双信封.doc

“对于双信封招标制度来说，如何真正把药品质量和价格的关系处理好，确实需要进一步探索完善。”卫生部药物政策与基本药物制度司司长郑宏在4月9日召开的2011年北大光华卫生经济论坛上如是说。双信封招标制度对于基本药物招标带来的影响远远超过任何一次招标所带来的冲击。但从目前的情况来看，只有安徽省按照双信封制度进行了招标，探索了一些经验；除山东省已经将有关文件进行公示之外，其他省市双信封招标文件都尚未出台。“双信封招标政策一出台，企业就提出了很多问题。现在各地也在按照中央的精神制定本省的招标采购办法和实施细则，但从几个地方启动的情况来看，总的情况还是比较平稳。”郑宏说。尽管迄今为止对双信封招标制度疑问不少，但该制度的实施确实解决了许多以前存在的问题，相比第一轮基药招标已经有了进步。因此，不少与会专家认为，完善双信封招标制度应是该制度在推广过程中的当务之急。北京大学刘国恩教授指出：“这个模式有很多积极的作用，但从发展的角度来看，它确实是一个非常初级的模式，需要完善的地方太多了。”据悉，有关部委正在针对双信封招标制度实施进行经验总结，同时还鼓励各地积极探索完善该制度。解决“硬伤”首当其冲针对双信封制度的批评一直都集中在技术标上。技术标和质量标的评比是相对独立的，大多数企业都能通过技术标的考验。但由于技术标难以起到淘汰作用，很容易导致招标走回“价低者得”的老路。目前，国内流行的双信封标书是这样的：在技术标中，“企业规模大小”和“产品类型”共有56分，“质量、可靠性”为10分，“疗效”为4分，其它的占了30分，总分为100分。“如果技术标准这样评价，我可以做非常极端的假定。A药得了100分，B药得了80分，分差中有14分差在质量、可靠性和疗效上，也就是说这两个产品完全一样，一个产品拿了质量疗效的满分，一个产品拿了质量疗效的零分，这是非常可能也是非常合理的。”刘国恩举了这样一个例子。“这两个药品如愿通过了技术标审核，都进入到第二次价格标。而由于两个标书的评选是分离的，尽管A药比B药高14分，可在价格标里这整整14分的质量和疗效之差却不再发生任何作用，这时我们比较两个药品的价格，A药20元、B药10元，后者胜出。”刘国恩继续说。在实际的招标中，一些品种即演绎了上述推演结果。在技术标里拿到第一而在价格标里排倒数第一的情况并不是没有。对于评标过程中的尴尬，郑宏表示：“现在的双信封制度，确实缺乏比较科学的体系，很难区别企业之间的优劣，在有些地方的招标过程中，一个通用名能够分出四五个质量层次，但是技术标也都能通过，因此，第一个信封还不能算是一个筛子，不能起到门槛的作用。”增加质量比重避免恶性竞争面对双信封制度存在的问题，刘国恩建议：“目前，技术标中关于疗效和质量的分数只有14分，这个比重太低了，必须加大这个比例。此外，不要将质量分数带入价格评标环节。否则，进入价格招标时，这个分数就等于零，如果这个分数不进入技术标的竞标就没有意义。”为了解决双信封的“硬伤”，卫生部也是不遗余力。郑宏介绍说：“目前，我们和上海医工院联合开展了一个课题，制定一个生产企业综合评价的体系，目前课题正在验收阶段，我们也在充分听取各地的意见，包括各地招标采购的管理人员、行业专家和企业人士，这一评价体系可以给双信封招标的第一个信封提供一些技术支持。”此外，双信封制度延续了“价低者得”的规律，对此，郑宏强调：“对于超低价中标的问题，应该通过行业自律和更加完备的制度设计避免企业之间恶性竞争，在很多文件中，我们都鼓励地方在招标过程中探索标底价，使第二个信封在招标过程中能有合理的价格，从而完善双信封的制度。”