（民商法学专业论文）环境保护信托法律制度研究.pdf

1 内容摘要 起源于英国的信托制度，由于其巨大的优越性，在英美法系国家得到不断发展的同 时，也被许多大陆法系国家积极的引进，从而建立起了本国化的信托制度。我国在 2001 年审议并通过了中华人民共和国信托法，标志着我国初步建立起了信托制度。本文 总共分为六个部分。 第一部分主要是关于我国环境保护信托制度现状的概述。 首先提出环境保护信托的 功能和优越性，然后在此基础上对我国环境保护信托制度的现状进行了分析。环境保护 信托的功能主要包括五个，即环保功能、融通功能、积累功能、保全功能和避税功能。 紧接着从五个方面分析了环境保护信托的优越性，最后从立法、执法等方面对环境保护 信托的现状进行了分析。 第二部分是环境保护信托法律关系的解析。包括环境保护信托法律关系的主体、环 境保护信托法律关系的客体、环境保护信托法律关系的内容。环境保护信托的主体包括 环境保护信托的委托人、环境保护信托的受托人、环境保护信托的受益人、环境保护信 托监察人。环境保护信托的客体，是指环境保护信托法律关系主体享受权利、承担义务 所共同指向的对象。环境保护信托法律关系的内容，是指环境保护信托法律关系主体之 间的权利和义务的总和，包括了委托人的权利和义务、作为受托人的环境保护信托机构 的权利和义务、受益人的权利和义务以及监察人的权利和义务。 第三部分是环境保护信托的具体运行模型。 包括环境保护信托投资模型、 融资模型、 租赁模型、合营模型、交易模型和转让模型。环境保护信托机构可以通过成立专门的环 境保护信托基金的方式，由此来最大限度地汇集社会中具有共同愿望的投资者的资金， 并以此为依托，分散风险，以达到资金的保值和增值目的。环境保护信托租赁主要是针 对污染源末端治理所需物资设备的租赁。 环境保护信托合营模型主要是针对以进行技术 嫁接合作生产经营为主的互补性环境保护信托活动。 环境保护信托交易模型主要是针对 排污权信用交易。环境保护信托转让模型，主要是指企业将闲置不用的污染治理设备通 过环境保护信托机构予以转让，充分实现资源的最大化利用。 第四部分是完善我国环境保护信托法律制度的构想。 首先分析了环境保护信托单独 2 立法的必要性，然后在此基础上提出制定专门的环境保护信托法律。在单独立法时应当 明确规定环境保护信托法律关系的主体、环境保护信托法律关系主体的权利义务、环境 保护信托资本的来源和运营，同时建立相关的环境保护信托监管制度。 第五部分是对我国环境保护信托业的展望。 包括环境保护信托业的发展趋势和应对 策略两个方面。就发展趋势而言，环境保护信托业的地位将得到不断提升；环境保护信 托机构与其他金融机构的界限会越来越模糊； 科技网路技术将在环境保护信托中大展拳 脚；环境保护信托的国家化进程将会不断加快。应对策略首先是进一步加强信用建设； 其次是推行宽严适当的监管制度，促进环境保护信托机构的优化；再次是加强环境保护 信托业与银行、 证券及保险业的合作， 形成良性竞争； 最后是积极推进国际化发展战略， 提升我国环境保护信托业的国际竞争力。 第六部分是本文的结语部分。环境保护信托业的繁荣发展还有很长的路要走。但同 时也应当意识到环境保护信托业蕴藏着巨大的潜能和广阔的发展空间， 而环境保护信托 业法律制度的建立和完善就是挖掘环境保护信托业发展潜能的最好途径。 关键词：环境保护信托；环境保护信托模型；环境保护信托主体；环境保护信托监 管 1 abstract the trust system originated from england has achieved great development in the countries of anglo-american law system. because of its amazing role in the financial industry, it has been transplanted to some civil law countries. the trust law of the peoples republic of china was considered and adopted in 2001, indicating that china has initially established the trust system. this article is divided into a total of six parts. the first part is an overview of the current situation of chinas environmental trust system. the analysis