视角就是农村金融组织制度创新研究。 1 2 研究目的及意义 我国农村金融组织经过5 0 多年的发展，尽管其对我国农村经济发展做出了 重要的贡献，但农村金融组织对农村经济发展的资金供给不足，严重的制约了农 村经济的发展。由于农村金融组织制度的不完善，一方面大量农村闲散资金不 能有效的动员起来利用，造成资金极大浪费；另一方面，大量农村经济发展所 紧缺的资金被转移出农村，造成农村资金供求的紧张。从表面上看。我国建立 起以合作金融为基础、商业性金融、政策性金融分工协作的农村金融组织结构； 从实际运作来看还存在许多问题，中国农业发展银行功能不全，难以承担政策 性金融重任，作为支持农业发展的政策性银行，资金来源不稳，运用效率不高， 业务范围狭窄，功能单一；1 9 9 7 年中央金融工作会议后，农业银行为了全面向 商业银行转轨，实现其“盈利性、安全性、流动性”的经营方针，开始大规模 撤并县及县以下机构，农村金融主体地位已不复存在，难以承担起支持农村经 济发展的重任；邮政储蓄只存不贷，抽走大量农村金融资金；农村保险发展也 严重滞后；现行的农村金融组织制度已不能很好的为农村经济的发展服务。从 最大限度满足农村经济发展不断增加的资金需求角度出发，中国现阶段尚缺乏 一个完整意义的农村金融组织体系n 1 。 道诺斯认为，“有效率的经济组织是经济增长的关键，西方经济兴起、发 展的原因，在于有效率的经济组织在西欧得以发展”【2 】，而金融组织制度作为 经济组织制度的一个类别，同样会印证这一理论学说。本文将通过对现有农村 金融组织制度的结构及功能的分析，找出当前中国农村金融组织制度存在的问 题，运用新制度经济学理论，借鉴国外农村金融组织制度成功的经验，提出我 国农村金融组织制度创新的思路。这不仅是深化农村金融体制改革的需要，而 且对促进农村经济发展，进一步深化农村经济体制改革，解决“三农”问题， 都具有非常重要的现实意义。 2 武汉理工大学硕士学位论文 1 3 研究的方法 实证分析与规范分析相结合的方法。本文将主要使用实证分析的方法，对 我国现有的农村金融组织制度结构和功能及变迁历史进行考察与分析，对中国 农村金融组织制度创新的思路进行规范分析。 制度分析方法。本文运用新制度经济学的理论，通过对中国农村金融组织 制度的变迁进行分析，提出强制性与诱致性制度变迁必须协调演进，是中国农 村金融组织制度创新的正确取向。 比较分析方法。通过与国外先进的农村金融组织制度的比较，提出中国农 村金融组织制度创新的新思路。 静态分析与动态分析相结合的研究方法。本文主要在横向断面上，进行了 中外农业金融组织制度比较，以“相对静态”的分析为主；而分析我国的农村 金融组织制度，主要是从制度变迁的角度来考察和分析，运用的是静态分析和 动态分析相结合的方法。 3 武汉理工大学硕士学位论文 第2 章中国农村金融组织制度概述 农村金融是调节农村经济资源配置的一种方式，是随着商品生产和商品交 换的发展及货币在农村领域发挥流通手段和支付手段的职能所形成的经济范 畴，是一种依存于农村物质资料再生产在农村经济领域里进行的金融活动及金 融关系，即以信用手段筹集、分配和管理农村货币资金的活动，是农村领域内 相互联系、相互依存的货币流通、资金运动和信用活动的统一。农村金融在农 村经济的发展中具有重要的地位和作用，是农村经济发展的重要组成部分。 金融组织是金融制度的基本构成要素之一，同时又是金融交易关系的主体 和信用经济条件下资源配置的主要载体和形式。金融组织制度决定着金融产权、 信用制度、各种金融主体的行为及金融市场机制等方面的状况和运作质量。要 充分发挥农村金融活动所具有的筹集、分配和管理农村货币资金的职能，支持 农村经济稳步健康发展，客观上就必须有一套健全完整的农村金融组织制度。 农村金融组织制度是指农村金融的主体构造形式和农村金融结构的内部规则。 