（民商法学专业论文）宅基地置换法律问题研究.pdf

硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 华中师范大学学位论文原创性声明和使用授权说明 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下，独立进行研究工作 所取得的研究成果。除文中已经标明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或 集体已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和集体，均已在 文中以明确方式标明。本声明的法律结果由本人承担。 作者签名：砖i 瓠才 e t 期：if 年皇月 9 日 学位论文版权使用授权书 学位论文作者完全了解华中师范大学有关保留、使用学位论文的规定，即：研 究生在校攻读学位期间论文工作的知识产权单位属华中师范大学。学校有权保留并 向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许学位论文被查阅和借阅； 学校可以公布学位论文的全部或部分内容，可以允许采用影印、缩印或其它复制手 段保存、汇编学位论文。( 保密的学位论文在解密后遵守此规定) 保密论文注释：本学位论文属于保密，在年解密后适用本授权书。 非保密论文注释：本学位论文不属于保密范围，适用本授权书。 作者签名：李同才 日期：2 0t 1 年s 月弓9 日 导师签名： 日期：年月日 本人已经认真阅读“c a l i s 高校学位论文全文数据库发布章程 ，同意将本人的 学位论文提交“c a l i s 高校学位论文全文数据库 中全文发布，并可按“章程 中的 规定享受相关权益。回童途塞握变后进卮l 旦兰生；旦= 生；旦三生筮查! 一 作者签名：磊闺才 日期：2 口lj 年5 月弓力日 导师签名五曼_ 、导师签名j ；酗 日期：沙ff 年驴；。日 ，_jff ，8j r“4暹罾d1 随着我国城市化、工业化进程的加快，土地越来越成为稀缺资源。为破解城市 化、工业化对土地大量需求，解决统筹城乡发展过程中的土地、资金难题，各地特： 别是经济较为发达地区纷纷推出宅基地置换的方案。宅基地置换指的是农民用其宅 基地使用权及其上面附着的建筑物、构筑物换取政府统一规划区内的住房。政府或 者集体把腾换出的农民宅基地先进行复耕，对节约出来的土地使用权进行流转用以 发展二、三产业甚至直接国有化、进行房地产开发，用在此过程中产生的土地收益 解决小城镇建设过程中的资金难题。这种宅基地换房的模式同时解决了城市化进程 中的土地和资金两大难题，因此各地政府都积极探索。近年来，在全国先后出现了 成都的“双放弃 模式、天津的华明镇模式、嘉兴模式、北京平谷、大兴模式。甚 至在中西部地区的城乡结合部也出现了对宅基地置换的探索。“宅基地换房”政策 目前仍处在试点阶段，在试点的城市，通常也是在城乡结合部的小城镇、中心镇试 点，但并未广泛的铺开。 各地试点城镇的政策不尽相同，与“宅基地换房 配套的相关法律更是模糊。 由于“宅基地换房 涉及集体土地所有权、集体建设用地使用权、价格、拆迁补偿、 农民利益保护、物业管理等多方面的问题，需要土地管理法、土地整理法、价格法、 物业管理法等法律法规相配套，以规范“宅基地换房 过程中所涉及的法律关系主 体一政府、集体、农民、投资主体等的权利与义务。没有法律的统一规范农民所 换取房屋的产权就没有保障。有些农民把所换取的房屋转让给城市居民更是产生了 大量的小产权房问题。由于在宅基地置换过程中没有统一的法律规范来保证农民的 利益，所以侵犯农民、集体利益的现象时有发生。因此本文试图对宅基地置换法律 闯题进行研究，来推进相关法律制度的改革和完善以规范这一行为。 全文共分为三个部分，第一部分是宅基地置换所涉及的法律关系。文章首先分 析了宅基地置换的含义，其次总结了嘉兴模式、天津华明镇模式、北京平谷、大兴 模式、成都“双放弃”模式等几个宅基地置换典型模式，通过对以上几个典型模式。 的梳理，该部分最后对宅基地置换过程中所涉及的法律关系进行了探讨。 第二部分是宅基地置换中存在的法律问题。宅基地置换中存在的强制拆迁问 题、置换房产权瑕疵问题、集体建设用地使用权非法流转问题已经严重侵害了农民 的土地权利，影响n t 农村地制度正常运行。本部分主要阐述了以上三个问题的 原因以及各地的处理方法。 三部分是宅基地置换中相关法律制度的完善。