of the current situation of chinas environmental trust system is based on the functions and advantages of the environmental trust. the functions mainly include five, namely environmental protection function, circulation function, accumulation function, preservation function and avoidance function. then the writer analyzed the advantages and the current situation. the second part is the analysis of the legal relationship of the environmental trust system, including the subject, the object and the content of the environmental trust. the subject includes the client, the trustee, the beneficiary and the supervisor. the object means something related to the rights and obligations that belongs to the subject. the content refers to the sum of the rights and obligations of the subject, including the rights and obligations of the client, the rights and obligations of the trustee, the rights and obligations of the beneficiary as well as the the rights and obligations of the supervisor. the third part is the operational models of the environmental trust. it includes investment model, financing model, leasing model, joint model, transaction model and transfer model. through a specialized environmental trust fund the environmental trust institutions can maximize the pooled funds of the society and reduce the level of risk to achieve success in capital preservation and appreciation. the leasing model is aimed at the materials and equipment needed for treatment of pollution. the joint model is mainly targeted for the production and management of technology grafting cooperation activities. the transaction model is mainly aimed at the emission right trade. the transfer model is aimed at maximizing the use of idle environmental equipment. the fourth part is about how to improve chinas environmental trust system. the legislation of the special environmental trust law is base upon the concept that the environmental trust system should have its own legislation. the subject, the rights