（民商法学专业论文）我国土地征收程序制度研究.pdfVIP

硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 中文摘要 土地乃民生之本，孕育着人类的生命和财富，随着我国经济建设的不断发展，城 市化建设的推进，建设用地大量增加，导致我国土地征收相当频繁政府土地征收涉 及到社会的整体利益，与国民经济的发展，社会的稳定与安宁息息相关如果处理不 当，很可能损害各方的利益，造成相当严重的影响我国有关土地征收的立法规定在 土地管理法土地管理法实施条例征用土地公告办法以及一些政府决定、 部门规章之中然而由于法律规定得不尽完善，导致现实中滥用土地征收权的现象 屡见不鲜，合法征地也会产生诸多纠纷，损害了广大失地者的合法权益，非常规地加 速了社会财产的再分配，损害了土地资源的有效利用实体的不公往往源于程序的 不公，没有程序的公正，实体的公正很难让人信服对土地征收中的滥征乱征现象， 我国的征收程序制度有不可推卸的责任正是程序的不公，才导致实践中诸多不合 理现象的存在，我们应对现行的征收程序进行深刻的检讨土地征收事关国计民生， 只有用“公正”“公开平等“合理”的程序来保障，才能促进征收的顺利进行， 更好平衡国家、集体和个人的利益，实现社会的公平正义为此，本文以我国现行的 土地征收程序法律规范为研究对象，对我国的土地征收程序法律规范进行反思，在 借鉴域外土地征收程序立法例的基础上，对我国土地征收程序的改革提出若干意 见。除引言和结语外，本文共分为四个部分 第一部分，我国土地征收程序的法理基础该部分主要通过三点来展开论述，第 一点，土地征收程序的概念与基本特征。明确了土地征收程序是指法律所规定的以 行政机关的行政征收行为为核心的各种行为所应遵循的步骤、秩序和方式的总和。 是行政征收程序、安置补偿程序、权利救济程序的有机组合。用地人、行政机关、 被征用人甚至司法机关等都是其中的程序主体，在程序运行过程中体现了他们之间 的权利义务关系以及利益分配机制。指出土地征收程序具有历史性、目的性以及法 定性的特征。第二点，土地征收程序的理论基础。指出“正当法律程序理论为土 地征收程序的理论基础，土地征收程序应该秉承正当法律程序的优良品质，建立“公 告”制度、“听证 制度，“回避”制度以及“救济 制度。第三点，土地征收程序 的制度价值。指出正当的土地征收程序在保护耕地，防止行政权利滥用、调和征地 双方矛盾、提高行政效率方面有着重大的作用。 第二部分，土地征收程序的比较法考察。本部分分别考察了英美法系、大陆法 系的征收程序，以美国、加拿大、英国、法国、日本、韩国为“考察点”，研究了 硕士学位论丈 m a s t e r st h e s i s 各个国家独特的土地征收程序，概括了它们之间存在的共性，并指出两大法系国家 土地征收程序中可兹借鉴之处。 第三部分，我国土地征收程序制度的缺陷。本部分也从三个方面来论述。首先， 明确了我国土地征收程序的现行法律规定，概括出我国现行的土地征收具体步骤。 其次，指出我国土地征收程序制度的不足，认为在我国的土地征收程序制度中，存 在着两大方面的缺陷：1 被征收人权利维护机制的缺陷；2 某些具体制度的缺失的 缺陷。最后，文章剖析了我国土地征收程序制度失范存在的原因。认为由于思想意 识方面的错误认识以及规范本身的缺陷导致了各种程序问题的产生。 第四部分，我国土地征收程序之完善。指出我国土地征收程序制度应有正确的 指导原则，公开原则、参与原则、比例原则、职能分离原则等都是指导我国程序立 法的重要原则。此外，我国土地征收程序制度应有明确的目标。人民权利要维护， 行政权力要限制，土地资源要保护。在文章的最后，笔者提出了我国土地征收程序 制度完善的具体对策。包括增加公共利益认定程序、设立专门的土地争议裁决机构、 增加事前协商价购程序等。 关键词：土地征收；征收程序；补偿程序 ： 硕士学位论丈 m a s t e r st 1 4 e s i s a b s t r a c t l a n di st h em o s t i m p o r t a n tt o l i v e t h a tm e a r l sl i f ea n dw e a l t h e c o n o m y d e v e l o p m e n ta n dc i t yc o n s t r u c t i o nd a yb yd a ys ot h a tl a n da c q u i s i t i o ni sm o r ea n dm o r e s e r i o u s i ti sr e l a t e dt op r o f i t ，s t a b i l i z a t i o na n dn a t i o n a le c o n o m yo ft h ew h o l es o c i e t y i t i sp o s s i b l ef o re a c ho t h e rt oc o n f l i c to fi n t e r e s t s ，i fh a n d l eb a d l y t h el a wo fl a n d a d m i n i s t r a t i o no ft h ep e o p l e sr e p u b l i co fc h