该部分是文章的逻辑落脚点， 硕士学位论文 m a s t e r s t h e s i s a b s t r a c t w i t l lt h es p e e du po fc h i n a su r b a n i z a t i o na n di n d u s t r i a l i z a t i o n , l a n di si n c r e a s i n g l y b e c o m i n ga s c a r c er e s o u r c e i no r d e rt om e e tt h ed e m a n do fv a s tl a n d sa n ds o l v et h el a n d a n df i n a n c i a l p r o b l e m se m e r g e di nt h ep r o c e s so fu r b a n - r u r a lo v e rp l a n n i n ga n d d e v e l o p i n g ，d i f f e r e n tp l a c e s ，e s p e c i a l l yt h ee c o n o m yd e v e l o p e dr e g i o n sh a v ei n t r o d u c e d h o m e s t e a de x c h a n g ep r o g r a m s h o m e s t e a de x c h a n g er e f e r st of a r m e r se x c h a n g et h e i r l a n du s er i g h ta n db u i l d i n g s ，s t r u c t u r e sa b o v et h e i rl a n d sf o ras e to fh o u s i n gi nt h e u n i f i e dg o v e r n m e n tp l a n n i n ga r e a g o v e r n m e n to rt h ec o l l e c t i v ew i l lr e h a b i l i t a t et h e h o m e s t e a d ；t h es a v e dl a n du s er i 班w i l lt r a n s f e rt ot h es e c o n d a r ya n dt e r t i a r yi n d u s t r i e s t h r o u g hc o l l e c t i v ec i r c u l a t i o n , t h e nd i r e c t l yn a t i o n a l i z e do rd e v e l o p e da sr e a le s t a t e l a n d r e v e n u eg e n e r a t e di nt h ep r o c e s sw i l lb eu s e dt os o l v et h ef i n a n c i a lp r o b l e m si nt h e d e v e l o p m e n to fs m a l lt o w n s t h i sm o d eo fh o m e s t e a de x c h a n g es o l v e dt h ep r o b l e m so f l a n da n dc a p i t a li nt h ep r o c e s so fu r b a n i z a t i o nt h e r e f o r ea c t i v e l ye x p l o r i n gb yl o c a l g o v e r n m e n t s i nr e c e n ty e a r s ，t h e “d o u b l eg i v eu p m o d eo fc h c n g d u , m o d eo fh u a m i n g i nt i a n j i nc i t y , j i a x i nm o d e ，b e i j i n gp i n g g ua n dd a x i nm o d e e m e r g e do n eb ya n o t h e ra l l a r o u n dt h ec o u n t r y t h ee x p l o r a t i o ne v e ns p r e a di ns o m eu r b a n - r u r a lf r i n g eo fc e n t r a la n d w e s t e r nr e g i o n s a tp r e s e n t ，”h o m e s t e a de x c h a n g e ”p o l i c yi ss t i l li np i l o tp h a s e i nt h e p i l o tc i t i e s ，u s u a l l yu r b a n r u r a ls m a l lt o w n s ，t h ep i l o th a s n o ts p r e a dw i d e l y p o l i c i e sv a r i o u si nd i f f e r e n tt o w n sa n dh o m e s t e a de x c h a n g er e l a t e dl a w sa l e a m b i g u o u s a sh o m e