（民商法学专业论文）论公用企业的垄断及其法律规制.pdf

延边大学硕士研究生学位论文 摘要 具有自然垄断特性的公用企业，是指公用事业的经营者，包括供水、供电、供热、供气、 邮政、电讯、交通运输等行业的经营者。其经营状况的好坏、服务质量的优劣及价格水平的 高低不仅直接关系到公众的生活，而且是现代工业发展不可或缺的重要条件，事关国民经济 的安全与稳定，因而各国在处理公用企业垄断问题上都非常慎重。 在国外传统反垄断法律制度中，公用企业一直被各国反垄断法列为适用除外领域，其依 据主要有以下三个：一是从经济角度看，公用企业属于典型的自然垄断行业，为了提高社会 效率和价值，不宜将其列为反垄断法规范的对象；二是从政治角度看，公用企业的经营运转 事关i 虱计民生，一定程度的垄断有利于保护国家安全和公共利益：三是从资本规模上看，在 传统经济时代，各企业资本实力有限，不可能在公用事业领域产生实际上的竞争。但是，伴 随着自然垄断理论的进一步深化以及西方发达国家八、九十年代对公用企业卓有成效的改 革，公用企业的合法垄断地位面临着理论和实践的双重挑战。 随着经济全球化、一体化进程的加快以及我国成功加入w r o ，我国公用企业所面l i 缶的国 际竞争形势同益严峻，加快公用企业改革，迅速提升公用企业竞争力，打破公用企业垄断势 在必行。近年来，我国相继对邮政、电力、铁路等产业进行了打破垄断、引入竞争的改革， 公用事业领域呈现出了不同程度的竞争态势。然而，在很多方面仍存在问题。当前我国公用 企业反垄断改革面临着两大历史性约束：一是公用企业长期实行国有化体制，政府直接管理 企业；二是改革的时间不长，改革力度还需要进步加大。同时，对公用企业的改革也面临 了诸多的法律障碍，法律没有发挥其对改革应有的推动、促进、巩固和保障作用，缺乏为公 甩企业在新的体审4 下运行提供行为准则的及时立法。因此，从法学角度对公用企业垄断问题 进行全面、深入的研究，具有较强的理论和现实意义。 本文对现阶段我国公用企业普遍存在的弊端进行了剖析，分析了我国公用企业进行反垄 断改革的必要性，最后在借鉴其他国家公用企业反垄断改革的基本做法和成功经验的基础之 上，结合我国公用企业的实际情况，提出了建立我国公用企业反垄断法律制度的具体构想， 主要包括完善反垄断立法、重新界定政府与公用企业之间的关系、确认公用企业多元化的产 权制度、建立并完善公用企业竞争制度、对公用企业实行合理的价格管制、加强反垄断执法 和法律监督等措施。 关键词：公用企业；垄断；法律规制 延边大学硕士研究生学位论文 a b s t r a c t t h e p u b u c 蛐州c h j s c k 陇矧捌越眦删m c 咖i s 衄咖o f p u b h c 疵r s ， i m l l l d i n gw 锄盯s 叩p 峨p o w 盱s l 】p p l y h e 缸唰mg 笛剐珥，l y ，p c 哦a l 辩r v i c e ，坝e c o m m l m j 例0 n ， 蚴撇a i l d 幽衄1 1 1 eo p a 俩s 毗腻蚴a n d 恤埘c e l 酬删吣 d i 删y 擞m e 础嗡址a l s 0b 。0 0 m et b ei n e 渊e 柏d 锄训嗍u i 妇f o r0 u r 娜恻m 卿删唧a i l g n l e 嘶a f l ds 蛐o f 觚砌融 s 眦eh 飘d l e 吐玲p l 曲l 锄o f p u 蚰ce l ：瞳e r p 妇、】l j j | mg r e 缸c a r e k 也e o v 侧l e 耐s y s t e r n0 f a r 碧；u ea g 妇m 加叩幽蜥呱d l ep i d ) h c l n i ：晦a l 啪y sd e _ b a r n l es o 嘴o f 枷吣l 删t h e 蝴w e f e t i 船眦l e r ：n l e 伍s t t h e 刚) h c 砌t y 蛳t o i _ e p r 鹊砌v e 加t u r a l m o n o p 0 1 y ；i 1 1 触o f 位蒯e f 丘d c y a n dv a i l | e ，i t i s i l l ；描“s a b l e 眦舔 恤s c o p e so f a 埘血l s t l a wt h e 僦t l 硷p e l b n c m i l i t y i sr e 岛c r e d t o t i l er l 血0 1 1 a lc c o m m y m l d 滞p i e l s 珏v e 娃h o o dt h em 唧i i z 商o ni sp r o p 渤u st ds a j 堍u a i dn l e 硇面m l 鲥移a n dp u 蜥c a d v a n t a g e s a “a s 【，m 吐l ee mo f t l l i ：t r a d i d o n a le c o n o m y ，吐l l e 矗m d so f 廿1 ee l 】翮唧i s e s 慨d e 6 c i e r l c y i t 、v a s j i 玎p q s s i b l e f b r 山e l l l 咖盯t 0 妞砸b h c 