i n a ，r e g u l a t i o n sf o rt h ei m p l e m e n t a t i o no f t h el a n da d m i n i s t r a t i o nl a wa n do t h e rd e c i s i o n sa n dr u l e s ，h o w e v e r , b e c a u s el a wi sn o t e n o u g hp e r f e c ta n dl e a dt om i s u s eo fa u t h o r i t yt o om u c ha n dm a n yl a n dd i s p u t e s d e s t r o yl a w f u lr i g h t sa n di n t e r e s t so fp e o p l eo fl o s el a n d , a n du n u s u a l l ya c c e l e r a t e d r e d i s t r i b u t i o no fs o c i a l i s tn a t i o n a li n c o m ea n dd e s t r o yv a l u eo fl a n d e n t i t yi n j u s t i c e c a u s e sp r o c e d u r ei n j u s t i c es ot h a tp e o p l ei m p o s s i b l eb e l i e v e o u rg o v e r n m e n ti s r e s p o n s i b l ef o ri t l a n da c q u i s i t i o ni sc o n n e c t e dp e o p l e sw e l l - b e i n ga n di sp r o t e c t e db y p r o c e d u r eo fj u s t i c e ，p u b l i c ，e q u i t ya n dr e a s o n t h e r ei sa d v a n t a g et ob a l a n c ep r o f i tf o r c o u n t r y , g r o u pa n dp e r s o na n dc a r r yo u te q u i t y t h e r e f o r e ，p r o c e d u r el a wo fl a n d a c q u i s i t i o na ss u b j e c ti n v e s t i g a t e df o rt h ea r t i c l e ，a n dt r i e st or e t h i n ki t ，f u r t h e rm o r e ， a c c o r d i n gt oe x p e r i e n c eo ff o r e i g nc o u n t r y , a n dt h e n ，o f f e rc o m m e n t sf o rp r o c e d u r eo f l a n da c q u i s i t i o n b e s i d e sf o r w a r da n d e p i l o g u e ，t h ea r t i c l ei sd i v i d e di n t of o u rp a r t s p a r to n e ，l e g a lp r i n c i p l ef o u n d a t i o no ft h ep r o c e d u r et h a tt h el a n do fo u r c o u n t r yi s c o l l e c t e d p a r tt h i sl a u n c h ，d e s c r i b eb yt h r e eo c l o c km a i n l y ，f i r s t ，l a n dc o l l e c tc o n c e p t a n de s s e n t i a lf e a t u r eo fp r o c e d u r e i tr e f e r st ot h es t e pi nw h i c hv a r i o u sb e h a v i o r sw i t h c o l l e c t i n gt h eb e h a v i o ri nt h ea d m i n i s t r a t i o no ft h ea d m i n i s t r a t i v eo r g a na tt h ec o r et h a t t h el a ws t i p u l a t e ss h o u l db ef o l l o w e dt od e f i n et h el a n da n dc o l l e c tt h ep r o c e d u r e ，t o t a lo f o r d e ra n dw a y i ti st h ea d m i