s t e a de x c h a n g ei n v o l v e sc o l l e c t i v el a n do w n e r s h i p , l a n du s er i g h to f c o l l e c t i v ec o n s t r u c t i o nl a n d ，p r i c e s ，r e l o c a t i o nc o m p e n s a t i o n , p r o t e c t i o no ft h ei n t e r e s t s o ff a r m e r s ，p r o p e r t ym a n a g e m e n ta n dm a n yo t h e rp r o b l e m s ，i tn e e d st h ec o r r e s p o n do f l a n dm a n a g e m e n tl a w , l a n dl a w , t h ep r i c el a w , p r o p e r t ym a n a g e m e n tl a wa n do t h e r l a w sa n dr e g u l a t i o n st or e g u l a t et h el e g a le n t i t i e si n v o l v e di nt h ep r o c e s so fh o m e s t e a d e x c h a n g e - - - g o v e r n m e n t , t h ec o l l e c t i v e ，f a r m e r s ，i n v e s t o r sa n dd i v i d et h e i rr i g h t sa n d o b l i g a t i o n s w i t h o u tt h eu n i f i e dp r o v i s i o no fl a wf a r m e r sh o u s i n gr i g h t sc a nn e v e rb e p r o t e c t e da n dt h et r a n s f e ro fs o m ef a r m e r sh o u s et oc i t yr e s i d e n c e sh a db r o u g h tt h ei s s u e i n c o m p l e t eh o u s i n gp r o p e r t yr i g h t s t h ea b s e n c eo fu n i f i e dl a w sa n dr e g u l a t i o n sl e a dt h e v i o l a t i o no ff a r m e ra n dc o l l e c t i v ei n t e r e s t s n o ww eh a v et os t r e n g t h e nt h er e s e a r c ho f l e g a lp r o b l e m so nh o m e s t e a de x c h a n g e ，r e g u l a t et h ei n c o m p l e t eh o u s i n gp r o p e r t yr i g h t i s s u eb y p r o m o t i n gt h el e g a ls y s t e mr e f o r i l l f u l lt e x ti sd i v i d e di n t ot h r e ep a r t s ，t h ef i r s tp a r ti si n v o l v e dh o u s e s i t er e p l a c e m e n t o ft h el e g a lr e l a t i o n s h i p t h i sp a p e ra n a l y s e st h em e a n i n go fh o u s e - s i t er e p l a c e m e n t ，t h e n s u m m a r i z e st h ej i a x i n gm o d e ，t i a n j i nh u a m i n gt o w nm o d e ，b e i j i n gp i n g g u ，d a x i n gm o d e ， c h e n g d u d o u b l eg i v eu p m o d ea n ds oo ns e v e r a lt y p i c a lm o d e l s ，t h r o u g hh o u s e - s i t e n i r 1 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s r e p l a c e m e n tf o ra b o v eaf