砌匆w 蛐妇廿唧o f 删u r a l m o n o p o l y 出研蒯纽dt h e 辟l 蛐c 俩埘e 墨r e 鲫c c e s s 砌yi i lt 1 1 e1 9 8 0 sa l l d1 9 9 0 si i lw 鼯吼ld e 、，e l o p e d c 0 血j b ，d l el 昭a lm 0 1 1 0 l 姆s 啪so fp l i b n cm i s 自c i r 培d l a l l g e 的m 也e 0 端如a 1 1 d 弘妣 舢o n g 谢血e c 删c a l 四o b a l i 咖船w e u 嬲位c e l 懿出0 i lo f t l l c i 玎】罐脚吼舯e s so f 既鼢a c c e s s i o n t 0n 】e w o d d l 诎0 q 鄹i 冽衄c l l i 越f s p 咖c 咖啦血m e 融蒯 c o n 】p e 重h o e d 吐l ej 1 1 凹e a s i n g i yd i 塌c l d ts i l u 商o n ，删啦e 缸飑嘶o f 讲d ) ke 1 舱印r i s 鼢 泖i d l y 缸l 龇吐c o m p e 血i v 黜o f 珥l b 如即l a ：p l i s 鸽i si i l l p l 腻协龇t b em o l l o p o l yo f p 曲k 砌缸h l 撇) 嗡蚴l l a ss i 】。c e s s i v e l yf o rp o s a l ，如炳 ，砌吼y s 枷o t h e r i 1 1 捌嚣t d 妣1 l 硷m m l 叩o l y 锄di 1 1 觚山c ec 嘎n p 甜6 0 ni e 觚p 删c 即舱i p d s e s 协辩c 姗 s h o 、v i i 唱d e 掣o f c 0 瑚p e t n j v ep ( 蛐h o w i 1 1m 砸黟r e 印l e c t s ，t 均呛a r es t n l 涨l n 蚴l v e d i s s u c s f 舢吐1 es i t u 撕o nj 1 1c 岫碹血e 铆。印。c 甜h i s t o r i c a lc 0 i l s 咄舭i 1 1 9 p u b ke r i t e i p f i s e s ： f i r s t ，n a 妇a l i z e ds y s t e i r ld i r e c tg o v c m m 饥tm a n a g e l 】舱m o f l 王l e 印t e 】掣j s e s ；s e c o n d ，r e f b i mi sn o ta l o l l g 妇l e n 】e 椭世b n sr l e e dt 0b e 鼢i r 向商丘缸m 删l e ，t i 】e 椭o fp u b h c 踟【e r f 血e sa l s 0 触n u 腿娜l e g a l 洲e s ，l h e hd o e 时p l a y m i i l l 脚t i o l e i i l m e l 咧 r e f o l mt dp r o r r 】o t e ，卿1 s o h 出眙锄d 磬珈蹴m l e ，l a c ko f 血n e l yp i l b h c 即唰s 鹤i i lt h cn e 、v l e 醢t 0 舯州d eo p 删1 1 9s y s t e i nc o d eo fc 0 觚s o 蛔n 恤p e 删v eo f t l l el a wt o a c o n 雌h 吲v e a n dn l o i o u g h s n 】d y l i a s a s 吨n l e 删c a l a l l d 删删姆妣 t i m f o i e 拙p a p e r 跚n r n 删恤a b u s e sa n dn l c1 1 删c 印so f 此叫) h c 嘶 i i 延边大学硕上研究生学位论文 m o i 】0 p ( h 动五0 n 岫。讲】s i d c 枷吐l a tc 0 碰眦越匝缸l s tl 州麟鼬m l da ( 1 n 血血拙t l l em 证m 】s t l a _ w s ，n 粕触s h i n 岫印帆m m 哪血删0 i l s ，i i r o d u c em 卸墒l dp r d p e n ) rr e l 撕o n s ，c o m p e s y s 劬锄dp t j o es y s t 目n ，蚴碳r 删枷n l c 瑚妇b e h a v i o ca n d j l l s t l j k e 崎位砌) h c 砸晦 m 0 i 印。也剜i o nc a n b es o i 试 k e yw o r d s ：p l i b k 即m 目p d 翳；m o n o p o h 嚣；l 启到r 昭u l 撕o n i l i 延边大学颈士研究生学位论文 第一章绪论 1 1 研究意义 随着我国社会主义市场经济体制的建立与发展。市场经济这一竞争经济、法 治经济对我国经济发展所起的促进作用也只益显现，而市场经济的基本特征就是 市场的统一、开放、竞争。