n i s t r a t i o nt h a tc o l l e c t st h ep r o c e d u r e ，f i n d sar o o mf o ra n d c o m p e n s a t e st h ep r o c e d u r e ，r i g h tt or e l i e v et h eo r g a n i ca s s o c i a t i o no ft h ep r o c e d u r e a r e a p e o p l e ，a d m i n i s t r a t i v eo r g a n ，t a k i n go v e ri np e o p l ee v e nj u d i c i a la u t h o r i t yf o ru s e ，e t c a r e a l lp r o c e d u r es u b j e c t sa m o n gt h e m ，h a v er e f l e c t e dr e l a t i o nb e t w e e nr i g h t sa n d o b l i g a t i o n s a n dm e c h a n i s mo fd i s t r i b u t i o no fi n t e r e s t sb e t w e e nt h e mi n o p e r a t i o no fp r o c e d u r e p o i n t i n go u tt h el a n da n dc o l l e c t i n gt h ep r o c e d u r eh a sh i s t o r y ，p u r p o s ea n dl e g a l c h a r a c t e r i s t i c t h es e c o n d ，t h et h e o r e t i c a lf o u n d a t i o no ft h ep r o c e d u r et h a tt h el a n di s c o l l e c t e d p o i n to u t ”t h ep r o p e rl e g a lp r o c e d u r et h e o r y ”l a n dt h e o r e t i c a lf o u n d a t i o nt o i i i 硕士学位论文 m a s t e r s1 h e s i s c o l l e c tp r o c e d u r e ，l a n dc o l l e c tp r o c e d u r es h o u l di n h e r i tp r o p e rl e g a lf i n eq u a l i t yo f p r o c e d u r e ，s e tu p ”t h ea n n o u n c e m e n t ”s y s t e m ，”t h eh e a r i n g ”t h es y s t e m ，”a v o i d ” s y s t e ma n d ”r e l i e v e ”s y s t e m t h et h i r d ，t h es y s t e mv a l u eo ft h ep r o c e d u r et h a tt h e l a n di sc o l l e c t e d p o i n to u tp r o p e rl a n dc o l l e c tp r o c e d u r ep r o t e c tc u l t i v a t e dl a n d ，p r e v e n t a d m i n i s t r a t i v er i g h tf r o ma b u s e ，m e d i a t e ，t a k eo v e rt h el a n df o ru s eo fb o t hs i d e s c o n t r a d i c t i o n ，i m p r o v ea d m i n i s t r a t i v ee f f i c i e n c yh a v eg r e a tf u n c t i o n p a r tt w o ，t h el a n dc o m p a r a t i v el a wo fc o l l e c t i n gp r o c e d u r ei si n v e s t i g a t e d p a r tt h i s i n v e s t i g a t eg r e a tb r i t a i na m e r i c a na n df r e n c hd e p a r t m e n t ，c o n t i n e n tl a wc o l l e c t i o n p r o c e d u r eo fd e p a r t m e n ts e p a r a t e l y , a m e r i c a n ，c a n a d a ，b r i t a i n ，f r a n c e ，j a p a n ，s o u t h k o r e ai s r a e li s ”i n v e s t i g a t ea n dc l i c k ”，c o l l e c tt h ep r o c e d u r e ，h a ss u m m a r i z e dt h e g e n e r a l i t ye x i s t i n gb e t w e e nt h e ma f t e rs t u d y i n gt h eu n i q u el a n di ne a c hc o u n t r y , p o i n to u t i nt h ep l a c et h a tc a nb ed r a w nl e s s o n sf r o mn o wt h ep r o c e d u r et h en a t i o n a ll a n dc o l l e c ti n t w of u n d a m e n t a ll a w sa n dp r i n c i p l e sd e p a r t m e n t s p a r tt h r e e ，d e f e c to ft h ep r o c e d u r es y s t e mt h a tt h el a n do fo u rc o u n t r yi sc o l l e c t e d t h i sp a r ti sd e s c r i b e df r o mt h r e er e s p e c t st o o f i r s to fa l l ，d e f i n et h ec u r r e n t l e g a l p r o v i s i o n so fc o l l e c t i n gp r o c e d u r eo fl a n do fo u rc o u n t r y , s u m m a r i z et h ec u r r e n tl a n di n o u rc o u n t r yo u ta n dc o l l e c tt h ec o n c r e t es t e p s e c o n d l y , p o i n to u tt h el a n do fo u rc o u n t r y a n dc o l l e c tt h ed e f i c i e n c yo ft h ep r o c e d u r es y s t e m ，t h i n kt h el a n di no u rc o u n t r yi s c o l l e c t e di nt h ep r o c e d u r es y s t e m ，t h ed e f e c t so ft w om a j o rr e s p e c t se x i s t ：1 h u m a n r i g h t sl e a v e yc o l l e c t e dp r o t e c t s t h ed e f e c to ft h em e c h a n i s m ；2 d e f e c to ft h e d i s a p p e a r a n c e so fs o m ec o n c r e t es y s t e m s f i n a l l y , a r t i c ld i s s e c to fo u rc o u n t r yl a n d c o l l e c tp r o c e d u r es y s t e ml o s er e a s o nt os t o r ei nf a n t h i n kb e c a u s em i s t a k eo fi d e o l o g y k n o wa n ds t a n d a r d i z ed e f e c to fi t s e l fc a u s eo fd i f f e r e n tp r o c e d u r e q u e s t i o n sp r o d u c t i o n p a r tf o u r , i ti sc o m p l e t et h a tt h el a n do fo u rc o u n t r yi sc o l l e c t e dt h ep r o c e d u r e t h e r e s h o u l db ec o r r e c tg u i d e l i n e st op o i n to u tt h el a n do fo u r c o u n t r ya n dc o l l e c tt h ep r o c e d u r e s y s t e m ，i ti s a l l i m p o r t a n tp r i n c i p l e so fi n s t r u c t i n gt h ep r o c e d u r eo fo u rc o u n t r yt o l e g i s l a t et o d i s c l o s et h