e wt y p i c a lp a t t e r nc o m b i n g , t h i sp a r to f h o m e s t e a dr e p l a c e m e n t l a s ti n v o l v e di nt h ec o l l r o fl e g a lr e l a t i o ni sd i s c u s s e d n 圮s e c o n dp a r tw a st h eh o m e s t e a dr e p l a c e m e n te x i s t si nt h el e g a lp r o b l e m s h o m e s t e a dr e p l a c e m e n tf o r c e dr e m o v a l sp r o b l e m se x i s t i n g i n ，r e p l a c e m e n tr o o m p r o p e r t yr i g h td e f e c tp r o b l e m s , c o l l e c t i v ec o n s t r u c t i o nl a n du s ef i g h t si l l e g a lf l o w p r o b l e mh a ss e r i o u s l yi n f r i n g eo nf a r m e r s l a n dr i g h t s ，w h i c ha f f e c t e dt h en o r m a l o p e r a t i o no fr u r a ll a n ds y s t e m t l l i ss e c t i o nm a i n l ye x p o u n d st h et h r e eq u e s t i o n sa b o v e t h ee x p r e s s i o n , c a u s ea n dv a r i o u st r e a t m e n t s 田kt h i r dp a r ti st h er e l a t e dl a wh o u s e s i t er e p l a c e m e n ts y s t e mc o n s u m m a t i o n n l i s p a r ti st h el o g i c a lf o o t h o l d ，c h i e f l yt op e r f e c tt h el e g a ls y s t e mo fh o u s e s i t ed i s p l a c e m e n t r e l a t e df o r w a r dt h e i ro w ni d e a s ，i n c l u d i n gp r o p e r t yr i g h t so fc l e a rr e p l a c e m e n tr o o m ， r e c o n s t r u c t i o nc o l l e c t i v ec o n s t r u c t i o nl a n du s er i g h t st r a n s f e rs y s t e ma n ds u p p o r t i n gt h e i m p r o v e m e n to f t h es y s t e mo ft h et h r e em a j o rp r o b l e m s k e y w o r d s ：h o m e s t e a de x c h a n g e ；j i a x i nm o d e ；m o d eo fh u a m i n gi nt i a n j i nc i t y ； d u a lg i v e - u p m o d eo fc h e n g d u ；r u r a ll a n du s e r i g h to fc o n s t r u c t i o n i v 摘要 a b s t r a c t 目录 i i i i 一、宅基地置换所涉及的法律关系 1 ( 一) 宅基地置换的含义”1 1 宅基地置换的概念l 2 各地推行宅基地置换的目的1 ( - - ) 宅基地置换的典型模式1 1 嘉兴模式l 2 天津华明镇模式2 3 北京平谷、大兴模式3 4 成都“双放弃”模式4 ( 三) 宅基地置换中的主要法律关系：5 二、宅基地置换中存在的法律问题 7 ( 一) 宅基地置换中存在强制拆迁”7 ( - - - ) 宅基地置换房存在产权瑕疵8 1 各地宅基地置换房产权处理模式8 2 宅基地置换房的产权不清9 ( 三) 集体建设用地使用权存在非法流转9 1 现行法对集体建设用地使用权流转的规定9 2 集体建设用地使用权非法流转的影响1 0 三、宅基地置换中相关法律制度的完善 ( 一) 明确置换房的产权归属“1 3 ( 二) 重构集体建设用地使用权流转制度- 1 4 1 明确集体建设用地使用权流转的限制条件1 4 2 完善农村集体土地所有权制度1 4 3 构建集体建设用地使用权流转市场1 5 4 合理分配土地使用权的流转收益”1 6 ( 三) 配套制度的完善l 6 结词”一”一”1 8 参考文献1 9 致谢一一“一”2 2 硕士学位论文 m a s t e r s t h e s i s 一、宅基地置换所涉及的法律关系 ( 一) 宅基地置换的含义 1 宅基地置换的概念 宅基地置换指的是农民用其宅基地使用权及其上面附着的建筑物、构筑物换取 政府统一规划区内的住房，政府或者集体把腾换出的农民宅基地先进行复耕，对节 约出来的土地使用权进行流转用以发展二、三产业甚至直接国有化、进行房地产开 发的行为。 