中国成功加入w t 0 后，经济发展迎来了前所未有的机 遇，同时市场也需要承受更大的挑战，需要面对更加激烈的竞争。但与此不相适 应的是，我国的公用企业总体上仍处于一种垄断的状态，经营效率低下，服务质 量低劣，消费者深受其害，国家也背上了沉重的财政负担，公用企业垄断经营的 现状明显与我国现有的经济体制不相吻合，与我国面对的日益激烈的国际竞争也 不协调。公用企业的改革势在必行，而改革的核心是公用企业反垄断法律制度的 建立。 2 0 世纪7 0 年代中叶以来，以美国为先导的西方发达国家掀起了一场轰轰烈 烈的公用企业反垄断运动，并已取得了许多积极成果。我国也从2 0 世纪末在部分 公用企业进行了一定程度的改革实践，随着改革的深入，遇到了诸多法律障碍， 法律没有发挥其对改革应有的推动、促进、巩固和保证作用，也缺乏及时立法为 公用企业在新的体制下运行提供行为准则，所以急需完善现行法律制度。从法学 的角度对公用企业垄断问题进行全面、深入的研究，具有较强的理论和现实意义。 1 ：2 研究现状 国外许多学者对公用企业反垄断理论研究取得了丰硕成果，依笔者掌握的材 料，主要有三大理论：一是伯格和奇尔赫特的“自然垄断弹性规制”理论，指出政 府是否应该对垄断企业进行规制，是进行行为规制，还是进行进入规制，或是两 者并彳亍，这都应当区分企业的自然垄断强弱程度、其他企业进入有无障碍以及对 竞争的承受力来区别处理。二是美国经济学家威廉鲍莫尔等人于1 9 8 2 年提出 的“可竞争性市场”理论，该理论认为判断自然垄断与否并不应该只看市场内实 际竞争者的数量，还要看是否存在潜在的竞争者，如果市场是完全可竞争的，潜 在竞争的压力仍会迫使产业内原有垄断企业提高效率，从这个意义上说，潜在的 竞争完全可以替代政府的规制。1 ；三是以乔治施蒂格勒为代表的“规制失效” 张帆：对自然垄断的管制。现代经济学前沿专题第- 二集，北京：商务印书馆1 9 9 3 2 0 一3 9 ”wjb a 帅0 1 jcp a n z a r rdw i l l i gc o n t e s t a b l em a r k e t sa n dt h et h e o r yo fi n d u s t r ys t r u c t u r e n e wy o r k ：h a r c o u tb r a c ej a v a n o v i c hl t d 1 9 8 2 。8 5 廷边大学硕士研究生学位论文 理论。正是在这些理论的指导和影响之下，西方国家纷纷从2 0 世纪7 0 年代开始， 在公用企业等基础领域部门进行打破垄断、弓i 入竞争的改革，并取得了极大成功。 与国外相比，我国关于公用企业垄断问题法律规制的研究起步较晚，但近年 来逐步升温并形成热潮，取得了定的研究成果。在笔者收集到的文献中，经济 学界对这一问题的研究非常积极，但法学界目前尚无公用企业方面的专著，学者 们大都是在论述反垄断法律制度时，将公用企业限制竞争的行为作为其内容之一 予以论及，有一定研究深度的法学专业论文散见于各种期刊、图书上，其中鲁篱 对公用企业反垄断制度的总体架构进行了探讨：史际春研究了反垄断法对公用企 业的适用模式；李昌麒、吴文龙认为应用新的观念界定自然垄断适用除外的范围； 曹博研究了公用企业领域以经济管制为重要内容的行业专门法与维护竞争秩序的 反垄断法的融合与互动的趋势。以上学者的研究大大推动了这一领域不断向前发 展，但由于研究的范围及着眼点不同，并没有形成对我国公用企业反垄断问题的 系统分析，而这正是本文的选题意图之所在。 1 3 研究范围 围绕如何构建我国公用企业反垄断的法律制度体系，以提高我国公用企业的 经济效率，进而推动公用企业迅速发展、增进公共利益这一主题，全文研究范围 主要包括以下几部分： 一、公用企业垄断问题概述。这部分对公用企业的概念、特征进行简要论述， 以期读者对公用企业有初步了解，最后分析了公用企业形成垄断的成因，包括公 用企业垄断的一般成因和我国公用企业垄断的特殊成因。 二、我国公用企业反垄断的实践及其评析。这部分主要从三个方面进行论述： 一是我国公用企业反垄断的必要性；二是我国公用企业反垄断的实践：三是对我 国公用企业反垄断实践的评析。具体分析了我国主要公用企业垄断的具体表现、 弊端以及我国在电信业、电力业、民航运输业、铁路运输业等主要公用企业反垄 断的具体措施，最后指出存在的问题与不足。 三、我国及部分国家公用企业反垄断的立法现状及评析。这部分分析了我国 关于公用企业反垄断的立法现状及其缺陷和美国、日本、韩国、欧共体等国家和 国际组织关于公用企业反垄断的立法，从中得出对我国公用企业反垄断立法的启 示与借鉴。 四、建立我国公用企业反垄断法律制度的具体构想。本章在借鉴国际上公用 企业改革的基本做法和成功经验的基础之上，结合我国公用企业的具体实际情况， 提出了建立我国公用企业反垄断法律制度的具体构想，主要包括确立法律规制的 延边大学硕士研究生学位论文 原则、明确法律规制的主要内容、完善相关法律法规体系等。 1 4 研究方法 在本文的写作中，笔者综合运用多种研究方法，但主要运用了以下两种方法： 一、比较法的分析方法。国外许多学者对公用企业反垄断理论研究取得了丰 硕成果，正是在这些理论的指导和影响之下，西方国家纷纷从2 0 世纪7 0 年代开 始，对公用企业等基础领域进行打破垄断、引入竞争的改革，并取得了极大成功。 