ep r i n c i p l e ，p a r t i c i p a t ei nt h ep r i n c i p l e ，p r o p o r t i o np r i n c i p l e ， f u n c t i o nt os e p a r a t et h ep r i n c i p l ee t c i na d d i t i o n ，t h el a n do fo u rc o u n t r yi sc o l l e c t e d t h e r es h o u l db ec l e a rg o a l si nt h ep r o c e d u r es y s t e m t h er i g h t so fp e o p l es h o u l db e s a f e g u a r d e d ，a d m i n i s t r a t i v ep o w e rs h o u l db el i m i t e d ，t h el a n dr e s o u r c es h o u l db e p r o t e c t e d a tt h ee n do ft h ea r t i c l e ，ih a v ep u tf o r w a r dt h ec o n c r e t ec o u n t e r m e a s u r eo f c o l l e c t i n gi n s t i t u t i o n a li m p r o v e m e n to ft h ep r o c e d u r eo fl a n do fo u rc o u n t r y i n c l u d i n g i v 5 页士学位论丈 m a s t e r st h e s l s i n c r e a s i n gp u b l i c i n t e r e s t sa s s e r t p r o c e d u r e ，s e tu ps p e c i a l l a n d d i s p u t e a w a r d o r g a n i z a t i o n ，i n c r e a s ei na d v a n c ec o n s u l t i n gp r i c ep u r c h a s ep r o c e d u r e ，e t c k e y w o r d s ：l a n da c q u i s i t i o n ；a c q u i s i t i o np r o c e d u r e ；c o m p e n s a t i o np r o c e d u r e v 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 华中师范大学学位论文原创性声明和使用授权说明 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下，独立进行研究工作 所取得的研究成果。除文中已经标明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或 集体已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和集体，均已在 文中以明确方式标明。本声明的法律结果由本人承担。 作者签名： 安遮 日期：7 年j ，月乒日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权 保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借 阅。本人授权华中师范大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进 行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。同意华中 师范大学可以用不同方式在不同媒体上发表、传播学位论文的全部或部分内容。 作者签名： 汉喑 日期：w 7 年j 月够日 导师签名： 日期：年月 日 本人已经认真阅读“c a l i s 高校学位论文全文数据库发布章程”，同意将本人的 学位论文提交“c a l i s 高校学位论文全文数据库”中全文发布，并可按“章程中的 规定享受相关权益。回重途塞埕銮卮进厦；旦圭生；旦二生；旦三生筮查! 导师签名： e l 期：年月 日 y 上鼻 文一月 罗 上， 午 ) 和1 签 ：者期 作日 硕士学位论丈 m a s t e r st h e s i s 引言 土地在我国具有特殊的重要地位，为人民安身立命之本，既是重要的生产资料， 也是重要的资源环境要素。我国是一个农业大国，要解决1 3 亿人口的吃饭问题， 关键要保护耕地，优化土质，提高产出。然而，随着城市化建设的推进，土地大量 被征收，耕地流失已成为一个不容忽视的社会问题。按照全国土地利用总体规划 纲要，1 9 9 7 年至2 0 1 0 年全国非农业建设占用耕地控制指标为2 9 5 0 万亩。然而， 仅1 9 9 7 年至2 0 0 1 四年间就已占用了1 3 5 1 万亩，占4 5 8 。