2 各地推行宅基地置换的目的 目前一些城市推行农村宅基地换房主要出于以下三个目的：首先，节约土地， 解决城市建设用地紧张的问题。在城市化的大背景下，城市建设对土地资源的大量 需求与土地资源的有限性构成了尖锐矛盾，同时，中央要求各地严格执行农地保护 政策和建设用地占补平衡制度，绝对不能逾越1 8 亿亩耕地的红线，这种情况就迫 使城市建设用地必须走集约型和内部挖掘的路子，农村宅基地换房便成了增加城市 建设用地的一条重要渠道。根据相关统计资料会发现通过宅基地换房可以腾出大量 闲置、浪费的土地，提前土地利用的集约化水平。其次，转变农业发展方式，促进 农业规模经营，发展现代农业。现在农村一户一宅的居住模式、一家一户分散的农 业生产模式对我国农村的繁荣稳定和经济的快速发展产生过很大的作用。但是在城 市化发展的今天，这种居住方式、生产方式已经显然不符合未来的发展趋势，为了 适应这一大趋势，发展当地的农村经济、改变农村面貌，各地政府推出宅基地换房 方案。再次，提高农民生活水平、改变农村封闭落后的现状。推行宅基地换房后大 量的农民转移到集中建设的小区中集中，并从农业转移n - - 、三产业就业，这对农 民收入的提高、农村精神面貌的改变都具有积极的意义。 ( 二) 宅基地置换的典型模式 1 嘉兴模式 2 0 0 8 年5 月，嘉兴市以浙江省城乡统筹综合改革实验区的身份开始酝酿农村土 地改革，并在2 0 0 8 年9 月份中央明确土地流转相关政策后迅速推进。2 0 0 8 年1 0 月， 嘉兴市嘉善县姚庄镇的具体改革实施方案获批，农村土地使用制度改革试点工作全 面启动。嘉兴模式就是通常所说的“两分两换 。即“将宅基地与承包地分开，搬 迁与土地流转分开，以承包地换股、换租、换保障，推进集约经营，转换生产方式； 以宅基地换钱、换房、换地方，推进集中居住，转换生活方式 o 。 嘉兴模式的实施过程具体可以分为三个阶段： 第一阶段，当地政府出资成立投资公司作为推动主体，该公司在法律、政策允 许的范围内向省政府申请建设用地指标以建设集中规划区安置搬迁的农民，并以未 来新增建设用地指标为担保向金融机构融资获得首期搬迁资金。 第二阶段，在农民自愿的基础上开始实施置换方案，宅基地及其上附着的建筑 物、构筑物可以置换自建排屋、有产权证的公寓房，也可选择货币补偿。土地承包 经营权的流转也基于自愿，流转方式可以选择自主转租也可以通过经济合作社长租 给投资公司。土地置换工作完成以后，对于宅基地由投资公司进行复耕，复耕后投 资公司以节约的耕地换取等比例或者略有折扣的建设用地指标，对于承包地则由投 资公司代表政府统一招商，使用权流转给农业投资企业。不论从理论上还是实际效 果上看，嘉兴模式在嘉兴都是成功的。 第三阶段，嘉兴两分两换所置换出来的仍然是农村集体建设用地，必须是经过 省级国土部门依法审批，转变成国有建设用地后，才可以投入工业使用。目前嘉兴 的农村集体建设用地不能自由流转进入市场，也不可能用来建设商品房。 2 天津华明镇模式 天津在加快推进城市化、工业化，统筹城乡发展的过程中，特别是滨海新区的 开发建设后天津市同样也遇到了土地和资金两大难题。天津破解这两大难题的思路 是通过减少农民来达到富裕农民的目的。让农民从原来传统的分散到集中模式统一 搬迁住进小城镇，享受城市化带来的实惠。经过相关部门的反复调研，天津市做出 了一个崭新的探索以宅基地置换城镇统一规划区内的房屋。天津华明镇是天津 “宅基地换房 项目的首批试点镇。这一项目从2 0 0 5 年开始规划，经过2 年时间， 2 0 0 7 年启动村民搬迁，到目前为止已有1 万余户约3 5 万人入住了华明示范镇，享 受到了城市化带来的实惠。 天津华明镇宅基地换房的主要步骤具体如下：l 、通过普查、建立区域内房屋、 人员档案。华明镇在开始实施宅基地置换之前进行了区域内房屋信息的认定和人员 身份认定。一方面以镇为单位，由城市建设规划部门对辖区内农民房屋进行普查和 测量，记录房屋信息、建立房屋档案。另一方面由各村民委员会成立专门的工作小 组，对村民身份进行确认，确定村民数量等信息建立村民档案。2 、规划建设统一 。李通：嘉兴市“两分两换”试验的调查与评价 ，浙江大学硕士学位论文，2 0 1 0 年，第1 3 页。 2 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 居住区。华明镇的“宅基地换房 项目2 0 0 5 年开始规划，2 0 0 6 年4 月全面开工建 设，统一规划区内可容纳1 8 万人居住。