（宪法学与行政法学专业论文）宪政视域下公务用车制度改革分析.pdf

学校代号：10524 学号：12009024 密级： 中南民族大学硕士学位论文中南民族大学硕士学位论文 宪政视域下公务用车制度改革分析宪政视域下公务用车制度改革分析 学位申请人姓名 姚 忠 全 培 养 单 位 法 学 院 导师姓名及职称 潘弘祥 教授 学 科 专 业 宪法学与行政法学 研 究 方 向 宪 法 学 论文提交日 期 2012 年 5 月 18 日 论文答辩日 期 2012 年 5 月 26 日 答辩委员会主席 胡弘弘 教授 on reforming official vehicle-using system in the vision of constitutionalism by yao zhongquan ll.b.(huaqiao university)2008 a thesis submitted in partial satisfaction of the requirements for the degree of master of law in constitutional and administrative in the graduate school of south-central university for nationalities supervisor professor pan hongxiang may,2012 中南民族大学中南民族大学 学位论文原创性声明学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所 取得的研究成果。除了文中特别加以标注引用的内容外，本论文不包含任 何其他个人或集体已经发表或撰写的成果作品。对本文的研究做出重要贡 献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的 法律后果由本人承担。 作者签名： 日期： 年 月 日 学位论文版权使用授权书学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意 学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文 被查阅和借阅。本人授权中南民族大学可以将本学位论文的全部或部分内 容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存 和汇编本学位论文。 本学位论文属于 1、保密，在_年解密后适用本授权书。 2、不保密。 （请在以上相应方框内打“” ） 作者签名： 日期： 年 月 日 导师签名： 日期： 年 月 日 中南民族大学硕士学位论文 目 录 摘摘 要要 .i abstract . iii 导言导言 . 1 第一章 公务用车滥用的表现及社会危害 . 3 一、公务用车的概念 . 3 二、公务用车滥用的表现 . 4 （一）公车私用. 4 （二）超标准配车. 4 三、公车私用及超标配车的社会危害 . 5 （一）公务车滥用加重纳税人的负担. 5 （二）公务车滥用导致政府公信力下降. 7 第二章 我国公务用车制度改革的实证分析 . 9 一、改革开放以来我国公务用车制度改革的情况 . 9 二、典型事例分析 . 9 （一）辽宁省辽阳市车改的具体内容及实施效果. 9 （二）浙江省杭州市车改的具体内容及实施效果. 12 第三章 公众质疑公务用车制度改革的原因探讨 . 15 一、外界公众参与的缺失 . 15 二、财政支出体制不透明 . 17 （一）缺乏科学合理的预算约束机制. 17 （二）缺乏有效的财政监督机制. 18 三、缺乏责任追究机制 . 19 第四章 公务用车制度的改革路径 . 21 一、扩大公民参与的范围，构建民主参与式的政府决策模式 . 21 二、进一步提高信息公开程度，确立公民质询机制 . 23 （一）完善信息公开的法律制度. 23 宪政视域下公务用车制度改革分析 （二）提高公众获取政府信息的能力. 25 （三）确立政府信息公开工作评估标准. 26 （四）建立监督运行机制和责任追究机制，确保公民权利的保护与救济 26 三、强化对纳税人权利的保障 . 27 （一）完善预算制度. 27 （二）强化对公车消费的全面监督制衡. 29 四、完善公务用车的法治化建设 . 