即农村多种金融机构( 包括正规金融机构、非正规金融机构) 的组织构造形势， 以及由一定的经济金融制度和经济发展水平所决定的各类组织机构的地位、职 能、相对规模和相互关系所构成的规则。中国农村金融组织制度结构是由正式 的和非正式的制度安排的总和构成。 2 1 中国农村金融组织结构分析 随着农村经济和金融体制的改革，我国农村金融组织制度不断完善。在其 他国有商业银行逐渐退出农村金融市场的情况下，当前我国的农村金融组织结 构主要包括中国农业银行、中国农业发展银行、中国农村信用合作社、农村邮 政储蓄等正规金融机构，及其他非正规金融组织。这一组织结构的主体是中国 农业银行、中国农村信用社和中国农业发展银行。 2 1 1 正规金融组织 可以把受到中央货币当局或者金融市场当局监管的那部分金融组织或者活 动称之为正规金融组织或活动。在我国经过中国人民银行等金融监管机构批准 设立的、属于正式金融体制范围内的金融机构主要包括以下几个组成部分： 1 、中国农业银行。 中国农业银行是中国四大国有商业银行之一，也是我国最大的为农业服务 4 武汉理工大学硕士学位论文 的商业银行，农业、农村和农民的信贷业务一直是农业银行的业务重点，其分 支机构数量最多，几乎遍布中国所有的乡镇。农业银行建立是为了支持农产品 的生产和销售，从8 0 年代起中国农业银行就一直进行着商业化改革，在1 9 9 4 年中国农业发展银行建立之前，中国农业银行的业务兼具商业性和政策性，此 后一部分政策性被划转到中国农业发展银行。农行的经营也日益强调以利润为 核心。到2 0 0 1 年底中国农业银行拥有资产2 5 2 7 9 9 0 亿元，4 5 万家分支机构并 雇佣了4 9 万名职工，各类贷款余额1 6 0 4 6 亿元，其中涉农贷款余额8 6 6 1 亿元， 占5 4 。 2 、中国农村信用合作社 农村信用合作社是我国农村金融组织在农村的最基层的组织机构，其分支 机构几乎遍及所有的乡镇农村，是农村正规金融机构中唯一直接面对农户和农 村各种不同的金融需求主体，为支持农业和农村经济发展中提供金融服务的主 要力量。8 0 年代末9 0 年代初，农村信用合作社都是中国农业银行的农村基层 组织，1 9 9 6 年后农村信用合作社脱离农业银行的领导，而由中国人民银行负责 统一监管。截至2 0 0 3 年底农村信用社有法人机构3 3 9 6 5 家，其中省级联社7 个， 地( 市) 级联社6 5 个，县( 市) 级联社2 4 4 5 个，农村信用杜法人3 1 4 4 8 个。 各项存款2 3 8 5 0 亿元，占全部金融机构存款的1 0 8 左右，各项贷款1 7 1 9 1 4 0 亿元，占全部金融机构贷款的l o 1 左右，其中农业贷款占8 4 1 ，是目前全国 法人机构最多、从业人员最多和城乡分布最为广泛的金融机构，已经成为我国为 农业服务的主力军。 在其它农村正规金融机构中，农村商业银行属于股份制银行，目前只有张 家港、常熟和江阴农村商业银行三家。三者成立于2 0 0 1 年底，均由原来的农村 信用社改造而成。 3 、中国农业发展银行 中国农业发展银行是1 9 9 4 年成立的一家政策性银行，是农村金融体制改革 中为实现农村政策性金融与商业性相分离的重大措施。农发行的业务不直接涉 及农业农户，它的主要任务是承担国家规定的政策性金融业务并代理财政性支 农资金的拨付。随着农村市场化改革的不断深入，农发行的作用十分有限。到 2 0 0 1 年末，中国农业发展银行贷款余额7 2 3 8 3 0 亿元，农发行拥有资产7 6 9 8 5 3 亿元，2 2 7 3 家分支机构以及近6 万名职工。 4 、农村邮政储蓄 我国农村邮政储蓄机构只吸收储蓄存款，再把储蓄资金转存入中央银行， 以转存利率与吸储利率差额作为其收益来源。