（民商法学专业论文）我国农村宅基地使用权流转问题研究(1).pdf

我国农村宅基地使用权流转问题研究 内容提要 农村宅基地是农村土地的重要组成部分，宅基地使用权是农民的一项最基本的财产 权利。然而，农村宅基地使用权是否可以流转的问题一直以来都是社会各界关注的焦点。 本文在考察与分析我国关于农村宅基地使用权流转的现状的基础上，对农村宅基地使用 权流转的必要性进行了分析，并对其流转的可能性进行了论证。同时，对如何规范农村 宅基地使用权流转的制度进行了若干构想，以期使我国的农村宅基地使用权能够顺利流 转，促进我国经济的发展。 全文结构及内容如下： 第一部分考察了我国农村宅基地使用权流转的现状。主要考察了我国在立法上对我 国农村宅基地使用权流转的规范与态度，以及我国的司法实务现状，并通过实证调查的 方式考察了我国农村宅基地使用权流转在现实生活中的实际情况及其存在的问题与原 因。 第二部分分析了我国农村宅基地使用权流转的必要性。农村宅基地使用权的自由流 转是我国经济体制变革的必然要求，其流转不仅有利于优化土地资源的配置、有利于拓 宽农民的增收渠道，还有利于贯彻公平原则。 第三部分论证了我国农村宅基地使用权流转的可行性。主要从农村宅基地使用权流 转的现实基础及理论基础入手进行论证。我国农村宅基地使用权的流转不仅具备了政 策、法律基础，具备了流转的社会条件，同时也具备了制度执行动力。理论上主要从物 权的相关理念及经济学上的效率理念入手进行可行性的论证。 第四部分构建了我国农村宅基地使用权流转的制度。主要包括我国农村宅基地使用 权流转的原则、条件、范围、方式及收益分配机制，并完善我国农村的社会保障制度、 建立规范有序的农村宅基地市场等相关的配套措施。 主题词：宅基地使用权流转物权法效率 我国农村宅基地使用权流转问题研究 a b s t i 诅c t r e s i d e n c eb a s ci nt h em r a la r c ac o n s t i t u t 鹪t h em a j o rp a n so fl 锄d si nt h e u n t r y s i d e ， w h i l et h eu s i i l gr i g h t s0 f 陀s i d e n c cb a i so n e0 f 也em o s tf u n d 锄e n t a lp r o p c n yr i g h t s0 f p e 弱觚t s h o w c v c r w h e t h e rt h eu s i n gr i g h t so fm r a lr e s i d e n c eb a s ec 雒b c 倾璐f e r 骶e l y h 弱 1 0 n gb c e nt h ef b c i l s0 fa t t e n t i o n0 ft h ec 0 i n i n u n i t y 1 1 1 i sa n i d eb 觞c do nt h ei n s p e c t i o n0 f ：b i n a su s i n gr i g i l t s0 fm m lr e s i d e n c eb 弱e sp r e s e n ts i t u a t i ，趾a l y z e dt h en e c e 鹃i t yo ft h e u s i n gr i g l l t so fm r a l 他s i d e n c eb 弱et 0t i 狮s f 魄如dp r o v c dt h ep o s s i b i l i t yo fi t 咖s f b n 司a t t h es a m et i m e ，r c s i d c cb a h o wt 0r e g u l a t et h e 仃a 璐f e ro ft h eu s i i l gr i g h t s0 fm r a l r c s i d e n c cb 弱es y s t e mf o ra 肌m b c ro fi d e 弱，w i t hav i e wt 0 锄a b l eo u rc 0 岫t r ) r s 髑i n gr i g l l t s 0 fm r a ir e s i d e n c eb a t r a 璐f e