32 （一）完善规范公车使用的相关政策法规并提高其效力等级. 32 （二）完善违反公务用车规定的责任机制. 32 结 语 . 35 参考文献 . 36 致 谢 . 40 附录 a：攻读硕士学位期间所发表的论文及科研成果 . 41 中南民族大学硕士学位论文 i 摘摘 要要 产生于计划经济时期的公务用车制度，在给公务人员执行公务带来方便的 同时，还导致了公车私用、公务人员腐败加剧以及使各级财政的负担加重等多 方面的问题。这些问题的出现使得公务用车已经背离了其最初存在的目的。因 此其也逐步成为了社会公众所普遍关注的热点问题。从 1986 年开始，我国逐渐 有地方政府尝试着对公务用车制度进行改革，并且进行了一些探索，取得了一 些成果。但是由于既得利益者的阻碍及缺乏程序公正而导致公众的支持率不高 等原因，公务用车的问题并没有得到解决。本文拟从宪法的角度对公务用车制 度改革进行分析，从法律的角度对车改相关理论及制度的完善提出一些见解。 本文分为四个部分。第一部分首先对公务用车的概念进行界定，按照公务 用车的不同用途，将其分为一般公务用车、领导干部公车、执法执勤用车、特 种专业技术用车和其他用车。并且明确公众对公务用车的不满主要集中于一般 公务用车的公车私用和领导干部的超标配车上。而对于执法执勤用车和特种专 业技术用车绝大多数公民能够理解并接受。此外，本文第一部分还对公车私用 及领导干部的超标配车会导致的纳税人负担加重以及政府公信力下降等等社会 危害进行了分析。 第二部分对改革开放以来我国公务用车制度改革的过程进行了简单的阐 述。其中，重点介绍了近期产生了较大影响的辽宁省辽阳市以及浙江省杭州市 的公务用车制度改革的具体情况。并且从政府及公民两个角度对改革的效果进 行了分析。就政府方面而言，进行车改，节省了财政支出，降低了行政成本并 且没有使工作效率受到影响。而就公民而言，对这两次车改的方式及效果均持 怀疑态度。 第三部分主要就公众对于公务用车制度改革产生质疑的原因进行了分析。 首先，外界公众参与的缺失使得公务用车改革仅仅在既得利益集团即官僚阶层 内部进行，是既得利益集团内部资源的重新分配。而公众被排斥在公务用车改 革决策的意见征求者之外，公民的参与权没有得到政府部门充分地尊重，这就 导致政府认为具有相当积极意义的公务用车制度改革往往被大多数公众否定。 其次，政府财政支出体制的不透明使得公众无法对政府财政的支出情况进行有 宪政视域下公务用车制度改革分析 ii 效的监督。这也是一个导致公众对公务用车制度改革不信任的原因。最后，由 于我国对公务用车的使用与管理进行规范的政策法规不多，且多得不到有效执 行。这样也使得公务用车制度改革举步维艰。 第四部分就上部分所论述的原因提出了相应的制度完善建议，以期使公务 用车改革在公众中具有较高的可信度。首先，扩大公民参与的范围。在公务用 车制度改革中引入并且广泛采纳听证程序， 可以使权力运作更加体现高度民主， 同时也能更好地获得民众的认可从而取得更为满意的社会效果。其次，提高政 府信息公开程度。一方面要完善信息公开的法律制度，制定适合我国国情、效 力等级较高的政府信息公开法，另一方面要提高公众获取政府信息的能力、确 立政府信息公开工作的评估标准。第三，强化对纳税人权利的保障。通过对预 算制度的完善以及强化对公车消费的全面监督制衡来保障纳税人的权利。 第四， 通过规范公务用车使用的相关政策法规并提高其效力等级以及完善违反公务用 车规定的责任机制来促进公务用车法治化建设的完善。 关键词：公务用车；公众参与；信息公开；财政监督； 中南民族大学硕士学位论文 iii abstract statefinanced vehicle reform arising from the planned economy period, the performance of official duties bring convenience to public servants at the same time, also led to a gongjusiyong civil servants rot exacerbated, as well as all levels of the financial burden on many issues. these problems