邮政储蓄业务自1 9 8 6 年开办以 武汉理工大学硕士学位论文 来，发展迅速其规模不断上升，2 0 0 2 年底储蓄存款余额已达7 3 7 6 亿元，占存 款市场份额的8 4 8 ，成为仅次于四大国有商业银行的第五大吸储大户。 5 、农村保险 农业保险自1 9 8 2 年恢复以来，经历了2 0 年的发展过程。在这期间，中国 人民保险公司累计为近2 0 0 0 亿的农村财产提供了保险保障业务，支付赔款近 5 0 亿元，为农村经济发展中的灾害损失提供了及时补偿。然而近年来农业保险 一直徘徊不前，不能满足农村经济发展。 图表1中国农村金融组织结构图 2 1 2 非( 准) 正规金融组织 可以把所有处于中央货币当局或者金融市场当局监管之外发生的金融交 易、贷款和存款行为称之为非( 准) 正规金融组织或活动。非( 准) 正规金融 组织和活动在我国己有相当长的历史，广大农村地区普遍存在着民间金融活动。 主要包括：农村合作基金会、经济服务部、金融服务部、各种合会、私人钱庄等。 改革开放以前，农村民间金融总体上规模较小，且受到严格管制。在农村金融 体制改革初期，非( 准) 正规金融组织和活动由于得n y 政府的默许甚至支持， 一度非常活跃。 农村合作基金会是8 0 年代中期兴起的准正规农村金融组织，其资金来源主 要是农户的注资，它的成立对农村经济的融资需求提供了极大的支持。到1 9 9 6 年农村合作基金会的存款规模为农村信用合作社的1 9 ，调查表明农村合作基金 会4 5 的贷款提供给了农户，2 4 的贷款提供给了乡镇企业，这不仅大大超过 了农业银行的相应贷款比例，而且超过了农村信用合作社的贷款中投入农村经 济的比例。但是，从性质上讲农村合作基金会并不是一个真正的金融机构，而 是一个社区性金融系统的补充，对于协调农村闲散资金，缓解农村资金供求不 武汉理工大学硕士学位论文 平衡的矛盾有一定的积极作用。从9 0 年代中期开始，随着农村金融体制改革的 重心逐渐转向对正规金融机构的商业化，中国人民银行开始加大了对非( 准) 正规金融组织和活动的管制力度，为了消除对农村信用合作社竞争冲击。1 9 9 9 年解散了农村合作基金会从而结束了非( 准) 正规金融的有组织状态，包括村级 基金会在内的整个农村合作基金会被彻底解散并进行了清算。 除农村合作基金会外，非正规金融体系主要由亲友之间的个人借贷行为、 个人和企业团体间的直接借款行为、当铺、高利贷、各种合会、私人钱庄等组 成。据2 0 0 1 年人民银行山东聊城市中心支行对6 个乡镇的抽样调查表明，普遍 存在着民间借贷行为，借贷规模达4 5 8 亿元，占当地贷款余额的3 7 ，这表明 借贷主体对民间借贷的依赖性在增强。根据国务院1 9 9 8 年7 月颁布的非法金 融机构和非法金融业务活动取缔办法，其他金融组织或者活动均属于非法。 2 2 中国农村金融组织机构功能 2 2 1 中国农业银行功能 中国农业银行成立于1 9 5 0 年，是四大国有独资商业银行之一，是中国农村 金融体系的重要组成部分，其资金实力雄厚，服务功能齐全，业务领域已由最 初的农村信贷、结算业务，发展成为品种齐全，本外币结合，能够办理国际、 国内通行的各类金融业务。其主要功能是：一是人民币业务。吸收公众存款； 发放短期、中期和长期贷款：办理国内外结算；办理票据贴现；发行金融债券； 代理发行、代理兑付、承销政府债券；买卖政府债券；从事同业拆借；买卖、代 理买卖外汇；提供信用证服务及担保；代理收付款项及代理保险业务等。二是 外汇业务。外汇存款；外汇贷款；外汇汇款；外币兑换；国际结算；外汇票据 的承兑和贴现；外汇借款；外汇担保；缔汇、售汇；发行和代理发行股票以外 的外币有价证券；买卖和代理买卖股票以外的外币有价证券；代客外汇买卖； 资信调查、咨询、见证业务。 1 9 9 4 年为适应中国经济和金融体制改革的新形势，中国农业银行在剥离政 策性金融业务和其后与农村信用社脱离行政隶属关系后，加快由国有专业银行 向国有商业银行转化，积极调整经营战略，转换经营机制，找准市场定位。