and 2 obligations of the subject, the source and operation of the capital and the supervision system should be clearly defined in the special law. the fifth part is about the outlook for chinas environmental trust system, including the industry trends and the coping strategies. on development trends, the status of environmental trust will be rising. the boundaries between environmental trust institutions and other financial institutions will be increasingly blurred. science and technology network will show in environmental trust industry. national process of the environmental trust will continue to accelerate more quickly. the coping strategies include further strengthening the credit construction, practicing appropriate regulatory regime, promoting the optimization of the environmental trust institutions, strengthening cooperation between the environmental trust institutions and banking, securities and insurance industries to achieve healthy competition, promoting the international development strategy to enhance the international competitiveness of chinas environmental trust industry. the sixth part is the epilogue. the prosperity and development of the environmental trust industry still have a long way to go. also we should be aware that the environmental trust industry bears great potential and broad space for development. the establishment and improvement of the legal system is the best way to make the environmental trust industry shine in bright. key words: the environmental trust; the environmental trust model; the subject of environmental trust; the supervision of environmental trust 1 目 录 引引 言言 . 1 1 一、我国环境保护信托的现状分析一、我国环境保护信托的现状分析 . 2 2 （一）环境保护信托的功能 . 2 （二）环境保护信托的优越性 . 5 （三）我国环境保护信托的现状 . 7 二、环境保护信托法律关系解析二、环境保护信托法律关系解析 . 1010 （一）环境保护信托法律关系的主体 . 11 （二）环境保护信托法律关系的客体 . 12 （三）环境保护信托法律关系的内容 . 13 三、环境保护信托的具体运行模型三、环境保护信托的具体运行模型 . 1313 （一）环境保护信托投资模型 . 14 （二）环境保护信托融资模型 . 15 （三）环境保护信托租赁模型 . 16 （四）环境保护信托合营模型 . 17 （五）环境保护信托交易模型 . 17 （六）环境保护信托转让模型 . 