has deviated from its initial purpose of making cars for official use. therefore, it has also gradually become hot issues of common concern by the public. beginning in 1986, china gradually the local government to try the system reform of public service vehicles, and some exploration, yielded some results. however, due to obstruction of vested interests and lack of procedural fairness and public support for higher reasons, the official vehicles of the problem has not been resolved. this article, from the point of view of the constitution to public transport system reform to carry on the analysis, from the legal angle to car using reform related theory and perfect the system of the put forward some opinions this paper is divided into four parts. the first part of the concept of state-owned cars first definition, and clear on official business of dissatisfaction with the public transport, mainly concentrated in the general public of the bus transport private and leading cadres with the car with the car exceeds bid. and for law enforcement officers and special professional technology car transport most citizens can understand and accept. on the bus and private and leadership to exceed bid will be with the taxpayer burden and the government credibility down and so on social harm is analyzed. the second part of our country state-owned cars to the reform of the system of process of a simple paper, with emphasis on the recent influencing in the city of liaoyang,which in liaoning province and in the city of hangzhou,which in zhejiang province. and the public transport system reform measures and results are analyzed. in the third part of the public transport system for public service reform have cast doubt on the outside of the reason for the lack of public participation, financial expenditure system opaque and lack of violation of the provisions of the 宪政视域下公务用车制度改革分析 iv reform responsibility mechanism are analyzed. the fourth part is part of the reason that the paper puts forward the corresponding improvement suggestions system, so as to make public service reform in the public transport has higher reliability. keywords: statefinanced vehicle reform; public participation; information disclosure; financial supervision; 中南民族大学硕士学位论文 1 宪政视域下宪政视域下公务用车制度改革公务用车制度改革分析分析 导言导言 “公务用车”是指由政府财政购买用于公务活动的车辆，并按照行政级别、 以实物形式给予相关工作人员使用的一种后勤保障制度。 该制度的目的在于提高 政府人员的办事效率，确保国家行政机关能够高速有效的运行。我国现行的公务 用车制度产生于计划经济时代，而随着我国社会主义市场经济体制的确立，公务 用车制度所依存的基础及环境早已发生了根本性的变化。在现在的环境下，继续 沿用原有的公务用车制度不仅仅会给国家财政造成巨大的包袱， 而且其衍生的公 车私用、 超标配车等腐败行为严重侵害了纳税人的权利且极易造成政府公信力的 下降，并最终导致政府的合法性危机。因此，1986 年从内蒙古卓资县作为试点 进行公务用车改革起， 我国已陆续有地方对原有的公务用车制度提出改革意见并 着手实施。 但是，从 1986 年至今的二十多年的各地实践中，虽然加入公务用车改革的 地方政府越来越多， 可改革的效果却并不理想， 而且不能很好地将改革持续下去。 近期出现的辽宁、杭州等地政府进行的公务用车制度改革，同样也是引起了社会 各界的极大关注。然而，在公众法治思维日益发达、对政府不信任感增长的社会 大环境下， 公众对上述地方推行的公务用车制度改革的效果与影响产生怀疑也就 并不奇怪了。 对于我国公务用车改革没有明显成效的现状， 有很多学者从公车改革的制度 本身进行研究，也有一部分学者对国外公务用车使用的经验进行研究，以期待能 对我国的公务用车制度改革进行借鉴，提出可行性方案。然而，正如辽宁省辽阳 市弓长岭区的改革实践：该地车改一年，节省 320 万。最终，却因为公众对巨额 补贴的不满而仅仅实施了一年。 如果这种有一定成效的改革亦因为公众的不满而 被叫停，那么就不仅仅需要对有关车改方案进行研究与借鉴，而更应该从法律的 角度，分析公众质疑与不满的原因。因此借助有关宪政理论，对车改这一事件进 行分析，相关理论本身的反思、相关制度的完善与建构就显得很有必要。 宪政视域下公务用车制度改革分析 2 也正是基于以上分析，本文拟从宪法角度对公务用车制度改革进行分析，从 法律的角度对车改相关理论及制度的完善提出一些建议。 中南民族大学硕士学位论文 3 第一章 公务用车滥用的表现及社会危害 一、公务用车的概念 公务用车，简称“公车”，是由政府财政为各级党政机关及事业单位工作人 员执行公务需要所配备的车辆。公务用车制度是对享受公务用车的主体、公务用 车的管理以及对违反公务用车管理规定的惩处措施等方面的规定。 我国没有专门 的针对公务用车的法律规定， 公务用车制度主要分布于国家和政府颁布的政府规 章和规范性文件之中。 依据公务用车的不同用途，其可以分为一般公务用车、领导干部用车、执法 执勤用车、 特种专业技术用车和其他用车。 其中一般公务用车是指用于办理公务、 机要通信等公务活动的机动车辆。根据国务院机关事务管理局于 2004 年颁布的 中央国家机关公务用车编制和配备标准的规定 （以下简称规定 ） ：一般公 务用车应配备排气量 2.0 升(含 2.0 升)以下、价格 25 万元以内的轿车，不包括 客车、越野车。如果确需配备排气量 2.0 升以上车辆的，应报国管局审批。