rs m 0 0 t h l y 缸dp r o m o t e s0 眦c o u n t l ye c 0 n o m yd e v e l o p m e n t 1 飞ef u l lt e x t ss t m c t l l a n dt h ec o n t e n t 羽ea sf 0 u 0 w s ： 髓ef i r s tp a ni n s p c c e dt h ep f e s e n t 廿弛s f e rs i t u a t i o n0 fo i l rc o u n t 巧su s i n gr i g h t s0 fm m l 比s i d e n c cb a m a i n l yi n s p e c t e do l l r u n t 哆i nt h el e g i s l a t i o nt 0t h eu s i n gr i g h t s0 fm r a l r e s i d e n c cb a t 啪s f e r ss t 趾d a r d 衄da n i t l l d c ，舔w e u 弱o u r0 0 u n t i ) r sj u d i d a lp m c t i c c p r e s ts i t u a t i o n ，觚di n s p e c t e dt h eu s i n gr i g h t s0 fm 】r a l 灏；i d c cb 嬲et m s f c rt h 】1 0 u g ht h e 瞅dd i a 印o s i si l w 骼t i g a t i o n sw a yi nt h e 坨a lh v ea c t i l a ls i t i l a t i o n 锄dt h ee x i s t q u e s t i o n a n d t h e 陀刮；0 n n es e c 0 n dp a nh 弱跹a l y z e dt h en e c c s s i t y0 ft h e 髑i n gr i g h t s0 fm r a lr e s i d e n c cb 弱e t r a 璐f c r - 陀e l yt 啪s f e ro f 啦i n gr i 班so fm r a l 托s i d 即c cb a i sc l i n a se c o m i cs t n l c t i l 他 r e f o mi n e v i t a b l er e q u i r e m 铋t i t st r a n s f 矗i sn o t 砌yt 0o p t i m i z ct h ea l l o 训o n0 fl a n d r e s o u r c e s ，t 0e x p 强d st h ef a 锄规s 瓶湖n ec h 姐n e l s ，w i l la l s 0h e l pt 0i n l p l e m e n tt h c 删m ：i p l e 0 ff a i r i l e s s 皿et h i r dp a i th 丛p f o v 如l h ef e 弼b i l i t y0 ft 1 1 eu s i n gf i 曲t so f 肌捌f c s i d 髓c cb a 旬锄s f e lm a i n l yo b t a i 螨自o mt ：h cr e a l i s t i cb 勰i sa n dt h e 0 鹏t i c a lf o u n d a t i o nt 0c a r r yo nt h e p 啪f u s i n gr i g i l t s0 fn l r a lr c s i d c cb 弱et 捌晦f c rh 弱n o to n l yh a d t h ep o l i c y t h el e g a lb 弱e ， 1 j i r i t han a n s f e rs 0 c i a lc o n d i t i o 璐，s i m u n 柚e o u s i yh 弱a l h a dt h es y s t e m 弧e c u t i o np o w e r t h c 0 佗t i c a l l ym a i n