18 四、完善我国环境保护信托法律制度的构想四、完善我国环境保护信托法律制度的构想. 1818 （一）制定专门的环境保护信托法律 . 19 （二）在法律中明确规定环境保护信托法律关系的主体 . 20 （三）明确环境保护信托法律关系主体的权利和义务 . 21 （四）明确规范环境保护信托资本的来源和运营 . 29 （五）建立环境保护信托的监管制度 . 32 五、对我国环境保护信托业的展望五、对我国环境保护信托业的展望 . 3636 （一）环境保护信托业的发展趋势 . 36 2 （二）我国环境保护信托业针对发展趋势的应对策略 . 37 结结 语语 . 3838 参考文献参考文献 . 3939 致致 谢谢 . 4242 环境保护信托法律制度研究 1 引 言 环境保护信托是环保产业与信托产业相结合的产物，在我国尚处于新兴阶段，人们 对环境保护信托的认识和了解还不够深入和全面，环境保护信托的实践也并不多见，因 此，笔者希望借此文分析研究环境保护信托的一些基本理论，在理清环境保护信托现存 问题的基础上，提出一些关于环境保护信托制度的基本构想，希望能为我国环境保护信 托的理论和实践提供一些有益的思考。 笔者搜集了环境保护信托的相关资料， 了解到我国目前对环境保护信托的研究并不 多， 相关的论述也比较少。 仅存的关于环境保护信托的理论研究， 其研究内容比较单一， 主要集中在环境保护信托的具体运行模型方面。 对于环境保护信托的理论研究并没有形 成科学的体系， 只是针对环境保护信托的某一方面进行论述， 内容比较零散。 笔者认为， 应当针对环境保护信托进行全面详尽的体系式研究， 在分析我国环境保护信托现状的基 础上，阐述环境保护信托的基本法律关系和环境保护信托的具体运行模型，进而提出建 立我国环境保护信托制度的一些构想， 最终建立起适合我国国情的环境保护信托制度的 完整框架。 本文的创新之处主要包括以下几个方面： 首先， 环境保护信托的主体之一为委托人， 笔者在分析研究国外相关资料的基础上，提出国家可以作为环境保护信托的委托人，这 无论在传统的信托理论研究中还是在之前的环境保护信托的研究之中都未曾被提出； 其 次，为了在环境保护信托的运行过程中形成有效的监督制衡机制，新增了环境保护信托 监察人的相关规定；再次，在谈及环境保护资本的来源和运营时，笔者提出国家或者代 表国家的政府应当提供环境保护信托初始阶段的资金， 以为广大的社会投资者提供强大 的政府信用，促使其积极地加入环境保护信托基金。 西南政法大学硕士学位论文 2 一、我国环境保护信托的现状分析 起源于英国的信托制度，由于其巨大的优越性，很快就在英美法系国家得到迅速发 展，随后也被许多大陆法系国家积极的引进，从而建立起了本国化的信托制度。1我国 在 2001 年审议并通过了中华人民共和国信托法，标志着我国初步建立起了信托制 度。 信托制度对我国而言是一个舶来品，没有深厚的历史基础，由于起步比较晚，到目 前为止，我国的信托品种仍然比较少，信托制度在促进经济发展方面的正能量没有能够 得到充分有效的释放。近几年来，信托制度在我国房地产领域的运用比较常见，也取得 了比较积极的成效，然而在环境保护领域，却鲜见信托制度作用的发挥。继哥本哈根世 界气候大会召开之后，环境问题再次受到世界各国的高度重视，我国作为最大的发展中 国家，在环境保护方面的责任不容懈怠。在这样的世界背景下，分析研究环境保护信托 制度，对我国践行环境保护承诺无疑是具有非常大的现实意义的。 （一）环境保护信托的功能 法的功能是指法通过规范人们的行为，确认、建立并发展一定的社会关系并运用法 律手段保护这种社会关系的能力。2由于环境保护信托制度的功能和环境保护信托制度 的作用在某种意义上是相通的，因此两者经常被理解为一个意思而混用，严格来讲此二 者是有区别的。环境保护信托制度的功能侧重于强调其本身所具有的活动的能力，而谈 到环境保护信托制度的作用，则侧重于强调具体效用。环境保护信托制度的功能往往要 透过环境保护信托制度的作用来充分体现和表达。 作为信托制度与环境保护相结合的产 物，环境保护信托制度的功能应当包括以下几个方面。 1.环境保护信托的环保功能 环保功能是环境保护信托不同于一般信托的一大亮点之处， 它是指环境保护信托制 1 张淳： 信托法原论 ，南京：南京大学出版社，1994 年版，第 2 页。 2 孙国华、朱景文： 法理学 ，北京：中国人民大学出版社，1999 年版，第 54 页。 环境保护信托法律制度研究 3 度本身所具有的推动环境保护，促进生态平衡的能力。从环保资本的来源看，作为国家 代表的政府必须投入初始环保资金来合理引导社会公众的资金投向， 在增加社会公众财 富的同时也不断提高社会公众的环保意识。从环保资本的投向来看，环境保护信托始终 以环保项目为依托，其汇集的资金专项投放于各种环保项目。 