在 农村政策金融、商业金融和合作金融分工协作的体系中，根据农村经济发展和 城乡经济一体化的需要，积极开拓城市业务领域，扩大农村金融市场，一是农 业信贷投入大，推动了农村经济迅速发展；二是积极扶持乡镇企业，促进农村 非农产业发展；三是积极支持和扶持小城镇建设，引导小城镇建设朝着“统一规 武汉理工大学硕士学位论文 划，合理布局，综合发展，配套建设”的方向发展。目前农业银行还承担着一 些政策金融业务，包括扶贫贷款，以电网改造为重点的农村基础设施建设贷款 和农村城镇化贷款等。 2 2 2 农村信用社功能 中国农村信用社组织经历5 0 余年发展，已成为背负“新形势下农村金融的 主力军”使命的重要金融力量。按照农村信用社管理规定，农村信用社是由 社员入股组成，实行社员民主管理，主要为社员服务的农村合作金融组织。农 村信用社的性质和地位决定了它在服务农民，支持农业和农村经济发展中的重 要作用，其主要功能：一是聚集闲散资金，引导农村资金流向，农村信用社点 多面广，贴近农民，吸收农村闲散资金具有独特优势；二是为广大农户和各类 经济组织发展农业生产提供金融服务；三是促进农村产业结构和经济结构的调 整，支持农民组织的各类产前产中产后加工，运输服务组织的发展，并以此促 进农民增加收入；四是调节农村货币流通；五是扶持贫困地区发展生产，帮助 农民脱贫致富；六是引导农村民间借贷，维护农村金融秩序。 2 2 3 中国农业发展银行功能 中国农业发展银行成立于1 9 9 4 年，作为中国惟一的一家农业政策性银行， 以国家信用为基础，筹集农业政策性信贷资金，承担国家规定的农业政策性金 融业务，代理财政性支农资金的拨付，为农业和农村经济发展服务。根据国务 院批准的中国农业发展银行章程，中国农业发展银行为独立法人，实行独立 核算，自主保本经营，企业化管理。其功能是：办理由国务院确定、中国人民 银行安排资金并由财政部予以贴息的粮食、棉花、油料等主要农副产品的国家 专项储备贷款；办理粮、棉、油、肉等农副产品的收购贷款及粮油调销、批发 贷款；办理承担国家粮油等产品政策性加工任务企业贷款；办理国务院确定的 扶贫贴息贷款、老少边穷地区经济发展贷款，办理国家确定的小型农、林、牧、 水利基建和技术改造贷款；发行金融债券、境外筹资；经批准的其它业务。 1 9 9 8 年3 月国家调整农业发展银行业务范围，将农业开发、扶贫等专项贷 款以及粮棉农业加工和附营业务贷款划转中国农业银行。中国农业发展银行成 立以来，发挥统一经营和管理政策性贷款的作用，统一管理国家严格界定的农 副产品收购和农业综合开发等贷款需求；在加强对粮棉收购贷款的监督，遏制 收购资金流失方面，制定和完善了收购资金管理办法；初步建立了中国农业发 展银行在国家支农体系中的地位和作用。 武汉理工大学硕士学位论文 第3 章中国农村金融组织制度的变迁 3 1 中国农村金融组织制度的变迁历史 中国农村金融组织制度经历5 0 多年来曲折发展、不断完善的过程，大致可 以归纳为以下四个阶段： 第一阶段( 1 9 5 1 年一- 1 9 5 8 年) 农村金融组织的兴起阶段： 建国初期，为了打击当时农村盛行的高利贷活动，促进农村经济的稳定发 展。1 9 5 1 年5 月，中国人民银行总行召开了第一次全国农村金融工作会议，决 定大力发展农村信用社，并且普遍建立了区级银行机构一一农村营业所。1 9 5 1 年8 月，正式成立农业合作银行，当时只设立了总行，并没有建立起各级农业 合作银行，未能发挥它的应有作用，1 9 5 2 年总行撤销并入中国人民银行。1 9 5 3 年，农业合作化开始，农村信用社作为合作化的一部分得到了大量推广。到年 底，全国农业生产合作社发展到4 8 万个，信用社发展到1 2 。6 万个，7 0 左右的 乡建立了信用社。共有9 万多个。