统一规划区选址在空港物流加工区对面， 位于高速公路与津汉公路相交处，区位优势明显；整个集中规划区分被划分为居民 住宅区和商务开发区两个主要部分。华明镇为了适应农民的居住习惯，建设的大部 分都为5 层建筑，同时为了满足不同层次群众的需要，设计了一些带电梯的小高层 住宅；在集中规划区内建立了完善的公共服务设施如社区卫生服务中心、休闲广场、 幼儿园、便利店等。集中规划区内绿化率达到4 0 ，同时在住宅建设中推广使用太 阳能和燃气能源，建设了废水再利用处理设施，体现了节能环保的新要求。3 、村 民自愿申请。在前期的房屋信息调查、人员信息确认的基础上，经过多方讨论、征 求意见后，由镇政府制定出换房政策和相关标准。政策制定完成以后，村、镇干部 深入农村做好宣传工作，让农民充分了解政策内容，满意的农民在经过充分的考虑 后提出搬迁、换房申请，当一个村9 0 以上的村民都提交了自愿申请之后，由村委 会和镇政府签订合同，整个宅基地置换过程中一共涉及6 份合同，力求在自愿的基 础上依法行政。4 、实施换房。天津市华明镇宅基地换房的政策遵循以下两大标准： 首先，根据之前房屋普查的数据，把村民的房屋分为主房和附房两种，每一平方米 主房可以置换一平方米商品房，每两平方米附房可以置换一平方米的商品房。其次， 换房按照3 0 平方米人的标准进行置换，一户最多只能置换3 4 套房子。超出的面 积部分，给予货币补偿。 3 北京平谷、大兴模式 北京的平谷、大兴借鉴天津的做法，选择较为合适的地区进行宅基地换房试点 工作。目的就是推动本市农村二、三产业发展，增加农民收入，建立城乡一体化的 土地市场。北京的做法是：农民所分得的房屋仍是集体产权( 即通常所说的小产权) ， 而腾退出来的宅基地仍然保持集体土地性质不变，不能用于房地产开发等用途，主 要是用来发展村镇企业集体经济。关于土地流转的最高使用年限，北京规定参照同 用途国有土地使用权出让的最高年限确定，具体的使用年限由土地流转双方协商确 定；以出让、出租等方式流转集体建设用地使用权的，需要经本集体村民会议2 3 以上成员或代表同意。对于符合土地利用总体规划、合法取得并且权属明晰的集体 建设用地可依法采取出让、租赁、作价入股、转让等方式进行流转，流转的集体建 设用地可以用于二、三产业发展，但必须符合国家产业政策、土地供应政策、环保 等要求，不能用于商品住宅的开发。北京宅基地置换只限于集体建设用地，不涉及 农用地和耕地，并且宅基地使用权不能在城乡之前流转。 4 成都“双放弃模式 2 0 0 6 年成都市继上海浦东新区和天津滨海新区之后被国务院批准为第三个国 家战略层面全国统筹城乡综合配套改革实验区。其目的在于逐步建立较为成熟的社 会主义市场经济体制，基本形成强化经济发展动力、缩小城乡区域差距、实现社会 公平正义、确保资源环境永续利用以及建设社会主义新农村的理论构架、政策设计、 体制改革及经济发展、社会和谐的综合模式，走出一条适合中西部地区的发展道路。 在此背景下，成都市温江区开始了一项被称为搿土地换身份 的搿双放弃”试点。 “所谓双放弃是指农民在自愿放弃土地承包经营权和宅基地使用权的前提下， 在城区集中安排居住，享受与城镇职工同等的社会保障待遇”回。 “双放弃 政策有以下几个核心要点：首先，主体限制性。“双放弃”要求参与 农户必须满足年人均纯收入必须高于8 0 0 0 元，并且其中8 0 以上要来自非农业。其 次，在待遇上参照征地农转非人员标准。参加“双放弃 的农户能够获得以下三项 待遇：( 1 ) 土地补偿。根据温江区有关规定：“农民应得土地补偿，按所在村组的宅 基地、林盘地、承包地、自留地人均面积应补偿额计算。 ( 2 ) 社会保障。“双放弃” 的农民参加城镇社会养老保险，享受其所在区的财政社保补贴。( 3 ) 可以优惠价买 定向安置房。人均3 5 平方米以内的按入住区域安置价购买，人均3 5 4 5 平方米 的按成本价购买，人均超过4 5 平方米的部分按市场价购买。 再次，土地权属性质的变化。政府对农户置换出来的土地经过整理、复垦后， 按以下四种方式处置这部分土地：( 1 ) 收归国有，所有权性质变为国家所有，直接投 入建设用地一级市场：( 2 ) 收归国有，所有权性质变为国家所有，进入土地储备中心 待机入市：( 3 ) 收归国有，所有权性质变为国家所有，并继续保持农业用途o ，( 4 ) 划归 集体所有，所有权性质仍为集体所有，继续用作农业生产。 事实上，“双放弃就是一场“以土地换身份 的运动，农民放弃集体土地及 其上附属的各种权利，从政府手中换取城市化的启动资金，从而实现从农民到居民 的身份转换。在成都的“双放弃 政策中，政府建立了土地产权交易的模拟市场， 在集体经济组织缺乏交易能力的现状下，由政府直接担当买主角色，可谓意义重大。 值得质疑的是“双放弃 中政府的角色是否存在越位，与嘉兴市实施“两分两换 相比较，后者采取的是一种更为市场化的方式。 