l y0 b t a i 璐丘d mt h ep r o p e r t y 觚dt h er c l a t e dc o n c c p t 锄d 也ee c 0 咖i c e f e i c i e n c yi d e at 0c a n yo nt h ef c 弱i b l ep 啪f n ef o u n hp a nh 弱璐t n l c t e dt h e 佻i n gr i g h t s0 fm r a l 瞅；i d e n c cb a t r a 吣f hs y s t c m m a i n l yi i l c i u d e si t st 姗s f e rp 血d p l e 、c 0 n d i t i o n 、s c 0 p c 、m e t h o d s 锄dt h ei n c o m ed i s t r i b u t i o n m e c h 卸i s m ，锄di m p r o v e dt h c 他l a t e dm e 鹊u r c s ，s u c h 弱c h i n a sm r a ls o c i a ls e c l l r i t ys y s t e m ， e s 协b l i s has t a n d a r d 娩e da n do r d e d ym a r k e ti nm f a l 剐e a sa ns oo n k e yw o r d s ：u r i g l l to fr c s i d e n c cb a s e t r 锄s f e r p r o p e n yl a we f ! f i c i e n c y n 海南大学学位论文原创性声明和使用授权说明 原创性声明 本人郑重声明： 所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进行研究工作所取 得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不含任何其他个人或集体已经发表或撰写 过的作品或成果。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。 本声明的法律结果由本人承担。 论文作者签名：日期：j 矿鼍弘# 乡月，日 学位论文版权使用授权说明 本人完全了解海南大学关于收集、保存、使用学位论文的规定，即：学校有权保留并向 国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。本人授权海南大 学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫 描等复制手段保存和汇编本学位论文。本人在导师指导下完成的论文成果，知识产权归属海 南大学 保密论文在解密后遵守此规定。 导师签名： 日期：细 本人已经认真阅读“c a u s 高校学位论文全文数据库发布章程”，同意将本人的学位论 文提交“c a u s 高校学位论文全文数据库”中全文发布，并可按“章程”中规定享受相关 论文作者签名： 日期：o ，孵 导师签名： 我国农村宅基地使用权流转问题研究 引言 农村宅基地是亿万农民安身立命之本，关系到农民的生存和发展问题。宅基地使用 权不仅是我国物权制度中一种特殊的形式，也是农民权益中一项基本的权利。但鉴于长 期以来我国的政策和农村的现实，农村宅基地使用权缺乏流动性。目前，已出台实施的 物权法在关于农村宅基地使用权的问题上仍是维持现状，因此，探索未来的农村宅 基地使用权流转的规范问题是有十分重要的现实意义。 农村宅基地使用权主要是指农村村民依法对集体所有的上地享有占有和使用，并利 用该土地建造住宅及其附属设施的权利。农村宅基地使用权流转主要是指宅基地使用权 人对其宅基地使用权进行处分的行为，主要包括转让、出租、抵押等方式。随着我国城 市化、工业化进程的快速推进，城乡经济社会发展统筹力度的加大，城乡人口目前已逐 步形成了“农到城 、“农到农一、“城到农一、“边远地区到经济发达地区 的多向 流动的格局，造成了农村中存在大量闲置房屋的现象，特别在经济发达地区尤为突出， 严重地制约着我国新农村建设的快速推进。