中共 中央办公厅、国务院办公厅于 2011 年颁布的党政机关公务用车配备使用管理 办法对其有了更新的规定，对于一般的公务用车采取“双 18”原则，即一般 公务用车配备排气量 1.8 升（含）以下、价格 18 万元以内的轿车，其中机要通 信用车配备排气量 1.6 升（含）以下、价格 12 万元以内的轿车。配备享受财政 补助的自主创新的新能源汽车，以补助后的价格为计价标准。 领导干部用车是指用于领导干部公务活动的机动车辆。 享受领导干部专车的 个人，主要指正、副部长级干部。根据国务院机关事务管理局于 2004 年颁布的 中央国家机关公务用车编制和配备标准的规定 ：部长级干部的专车，按 1 人 1 辆定编；副部长级干部的工作用车，按 1 人 1 辆定编。 执法执勤用车是指用于办案、监察、稽查、税务征管等执法执勤公务的专用 机动车辆。中共中央办公厅、国务院办公厅于 2011 年颁布的党政机关公务用 车配备使用管理办法规定执法执勤用车除涉及国家安全、侦查办案、 应急救 援、警卫和特殊地理环境等因素外，依照一般公务车标准配备。 特种专业技术用车是指加装特殊专业设备，用于通讯指挥、技术侦查、刑事 宪政视域下公务用车制度改革分析 4 勘查、抢险救灾、检验检疫、环境监测、救护、工程技术等的机动车辆。 一般而言，广义的公务用车包括一般公务用车、领导干部用车、执法执勤用 车、特种专业技术用车和其他一切由政府财政购买的用于公务活动的车辆。而狭 义的的公务用车仅包括一般公务用车和领导干部公务用车。 本文讨论的是狭义的 公务用车制度。 二、公务用车滥用的表现 （一）公车私用 现阶段，很多政府部门将公务用车分配到各具体部门，让部门自己进行调配 使用， 其名义上是为了方便工作， 但实质上， 该公车却更容易的变成领导的专车。 中央国家机关公务用车编制和配备标准的规定 中确定为党政机关履行公务的 车辆， 有相当多的单位竟然发展成为个别领导的专车， 而且由于缺乏有效的管理， 公车私用的现象非常普遍。享受公务用车的对象范围不断的扩大，甚至领导的家 人也成为了享受公务用车的间接主体。而这种主体无形的扩大，不仅加重了公务 用车的负担、 浪费了国家的资源， 而且导致公民对政府公务用车的质疑愈加明显。 据有关的调查显示，在现在的有关公务用车的使用情况调查之中，公车公用仅占 近 1/3， 而其余的时间， 公务用车的主要用途竟然是领导干部私用或是司机私用。 现今，公务用车的“公车私用”的现象表现得日益严重。 （二）超标准配车 公务用车引起公众质疑的另一个情况是有关公务人员的超标准配车。 一些领 导干部突破中央国家机关公务用车编制和配备标准的规定 ，超标配置公务用 车。现今公务用车慢慢演变成为领导干部的规格、待遇和“面子” 。各地方、各 级别领导之间相互攀比、竞相比阔的形势愈演愈烈，致使公务用车的车辆更新变 快，规格不断提高，所需的公务用车费用也跟着急剧增加。虽然中央多次对超标 豪华轿车进行清理，但是正所谓“上有政策，下有对策” ，地方官员不采购超标 豪华轿车，但是却变相进行车辆整改与装修，比如调换皮座椅、增加天窗、增设 车载冰箱、电视等等。更有甚者，竟然购置超标高配置车辆，然后将其标志改换 为低品牌、低配置车辆。 1而有些地方官员，甚至干脆将公务用车改造成自己的 1 参见吴劲松： 市场经济条件下政府机关公务用车制度改革的研究 ，国防科学技术大学 2006 年硕士学位 论文，第 5 页。 中南民族大学硕士学位论文 5 私家车，而公务出行时让其下属企业派车去接。这无疑使得民众对公务用车制度 的不满加剧。 综上，各地公民对于我国现行公务用车的不满，主要集中在狭义的公务用车 即一般公务用车的公车私用和领导干部配车的超标配车上， 而对于执法执勤用车 和特种专业技术用车绝大多数公民还是表示理解和接受的。 三、公车私用及超标配车的社会危害 （一）公务车滥用加重纳税人的负担 据国家财政部、国家发改委和国家统计局的调研数据显示，我国党政机关及 行政事业单位的公务用车总量迄今为止为两百多万辆， 每年的公务用车的消费支 出在 1500 亿到 2000 亿之间（不包括医院、学校、国有企业等的配车） ，每年公 务用车的购置费用的增长率达到了 20%以上。已然成为了财政不堪重负的大包 袱。然而，根据国务院关于 2010 年中央决算的报告，在 2010 年，我国教育总支 出为 720.96 亿元，医疗卫生总支出为 73.56 亿元。