照这一速度，2 9 5 0 万 亩的指标到2 0 0 5 年就要用完。并且，“1 3 5 1 万亩”这一统计数据是合法审批前提下 的用地数量，还没将违法征地的情形考虑在内。事实上，违法征地的现象在我国早 已屡见不鲜。由于征地程序规范的缺失，监管的不力以及部门利益的驱使，乱征乱 用、滥征滥用、征而不用，未征先用，野蛮征地等情况在有些地方相当普遍。征地 的过勤、过乱现象严重威胁到我国有限的土地资源，导致大量的农业用地转为建设 用地。又由于缺乏有限管理，大量土地在被征收后被闲置起来，成为荒田荒山荒坡， 土地浪费现象令人痛心。与土地征收相伴随的是失地农民的利益问题，土地是农民 赖以生存的生产资料，民以食为天，“食 自土中生。然而由于我国土地征收程序 中缺乏农民参与的听证、协商等机制，再加上征地的政府单方行为性，农民往往在 一无所知的情况下土地就被征收，这严重损害了农民的合法权益。失地农民意见无 处诉，建议无处提，不满只有通过“野蛮”的方式来“宣泄”，从而导致农民与政 府的对抗现象常有发生，上访、信访不断。同时，由于补偿标准过低，补偿金发放 监管不力，贪污、克扣等现象，失地农民生活失去保障，面临着严峻的生存难题， 成为当前农村新的弱势群体。如何在加快城市化进程中保证失地农民原有生活水 平，保证农民合法权益，促进“和谐征地”已成为备受全社会关注的热点和焦点问题。 土地征收在我国由来已久，立法上对此也早有规定，现行法规是1 9 9 8 年施行 的土地管理法，1 9 9 9 年施行的土地管理法实施条例，2 0 0 1 年国土资源部发 布的征用土地公告办法，2 0 0 4 年1 0 月份国务院发布的国务院关于深化改革严 格土地管理的决定以及2 0 0 4 年1 1 月份国土资源部发布的关于完善征地补偿安 置制度的指导意见等。这些法规对指导我国土地征收起到了重大的作用，但是立 法零散，没有形成专门的立法体系，并且法规本身也存在不少缺陷，如征收目的不 明，过程不透明，缺乏相对人参与程序，救济措置的规定不到位等。实体的公正需 要程序的公正来保障，程序法的缺失是导致我国土地征收中大量问题的症结所在。 在理论上，我国专门从事土地征收程序研究的机构和体系还没有形成，特别是对转 f 霄、 、一， 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 型过程中如何进行土地征收的问题，还没有系统的、具有指导性的理论和研究成果， 对国内土地征收的实际情况还没有深刻的调研，对国外研究成果的引进力度也远远 不够。 我国应该立足现实，着眼未来，认清自身的不足，找准矛盾的根源所在，对传 统予以继承与扬弃，对国外优秀的成果予以吸收借鉴，重构我国的土地征收程序体 系。基于此，撰“我国土地征收程序制度研究”一文，希望能对程序法的重构尽绵 薄之力。 2 硕士学位论文 m a s7 f e r st h e s i s 一、我国土地征收程序制度的法理基础 ( 一) 土地征用程序的概念与基本特征 1 “程序”的含义 “程序”在词源中等同于“规程 以及“法式”，词意相对简单，是指“按 时间先后或依次安排的工作步骤。程序使得自发性无序化的机制得以定向运作。 “程序 一词被引入法学领域，即为“法律程序”。法律意义上的“程序”不仅是 一个约束行为的过程，还孕育了“正义”“公平的原则。中国大百科全书法学 对“法律程序”概念的理解为“凡规定实现实体法有关诉讼手续的法律为程序 法”，学者们对法律程序的定义为“人们在进行法律行为时所必须遵循的时间和空 间上的步骤、顺序、形式和手续，是实现实体权利和义务的合法形式和必要条件 实 际上，这些对法律程序的理解都有片面之嫌。法律程序应是一个比较广阔的概念， 是指人们进行法律行为所必须遵循或履行的法定的时间和空间上的步骤、顺序、形 式和手续，是实现实体权利和义务的合法形式和必要条件。它既包括程序法所规定 的一切程序，也包括实体法中所规定的一切程序，如合同法中所规定的合同订 立的程序、合同解除的程序、提存程序等。同时法律程序不单纯指步骤和顺序，还 包含了在程序进行过程中，人们相互之间的权利义务关系，程序既是做出决定应遵 循的步骤也是程序人之间交往互动的过程。 2 土地征收程序的概念与基本特征 ( 1 ) 土地征收程序的概念 土地征收程序是法律程序的一种，从已有研究成果来看，对于土地征收程序的 概念界定，主要有广义与狭义之分，广义派认为“土地征收程序是指行政征收主体 在被征收主体的参与下，按照既定的规则开展土地征收的方式和步骤。”；狭义派 认为“土地征收程序是指为了保障土地征收利害关系人的权利，法律规定的国家行 使土地征收权所必须经过的步骤和应当采取的方式 狭义派仅仅将土地征收行为 界定为国家行使土地征收权的行政行为，土地征收程序仅指国家行使土地征收权的 张文娃主编：法理学，高等教育版社、北京人学出版社1 9 9 9 年版，第3 8 6 页。 圆钱晓燕：_ 二地征收程序法律制度研究，郑州人学硕1 ：学位论文。 刘俊：中国卜地法理论研究，法律版社2 0 0 6 年版，第3 6 3 页。 3 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 程序。而广义派认为土地征收行为除包括土地征收权行使行为，还包括补偿行为和 救济行为。