那么，农村宅基地使用权是否有流转的必要， 在我国现有的客观条件下农村宅基地使用权流转是否具有可行性，以及，国家在此过程 中如何扮演好管理的角色来正确引导、规范农村宅基地使用权流转等问题便是本文研究 的对象与重点。 一、我国农村宅基地使用权流转的现状考察 ( 一) 我国农村宅基地使用权流转的立法现状考察 1 法律 我国 土地管理法作为现行调整土地管理方面的专项法律，第八条确立了包括宅 基地所有权在内的各种类型土地的所有权，规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律 规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集 体所有。 同时，该法第六十二条对村民建房用地( 宅基地) 作了规定：“农村村民一户只 能拥有一处宅基地，其宅基地的面积，不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村 村民建住宅，应当符合乡( 镇) 土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲 地。农村村民住宅用地，经乡( 镇) 人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占 用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。农村村民出卖、出租住房后， 再申请宅基地的，不予批准。 上述规定，从法律上确立了基于村民身份分配到农村宅基地使用权的“一户一宅 原则，但没有禁止农村村民出卖、出租住房的规定，只是严格地限制了出卖、出租后不 得再申请宅基地。 我国于2 0 0 7 年1 0 月1 日生效的物权法在第三编用益物权中设立第十三章宅基 我国农村宅基地使用权流转问题研究 地使用权，专门规定宅基地使用权。物权法并没有对宅基地使用权进行详细规定， 只列写了四个条文。依照物权法第一百五十三条的规定，有关宅基地使用权的取得、 行使和转让等具体问题，主要适用土地管理法等法律和国家有关规定。由此可以看 出， 物权法对宅基地使用权所作出的规定是在其确立了用益物权性质的前提下，针 对宅基地使用权的流转作出了原则性的规定。因此，关于农村宅基地使用权流转问题的 处理，还是主要适用土地管理法等法律和国家有关规定。 另外，从我国担保法的相关规定也可以看出国家关于农村宅基地使用权的流转 态度。其第三十七条规定了不得抵押的财产有：( 一) 土地所有权：( 二) 耕地、宅基地、 自留地、自留山等集体所有的土地使用权，但该法第三十四条第( 五) 项、第三十六条 第三款规定的除外。由此也可以看出，我国担保法对农村宅基地使用权的抵押 是持禁止态度的。 同样，我国新出台的物权法也以明确的态度表明了宅基地使用权不可以抵押。 其第一百八十四条规定了不得抵押的财产：“宅基地、自留地、身留山等集体所有的土 地使用权，但法律规定可以的除外。一 2 行政法规与部门规章 相对于我国法律上的原则性规定，行政法规与部门规章关于农村宅基地使用权的问 题则有着比较明确的规定。 1 9 9 5 年国家土地管理局印发了 确定土地所有权和使用权的若干规定。其中关于 农村房屋和宅基地买卖方面主要涉及流转完成后宅基地使用权面积超标的处理原则。依 照其第四十九条的规定，接受转让、购买房屋取得的宅基地，与原有宅基地合计面积超 过当地政府规定标准，按照有关规定处理后允许继续使用的，可暂确定其集体土地建设 用地使用权。此条中有关“受转让、购买房屋”的表述，实际上变相地承认了农村宅基 地的可流转性。 为了加强对农民集体土地的转让管理，严禁非法占用农民集体土地进行房地产开发， 保护农村稳定，保护农民利益，保障经济和社会的可持续发展，1 9 9 9 年5 月6 日国务院 办公厅发布关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知，明确了禁止农村房屋向城 市市民出售。该通知第二项规定：。农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市 居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证 和房产证。