1 9 5 5 年3 月为适应农村全面开展社会主义改 造的新形势和更好地指导农村中迅猛发展起来的信用合作事业，又成立中国农 业银行，并在全国各省、地区和大部分县设立农业银行分支机构，部分县以下 地区设立办事机构，中国农业银行总行受中国人民银行领导，并担负起了指导农 村信用社的职责。由于同中国人民银行基层行在业务上没有划分清楚，人员经 费不足，1 9 5 7 年再次撤销农业银行，并入中国人民银行，成为中国人民银行农 村金融管理局。这一阶段农村金融组织结构主要以人民银行统一领导、信用合 作社为助手。 第二阶段( 1 9 5 8 年一1 9 7 9 年) 农村金融组织发展的停滞阶段： 1 9 5 8 年根据当时“两放、三统、一包”的财经体制，农村信用社和银行营 业所合并成人民公社信用部，下放给人民公社领导和管理，后来又交给贫下中 农管理。1 9 6 3 年中国农业银行再次建立，直接受国务院领导，并在全国普遍设 立分支机构。1 9 6 5 年再次撤销农业银行，并入到中国人民银行。在此期间，我 国曾两度“合作升级”将农村信用社下放给社、队管理，又两次收回归银行管 理。1 9 7 7 年，国家发布了关于整顿和加强银行工作的几项规定，指出：“信 用杜的资金应纳入国家信贷计划，人员编制应纳入县集体劳动工资计划，职工 待遇应与中国人民银行基本一致。”从而把信用社纳入国家银行高度集中统一的 9 武汉理工大学硕士学位论文 体制之中，这段时期农村信用社逐渐从创社之初的合作金融组织演变为国家银 行基层机构，国家实行强制性制度变迁，合作金融在发展中更多地成为了国家 控制农村资源制度安排的产物。这一阶段的农村金融组织结构以农村信用社为 主体，农业银行为辅的简单结构。 第三阶段( 1 9 7 9 年一1 9 9 6 年) 农村金融组织发展的重建阶段： 为适应农村经济体制改革的需要，1 9 7 9 年国家决定恢复中国农业银行。在 国家规定的业务分工范围内，独立行使职责，自主经营业务，并改变了传统的 运作目标，明确提出大力支持农村商品经济，提高资金使用效益。1 9 8 4 年国务 院批准了中国农业银行关于改革信用社管理体制的报告，提出把农村信用社 真正办成群众性的合作金融组织，在农业银行领导、监督下，独立自主地开展 存贷业务，并成立了农村信用社的县级联社。1 9 8 9 年开始，国家对信用社进行 治理整顿，初步改变了信用社“既是集体金融组织，又是国家银行基层机构” 的体制。 8 0 年代中期国家放开对民间金融的管制，允许民间自由借贷。以农村合作 基金会开始兴起为代表，对农村经济的资金需求提供了极大的支持。在一定程 度上，弥补了中国农业银行和农村信用社的不足，促进了农村经济的发展。 为适应农业银行向商业银行转轨的要求1 9 9 4 年成立了政策性银行一农业 发展银行，专门经营农村政策性金融业务。农业政策性银行的建立，实现了农 业政策性金融与商业性金融的分离。这一时期的农村金融组织结构是以国有银 行中国农业银行为主导、农村信用社为基础、其他金融机构和融资方式为补充 的多样化的组织形式。 第四阶段( 1 9 9 6 - - - 至今) 农村金融组织发展的改革阶段： 1 9 9 6 年起农村信用社改由中国人民银行进行监管，与农业银行正式“脱钩”， 农信社恢复具有独立法人地位的合作金融组织性质。中国农业银行开始收缩、 撤并机构。1 9 9 6 年8 月根据国务院关于金融体制改革的决定，农村信用社 进入深化改革阶段，其核心是把农村信用社办成由社员入股、社员民主管理， 主要为社员服务的真正的农村合作金融组织。该阶段农村信用社与农业银行脱 离行政隶属关系，改由中国人民银行进行监管，与农业银行正式“脱钩”，农村 信用社恢复具有独立法人地位的合作金融组织性质。1 9 9 7 年中央金融工作会议 确定“各国有商业银行收缩县( 及县以下) 机构，发展中小金融机构，支持地方 经济发展”的基本策略以后，包括农业银行在内的国有商业银行日渐收缩县及 县以下机构。