从广义上讲，土地征收程序是一个由各种程序组成的程序束，包括行使 土地征收权过程中的申请、批准、公告、实施等程序，也包括安置补偿程序以及权 利救济程序。实际上，土地征收是一个完整的过程，征收行为、安置补偿行为以及 权利救济行为是这个过程中密不可分的部分，狭义意义上的程序观人为地割裂了这 种联系，犯了以偏概全的错误，从而导致理论上对各程序研究的断层以及实践操作 中只重征收而忽略补偿和救济的情况。此外，从我国宪法第十条第三款的规定来看， 补偿程序也是被包括在土地征收程序之中的。因而，土地征收程序不仅包括用地人 的申请程序，行政主体的审查报批、公告并组织实施等程序，还包括安置补偿程序 中行政主体与行政相对人在利益权衡中的博奕程序以及权利救济中涉及的各种行 政以及司法等程序。 一言以概之，土地征收程序是指法律所规定的以行政机关的行政征收行为为核 心的各种行为所应遵循的步骤、秩序和方式的总和。是行政征收程序、安置补偿程 序、权利救济程序的有机组合。用地人、行政机关、被征用人甚至司法机关等都是 其中的程序主体，在程序运行过程中体现了他们之间的权利义务关系以及利益分配 机制。 ( 2 ) 土地征收程序的特征 第一，土地征收程序是历史的产物。从历史来源上看，程序产生于战争的废墟 之上，人们对杀戮与血腥的深刻反思，迎来了对人权与自由的新认识与渴望。比如 德国就在其基本法的第一条中规定：“人之尊严不可侵犯，一切国家机关均有尊重 和保护此尊严的义务”。圆基于这种新的宪法理念，公民不再是行政客体，而是有权 主动参与与之有关的行政行为的权利主体。同时，随着战后美国国际地位的提高， 其倡导的正当法律程序观念也在世界范围内产生了相当重大的影响。“程序”与“正 义之风自美德吹往世界各地。“自由”“公正平等 是实体法赋予公民的权利， 而要真正实现此类权利却离不开程序的保障。因而，人们对实体权利的认识与重视 呼唤着法律程序的诞生。对我国而言，土地征收程序更是历史发展的产物。1 9 5 0 年 1 9 5 7 年为土地征收立法起步阶段，这一阶段土地征收审批权限比较宽松，补偿 的实施强调公平合理；1 9 5 8 年一1 9 6 4 年为征收立法发展阶段，该阶段征地审批权 上收，限制了征地审批；文革期间的征地程序立法基本停顿；1 9 8 2 年之后立法上明 确了土地的两权分离制度、征地的分级限额审批制度，提出了征地的强制性概念， m 中华人民共和固宪法第十条第三款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收 或者征用并给r 补偿。” 圆应松年：比较行政程序法，中国法制版社1 9 9 9 年版，第2 3 页。 4 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 提高了征地安置补偿标准。我国现行的征收程序制度正是在不断的反省与思考中慢 慢成熟完善起来的，在继承与扬弃中逐渐形成了自己的制度体系。 第二，土地征收程序具有目的性的特点。程序的存在或为追求实体的正义或为 实现程序过程中的正义，“秩序”、“效率”、“公平”、“正义 等都是程序价值的题 中之义。土地征收程序的存在，其一是为了防止行政权的滥用。“一切有权力的人 都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界 限的地方才休止。 行政权高踞于社会之颠，若其行使没有一定程序的规制，势必 造成行政恣意，严重影响政府形象，损害公民权益。美国学者伯纳德施瓦茨认为， 正当程序本身就是对财产权重要的实质性的保护，它“包含了所有对政府干预财产 权的行为所作的来自宪法的明示和默示的限制。圆土地征收程序的存在，使得行政 机关的各种行为都有确定的步骤、明确的界限。行政机关有章可循，从而避免了行 政妄为。而行政相对方及社会人在明确知晓有关的行政步骤、顺序的情况下也便于 对政府进行监督。其二是为提高行政效率。依照土地征收程序办事，每一步骤和环 节都有确定的行为准则和行为方式，一环接一环，环环相扣，土地征收在程序的指 引下有条不紊的进行，避免了机关内部推诿拖沓局面的出现。同时，土地征收程序 中关于期限的规定，更对行为人产生了一种鞭挞作用，从而使行政效率得以提高。 最后，土地征收程序具有法定性的特点。第一，土地征收程序不是凭空捏造， 不是镜中月水中花，而是实实在在规定在法律之中，有法可循，有章可查的。第二， 一切的土地征收参与人都必须遵循法律规定的方式、步骤、秩序而作为或不作为， 一切违反土地征收程序的行为都将承担由此而产生的不利法律后果。 ( 二) 土地征收程序制度的理论基础 1 正当法律程序理论 ( 1 ) 正当法律程序理论的起源 正当法律程序理论最早可以追述至古罗马查士丁尼皇帝主持编撰的法学阶 梯，在这一著述中首次明确了一原则“任何人都不能成为自己的法官”。英国古老 的自然正义法则更是正当程序理论的先祖，正当程序理论与之一脉相承。正当法律 程序首次在法律上得以体现是在英国1 2 1 5 年的自由大宪章之中，其第3 9 条规 定“儿自由民，如未经其同级贵族之依法裁判，或经国法判决，皆不得被逮捕，监 i 法l 盂德斯鸠：论法的精神( i ：册) ，商务印书馆，1 9 8 2 年版，第3 4 页。 圆【天】们纳德施乩茨：美国法律史中国政法人学 i l 版礼1 9 9 0 年版，第1 1 7 页。 