由此可见，我国每年用在公 务用车上的开支竟然超出了我国教育及医疗卫生经费的总和。 公务用车的巨大开 支，在挤压其他项目资金的同时，也给纳税人造成了沉重的负担。 在宪政体制下，纳税人的地位已经较之前发生了根本的改变，纳税人已不再 是征税的客体，而具有了税收关系中的主体身份，税收表现为对公民权利保障的 诉求，是国家在承认公民基本权利的前提下对公民权利所作的一种限制，而公民 之所以认同这种限制也是为了进一步扩大和保护其基本权利。所以，宪政体制下 的税收不过是人民为获得国家对其权利的保障而向国家缴纳的一定数量的财产； 对国家而言， 是为了更好地保障人民权利而依法律规定对人民课征的一定数量的 金钱。如同北野弘久指出的： “在现代宪法条件下，由于国家的一切活动均以人 民的血税为物质基础，而国家的各项活动又均对人民的生活和人权状况产生 深刻的影响，因此，税收在整体上是为了实现宪法所规定的人民各项权利的物质 保障，即福利目的税 。 ” 2这就是宪政体制下税收的本质。 税收的本质之所以发生如此的改变，根本原因在于，在宪政体制下，国家与 公民的关系表现为两个方面：一是公民向国家承担义务，一是国家为公民提供保 障。这两个方面是相辅相成的，前者以后者为前提，而后者以前者为保证。也就 2 日北野弘久： 税法学原论 ，陈刚、杨建广等译，中国检察出版社 2001 年版，第 20 页。 宪政视域下公务用车制度改革分析 6 是说，公民承担义务以获得国家的保障为前提，而国家提供保障离不开公民相应 义务的履行。这一原理同样适用于解释税收中国家和公民的关系。表面看来，纳 税义务对纳税人而言，意味着其部分既得利益被“强制无偿剥夺” ，但从实质来 看，税收活动的最终和全部意义都在于为纳税人享受公共服务提供资金上的支 持。就政府来说，其享有的征税权力与其提供公共物品的义务相对应；而对于纳 税人而言，其所承担的纳税义务则与其享受公共物品的权利相对应。 纵观立宪主义国家的发展历史，国家征税的规模和范围都发生了很大变化， 但不管税收如何变化，其内涵的宪政理念却是始终未变。在这种理念的指导下， 国家税收的最终目的就是为了实现对公民的权利保障， 而不是仅仅为了保证国家 自身的存续。 在税收法律关系中，纳税人是最终的出发点和归宿，只有确保纳税人对税收 支出的监督权，将税款的征收和使用的整个循环过程置于纳税人的有效监督之 下，才能体现和实现纳税人的权利。其实，人民在承担纳税义务时，其所关注的 一个重要问题就是税收是为何目的而筹集的；或者更明确的说，纳税人一直追问 的问题是其为什么要承担纳税义务。也只有在此种情况下，纳税人的权利义务才 能达到平衡。然而我国现行的公务用车制度主要是依靠中央或是地方财政拨款， 而财政的收入则为广大公民的纳税收入。如此一来，各机关部门的公务用车是否 能达到最有效率最符合经济原则就与民众息息相关。而现行的公务用车制度，因 其运营时间短，工作效率低、且其购置时多讲究品牌档次，购置价格高，相应的 运转、折旧费用也高，并且由于公务用车在某种程度上依职位等级而划定，多出 现领导专用，从而导致空乘率高，且领导办公时原则上即停在单位，造成空驶公 里多，导致利用率低下，从而在无形中导致费用的增加，而使得人们的纳税负担 加重或是在纳税负担一定的情况下，所能解决的关乎纳税人切身利益的事情变 少。从而违背了国家税收是为了能够实现对公民权利的保障的这一最终目的。而 只有当纳税目的符合纳税者的利益时，纳税人才愿意承担纳税义务。事实上，早 在两百年前孟德斯鸠便指出： “因为国民相信赋税是缴纳给自己的，因此愿意纳 税。 ” 3大量的实证研究也表明，纳税人之所以愿意承担这种负担，就在于其相信 自己所纳之税最终将以公共产品和公共服务的形式返还到自己身上。 从权利和义 3 法 孟德斯鸠： 论法的精神 ，张雁深译，商务印书馆 1997 年版，第 212 页 中南民族大学硕士学位论文 7 务对等的角度讲， 纳税人如果履行了纳税义务， 却看不到也享受不到自己的权利， 就会从主观上产生抵触情绪，因而导致纳税成为一种被强制履行的义务，由此形 成的税收征纳关系也就随之进入恶性循环。因此，为了提高纳税人的纳税积极性 和主动性，由强制纳税转变成自觉纳税，必须保证纳税人对税收支出的监督权， 并使他们的意见得到充分反映。 4 （二）公务车滥用导致政府公信力下降 从传统意义上来讲，人们普遍认为政府的唯一属性是公共性，认为政府的存 在就是为了给社会公众提供服务，维护社会秩序的。