由于农业银行加快商业化步伐，逐步将业务中心转移到了城市， 而中国农业发展银行力量很有限，使得农村信用合作杜成为农村金融体系的主 1 0 武汉理工大学硕士学位论文 力军a 同时，政府做出了清理整顿、关闭合并农村合作基金会的决定，国家开 始打击各种非正规金融活动，对民间金融行为进行压抑。随后的1 9 9 8 1 9 9 9 年， 在全国范围内撤消农村合作基金会，并对其进行清算。2 0 0 3 年以来国家将农村 金融体制改革的重点确定到对农村信用合作社的改革上，加大推动并深化信用 合作社改革试点工作等等。2 0 0 3 年1 1 月底8 省( 市) ( 浙江、山东、江西、贵州、 吉林、重庆、陕西和江苏) 农村信用杜改革实施方案已经国务院批准，这标志着 深化农村信用社改革试点工作己进入全面实施阶段。这一阶段随着经济体制改 革进一步深化，通过成立中国农业发展银行、农信社与农业银行脱钩等一系列 措施，我国形成了以合作性金融为主，商业性金融、政策性金融三大金融机构 分工合作的复合式组织结构。 3 2 中国农村金融组织制度变迁的基本特征 建国以来，中国农村金融组织制度变迁的主要特征可以归结为单纯的强制 性制度供给向强制性制度供给与诱致制度需求交互演进的过渡：典型的自上而 下的渐进式制度变迁；具有历史的路径依赖性，金融制度始终依赖并滞后于经 济制度的变迁。 3 2 1 以政府为主导的强制性制度变迁 制度变迁是制度的替代、转换与交易过程。强制性制度变迁是制度供给的 最主要表现形式，是通过政府命令和法律引入的，是一种自上而下的过程。作 为制度的强制变迁主体，国家的选择始终影响着农村金融组织机构的成本和收 益，因而影响到制度变迁的形态和过程。中国农村金融组织制度变迁，作为全 部农村经济体制改革的一部分，正是遵从于政府主导型的制度变革方式。无论 是中国农业银行的多次组织制度变迁，还是中国农业发展银行的设立，还有农 村信用社的管理、归属与机构撤并、经营性质规定等等，无一不打上政府的烙 印，强烈地带有政府行政推动和强制性变迁的特点嘲。这不仅体现在农村金融 组织制度的改革与调整，政府必须作为主体自上而下地进行宏观规划、组织实 施等，还必须在具体的营业机构设置、业务品种设立等方面，得到政府部门的 许可或批准方可以实施，中国农村金融组织制度变迁成为一种政府主导下的强 制性制度变迁。 根据制度经济学的理论，金融制度是为了降低交易成本和提高资源的使用 效率而产生的。作为强制性制度变迁主体的政府，国家强制力有很大的规模经 济效应，国家不仅能比初级行动团体低得多的费用提供制度服务，而且可以利 武汉理工大学硕士学位论文 用其“暴力潜能”降低制度变迁中的组织成本和实施成本，但强制性制度变迁面 临着统治者的有限理性、意识形态刚性、官僚政治、利益集团压力和知识局限 性等方面的限制或困绕。强制性制度变迁往往由于国家的一厢情愿难免“制度 失败”，这种强制性金融制度供给在特定的历史时期其制度绩效可能最大的，但 从历史发展来看却未必是最优的选择，我国农村金融组织机构的长期低效率、 农村金融组织资金供给严重不足也充分反映了这一点。制度变迁选择何种方式 主要取决于一个社会集团利益之间的权力结构和利益分配。政府在探寻最佳的 制度结构时，要把强制性制度变迁和诱致性变迁结合起来协调演讲，而不是从 二者中只择其一。 3 2 2 制度变迁的渐进性 通过对中国农村金融组织制度变迁历史分析可以看出，中国作为“渐进式 改革”的典范，其农村金融制度变革与经济体制等方面改革一样，必然地选择 了“渐进式变革”的道路，其主要表现在：一是金融制度改革大体与经济体制改 革进程相适应；二是中国整体农村金融制度改革总体是由局部到整体、由直接 管理到间接管理逐步过渡，基本是有步骤、分阶段进行的；三是中国政府更注 熏在“增量”方面进行改革，且进展较大。