传统意义上的信托一般以追逐盈利的最大化为目的，但在环境保护信托的语境中， 盈利的最大化并不是环境保护信托的主要目的，环境保护才是主要目的。环境保护信托 必须将环保功能纳入其基本功能之中，才能彰显环境保护信托独立存在的价值。 在环境保护信托的设立和运转过程中，必须始终以环保功能为最高的要求和标准， 只有这样才能从本质上将环境保护信托与传统意义上的一般信托相互区分， 也只有这样 才能促使环境保护信托真正发挥其在信托和环境保护领域的独特效用。 2.环境保护信托的融通功能 投资者个人单独进行投资的产品和投资收益效果都很有限， 如果能够集合众多投资 者的资金形成大额资金进行投资，则其巨大的投资收益效果可想而知。环境保护信托制 度的功能之一就是能够有效的集合广大社会投资者手中的闲散资金， 将集中起来的大额 资金通过合理的安排贷给需要环保资金的各种企业，从而实现了社会资金的有效融通。 就具体的运作流程而言，首先是环境保护信托机构作为受托方，将从广大投资者手中聚 集起来的资金用于设立环境保护资金信托。然后，环境保护信托机构将信托资金以贷款 等形式发放给环保资金的需求企业并用于确定的环境保护项目， 通过此种投资方式从环 保资金的需求方收取利息等形式的收益， 并将取得的收益按照约定的方式在广大投资者 之间进行合理分配。3 3.环境保护信托的积累功能 投资者进行投资的目的之一就是为了实现资本的价值积累，因此在环境保护信托 中，环境保护信托机构作为受托人，应当本着善良管理人的忠实勤勉义务，为了委托人 利益的最大化而进行管理和处分信托资金，使委托人的资本价值能够实现最大化的积 累。社会公众通过购买环境保护信托机构发行的证券，由环境保护信托机构作为受托人 3 陈雪萍： “环境保护信托环保资本运营的新亮点” ， 当代法学 ，2006 年第 2 期，第 20 页。 西南政法大学硕士学位论文 4 替广大的社会投资者进行管理和处分，将资金发放给环保企业，通过收取利息的方式从 而实现了资本的价值积累。 由于市场风险的存在，投资不可能绝对安全，资本价值积累功能的实现是存在风险 的。为了能够有效的降低风险，可以采取一些风险防范措施，比如可以将环保企业的环 保设备设置抵押等，从而最大限度的保护投资人的利益。4 4.环境保护信托的保全功能 环境保护信托财产具有一般信托财产的所有特性，当然也就具有信托财产的独立 性，而环境保护信托的保全功能正是导源于环境保护信托财产的独立性。环境保护信托 财产上一旦设立信托，就会导致所有权在法律形式上的转移，即由委托人一方转让于作 为受托人的环境保护信托机构， 最终使得环境保护信托机构成为法律形式上的信托财产 所有者，享有管理、运用和处分信托财产的权利。委托人的债权人不得对信托财产行使 追索权，受益人的债权人也不得对信托财产行使追索权。 另一方面，尽管环境保护信托机构作为受托人享有管理、运用和处分信托财产的权 利，但是并不享有环境保护信托财产的收益权，这就使得环境保护信托财产不得与环境 保护信托机构本身的财产相混淆， 环境保护信托机构的债权人也不得对环境保护信托财 产行使追索权。 5.环境保护信托的避税功能 追溯信托制度在英国产生发展的历史， 不难看出其在诞生之初就是被用作避税的有 利工具。当时的农民负担着极重的税赋，为了能够有效规避缴纳封建税赋，从而创设了 信托这种制度。5 在信托法律关系中，环境保护信托机构作为受托人尽管享有信托财产的所有权，但 其仅仅是名义上的所有者，不享有环境保护信托财产的收益权，受益人才是真正的所有 者，所以环境保护信托也仅在受益人层面征税，而不对作为名义所有者的环境保护信托 机构征税。6在环境保护信托高度完备的英美法系国家，其环境保护信托机构募集资金 4 同上注，第 21 页。 5 徐孟洲： 信托法 ，北京：法律出版社，2006 年版，第 9 页。 6 陈雪萍： “环境保护信托环保资本运营的新亮点” ， 当代法学 ，2006 年第 2 期，第 21 页。 环境保护信托法律制度研究 5 是免予征税的，环境保护信托机构管理、运用和处分环境保护信托财产所产生的收益分 配给受益人之后，国家才对取得收益的受益人课税。不管是在英美法系国家还是大陆法 系国家， 其商事信托得以不断发展的原因之一就在于信托具有规避实体层面上的税务功 能。 环境保护信托所具有的环保使命，使得其避税功能能够当然合理的存在，并且为了 鼓励与支持环境保护信托业的发展，应当针对环境保护信托制定更加优惠的税收政策。 （二）环境保护信托的优越性 信托制度在环保领域的运用，丰富了信托制度的实践，增加了信托产品的品种，同 时信托制度也为环保产业注入了新的活力，最终实现了信托制度与环保产业的优势互 补。