毋成都首创“双放弃”制度农民住房有保障新浪新闻中心： h t t p ：n c w s s i n a c o m c n c 2 0 0 8 l o - 1 6 ，1 1 4 7 l “6 6 0 1 8 s h w a l 4 ( 三) 宅基地置换中的主要法律关系 “宅基地置换是农民以其宅基地使用权及其上所附着的建筑物、构筑物与融资 建设主体建设的集中规划区内的住房进行的置换，它是城市化进程中各地破解土 地、资金难题的新探索。其主要的法律关系包括：村民与村集体组织之间的宅 基地换房合同法律关系、村集体组织通过镇政府与建设融资实体之间的换房合同法 律关系。 第一，在宅基地置换方案中，村民、村集体组织、镇政府、建设融资主体是最 核心的法律主体。以天津市华明镇的宅基地置换模式来看，参与的主体包括市、区 两级政府以及相关工作部门、华明镇政府、村集体组织，村民、小城镇建设融资主 体、金融机构以及建设勘察、设计、旌工、监理等单位，但只有村民、村集体组织、 镇政府、建设融资主体才是宅基地置换的主体。市政府是整个方案的推动者、扶持 者，负责宏观指导；区政府负责组建融资主体，是建设融资主体的投资者或主管机 关；金融机构( 在天津模式中为国家开发银行) 为换房提供启动资金；建设勘察、 设计、施工、监理单位是集中规划区的开发建设者。市政府、区政府、金融机构以 及勘察、设计、施工、监理单位均不参加宅基地置换中“换 的具体操作，这些单 位并不是宅基地置换的法律关系主体。宅基地置换的财产流转发生在村民、村集体 组织、镇政府以及建设融资实体之间，因此，只有他们才是宅基地置换的法律关系 主体。 第二，宅基地置换的全部法律内容和基本法律要素也都包含在村民与村集体组 织、村集体组织与镇政府、镇政府与建设融资实体之间的置换合同法律关系中。农 民，用自己的宅基地及其上面附着的建筑物、构筑物换取集中规划区内的房屋。相 应的法律权利是农民以户为单位交出原有的宅基地使用权、宅基地附着物的产权， 以换得安置房屋的期待物权，置换后农民将丧失原有的农村宅基地使用权及其宅基 地上房屋的所有权；村集体组织，则将自己所有的农村建设用地，包括农民放弃使 用权的宅基地，通过镇政府向小城镇融资建设主体换取全部新建安置住宅；镇政府 则依据合同，将从村级集体组织处取得的农村建设用地复耕后偿还建设小城镇借用 的城镇建设用地周转指标，以实现城镇建设用地增加与农村建设用地减少的挂钩； 建设融资主体负责在政府划拨给它的小城镇建设用地上，利用从金融机构筹集借贷 的资金，开发建设集中规划区。很显然，上述过程包括了宅基地置换涉及的全部法 国杨建军、阮丽芬：农村宅基地置换模式比较与分析一以上海余山镇、天津华明镇、重庆九龙坡区为例， 载华中建筑2 0 1 1 年第2 期，第1 7 页 5 6 二、宅基地置换中存在的法律问题 ( 一) 宅基地置换中存在强制拆迁 宅基地置换的实施应以农民的自愿为前提，只有在农民、村集体与相对方达成 一致协议后才可以开始整个置换方案，但在现实中地方政府出于各种各样的考虑， 有时并没有完全征得农民的同意就开始实施宅基地置换工作，强制拆迁导致的惨案 频见报端。原来应建立在自愿基础上宅基地置换异化为农民的“被上楼 回。 “被上楼 运动的主要原因是一些地方政府出于土地财政的考虑，剥夺了农民 的宅基地使用权，将其中的收益揽进了地方财政的腰包。村集体才应是农村宅基地 的主人，要不要上楼本是由农民自己说了算。一场“农民被上楼 运动正在各地发 生无数的村庄正在“被消失 ，无数的农民失去庭院，农民“被 住进集中 建设的楼房。在许多地方，这场打着新农村建设、城乡统筹、小城镇化等名头的“消 灭农村”运动的目的很明确：增加建设用地，扩大土地财政。原来，为了确保我国 耕地红线，引导地方政府节约用地，国土资源部在2 0 0 8 年正式颁布了城乡建设 用地增减挂钩管理办法，实施“增减挂钩”o 。但旨在节约土地的“增减挂钩 机 制，很快变了味，成为各地搞土地财政的利器。山东诸城市土地储备中心主任安文 丰称，将农民全部集中居住后，保守估计，将腾出8 万亩旧宅基地，可以复垦为耕 地。每年复垦一部分换来新的城镇建设用地指标，由此每年的土地收益有两三亿元。 在“被上楼 运动中，一幕幕惊人的剥夺、浪费和暴力正在进行中。山东诸城宣布 取消在域内所有行政村建制，生生造出2 0 8 个“万人村”。曾被评为河北省生态文 明村的董家务村，如今已拆成一片废墟，刚修好的“村村通 水泥路被铲平。宅基 地使用权虽然不是所有权，却是农民依法享有的权利。宪法第1 0 条，中华人 民共和国土地管理法( 下文简称土地管理法) 第8 条都明文规定：“宅基地属 于村民集体所有 。物权法第1 5 2 条规定：“宅基地使用权人依法对集体所有的 土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施 ，是谓 “宅基地使用权 。村民的这种权利和城市居民的房屋所有权一样，应受法律保护， 任何单位和个人不得侵犯。如今，村民的宅基地也开始遭到了公权的侵害。由于畸 形的对上负责的官员激励机制，旨在保护耕地的“土地增减挂钩 机制，却在执行 。详见：被上楼，百度百科：h t t p ：b a i k e b a i d u 。c o r n v i e w 4 6 2 5 7 2 7 h t m - 曲所谓“增减挂钩”指将农村建设用地与城镇建设用地直接挂钩，若农村整理复垦建设用地增加了耕地，城镇可 对应增加相应面积建设用地。 