一这是我国当前宅基地使用权制度的主要法律依据。 2 0 0 4 年1 1 月2 日，国土资源部为了切实落实国务院关于深化改革严格土地管理的 决定( 国发 2 0 0 4 2 8 号) ，进一步加强农村宅基地管理，正确引导农村村民住宅建设合 理、节约使用土地，切实保护耕地，制定了 关于加强农村宅基地管理的意见。在此 意见有关严格宅基地申请条件中，强调“农村村民将原有住房出卖、出租或赠与他人后， 再申请宅基地的，不得批准。一 2 我国农村宅基地使用权流转问题研究 3 地方立法和政策 绝大多数省市都有发布本行政区划内的宅基地管理办法或意见，这主要是因为国家 虽然对涉及农村房屋、宅基地买卖做了一些规定，但较为原则，因此在实践中地方性法 规、规章乃至按照政策制定的章程、规约成为调整上述纠纷的主要依据。地方立法及政 策基本上在遵循我国 ：土地管理法确立的基本原则下，结合各地的具体情况作出了具 体规定来调整农村宅基地使用权。大多地方严格的按照我国 土地管理法及国务院办 公厅发布的关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知，明确了“一户一宅一及“城 镇居民在农村购置宅基地 的政策，但是有一些地方，尤其是在经济较为发达的地区， 结合自身的情况制定了关于农村宅基地使用权流转方面的规定。例如 ：苏州市宅基地管 理暂行办法规定进城农民的住宅可以出售给符合宅基地享受条件的本集体经济组织的 农民，也可以在一定条件下通过补办出让手续并补缴土地出让金后可入市交易。另外， 广州市也出台了 ，2 0 0 6 年第2 期 3 我国农村宅基地使用权流转问题研究 明确系统的规定，法院在处理此类案件时首先面临着法律适用方面的困惑。同类案件， 由于援引不同法律，甚至援引同一部法律的不同条文，如我国i ：土地管理法第六十二 条或第六十三条，判决结果截然不同：有的法官认为，根据我国 ：土地管理法第六十 三条规定“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用非农业建设；但是， 符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用 权依法发生转移的除外一，同时结合有关政策的规定，应判决农村房屋买卖合同无效； 有的法官认为，我国 土地管理法第六十二条第四款规定：“农村村民出卖、出租住 房后，再申请宅基地的，不予批准圩，反推此规范，即含许可买卖之意，同时结合我国 合同法的相关规定，且现行法律和行政法规没有禁止农村房屋买卖，根据法不禁止 即为自由之理应判决合同有效。由此，笔者发现，由于我国对农村房屋买卖合同的性质 没有明确的法律规定，理论上也无权威定论，导致在司法实践中法官理解和适用法律各 异，造成了司法实践中认定此类合同有效和无效的判决均存在。 有关农村宅基地使用权案例裁判的不一，一方面体现了国家立法与实践的脱节，表 现出了国家在运用公权力来管理私权利时的薄弱，另一方面更重要的是突显了有关宅基 地使用权转让法意识、法价值的认识各异，不利于农村及城镇居民利益的保护。 ( 三) 我国农村宅基地使用权流转的实际情况考察 为了掌握实际生活中农村宅基地使用权流转的现状，笔者参加了由国土资源部组织 的“中国农村宅基地使用权实况调查 课题，获得了第一手的资料。本次调查涉及2 8 个省，3 3 4 个市( 县) ，8 4 0 个乡镇，1 0 8 3 个自然村。调查主要采取问卷调查与访谈结合 的方式，所得的数据真实可信。具体的调查数据，笔者将在论文中逐一进行具体分析。 1 我国农村宅基地使用权流转存在隐形市场 根据我国现行的法律法规，农村宅基地使用权的流转实际上仅在农村集体内部之间 流转。依据我国土地管理法规定，仅农村集体经济组织内部成员才有申请宅基地建 房的权利，另外在国务院办公厅发布的 关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知 中，为了加强对农民集体土地的转让管理，严禁非法占用农民集体土地进行房地产开发， 也明确禁止农村房屋向城市市民出售。虽然法律及有关规定农村宅基地使用权仅能在本 集体经济组织内部流转，但是在实际生活中，还是存在城镇居民在农村购置宅基地的现 象，而且实际上已经形成了买卖的隐形市场。 