5 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 禁，没收财产，剥夺法律保护权，流放，或加以任何其他损害。 首次以法令形式 将正当程序明确表示出来的是1 3 5 4 年英王爱德华三世的第2 8 号法令第2 章：“未 经法律的正当程序进行答辩，对任何财产和身份的拥有者一律不得剥夺其土地或住 所，不得逮捕或监禁，不得剥夺继承权和生命”。美国是正当法律程序理论的继承 者与发扬者，其宪法修正案第5 条以及第1 4 条在继承原有程序理论的基础上，再 加以补充与完善，其核心内容是“非经正当法律程序，不得剥夺任何人的生命、自 由和财产”。使得正当程序具有更高的理论水平以及更广泛的影响力，因而此两条 款被称为“正当程序条款”。 ( 2 ) 正当法律程序的意义 “正当法律程序理论为现代社会的法治现代化提供了深厚的理论基础和思想 渊源。英国联邦高等法院大法官道格拉斯指出：“权利法案的大多数规定都是程序 性条款，这一事实决不是无意义的。正是程序决定了法治与恣意的人治之间的基本 区别”。现代法治在很大程度上表现为程序法治。有无正当的法律程序是法治与人 治的根本区别，没有正当程序表现的法治就不是真j 下意义上的法治。从程序自身价 值来看，正当程序自身也蕴涵着丰富的优秀品质，包括参与、公开、人道、尊重个 人的尊严、个人隐私、程序法治、程序理性、及时和终结性( 效率) 圆等。正当程 序充分保障了程序参与人的程序权利，尤其是将处于弱势地位的程序参与人，如行 政相对人、被告人等从程序客体的角色转换为程序主体的角色，保障了人权，增强 了其对国家机构运作的信任感以及程序结果的可接受度，从而减少矛盾冲突。从程 序的工具属性来看，正当程序是实现实体正义的方式和手段。有程序的正义才能有 实体的正义，英国的法学家们相信，只要你遵守细致规定、光明正大的诉讼程序，你 就几乎有把握获得公正的解决办法。 从程序的规制对象来看，程序为国家机构的 权力行使设计了一系列的步骤、方式、期限，极大地限制了自由裁量权的滥用，成 为权力制衡的必要机制，遏止了行政权、司法权甚至立法权的恣意妄为。 2 土地征收中的正当法律程序 正当法律程序理论渊源于自然正义原则，自然正义原则包括了两个最基本的程 序规则。其一，任何人和团体行使权利可能使别人受到不利影响时，必须听取对方 意见，每个人都有为自己辩护和防卫的权利；其二，任何人或团体不能作为自己案 件的法官。f 当法律程序理论继承了这些规则，并在长期的发展演变过程中，形成 葛洪义：法理学中国政法人学i 版社1 9 9 9 年版，第1 0 4 页。 。马怀德：行政程序泫的价值及妒法意义，政法论坛( 中国政法人学学报) 2 0 0 4 年第5 期。 【法1 勒内- 达维德：当代主要法律体系( 漆竹生，详) 上海译义出版社1 9 8 4 年版，第3 3 7 页。 6 硕士学位论文 m a s t e r st h e s l s 了一套自己的价值体系。而土地征收程序以正当程序为理论基础，理应秉承正当程 序之优良品质，程序的设计要体现“公正”、“公平”、“公开”，从而实现程序正义， 维护实体正义。所以，在土地征收程序中，如下制度应有体现： 第一，“告知”制度。即告知相对一方有关的事实和权利。告知制度体现了法 律的人性化关怀，使得被告知人成为程序理性参加人，知情权、参与权得到实现， 程序的公正与透明得到昭显。具体言之，在行政机关，有行政处罚告知制度、行政 许可告知制度等，在司法机关，有法院的诉讼风险告知制度以及检察机关案件侦查 过程中的告知制度等。同时，“说明理由制度 作为“告知”制度的附属制度，与 告知制度密不可分。当国家机关在做出某项决定，尤其是影响相对人利益的决定的 时候，应该及时迅速的告知相对人，并且将做出这种决定的理由予以说明。在此基 础上，听取相对人的陈述、申辩，保障相对人的程序权利以及实体权利。 第二，“听证”制度。当出现涉及大多数人利益或者严重影响相对人利益的情 况的时候，应该告知相对人有听证的权利，当事人要求听证的，应该举行听证。具 体听证制度的建立，因国家不同而异，因具体情况的不同而异。 第三，“回避”制度。“任何人不能做自己案件的法官”，裁判者应该站在中立 的位置，与实体权利义务有关的人不应该是纠纷裁决者，结果中不应该有裁决者的 个人利益。 第四，“救济”制度。“无救济就无权利，如果公民的基本权利受到侵犯而不 能获得救济，就等于没有这项权利。公民权利救济是法治建设和人权保障事业中最 为关键的问题之一，甚至可以说是瓶颈式问题。在土地征收程序中，要保证征收相 对人程序权利以及实体权利受到损害时，能够获得及时有效的救济，行政救济要快 捷、强硬，司法救济要充分、高效。 ( 三) 土地征收程序的制度价值 土地征收关系到国家、集体和个人的利益冲突与平衡，对社会影响深远。需要 科学合理的程序制度来规制。优秀的程序制度，应该在保证征地的合理合法性、保 护相对人合法权益、保证行政权正当行使等方面发挥至关重要的作用。 第一，正当的征收程序有利于保护我国有限的耕地资源 粮食问题是解决我国三农问题的关键，耕地则是解决好粮食问题的前提。耕地 事关国计民生，保护好耕地有着重大而深远的意义。然而，随着经济的发展，城市 化步伐的加快，我国城市建设占用耕地的数量惊人，到目前为止全国已有近6 7 0 万 7 硕士学位论丈 m a s t