而代表公共利益，这也是政 府存在的合法性的唯一来源。 然而， 公共选择理论从 “理性经济人” 的假设出发， 认为政府的决策者与其他人同样是属于理性的“经济人”的范畴。他们只会在行 为会让他们的自身财富实现最大化的时候才肯为之。 5具体而言，政府由各个部 门组成，各个部门又由特定的人员组成。因此，任何形式的政府部门必然会拥有 属于自身的特殊的利益。而政府的自利性即通过政府工作人员维护、追求自身或 部门利益而表现出来。我国著名学者龚培兴教授也将政府公信力定义为“政府依 据于自身的信用所获得的社会公众的信任程度” 6。由此可见，政府公信力强调 的是一个“信”字。在政府公信力的范畴中， “信”应当包括两个方面：一方面 是指政府诚信行为在社会中所形成的影响力； 另一方面则是指社会公众对政府的 信任与信赖程度。政府的公信力与其所具有的“公共性”的属性密切相关。如果 政府追求公共性，那么，其公信力将会得到很大的提高。 然而，政府的自利性与其公信力的冲突不可避免。政府的自利性，集中表现 为政府人员的自利性。从是否有利于增进公共利益的目的出发，政府自利性可以 被划分为合理的自利性和不合理的自利性。 7所谓合理的自利性，是指政府在进 行对公共事务的管理、为公众提供服务的过程中，对社会资源的必要的占有与使 用。它表现为政府为了保证自身的顺利运转所必须的开支，具体包括执行公务所 需的经费、工作人员的薪酬、福利等等。应该说这些自利性对公信力的影响微不 4 参见崔皓旭： 宪政维度下的税收研究 ，知识产权出版社 2010 年版，第 166167 页 5 参见许云宵： 公共选择理论北京大学出版社 2006 年版，第 74 页。. 6 龚培兴、陈洪生： 政府公信力：理念、行为与效率的研究视角以非典型性肺炎 防治为例 ，载 中共中央党校学报2003 年第 3 期，第 172 页。 7 参见祝灵君、聂进:公共性与自利性:一种政府分析的再思考,载社会科学研究2002 年第 2 期，第 34 页。 宪政视域下公务用车制度改革分析 8 足道。而不合理的自利性即是政府各部门及其工作人员，以追求自身的最大利益 为目的， 通过某种方式实现对社会资源的过度占有或是通过对政策的制定获得比 普通社会民众相对更多的优势。 其对自身利益的过分追求的一个突出的表现即为 政府腐败，具体指负责某项工作或是具有某项职责的政府工作人员，受到一些非 法利益的引诱，而做出的有利于自身而不利于公共利益的行为。 8当政府相关工 作人员把自己当作社会的主宰，将公共资源的分配作为自己牟利的手段，则必然 导致民众的政府的不满，并最终致使政府丧失作为全社会代表者的角色。丹尼 斯缪勒曾经说过： “毫无疑问，假若把权力授予一群称之为代表的人，如果可 能的话，他们会像任何其他人一样，运用他们手中的权力谋求自身利益，而不是 社会的利益。 ” 9而这样做的结果，只能是政府合法性的丧失。 在公务车的使用上，违规购车、超标配车以及公车私用等等问题即是不合理 的自利性的突出的表现。如果政府的自利性膨胀，就意味着政府自我控制能力的 减弱，从而就会出现腐化变质，或是引起一系列的行政不作为，如对于涉及多个 行政部门的事务缺乏积极主动性，有利则做、无利则推的现象逐渐普遍。而政府 自控能力的减弱以及经常性的行政不作为会严重影响政府的公信力， 使人们对政 府的一些行政行为的认可度降低。 8 参见吴威威： 良好的公信力：责任政府的必然追求 ，载兰州学刊2003 年第 6 期，第 72 页。 9 英 丹尼斯c缪勒： 公共选择理论 ，韩旭、杨春雪等译，中国社会科学出版社 2010 年版，第 303 页。 中南民族大学硕士学位论文 9 第二章 我国公务用车制度改革的实证分析 一、改革开放以来我国公务用车制度改革的情况 严格来说，我国的公务用车制度改革始于 1986 年的内蒙古卓资县。作为试 点，卓资县于 1986 年为将原来分散管理的公务用车统一起来实行管理，成立了 机关事务管理局。至 1989 年，该县又将机关事务管理局改为“机关服务公司” ， 实行完全企业化的经营和管理， 从而把公务用车等原本属于后勤服务的工作转变 为市场服务。这在我国各级政府中是第一次涉及到公务用车的体制改革的问题。 由于这一改革取消了领导干部的专用车辆，受到各方阻力，因而，这一改革举措 并未能在全国推广开来。 