根据此次的调查结果显示，在回答“你村买卖宅基地的人多吗”这一问题时，回答 “没有一的占1 7 ，回答“只是个别现象 的占6 2 ，回答“较多一的占1 9 。如下图所 示： 4 覆国& 村宅基地使月权流# 目题研究 ! 蓝业 宅基地* 卖 堂皇星墨型墼兰 1 7 睨i 另外，在回答“有没有城镇居民在你村购买宅基地”这一问题时，回答“有很多” 的占6 ；回答“有一些”的占3 6 ；回答“没有”的占5 8 。如下图所示： 口系w 1 城镇g r 在农村购* 宅基地情 夏f ! 量! 壹二些! 避i 矾3 帆5 桃 口 f 由调查数据的显示可以看出，目前在广大的农村，宅基地的买卖现象是存在的，虽 然在总体上来讲还没有成为普遍的现象，但不可否认隐形的交易市场已经形成。 2 我国农村宅基地使用权隐形市场形成原因分析 农村宅基地买卖的现象已经存在。其原因是什么呢? 据抽查结果显示，在回答“一 般在什么情况下购买宅基地”时，回答“原有住房太拥挤”的占4 2 ，回答“儿女成家 时需建房”的占6 7 ，回答“觉得某块地风水好或者对看家意义重大”的占1 6 ，回答 “其它”的占1 2 。如下图所示： 我国村宅基地使用枉流转问题研究 口d 其它 术选 好或 在回答“一般在什么情况下出卖宅基地”时，回答“外出打工，宅基地闲置”的占 4 1 ，回答“家有多处宅基地”的占4 0 ，回答“家有急事需用钱”的占3 7 ，回答“其 它”的占1 7 ，还有1 2 左右的人未作选择。如下图所示： 3 l 止宅桂她的雕 口a 外出打t ，宅基地 闲置 b 家有多处宅基地 口d 其它 一未选 从调查数据的显示看，笔者认为，在农村买卖宅基地的主要原因是： ( 1 ) 人门增加原固。笔者在调查“购买宅基地的原因”中，选择“原有住房太拥 挤”和“儿女成家时需建房”的比例较高。例如说原有的住房拥挤及儿女成家时需要分 户而建房。但是在现实中一个村一般不可能有那么多空闲的宅基地，这就要求一部分农 民需要以购买的方式从一些有空闲宅基地的村民手中取得。这样一方面可以解扶了宅基 地不够用的问题，同时还可以充分利用闲置的宅基地，使国家的宅基地都能发挥其最大 的作用。 ( 2 ) 经济利益驱动。随着社会经济的快速发展和城市化进程的人力推进，农村的 耕地也在逐步减少，加之农地的收益甚微和社会保障制度的不健全，许多农民将自己住 房的部分用来出租获取租金。如广州石牌村、西安市南郊高校聚集区租金已成为农民 现金收入的主要来源之一。” ( 3 ) 进城发展需要。现在，越来越多的农民到城里打工城市各方面的优越条件 。史卫r 村 綦地使用杈流转的律思考) 载理* # w ) ，2 0 0 74 第0 我国农村宅基地使用权流转问题研究 使得进城农民多不愿再回到农村，然而资金缺失却成为他们留下来的最大障碍。为了筹 集生活和定居所需的资金，一些农民就卖掉了农村闲置的宅基地，来缓解进城发展所需 的资金困难。 ( 4 ) 休闲养老需求增多。随着经济的不断发展，城市环境污染的日益严重，很多 市民则向往农村的田园风光，农村较好的生态更是吸引着城镇居民。他们希望在农村购 买宅基地用作休假和疗养。 3 地方改革农村宅基地使用权流转的实践及启示 从搜集的资料来看，大部分地方的农村宅基地使用权流转多属于自发行为，缺乏公 开化、规范化的政府管理。仅有少数经济发达城市在政府策划下开展了农村宅基地使用 权流转的具体工作。例如苏州市、广州市、湖州市和吉林市等市。下面，笔者将具体分 析农村宅基地使用权在实践中的流转情况。 ( 1 ) 地方改革农村宅基地使用权流转的实践 苏州市积极探索农村宅基地使用权流转 2 0 0 3 年4 月3 0 日苏州市人民政府颁布了苏州市宅基地管理暂行办法，允许农 民住宅有条件转让。这一管理办法很好地平衡了农村宅基地使用权流转中涉及的多方利 益。 苏州市宅基地管理暂行办法第九条规定：“进城农民的住宅可以出售给符 合宅基地享受条件的本集体经济组织的农民；符合规划的也可以将宅基地征为国有，由 宅基地使用权人补办出让手续并按土地评估价的4 0 9 6 向政府补缴土地出让金后入市交 易；镇可成立农民住宅置换中心，由农民住宅置换中心对因区位因素暂时无法交易的农 民依法取得的住宅，在支付部分预付款后进行收购储备，余额待住房交易后一次付清： 鼓励集体经济组织兴建农民公寓住宅，进城农民自愿退出依法取得的宅基地使用权的， 可与自购的农民公寓住宅用地等价置换。