而且许多西方国家都制定了专门的公用企业反垄断法，对公用企业垄断问题的法 律规制作了具体规定，形成了较为完整的法律体系。因此本文在讨论我国公用企 业反垄断法律规制问题时，总是注重取“他山之石”，通过比较的方法加以论证说 理。 二、法经济学的分析方法。法律经济学是以经济学的理论和方法来研究法律 问题的学说，建立解释法律现象的全新的方法论结构体系，提供从法律的价值等 基本理论到具体法律制度的分析工具。用来服务于整个法律制度，也包括经济法 制的变革和完善。公用企业垄断问题的法律规制是民商法学中一个具有代表性的 问题，它集中体现了法律的精髓，即效率与公平的原则，与经济理论紧密相连， 因此运用法经济学的方法，有助于从经济学和法学的双重角度对公用企业反垄断 问题进行全方位的论述。 延边大学硕士研究生学位论文 第二章公用企业垄断问题概述 2 1 公用企业的概念与特征 2 1 1 公用企业的概念 “所谓公用事业，是指邮政、电信、供电、供水、供气、供热和公共交通等为 公众提供产品、服务或日由公众使用的业务或行业。如美国加利福尼亚州公用 事业法典的规定，公用事业包括所有为公众或公众的一部分提供服务或商品的 电力公司、燃气公司、自来水公司、电话公司、电报公司、运输公司、石油管道 公司、污水处理公司、供热公司和桥梁通行费征收公司等。”0 1 在我国公用企业作为一个法律概念，最早出现在1 9 9 3 年制定并施行的中华 人民共和国反不正当竞争法中。随后，1 9 9 3 年1 2 月9 日国家工商行政管理局 发布了第2 0 号令关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定，在该规定第2 条中首次对“公用企业”进行了界定：“本规定所称公用企业，是指涉及公用事业 的经营者，包括供水、供电、供热、供气、邮政、电讯、交通运输等行业的经营 者。”从这一定义中可以看出，公用企业指的是涉及人们日常生活所必需的提供公 共产品和公共服务的企业。 2 1 2 公用企业的特征 公用企业具有企业的一般特性，是从事某种生产经营活动的独立经济组织， 但公用企业又有其特殊性。其独有的特征主要表现在以下几个方面： 2 1 2 1 生产经营的自然垄断性 传统理论认为，因为规模经济性的特征，公用企业所处的行业属于自然垄断， 即由于资源合理配置的需要，必须由一家厂商提供某种产品的全部销量以最大限 度满足社会普遍需求的市场状态。换言之，自然垄断就是一个经营者能够以低于 两个或者更多的经营者的成本向整个市场供给一种产品或服务而产生的垄断。公 用企业的生产经营具有自然垄断性，使其提供者在市场上处于独占地位，控制该 市场上产品或服务供给，决定产品或市场价格。在发达市场经济国家或者计划经 济国家或者是我国这样的经济体制转轨国家，公用企业都呈现出( 或曾经出现过) 不同程度的垄断经营状况。例如，英国在现行电力法出台以前，由中央电力局垄 断发电输电，它把电卖给1 2 个地方电力局，由他们负责向各自所在区域或特许的 地区供电。 曾炳洲：筻固公用事业价格黼营j 僻糁载粤港澳价格2 0 0 2 ( 4 ) 。3 9 4 延边大学硕士研究生学位论文 2 1 2 2 经营目的的社会公益性 公用企业是面向全社会各界，服务于千家万户的企业，其经营状况的好坏、 服务质量的优劣及价格水平的高低不仅直接关系到公众的生活，而且是现代工业 发展不可或缺的重要条件，事关国民经济的安全与稳定，正因为如此，国家法律 及政策往往规定，公用企业的生产经营不应当纯粹以营利为目的，而应当将为社 会提供必要的公共服务作为其经营目的之一，比如电信部门在无利可图的偏僻地 区也应当开展经营，这就是说，公用企业的生产经营具有一定的社会公益性。 2 1 2 3 运行的高投入与规模性 公用企业主要分布于国民经济和社会发展的基础性行业中，因而其建设、运 营通常投资大、周期长、收效慢，沉淀成本也大，其资产具有很强的专用性。公 用企业的资产专用性特征，意味着公用企业领域若竞争过于激烈，其用户或消费 者又不可能在短期内急速扩大，有些企业可能因为经营亏损而退出市场竞争，其 投资形成的沉淀成本不能转为他用，损失很大。因此，政府要维持公用企业市场 的有效竞争结构，政府颁发的特许经营牌照不能太多，否则，投资者对公用领域 会望而却步。 2 1 2 4 国家的特殊管制性 公用企业面向全社会，服务千家万户，因此，它们的经营状况如何，能否提 供安全、价格合理的产品与服务，直接关系到人民生活和国民经济的发展。为了 发展公用事业，提高社会福利，保证提供安全、价格合理的产品和服务，各国对 这些产业大多制定了专门的法律，有些国家还设立了专门的管理委员会。对这些 行业进行特殊管制。如美国1 9 9 6 年制定了电信法，成立了联邦电信委员会；我国 也制定并颁布了相应的公用企业行业立法，如电力法、民用航空法、铁路法、公 路法、电信条例等，以加强对公用企业的管理。 2 2 公用企业的垄断成因 2 2 1 公用企业垄断的一般成因 2 2 1 1 理论基础 公用企业垄断的形成有其理论基础，即自然垄断理论。古典经济学理论认为， 公用行业的投资额大，利益回收期长，这些行业如允许自由竞争，必然会造成新 的竞争者进行重复投资，且一旦投入，便无法退出。