7 中本末倒置，成了剥夺村民宅基地的借口。因此，中央农村工作领导小组副组长陈 锡文曾疾呼要对“被上楼 急刹车。这场“被上楼”运动的本质在于，地方政府基 于土地财政的考虑，间接地剥夺了农民的宅基地使用权，其中的收益进入了地方财 政的腰包。地方政府为获得更多土地收益而积极行动，而很多农民却并不情愿，很 多时候甚至是被“逼上楼 或“打进楼房 。比如，江苏省邳州市坝头村被整体拆 迁，但农民公寓还要村民补差价购买，购买不起楼房，村民徐传玲于去年l o 月自 杀。今年1 月，当地强制农民上楼，十多人被打伤住院，甚至有村民还被拉到湖边， 受到“沉湖 的死亡威胁。山东诸城也因强拆发生过殴打农民的暴力事件。村民离 开自己的小院，被“打 进楼房里，但很多新房子没有宅基地证，也没有房产证， 只有一张集体土地证。这制造了新的产权问题，“被上楼 不仅是个别地方使用暴 力手段把农民“打进楼房 ，从法律角度看，更是将长官意志强加于农民意志上， 触犯了本该属于农民的宅基地使用权。村民才是自己宅基地的主人，要不要上楼本 是由农民自己说了算。这种主人的权利不能在新农村建设、城乡统筹、小城镇化的 宏大叙事中被忽视、被侵害，执政者宜深思之。在宅基地置换过程中出现农民“被 上楼 、强制拆迁问题，损害农民利益现象问题的主要原因是目前还没有具体的法 律规范来界定宅基地置换的适用条件以及实施的程序。 ( 二) 宅基地置换房存在产权瑕疵 土地管理法第8 条第二款规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定 属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集 体所有。 农民宅基地的土地所有权属于村集体，农民只拥有宅基地使用权。在宅 基地置换过程中农民以其拥有所有权的房屋和宅基地使用权换得集中规划区内的 住房。对于农民所换取房屋占用土地的性质有两种做法：第一，集中规划区内房屋 所占用土地的性质变为国有；第二，房屋所占用土地性质依然为集体所有。究竟采 用哪个土地性质，各地的做法不一。这就导致了农民所换取的房屋产权性质无法定 论，同时无论采用哪个土地性质似乎都会带来一定的问题。若规定农民所换取房屋 占用的土地属于国有那么可能就会蜕变成变相征地，损害农民利益。若规定农民所 换取房屋所占用土地依然是属于集体所有，那么农民将所换取的房屋出售后将会出 现大量的小产权房问题。 1 各地宅基地置换房产权处理模式 第一，天津模式。在天津的宅基地置换模式中，农民自愿以其宅基地及其上面 8 附属的建筑物换取城镇住房一套。在该模式中，农民对于所换取的房屋拥有所有权， 换得房屋所占用的土地性质为国有建设用地使用权。也就是说在该模式中农民所换 得的房屋是同城镇的商品房具有同样的法律性质。 第二，北京模式。在北京的平谷、大兴的宅基地置换中，农民对其所换得的房 屋拥有所有权，所换得房屋所占用的土地仍然为集体所有，这不同于天津华明镇的 做法。在该模式中，农民以其拥有完全所有权的房屋和宅基地使用权换得了建设在 集体所有土地上的集中规划区内的房屋，土地的集体所有性质并没有改变。也就是 说，农民所换得的房屋与城镇的商品房有本质的不同，这种房屋只具有小产权。如 果农民在这种情况下，将其所换得的房屋转让给城镇居民就会产生小产权房问题。 第三，无锡模式。在无锡的宅基地置换中，农民所换取的房屋相当于城镇的经 济适用房，这与天津华明镇的国有化模式和北京平谷、大兴模式都不同。对于其转 让，有严格的限制条件。 2 宅基地置换房的产权不清 有一些地方的宅基地置换在实施过程中，地方政府未经上级合法批准就开始征 地拆迁、进行腾地。最终的结果，就是农民搬进新居但无法取得合法的房产证和土 地使用权证。这种没有合法身份的拆迁安置房一方面是对农民利益的直接损害，另 一面，是在发生买卖、租赁、析产、涉房离婚等纠纷后难以做出合理的处理：如果 仅仅作为一般纠纷处理，实际上就相当于承认了其非法用地的合法性：如果不按照 一般纠纷的处理方式进行处理，又会造成不公平的后果。例如，随着商品房价格的持 续上涨，农民在宅基地置换中所换得的拆迁安置房价格也在不断上涨，几年前卖出 安置房的一方现在反悔，诉请人民法院确认当初的买卖合同无效，要求双方分别返 还价款和房屋，这样就把人民法院推向极为尴尬的境地：若支持原告的请求，就等于 鼓励人们从事失信的行为，有违民法上的诚实信用原则：如果不支持其请求，则又违 背我国现行土地管理法律的强行性规定。 ( 三) 集体建设用地使用权存在非法流转 1 现行法对集体建设用地使用权流转的规定 我国现行法律对集体建设用地使用权的流转进行了严格的限制，如土地管理 法第2 条规定：“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地 ， 第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使 用国有土地但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使