一 苏州全国首创的重要举措，使农民进城后，可以转让、出售农宅，其宅基地也可通 过住宅置换中心自由转让。制订这一政策的主要目的是为了推动苏州农村的城市化进 程。由于我国的 土地管理法及其他相关法律的规定，宅基地使用权的流转实际上是 被限制在本集体经济组织之内的，而随着经济的发展，有很大一部分农民离开所在的农 村到城市打工或者居住。这就出现了这样一种现象：农民进城后，原先的宅基地要么转 让给属于同一集体组织的农民，要么就空置。其后果是，一方面，城市居民或外来者根 本无权购买农民房，另一方面，也导致农村住宅价格低廉，一定程度上影响了农民进城 购房、定居。因此，苏州市颁布了 苏州市宅基地管理暂行办法对城市规划已确定为 居住区范围内的农民宅基地，将由政府确权或征为国有土地，土地上的农民住宅则纳入 城市私房管理，只要补交土地出让金，这些农宅就可以进行房产交易。而在各乡镇，则 将成立农民住宅置换中心，进城农民的住宅可由中心预付一定住房交易款后收购储备后 进入市场。这样做的好处是城里人有了在农村买房的可能，也将大幅提高苏州农宅价格， 7 我国农村宅基地使用权流转问题研究 让农民也享受到城市化的成果。回 湖州市允许农村房屋抵押贷款 为了推动农村经济发展，服务农村经济结构战略性调整，保障金融债权的实现，浙 江省湖州市于2 0 0 1 年出台了 ：湖州市农村农民房屋抵押登记办法。根据这一办法，该 市农民筹集资金为了用以农业产业结构调整、农业产业化经营和发展个体私营经济，可 以以其具有合法产权的房屋( 连同占地范围内的土地) 作抵押，向农村信用社或开展农 村信贷业务的商业银行申请贷款。同时按照该办法第九条的规定，湖州市农民最高可申 请贷款数额为抵押房屋价值的7 0 。 按照该办法的规定，农民须凭集体土地使用权证及房屋工程和质量承诺书等办理房 产权属登记，取得由房地产管理部门颁发的房屋权属证书进行房屋抵押贷款，并向房地 产管理部门办理抵押登记。同时，由湖州市国土资源局对设定抵押的房屋的集体土地使 用权证作地上建筑物己抵押的记载。未取得集体土地使用权证或土地权属有争议的、依 法已被查封及已经公告被列入征地拆迁范围内的房屋不得设定抵押。农村集体土地上农 民房屋权利人( 申请人) 申请房屋抵押登记时，除了向房地产管理部门交验抵押登一记申 请书、抵押合同、集体土地使用权证、房屋所有权证或房屋共有权证，以及其他共有人 同意抵押的书面证明外，还必须交验集体上地所有人出具的同意抵押的证明。圆 湖州市的此项政策出台后，该市农民房屋抵押数量大大增加，以私有房屋抵押贷款 成为该市农民生产、经营融资的主要渠道。 吉林市农民集资楼允许上市交易 2 0 0 2 年5 月1 日，吉林市人民政府以政府令形式发布施行吉林市集体土地房屋权 属登记管理暂行办法，将市区集体土地房屋权属登记、发证职能纳入市房地产管理局 管辖范围。形成了城乡房屋权属一体化的管理模式。在换发全国统一样式房屋所有权证 时发现，农民集资楼相当部分产权人并非集资楼所在集体经济组织成员，而是市民。这 与 ，2 0 0 5 年第5 期 8 我国农村宅基地使用权流转问题研究 特色、适于产业聚集和生态宜居的新型小城市。以不减少耕地为前提，农民以其宅基地 ( 包括村庄用地) ，按照规定的置换标准无偿换取小城镇中的一套住宅，迁入小城镇居住。 最后由区统一组织在原有村庄范围内，对相当于农民还迁住房占地面积大小的土地进行 复耕，其余的村庄土地面积即为实施“宅基地换房一节约出的建设用地，一部分整理后 进入土地市场拍卖后换回为农民建设小城镇所需各项费用，另一部分作为区内经济社会 建设的储备用地。中央有关部门对天津市提出的“以宅基地换房 的方式建设小城镇的 作法给予充分肯定，并将天津列为全国试点城市。回 广州市出台具体方案，规范农村房屋租赁市场 在内陆地区，广州市的农村房屋租赁极为活跃，这主要是由于广州外来的人口数量 较多。为了规范农村房屋租赁市场，广州市国地局与房地产管理局早在1 9 9 7 年就出台 了 广州市农村房屋租赁管理若干规定，对农村房屋租赁条件、申请房屋租赁登记所 需要件以及租赁双方的权利义务等方面进行了规范。在实施的几年内，起到了很好的规 范作用；但随着经济的不断发展，农村房屋租赁市场出现了许多新的问题。