这样多个公用企业的竞争， 会导致产品价格降低，成本无法短期回收，从而使整个行业的企业都不能取得正 常利润甚至亏损，这样必然会造成各种经济资源的巨大的浪费。“因此在这种行 高丹：论w t 0 体制下中国公用企业垄断法律规制，载行政与法，2 0 0 3 ( 3 ) 6 7 6 9 5 延边大学硕士研究生学位论文 业内，由大企业独占市场比导入竞争机制更能有效率地利用资源”3 。然而西方 及我国的实践证明，这种一味的不加区分的自然垄断非但不能节约成本，而且必 然会因为缺少竞争而造成自然垄断行业的技术和管理水平的滞后，及因垄断经营 而耗费巨大的社会成本。可见，传统的自然垄断理论片面关注对公用企业垄断经 营产生的效益分析，而忽视了其所消耗的巨大的成本足以抵消垄断经营所产生的 收益这一事实。 2 2 1 2 经济原因 私人资本实力薄弱是公用企业在早期形成垄断的经济原因。公用企业投资规 模巨大、固定成本的“沉淀性”很大，投资回报周期长、而且设施的技术专用性 强，从而一旦投入就往往“沉淀”在该产业中，形成较大的沉淀成本，因此，在 市场发育水平低、私人力量有限的情况下，一般企业或个人无承受能力，加之这 些行业不具有明显的营利性质，商人依其逐利的原则也不愿插手。实际上，这些 行业从事的都是关系国民经济命脉的物质生产与服务，要求其运行的稳定性与连 贯性，也不允许过多的经营主体，尤其是私人经营。因为主体过多，资金分散， 加上私人投资的不稳定性，不利于规模效益的发挥，也会造成社会财富的浪费。 因而一般私人投资少，政府投资多，国有国营的情况较多。 2 2 1 3 政治基础 公共利益的需要是公用企业形成垄断的政治基础。公用企业为社会公众提供 基本生活条件和生产条件，如煤气、电力、自来水等产品不仅涉及到一般大众的 生存条件和生活质量，还是社会公用的基础设施，是其他社会产品生产的前提和 基础。在一定程度上，公用企业可谓是社会经济之神经中枢，由谁经营，事关国 计民生、国家主权与安全，非一般的竞争性行业可以比拟。因而，一旦开放市场， 允许自由竞争，惟恐公用企业被欲行不善之入所掌握，对社会的稳定和安全造成 直接的影响。基于以上原因，各国在处理公用企业问题上都非常慎重，尤其在早 期，大多数市场经济国家都对公用企业实施严格的政府管制，由国家投资经营， 给予财政补贴，适用特殊的法律规制，如对公用企业给予某种程度上的反垄断法 适用豁免，制定有关单行法对公用企业做出特别规定等。 2 2 2 我国公用企业形成垄断的特殊成因 虽然我国公用企业的垄断从经济学角度看其性质仍属于自然垄断，但是其形 成和发展有别于西方国家，考察我国公用企业发展的历史，笔者认为，我国公用 企业垄断的特殊成因主要有以下几点： ”1 樊纠著：市场机制与经济效率【蝴， ：海三联书店，1 9 9 2 年版，1 7 7 一i 7 8 6 延边大学硕士研究生学位论文 2 2 2 1 历史背景 建国初期，由于帝国主义和国民党反动派的掠夺，加上长期战争的破坏，旧 中国留下的是个百孔千疮的烂摊子。为了战胜帝国主义的经济封锁和尽快恢复国 民经济，党和政府依据独立发展的方针，全面进行我国农业、手工业、资本主义 工商业的社会主义改造，在我国的公用事业领域没收了官僚资本，和平赎买了民 族资本，并要求外资撤走了其投资，这样就形成了单一的经济成分，即国有经济。 将公用企业这些有关国计民生的重要部门都转到人民政府手中，集中于国家的控 制之下，国家从生产到供给，全面控制短缺物品，稳定供给和物价，这不仅有利 于政局稳定、经济发展，同时也是对曾经深受压迫的广大劳动者的呵护。 2 2 2 2 体制原因 由于我国过去数十年间长期实行计划经济体制，国家对公用企业实行直接的 管制体制。这种直接的管制体制造成了公用企业的“二重性”。一方面，公用企 业作为一般的民事主体与其他经营者一起参与社会经济活动，同处于平等的民事 主体的法律地位；另一方面，作为一个行业管理者，它又以行政主体的身份出现， 此时它不仅有一般民事主体的权利义务，而且还可以利用其相应的行政职权以管 理者的身份对本行业的业务活动进行管制，从而利用其行政权力和独占的地位来 谋取不正当利益。实践证明，虽然我国对公用企业大力进行改革，但是只要公用 企业中的政企分开的问题没有从实质上得以解决，则我国的公用企业从总体上便 无法脱离垄断状态。 2 2 2 3 法律原因 一是在公用企业的立法理念上，没有贯彻反垄断的思想。按照传统的认识， 公用企业具有自然垄断性，应当对其禁止或限制竞争，这样它才能有效经营，降 低成本，充分利用资源，提高社会总体福利水平，因此，法律上不应对其反垄断， 而是要禁止竞争、保护垄断，将公用企业列为反垄断法适用除外的内容。例如， 反垄断法起草小组起草的中华人民共和国反垄断法大纲( 9 8 年草案) 第5 2 条规 定：邮政、铁路、电力、燃气、自来水等自然垄断或公用事业，经国务院反垄断主 管机关批准的行为，在本法公布的五年内，不适用本法的规定”。这一规定就直 接反映了当时对公用企业反垄断除外的思想。 二是现行法律规定形式散乱，内容疏漏。