如股份制商业性金融组织制度的建 立和逐步完善，金融工具逐步多元化，货币市场和资本市场得到发展等等；四 是在组织机构改革上，是利用原有组织资源进行调整，重视组织安排之间的衔 接和过渡，对旧有的组织不是“全盘否定”，而是“扬弃”。五是金融制度改革 的渐进性还表现在，各项改革是在政府主体监控下稳步前进的。与从同时，强 化宏观调控，防范金融制度性风险。 采用渐近式强制性制度变迁组合模式，从强制性制度供给的角度看，金融 制度变迁采取自上而下的渐进式的改革，即逐步引入制度增量，而同时又不损 害原有制度的既得利益集团的利益，在新的金融制度安排的成长为旧金融制度 改革创造条件后，再推动旧金融制度的改革，从而使金融制度变迁的社会成本 最小。其特点为先易后难，分步推进，保持- j 锖d 度的稳定性和连续性。但是， 此模式同时也加大了改革的实施成本，对现有金融制度的一些深层次问题，采 取的是一种回避和拖延的态度，把改革的矛盾和困难后移：其后果是加大改革 深化的难度，是造成当前农村金融制度供给严重不足原因之一。 3 2 3 制度变迁的滞后- 陛 我国农村金融制度的变迁滞后于经济制度的变迁，从经济发展的实际过程 1 2 武汉理工大学硕士学位论文 看，金融改革是落后于经济改革的，无论在改革的广度还是在改革的深度方面 均是如此。从中国农村经济体制来分析，农村是在全国最先进行改革的地区， 以家庭联产承包责任制为基础的统分结合的双层经营体制，对农业生产发展起 到了很大的促进作用，具有强大的生命力。自1 9 7 9 年以来，中国实行一系列改 革措施，而农村的经济体制改革相对于城市经济及全部经济体制改革，起到了 超前的示范和带动作用，而农村金融体制改革与农村经济体制改革相比却大大 滞后。从改革的实际进程来看，金融制度的变迁一直依赖于经济制度的变迁， 在制度安排方面存在着对经济制度的“模仿”，完全服务于整个国民经济的制度 安排。金融制度变迁的步伐之所以滞后于经济制度变迁，主要有三方面的原因： 一是由于计划经济体制下国有金融垄断了整个金融体系，使金融体制内部缺乏 诱致性制度变迁的利益团体，金融部门的制度变革只能靠政府部门体制变革的 压力推动；二是金融制度变迁的制度环境变化较大，从计划金融制度过渡到市 场金融制度，对金融制度转轨和变迁的知识存量极为缺乏；三是长期以来形成 的“经济决定金融”的传统经济理论，形而上学的推导出“经济的发展是金融 发展的前提”，进而形成金融的发展应滞后于经济的发展的理念。不过从金融改 革的发展趋势来看，金融制度本身虽具有历史的路径依赖性，但是金融制度正 发生积极变化，正如青木昌彦等人列举的三种方法：一是每个经济主体的实验， 即个别经济主体所进行的创造性革新以及通过学习和模仿向全社会普及；二是 国家的介入和政府对革新、学习及模仿的协调；三是通过和不同的经济体制的 接触来促进革新、学习和模仿【4 l 。这三种方法是包括中国在内的所有转型国家 经济改革的必然选择。在改革初期成立一些产权明晰、治理结构相对完善的股 份制商业银行，条件成熟后实现上市。在这些成熟经验的基础上，由政府积极 推动国有商业银行的股份制改造，最终成为规范的上市银行；学习和借鉴外国 先进经验，是促进金融制度创新发展方向。 武汉理工大学硕士学位论文 第4 章当前中国农村金融组织制度存在的问题分析 4 1 农村金融组织机构产权不清 中国农村金融组织的产权从表面上看是清晰的，法律上农行、农发行的所 有权为国家所有，把农信社界定为社员所有。然而，产权不仅指所有权，它还 包括了使用权与转让权、收益权、索取权、控制权等在内的一束权利。因此， 我国现有农村金融组织的产权是残缺的、其产权结构的安排不合理。本文此处 主要针对农行、农村信用社的产权问题进行探讨。 4 1 1 农业银行产权制度上存在的缺陷 1 、产权关系模糊，产权主体缺位。农行是国有独资银行，但国家不是