针对这些新 问题，广州市于2 0 0 0 年1 1 月出台 ，载农民日报) ，2 0 c r 7 年9 月2 s 日 1 2 我国农村宅基地使用权流转目e 究 以及许多城市户籍制度的改革，一些富裕起来的市郊农民纷纷进城购房，成为城市居民。 他们留在农村的宅基地，由于受现行法律、法规的限制，不能进行公开合法的转让但 这些宅基地是通过合法途径得到的，村集体组织也无权收回进行处置，闲置的宅基地无 法复耕导致市郊农村出现大量“空心村”。 “空心村”的出现造成了农村建设用地的浪费，影响整体农村规划。如若允许农 村宅基地进行合理流转，允许房屋的合理买卖，并加强农村宅基地的管理，则在一定程 度匕将可以减少“空心村”的形成。也正是因为出现了“窄心村”现象，才使得农村宅 基地使用权的流转成为必要。 ( 2 ) 我国农村宅基地闲置现象及户多宅现象普遍 从我国农村的现状来看，宅基地的闲置情况成为普遍的现象。根据此次调查情况显 示：在回答“你村有无闲置的宅基地现象”这一问题时匹i 答“较多”的占2 27 7 ，回 答“较少”的占5 93 7 ：回答“没有”的占1 53 5 ；还有45 1 的人没有选择。如f 图 所示： 全日宅基目i 情m 旦垂址望7 7 5 93 7 1 5 3 5 * l 45 i 口系列1 通过上图显示：我国大部分农村中都有闲置宅基地的现象，所占比例为8 01 4 其 中有2 27 7 的农村中有较多宅基地闲置的现象；农村中没有宅基地闲置现象的仅占 1 53 5 。这就说明，在我国农村中闲置宅基地的现象已经非常普遍，严重的浪费了农村 的土地资源。闲置宅基地的大量存在也会带来许多问题，比如将会使一些需要宅基地的 村民不能申请到宅基地，并且容易发生宅基地的纠纷，影响村里的整体规划。 另外，从此次的农村宅基地调查来看，在针对“你村户多宅现象多吗? ”这一问 题时，回答“很普遍”的占1 6 ，回答“有几户”的占5 8 ，回答“没有”的占2 6 。 如下图所示； 我国表村宅基地使用椒流转问题研究 捌 卜- f 。i 黟 p ? 8 l ! _ t _ r 很曾塘b 肯n 户c 没 从图中可以看出，关于农村户多宅的现象回答“没有”的只占2 6 ，这一方面说 明了在有些地方“一户一宅”的政策得到了贯彻，但另一方面也反映了在我国广大的农 村，一户多宅的现象还是大量存在的，不容我们忽视。 2 我国农村宅基地使用权流转有利于优化土地资源的配置 所谓资源配置是指社会如何把有限的土地资源配置到社会需要的不同地方，使它 们在生产的过程得到最有效的利用，产生最佳的效益。资源配置的核心内容是如何按比 例地实现资源的最优化组合与配置，这是每个经济社会都存在并且必须解决的基本问 题。土地是一种不可再生的稀缺资源，农村土地作为稀缺的资源应得到保护和合理利 用。作为宝贵的资产就要保值和增值，不能无偿、无期、无流动的使用。然而从我国 目自i 农村宅基地管理的现状看，农村宅基地闲置十分普遍，同时空心村也多有出现，这 使得农村土地利用率偏低，资源浪费严重无法实现资源配置的基本要求。由于我国七 地资源有着其特殊的情况，丰要是：( 1 ) 我国虽有9 6 0 万平方公里的国土面议，土地资 源总量大，但人均占有上地少，人均占有耕地更少：( 2 ) 土地类型多，但山地多于平地。 我国山区面积约占全部土地面积的三分之二平原面积仅占三分之一：( 3 ) 土地资源的 地区分布不平衡，耕地资源总体水平差：( 4 ) 难以利用的土地资源面积大。目前我国土 地资源己利用的达到1 0 0 亿亩左右，占土地面积的三分之二，还有三分之一土地是难以 利用的沙漠、戈壁、冰川以及永久积雪、石山、裸地等。由此，贯彻“十分珍惜和利用 每寸土地，切实保护耕地”这项基本国策在土地配置方面是十分重要的。而允许农村宅 基地使用权进行流转，使有限的土地在市场上进行合理流转，不仅可以大大减少农村土 地资源的浪费，提高土地利用的效率，也有利于上地资源的最优配置。 当前，房价问题已成为城镇居民所关注的热点问题之一。近年来，房价出现了大幅 度的增长，造成了城镇居民买房、住房、租房方面极大的负担。根据国家发展和改革委 员会、国家统计局最新调查显示2 0 0 7 年3 季度全国7 0 个大中城市房屋销售价格上涨 ：i ：i ：黼i i ! i ；i i i i ：；? 警龋! ；嚣乳蠹罢嚣秽 1 4 我国农村