我国现行的法律主要有四大类：一是 1 9 9 3 年9 月2 日全国人大法制委员会通过的反不j 下当竞争法中的有关条款：二 是国家工商行政管理局于1 9 9 3 年1 2 月发布的关于禁止公用企业限制竞争行为的 若干规定；三是一些关于公用企业的行业性立法，这些行业性立法针对公用企 7 延边大学硕士研究生学位论文 业是垄断性企业的特点，规定了公用企业本身的义务和应承担的法律责任：四是 各个省以及直辖市、自治区实施反不正当竞争法的条例，如北京市反不正 当竞争条例、上海市反不正当竞争条例等。虽然有以上这些法律法规，但很 不健全，尚未形成完整的法律体系，反不正当竞争法的规定过于简单，仅仅 只有第6 条涉及到公用企业垄断，对公用企业滥用市场优势地位的行为也没有进行 详细分类：国家工商行政管理局颁布的行政规章虽然是明确针对公用企业的垄断 行为的打击但其权威性不够，实际运做效果并不理想；而行业立法受部门利益所 限，很难实现对公用企业行为的严格规范和约束，而且目前还只有电力法、 铁路法、邮政法、民用航空法等，对于急需规制的电信业，还没有 一部电信行业基本法，只是颁御了中华人民共和国电信条例和计算机信息 网国际联网管理暂行规定等临时措旋。随着市场经济的快速发展，竞争手段日 益复杂，现有的法规已难以适应层出不穷的新情况、新问题。 延边大学硕士研究生学位论文 第三章我国公用企业反垄断的实践及评析 3 1 我国公用企业反垄断的必要性 3 1 1 我国公用企业垄断的具体表现 从我国公用企业的实际经营情况看，公用企业利用其垄断地位、滥用市场优 势地位的行为主要有以下几种表现脚： 3 1 1 1 索取不合理高价 由于我国社会主义市场经济体制刚刚建立，法治以及监督机制尚不健全，所 以一些垄断行业以市场力量与行政权力相结合，攫取高额垄断利润的现象十分严 重。例如：由于电信业不合理的计费方式，导致全国的消费者每年多支出二百多 亿元，电力、供热等部门每年多收的费用也极其惊人。尽管近年来有些公用企业 在收费方式、价格方面进行了一些改革，甚至铁路部门也搞了听证会，但收效甚 微，有的利润反而会更高。如河南省某市为了搞好城市环境，下令取消所有的取 暖小锅炉，实行市内集中供热。热力公司借此机会向用户收取高额入网费，加上 建设换热站费用，收取的暖气使用费是锅炉取暖费用的3 4 倍，许多用户因交不 起昂贵的费用，只好放弃用暖气取暖。 3 1 1 2 强制交易 强制交易是指公用企业以设置服务障碍、强迫、推荐、差别待遇等方式，强 制或变相强制他人购买其指定经营者的商品。在现实生活中最明显地表现为搭售 行为，如电信局在安装电话时强行为用户配售电话机，电力公司强迫用户购买其 指定的电表、配电箱等。这些行为不仅损害了消费者的利益，侵犯了其自由选择 权和公平交易权，而且还损害了其他经营者的合法权益，损害了公平竞争。 3 1 1 3 歧视行为 歧视交易是指对同样的商品经营者或消费者给予不同的待遇或条件。譬如， 在电力的安排、天然气的输送上，拥有电网或天然气管道经营权的企业往往根据 用户属性而采取不同的时间、价格和数量分配，其结果一般是有利于其下属生产 企业，而有损其他竞争性企业。歧视行为在实践中主要表现为价格歧视，即卖方 要求购买等级和质量相同的商品或服务的买方支付不同的价款，如曾经一度引起 消费者公愤的电话初装费在全国就没有统一标准，有的地区一两千元，有的地区 四千元，北京高达五千元左右。在这里，地域差异固然会造成成本差异，但如此 1 王风昌、凤理：公用企业垄断经营的对策研究，载理论观察。2 0 0 5 ( 3 ) ，4 9 5 0 延边大学硕士研究生学位论文 悬殊的价格主要还是因为中国电信垄断市场造成的。 3 1 1 ，4 抵制交易 抵制交易是指在没有正当理由的情况下拒绝出售商品或者擅自中断提供服 务。如电信部门曾经一度强制用户交付话费预付款、话费抵押金等，否则不予开 通服务；供电部门强制收取预付电费、电费保证会等，否则拒绝供电，还有供水、 供气企业为报一己之私怨而擅自中断服务，因而人们常常将供电、供水企业称为 “电老虎”“水老虎”。在市场经济条件下，根据契约自由的原则，企业有权利决 定与谁交易或不与谁交易，但这种权利却不适用于在市场上占有支配地位的企业， 尤其不适用于公用企业。因为对于公用企业这样一种生产并提供人们日常生活必 需品的企业而言，其拥有的垄断特权具有极大的强制性，消费者根本没有选择进 入与退出的自由和可能，而且，一旦双方形成实质上的合同关系，就应该遵循诚 信原则，全面、实际的履行自己的义务，任何一方不得擅自变更、中止合同。 3 1 2 我国公用企业垄断的弊端 我国公用企业垄断经营的管理体制在计划经济条件下虽有其存在的合理之 处，但伴随着社会主义市场经济体制的发展，其弊端日益显现，主要表现在以下 几个方面m ： 3 1 2 ，1 主体性质含混不清，阻碍了社会主义市场经济的健康发展 我国公用企业由于自建国以来便实行由政府垄断经营的管理体制，某些公用 企业实质上便是政府的一个行政分支，如过去的邮电部、电力部和现在的铁道部， 它们既是该行业的实际经营者，又是行业管制政策的制定者和监督者，行政管理 与企业经营行为相互重叠，企业运作完全成为公用企业行政管理制度的附属。一 方面，公用企业是向消费者提供电力、交通运输、邮电通讯等服务的企业组织， 与交易相对人处于平等民事主体的法律地位；另一方面，公用企业又处于行业管 理者地位，拥有相应的行政职权，进而利用行政权力为本行业谋取经济利益，使 其它企业不能与公用企业处于平等的竞争地位，公用企业不是真正意义上的市场 经济主体，阻碍了社会主义市场经济的健康发展。 