1994 年，中共中央办公厅和国务院办公厅联合颁发了关于党政机关汽车 配备和使用管理的规定 ，主要对配备专车的人数和有关标准进行规定，但是该 规定没有对公务用车的管理制度提出相应的改革措施。1998 年 9 月，国家经济 体制改革委员会制定了中央党政机关公务用车制度改革方案 ，对有关中央机 关实行公务用车改革的尝试。同年，黑龙江省大庆市推行公务用车制度改革，改 革的内容是将公务用车向私有化和供车市场化的方向发展。此次改革规模较大， 共涉及 63 个部门，共计 316 台公车。 10但是，此次改革仍然没有大规模的推广。 近年来， 在各地纷纷进行的公务用车制度改革的试点当中， 最受关注的当为 辽宁省辽阳市的车改以及浙江省杭州市的车改。 二、典型事例分析 （一）辽宁省辽阳市车改的具体内容及实施效果 1辽宁省辽阳市车改内容 辽宁省辽阳市先后有两个区进行了试点公务用车改革， 首先进行改革的是辽 阳市弓长岭区。该区的车改于 2008 年 4 月开始实施。其改革的方式为进行货币 化补偿。即除去必须要保留的执法车，在各区直机关及财政全额拨款的事业单位 中，彻底取消公务用车，改为对领导干部实行车改补贴。据有关报道，其车补标 准为：区委书记、区政府、区长为每年 8 万元；区人大主任、区政协主席为每年 10 参见刘熙瑞： 公车改革：核心是由谁配置资源 ，载中国改革2006 年第 4 期，第 47 页。 宪政视域下公务用车制度改革分析 10 6.5 万元；区人大、政协副职为每人每年 4.5 万元；享受副县级待遇的领导、区 长助理为每人每年 4 万元。正科级分为四档，其补贴分别为 2.6 万元，2 万元， 1.5 万元和 1 万元；副科级分两档，分别为 6000 元/年和 5000 元/年。机关里普 通公务员差旅费补贴标准，由原先每人每年 1100 元提高到 1600 元。 11对机关原 有的公务用车进行公开拍卖处理。 辽阳市宏伟区继弓长岭区改革之后， 于 2008 年 12 月正式启动了公务用车改 革。其改革的方式同样为进行货币化补偿。该次车改的具体实施方案由中共辽阳 市宏伟区委印发的宏伟区公务用车改革实施方案作出规定。在该方案中，具 体补贴的标准如下：第一层级： 7.6 万/年，其包括区委书记和区长；第二层级： 6.2 万/年，其包括区人大主任、区政协主席等；此外，在县一级的干部补贴中， 最低的为一年 3.3 万元，普通科员，补贴 500 元/年。 2辽宁省辽阳市车改的实施效果 就政府方面而言，进行车改，节省了财政支出。在辽阳市弓长岭区实行车 改 5 个月后，辽阳市政府进行过统计，认为弓长岭区开展公务用车改革 5 个月来 收效明显。在 2007 年，即公务用车改革之前，政府拥有公务用车 177 台。综合 除去司机工资之外的各项开支，每台车的费用大概能达到 6 万元。 12其一年所耗 的费用可以买入一台全新的经济型轿车。此外，加上需要更新的部分公务用车， 财政负担之重可想而知。 参加公务用车制度改革的单位包括了全区副县级以上的 在岗的领导干部、区直属机关、享受政府财政全额拨款的事业单位以及各级团体 组织，改革范围相当之广。在公务用车改革之前，只有 103 名领导职位的干部享 受到了公务用车，而在改革之后，有一千多名公务人员都享受到了相关的福利。 享受到福利的人数相当于改革之前的 12 倍。同时，据统计，实行公务用车制度 改革之后，政府每一个月光车辆的费用就能够节省接近 25 万元。照这样计算， 则政府一年可以在公务用车上节省下近 500 万元的开支。 13笔者选取了参与该次 车改的部分单位车改前后所公布的财务信息，将其对比，作出了一定的总结。具 11 参见胡慧芳： 我国公务用车改革模式与关键 ，载福建金融管理干部学院学报2011 年第 1 期，第 56 页。 12 弓长岭区公务用车改革的调查：车改改出新天地 ，辽阳市政府网： 年 3 月 28 日。 13 辽阳市弓长岭区推行公务用车改革 ，中国人民政治协商会议辽宁省委员会网： 年 1 月 15 日。 中南民族大学硕士学位论文 11 体情况如下表： 单位 09 年第一季度公车 费用（元） 08 年第一季度公车费 用（元） 公车经费直接节 省率（%） 汤河镇 523083 839257 37.69 安平乡 401000 529000 24.2