信托制度与环保产业相结合的直接产物就是环境保护信托，它具有一系列优越性。 1.拓宽环境保护资金的来源渠道 我国环境保护事业一直以来都面临着资金紧缺的困境， 从对治理环境污染负有直接 责任的企业角度而言，其本身资本实力有限，在不妨企业自身发展的前提下，其在环境 治理方面投入的资金是十分有限的。从政府角度而言，往往为了追求短期的经济利益， 忽视了在环境保护领域的长期投入，其投入环保领域的财政资金也是远远不够的。7 环境保护信托的出现，给环境保护资金的来源问题带来了全新的思考角度。首先， 由环境保护信托机构作为受托人吸收政府用于环境保护领域的各种专项资金和污染企 业缴纳的排污费等用于成立环境保护信托基金。其次，环境保护信托机构作为独立的法 人，公开向社会发行长期债券，最大范围的吸收社会公众的闲散资金，用于扩增环境保 护信托基金。8再次，环境保护信托机构还可以招揽环境保护投资管理机构的资金以及 向银行申请贷款的方式拓宽环境保护资金的来源渠道。9 2.提高环境保护资本的运营效率 环境保护信托机构作为受托人负有为受益人利益的最大化管理、 运用和处分信托财 7 谭立： “支持环境保护的资金政策研究” ， 中国资源综合利用 ，2001 年第 4 期，第 2-5 页。 8 刘红梅、石芳、王克强： “环境保护中的融资方式研究” ，开发研究，2007 年第 3 期，第 44 页。 9 同上注，第 46 页。 西南政法大学硕士学位论文 6 产的责任，因此，环境保护信托机构必然会考虑将环境保护资本投向收益效果良好的环 保项目，同时积极履行监督责任，确保环境保护信托资金保值、增值的实现，从而提高 了环境保护资本的运营效率。 而对于经济效益不太好的污染治理企业， 其可以通过环境保护信托机构取得治理污 染所需的环保设备， 即通过环境保护信托租赁的方式， 以最大限度的降低环境保护成本， 增加企业的生产经营效益。 环境保护信托机构通过合理安排环境保护信托资金的投向， 使得有限的环境保护资 本在环保领域实现最佳的运营效率。 3.推进环保产业的市场化进程 我国环境污染的治理一直高度依赖政府强制性的行政命令， 强制排污企业进行分散 点源式的污染治理，这种污染治理模式成本高、效率低，在污染治理方面不可能取得很 大的成效。 企业作为经济主体， 其逐利性的思维也使得企业自身不可能投入过多的财力、 物力等进行有效的污染治理。而如果将环境污染治理的重任全部转移给政府，就我国目 前的国情而言显然是不现实的，因为这将会导致超限度的加重政府的财政负担，最终使 得政府无法有效协调发展经济与保护环境的职能。 在这种背景之下，环境保护信托机构的出现，能够有效摒弃上述两种组织所具有的 缺点，其作为市场的中介组织，通过连接资本、投资和产业三大市场，促使政府与市场 的关系和作用得到协调发挥，不再单纯依赖过去的高度行政性强制命令的作用。10环境 保护信托机构通过吸收社会公众的闲散资金成立环境保护信托基金， 再通过市场将环境 保护信托资金放贷于环保企业，从而实现了环保产业的市场化进程。 4.提升财政资金的投资效应 中央及地方政府从财政资金中将用于环境保护的各种专项资金以及向排污企业收 取的排污费等投入给环境保护信托机构，由此构成环境保护信托基金的初始金额部分。 然后，再由环境保护信托机构作为受托人以发行证券的方式吸引广大社会公众参与投 资。 10 沈富荣： “信托方式与基础设施投融资体制改革” ， 上海金融 ，2002 年第 9 期，第 19-21 页。 环境保护信托法律制度研究 7 社会公众之所以愿意投入资金，其中的原因之一就在于环境保护项目有政府支持， 安全性较高，政府财政资金的直接注入能够对广大的社会公众产生直接的号召效应。而 反过来，吸收社会公众投入的资金以后，能够使环境保护信托基金得到充分的补足，汇 集了大额的资金，能够加大环境保护领域的投入，这就意味着大大提升了政府财政资金 的投资效应。相当于政府只用了小部分资金，却换来了在环境保护领域的巨大成效，而 在这一过程中，环境保护信托机构充当了杠杆的角色，将政府财政资金的投资效应大大 的提升了数倍。11 5.加速政府职能的转变 环境保护信托机构可以通过成立环保项目公司的方式， 以项目发起人或股东的身份 介入大型环境保护项目的建设，确立其在经营性环保项目投资中的主体地位，充分调动 社会公众参与环境保护项目投资的积极性， 从而推进环境保护项目建设的投资主体多元 化、投资方式多样化、项目实施市场化的运作机制。 这种由环境保护信托机构占主导地位的市场化运作机制， 能够有效分解政府与环境 保护投资有关的经济管理职能，从而加速推进政府职能的转变，最终实现政企职能的分 离，建设服务型政府。 （三）我国环境保护信托的现状 虽然我国营业信托的业务范围比较广泛，但是真正意义上的信托商品却很少，环境 保护信托的出现，正是信托行业顺应金融形势的发展所研发出来的新信托品种，这对完 善我国信托制度有着积极的作用。 环境保护信托继承了传统信托的优势，在弥补银行信用的不足、拓宽投融资渠道、 吸引社会闲散资金、完善整个金融体系等方面，发挥着独特的积极作用，但也要注意到 环境保护信托也存在着一些不容忽视的问题。从深层次的原因来讲，这都要归因于环境 保护信托立法的滞后， 从而导致环境保护信托活动和业务的经营长期处于无法可依的状 态，缺乏有效的法律规范和保障，再加上环境保护信托机构自身素质和外部监管不到位 的多方影响，最终导致环境保护信托存在诸多问题，阻碍了其优越性的发挥。从具体方 11 陶萍、孙业慧： “基于信托投资的城市环保项目融资方式分析” ， 建筑管理现代化 ，2008 年第 3 期，第 57 页。 西南政法大学硕士学位论文 8 面来讲， 环境保护信托存在的问题主要表现为环境保护信托机构的地位和发展方向不明 确，业务经营不规范，投资规则不完善，风险应对能力弱等，这一系列的问题在一定程 度上影响和冲击着正常的金融秩序，不利于我国市场经济的发展。 1.环境保护信托的立法不完善 在国外信托比较发达的国家，其每一种信托产品都有相应的法律规范与之相对应， 切实保障信托产品的具体运用，如邻国日本，其信托制度引进国内的时间始于明治时代 后期，之后便得到迅速发展，其信托法规也是相当完备。12纵观我国信托立法体系，实 属缺少了完备的环境保护信托立法。 信托法仅仅针对信托机制应用于环境保护领域作了 抽象的规定，即信托法规定，一般情况下，出资或者捐物设立信托，用于防止或者 清除环境污染，植树造林，采取措施防止沙漠化危害，科学处理工业废料和生活垃圾等 污染物，进行环境保护方面的科学研究等属于环保信托。就我国的现实情况而言，环境 保护信托的运作没有具体的法律规范可以遵循， 环境保护信托立法严重滞后于环境保护 信托实践，无法可依的状态使得环境保护信托的发展困难重重。 首先，缺乏与环境保护信托主体相关的立法。环境保护信托的国家参与性增加了环 境保护信托运营过程的复杂程度，这就要求必须设立环境保护信托监察人，通过中立的 监察人角色来行使监督检查权，形成有效的监督制衡机制。 其次，缺乏对环境保护信托主体权利义务的明确规定。环境保护信托的参与主体与 传统信托存在巨大的差异， 比如委托人中作为国家代表的政府专设部门以及环境保护信 托监察人， 他们都是非常特殊的主体， 环境保护信托法律在对这些主体作出规定的同时， 应当明确其享有的权利和承担的义务。 至于环境保护信托立法应当赋予这些主体哪些具 体的权利义务还有待商榷，毕竟我国的环境保护信托实践尚还处于新兴阶段，仍还有许 多未知的因素无法确定。 另外，由于环境保护信托缺少统一的具体法律规范，使得目前的环境保护信托在实 践中往往更多的适用地方法规、办法等，即适用的法律位阶相对较低，长此以往将不利 于促进环境保护信托的发展。13 12 三菱日联信托银行： 信托法 ，张军建译，中国财政经济出版社，2010 年版，第 13 页。 13 俞世峰： “环保信托中的若干法律问题” ， 内蒙古电大学刊 ，第 2008 年第 9 期，第 47 页。 环境保护信托法律制度研究 9 2.环境保护信托的监管制度不健全 环境保护信托的运作流程是非常复杂的，一般而言，环境保护信托投资程序包括了 以下几个重要的环节：首先是环境污染治理企业提出项目申请；然后是污染治理项目的 审查评估，污染治理企业偿债能力的综合分析；其次是对审查评估合格的环保项目进行 立项， 签订环保项目信托合同； 再次是环保项目的实施和监督直到污染治理项目的验收； 最后是环保信托借贷的收回。14在这样一个复杂的运作流程之中，不仅会涉及信托法、 环境法等经济法，也会涉及到合同法、行政法等诸多法律法规，蕴含着多重法律关系， 涉及到多方法律主体，因而其对监管的需求是多重的。 然而我国的现实情况是， 对环境保护信托项目能够行使监督权的法律监督主体只有 工商部门和环保部门，除此之外没有规定其他合法有效的监督主体，最终导致环境保护 信托方面的监督密度太小，力度也十分有限。 3.缺乏规范有效的环保资本运营平台 我国一直以来最主要的环境污染治理方式就是依靠行政命令强制排污企业必须实 施污染治理措施，以履行其环境保护责任，同时由政府调拨财政资金专项用于环境污染 的治理。这些污染治理方式都是分散点源式的，就企业的角度而言，其在环境污染治理 方面的一次性投入大，产业化程度低，运行管理难度大，无法达到理想治污效果，环保 资本的运行效率十分低下。从政府的角度而言，其本身投入环保领域的财政资金就很有 限，又由于缺乏有效的市场化运作和必要的监管措施，使得环保资本的使用效率也非常 之低。