3 1 2 2 垄断削弱了竞争，导致企业效率低下 公用企业虽然担负着一定的公共职能，但在本质上仍属于企业，经营管理均 应遵循市场经济的发展规律。市场经济的基本特征就是市场的统一、开放、竞争， 而垄断却与统一、开放、竞争的精神背道而驰。如有些公用企业滥用市场优势地 位，享受高额的垄断利润和政府的交叉补贴。有些公用企业由于享有不合理的市 ”叶萌：我国公用企业垄断问题研究 硕士学位论文 安徽大学，2 0 0 5 ，1 6 1 8 l o 廷边大学硕士研究生学位论文 场地位，没有实际上和潜在的竞争者，导致了部分公用企业技术落后、效率低下、 成本畸高、服务质量低劣。而有些公用企业已经处于亏损阶段，依靠国家补贴生 存。这些企业的亏损并非全然是因为执行国家的福利性政策造成的，相反是由于 企业依靠补贴，缺乏竞争，科技落后，机构臃肿，效率低下造成的。放任这种状 况发展下去，久而久之会使公用企业自身丧失生命力和竞争力，阻碍公用企业健 康发展，也与我国趋于完善的社会主义市场经济体制不相适应。 3 1 2 3 滥用市场优势地位，侵害消费者的合法权益 行业垄断经营管理体制为公用企业利用独占地位和行政权力谋取不正当经济 利益大开方便之门。如：邮电通信企业强行为用户配发电话机，电力部门强迫用户 购买其指定的电表，自来水公司强迫用户购买其指定的给水设备等，种种不公平 的销售或服务行为，严重侵害了消费者的合法权益。据国家工商总局消费者权益 保护司介绍，公用企业侵权也是一大反映热点。一些企业利用其行业独占地位侵 害消费者权益的行为十分突出。消费者反映的主要问题是：电力部门供应电压不 稳，造成消费者财产受损，或趁电网改造之机强行收取各种费用；煤气公司煤气 掺杂侵假、罐装煤气缺斤短两：热力公司供暖不及时，达不到规定的温度。但是， 由于许多行业，公用企业经营者既是行业管理者，又是裁判者，许多行业制定的 行政法规与消费者权益保护法不一致，工商行政管理部门执法难度较大，消 费者权益得不到应有的保护。 3 1 2 4 垄断地位的滥用，容易滋生腐败 行业垄断在经济上腐败，一方面表现在以公共机构的名义和滥用公共权力的 手段获取巨额的垄断租金，如变相收费，包括电话初装费、机场建设费等。另一 方面表现在垄断行业权力过度集中，直接导致了职务犯罪的多发和易发。由于公 用企业享有行政权利，具有行政管理的职能，使政治权力和经济利益经常结合在 一起，行政权力往往成为经济利益的交易品，极易导致腐败的产生。如2 0 0 3 年度 全国“审计风暴”公布的十大案件之一山西省电力科学研究院涉嫌违法截留应缴 收入1 0 4 7 4 亿元，同时涉嫌集体私分国有资产4 2 8 5 万余元案件的五贪官在太原 市中级人民法院受审。0 3 据国家有关部门估算的结果表明，中国的行业垄断已经 造成了巨大的经济损失。成为腐败所造成经济损失的一个重要组成部分，且远远 超过了政府官员贪污受贿所造成的经济损失，己经成为中国当前最严重的腐败问 题之一。 4 1 参见俐p e o p l e c 锄c n ，2 0 0 4 年0 9 月2 4 日0 9 ：5 5 ，上榜审计风暴十大案件一山西省电科院五贪官受 审 延边丈学硕士研究生学位论文 3 2 我国主要公用企业反垄断实践及其评析 3 2 1 我国主要公用企业反垄断实践“1 3 2 1 1 电信行业 1 9 9 3 年之前，中国电信业一直由邮电部门独家垄峨经营。1 9 9 4 年吉通和联通 成立，电信业进入垄断竞争的局面，但邮电部出于维护部门利益的考虑，利用行 政手段对联通等公司进行封杀，严格限制其业务范围，并故意拖延其关于业务发 展申请的审批，使得联通等公司在业务扩大方面受到很大的阻力，在整个通信市 场上所占的份额很小。1 9 9 8 年九届全国人大通过了国务院机构改革方案，在原邮 电都、电子部的基础上组建了信息产业部作为电信业新的行业主管部门。国务院 批准的“三定”方案要求按照政企分开、转变职能、破除垄断、保护竞争与权责 一致的原则，对信息产业部的职能进行配置，信息产业部扮演“裁判员”的角色， 其主要职能应当是：进行全国电信业的统一规划；管理技术标准，制定市场监管条 例；负责频率、卫星轨道、号码等国家电信资源的分配；代表国家参与国际电信 组织的活动。1 9 9 9 年2 月，国务院通过中国电信重组方案，同年1 2 月和2 0 0 0 年 1 月、6 月，分别批复组建中国移动集团公司、中国电信集团公司和中国卫星通信 集团公司。根据新的电信体制改革方案，中国电信现有资源将被划分为南、北两 个部分，华北地区( 北京、天津、河北、山西、内蒙古) 、东北地区( 辽宁、吉林、 黑龙江) 和河南、山东共十个省( 自治区、直辖市) 的电信公司归属中国电信北方部 分，和网通、吉通重组为中国网络通信集团公司( 即中国网通) ；其余归属中国电 信南方部分，保留“中国电信集团公司”名称，继续拥有“中国电信”的商誉和 无形资产。这样，重组后的中国电信业就形成了包括网通、中国电信、中国移动、 联通、铁通以及中国卫星通信集团在内的“5 + l ”的市场格局。在电信行业的各个 业务领域，也都形成了两家以上公司相互竞争的局面。