我国急需建立一个规范有效的环保资本运营平台，通过引入市场机制，优化环保 投资的结构，提高环保资本的使用效率。 4.环境保护信托市场执法角色错位 我国信托制度的起步较晚，其发展历史较短，在没有传统文化基础的支撑情况下， 只能靠在不断实践中积累经验教训，摸索式前景。环境保护信托作为一种新兴的信托产 品，对它的宏观调控必然也有着新的要求，而我国在这方面的实践相对较少，缺乏相应 14 同上注，第 48 页。 西南政法大学硕士学位论文 10 的经验，导致对环境保护信托的宏观调控效果不佳或力度不够。 就目前几起重要的环境保护信托实例而言， 地方政府在参与环保信托项目的运营过 程中，存在着两种比较极端的错误倾向。一种是习惯性的采用行政性的强制命令来调整 环境保护信托业，过分干预环境保护信托运营过程，忽视市场配置资源的作用，不尊重 环境保护信托机构和其他市场主体在环境保护信托中应享有的权利。 另一种倾向则恰好 相反，过分强调市场的自由调控，忽视政府在环境保护信托中能动作用的发挥。有的地 方政府目光短浅，为了短期的经济利益，而将环境保护信托业完全推入市场，这极有可 能使得环境保护信托业被私人垄断，从而导致危害社会公众利益的事件发生。15实践证 明，过度的市场自由会导致市场秩序的失控，完全忽视政府的有形调控，容易导致环境 保护信托法律形同虚设，最终阻碍环境保护信托业的发展。 二、环境保护信托法律关系解析 在解析环境保护信托法律关系之前，有必要先明确一个问题，即环境保护信托的性 质归属， 本文笔者所阐述的环境保护信托并不是传统意义上的公益信托。 在不少人看来， 只要谈到环境保护问题就必然与公益相联系， 环境保护信托也就理所当然的被认定为是 公益信托。传统意义上的公益信托，除了要符合一般私益信托的构成要件外，还需要满 足公益信托成立的特别构成要件。 公益信托的特别构成要件主要包括两个方面，即本质要件和特别形式要件。16本质 要件又可以分为信托目的法定公益性要件、公共利益要件和目的排他性要件。所谓目的 排他性要件，是指委托人设立信托可能会出于一个或是几个信托目的，这些信托目的中 只要有任何一个目的具有非公益性，则该信托不能成立公益信托。本文笔者所述的环境 保护信托，其委托人包括了政府以及广大的社会公众等，其中政府设立该环境保护信托 的目的具有直接公益性，但是对于广大社会公众投资者而言，其参加该环境保护信托的 主要目的是为了获得收益，而并非直接出于环境保护的公益目的，因此站在广大社会公 众投资者的角度来看，则该环境保护信托不能成立公益信托。综上所述，本文所述的环 15 同上注，第 48 页。 16 公益信托，用益信托工作室， 环境保护信托法律制度研究 11 境保护信托并非传统意义上的公益信托，而是兼具公益信托与私益信托的双重属性。 在明确了环境保护信托性质的基础上，再来理解环境保护信托法律关系，则就相对 容易一些。 所谓环境保护信托法律关系， 是指由环境保护信托法调整和保护的在委托人、 受托人和受益人之间形成的，有环境保护信托监察人参与的，以环境保护信托当事人的 权利、义务为内容的社会关系。环境保护信托法律关系和传统的信托法律关系一样，也 是由法律关系的主体、客体和内容所构成的。 （一）环境保护信托法律关系的主体 环境保护信托法律关系的主体，是指能够参加环境保护信托法律关系，享有权利和 承担义务的当事人，包括了委托人、受托人、受益人和监察人。由于环境保护信托具有 国家作为的特殊性， 从而使得环境保护信托法律关系主体之中必须包含环境保护信托监 察人的角色，以更好的发挥环境保护信托在信托和环保两个领域的重要作用，在丰富和 完善信托理论架构的同时，积极推进环保行业的发展。 1.环境保护信托法律关系中的委托人 在环境保护信托法律关系中， 委托人是指基于对受托人的信任将自己特定的财产委 托给受托人，由受托人依其意愿为受益人的利益或特定目的进行管理或处分，使环境保 护信托得以设立的人。17 要成为环境保护信托法律关系中的委托人，一般应当具备两个基本条件：一是，具 有民事行为能力；二是，对要设立环境保护信托的财产享有所有权或依法处分权。 我国没有专门的环境保护信托法，只在信托法中笼统规定了三种民事主体可以 成为委托人，一是具有完全民事行为能力的自然人，二是法人，三是依法成立的其他组 织。 2.环境保护信托法律关系中的受托人 在环境保护信托法律关系中， 受托人是指为了受益人的利益而实际支配及经营管理 环境保护信托财产的人。受托人尽管享有环境保护信托财产的所有权，但与普通所有权 17 徐孟洲，同前注 5，第 74 页。 西南政法大学硕士学位论文 12 人不同，受托人对信托财产的的管理、运用和处分并非为了自身的利益，而是为了受益 人的利益。18 依法成立的