从1 9 9 8 年到2 0 0 0 年1 2 月，国务院和信息产业部还对电信业的收费进行了多次调整，使电信行业的垄断 利润大幅度减少。 3 2 1 2 电力行业 1 9 8 5 年之前，电力行业一直实行中央垂直垄断的管理体制，政企合一，国家 独家办电，电力工业的投资和运营费用由中央政府拨款，收入全部上缴国家。1 9 8 5 年电力工业第一轮改革开始，主要采取了两项改革措施：一是实行以“电厂大家办， 电网国家管”为方针的集资办电政策，吸引社会资金投资兴办发电厂。为了创造 必要的投资激励机制，对原有的不计成本的电价形成机制进行了改革，对新建电 ”1 陈渝公用企业垄断的法律规制 硕士学位论文 西南政法大学，2 0 0 3 ，1 8 2 1 廷边大学硕士研究生学位论文 厂实行“还本付息”电价。二是为了调动地方政府积极性，在管理体制上实行省 为经营实体，中央政府逐步放松对电力工业的进入监管，同时给地方政府适当放 权，以中央政府和多个部委为主的各层地方政府共同管理。1 9 9 7 年3 月，第二轮 改革开始，逐步涉及电力工业的深层次矛盾。首先是实行政企分开，国家电力公 司宣告成立，在国家电力公司和电力部双轨运行一年后，1 9 9 8 年撤销电力工业部， 组建了国家经贸委电力司，原电力部拥有的行政管理职能移交国家经贸委，在中 央层面实现政企分开，中央有关部门收回电力项目审批权和电价定价权。国家电 力公司仅仅是一个生产企业，不再具有行政管理职能。2 0 0 2 年1 0 月1 5 日，国务 院5 号文件( 即国务院关于印发电力体制改革方案的通知，国发 2 0 0 2 5 号) 通过了新的电力行业改革方案，确定了电力重组框架：在电网方面，设立国家电 网公司和南方电网公司：在发电方面，将原国电公司发电资产一分为五，组建中 国华能集团公司、中国华电集团公司、中国龙源集团公司、中国电力投资集团公 司、中国大唐集团公司等5 家发电公司。随后，电力行业的监管机构国家电监 会成立。由此形成了电监会、两大电网公司和五大发电公司的电力新格局。 3 2 1 3 民航运输业 民航运输业的行业规制经历了三个阶段：第一阶段，航空管理的军事化( 1 9 8 0 年以前) 。在此时期，民航管理实行部队建制，并由中央政府完全控制和垄断。第 二阶段，管理体制的非军事化改革( 1 9 8 0 一1 9 8 7 年) 。国家成立了民用航空管理局， 民航的管理脱离了军事建制，但仍未摆脱政企合一的体制架构，飞行运输业务并 未从民航局分离出来，连形式上独立的航空公司都没有，执行飞行任务的只是民 航局的工作单位。第三阶段，企业化改革和放开竞争( 1 9 8 7 年以后) 。1 9 8 7 年1 月3 0 日，国务院批准民航局关于民航系统管理体制改革方案和实施步骤的报 告。总体思路是政企分开和开放竞争，将飞行运输从民航局分离出来，设立多家 航空公司，并允许有条件的地方成立航空公司，同时放松对进入的监管，进行精 简政府管理机构和管理层次的改革，并对机场和航务实施分开管理。有重要影响 事件如：武汉航空公司吸收中国均瑶集团1 2 6 亿元巨资参股改制，此举开创了 中国民间资本进入民航垄断行业之先河。在中国民航总局及武汉市政府的支持、 批准下，武汉航空公司将改制为中国东方航空武汉有限公司，其中“武航”与“东 航”各占4 0 的股份，中国均瑶集团占2 0 股份。目前，民航运输业正在酝酿新一 轮改革，深化改革的重点将集中在以下几个方面：一是实现较彻底的政企分开，从 根本上消除政府直接干预企业经营行为的体制性基础；二是推动民航业的联合重 组，提高规模效益和国际竞争力；三是深化国有企业改革和转换国有企业经营机 延边大学硕士研究生学位论文 制：四是进一步破除某些重要环节的垄断行为( 如航空油料、航空器材等垄断经 营) ；五是调整政府职能，依法行使政府机构对民航业的监管。 3 2 1 4 铁路运输业 铁路运输业的行业规制是在未突破政企合一、行业垄断的框架下，围绕放权 让利、调动铁路运输基层单位积极性、探索国有资产管理方式等内容进行。改革 大体可分为三个阶段：一是8 0 年代尝试国家对全行业实行经济责任大包干。具体 内容是铁路保证完成国家规定的指令性指标，以自身创造的积累完成铁路基本建 设。国家给予铁路相应的优惠政策，包括大幅度降低运输区域营业税率，豁免铁 路建设“拨改贷”本息，运输企业实行工资含量包干，合资铁路和有亏损的新线 实行地方运价、特殊运价等。二是9 0 年代探索建立现代企业制度。为了解决铁路 建设投资问题，1 9 9 1 年国务院批准设立铁路建设基金，经三次调整后，截至1 9 9 8 年累计征收的铁路建设基金占同期铁路建设投资总额的5 0 9 6 ，成为铁路建设资金 的主要来源。1 9 9 4 年铁道部出台了深化铁路改革3 0 条，提出运输企业创造条件 积极走向市场，扩大对外开放，转换政府职能。同年，铁道部开始进行建立现代 企业制度的试点工作，在运输、工业、施工系统选择了1 1 个试点企业。在建立法 人治理结构、调整资产结构、加强内部管理、强化市场营销等方面进行了探索和 实践。同时完成了铁路局和铁路分局的法人注册试图以此确立两者的市场主体 和法入实体地位。三是近两年来剥离辅业，实行资产经营责任制。基于企业财产 边际不清、