让企业忐忑了一年多的“双信封”模式，用来进行非基本药物招标（行内称其为“大标”）会带来怎样的冲击？ 12月5日，青海省下发2011年度青海省医疗机构非基本药物集中招标采购文件，宣告全国各地因为基药招标模式备受争议而一再推迟的非基药招标帷幕正式拉开。首份突围的青海大标标书，正如业内担忧的那样，对县及县级以上公立医疗机构的药品招标，同样要求采用“双信封”。县及县级以上医疗机构为我国主要药品消费市场，而这一领域的药品招标方式，真正是决定药企命运的“判官”，因此，在一年内推广至全国的基药招标“双信封”模式是否就此在大标中复制推广？大标与基药的“双信封”会有何异同？其对行业又将产生什么影响？有企业人士估计，“双信封”模式在全国推广已成必然，短期内大标完全按照基药招标“大砍药价”的做法可能性不大，但是这将帮助今后的医保药或其他非基药的招标降价厘清了政策瓶颈。“双信封”推广之势 在内容上看，青海大标文件中要求参考2009年度青海省及周边省份最新一轮中标价的中间价制定药品限价。另外还要求采取“双信封”模式进行药品评审。 在技术标方面，对投标药品质量及安全可靠性（质量类型、生产规模、销售额、行业排名、市场信誉、不良记录情况等）相关指标，实行百分制评标，其中的客观指标计86分，主观指标计14分。 在经济技术标合格后，将按照不同质量类型中同一品规药品的经济技术标评审得分高低，来确定进入商务标评审药品，然后根据入围经济技术标的数量，酌情选择不少于4个，不多于10个品种进入商务标评审。在中标规则方面，首先按照不同的质量类型设立竞价组，同一竞价组的中标产品数不超过3个；其次，进入商务标评审的竞价产品，按照报价由低到高，依次确定为中标产品。记者了解到，青海、浙江正在讨论的文件初稿同样采取“双信封”制，而吉林、安徽、湖北、江苏和江西等省份也在酝酿中。 “目前过渡期出现的同产品不同价格的双轨现象非常尴尬，有关部门领导要求非基药和基本药物实施衔接。”河北某大型药厂负责人告诉记者，当前药品招标主导部门正处于改革调整的敏感时期，政策走势因此显得相对复杂，在没有更明确的态度之时，政府鼓励各省市自行探索新的模式。“但是相关部门领导对目前基药招标的成果非常满意，毕竟官方数据都认为，基本药物降价幅度达到了30%以上，所以，基药的双信封模式最可能作为模式推广。”上述负责人说。而国药控股高级研究员干荣富则指出，医院用药仅仅是医院改革的一部分，如果其他环节不变，即使“双信封”模式也将难有成效。“现在很明显各省市都在观望中，一方面看比较超前省份的执行效果；另一方面也在等待国家层面的进一步表态，毕竟各省市主管部门对政策的理解，以及各自的财政状况也不同。”干荣富说。影响力略减 青海在中标数量上并没有承诺单一货源，而是采取一个竞价组3个品种中标。 记者从拿到的浙江省大标标书初稿中也发现，其在要求大标执行“双信封”的同时，设立了标的价，但主要按照综合分数排名决定中标与否，其中技术标总分占70%，商务标占30%。而具体技术标评分、数量入围、分组竞价等规则与青海的原则类似。 从这两个省的文件可以看出，青海和浙江两省的大标“双信封”与基药“双信封”的“最低价中标”思路完全不同。“个人认为，现在各省市非基药招标也不可能走得太快，尤其是浙江这样的大省。”有外企政府事务负责人如是认为，大医院用药比基药使用更加复杂，需要考虑不同水平的用药需求，也要考虑大医院的筹资需求，毕竟如果通过“双信封”大砍价，就会直接对医院的药品收入造成重大冲击，在目前国家的补贴还不到总收入10%的情形下，大型医院的运行就会出现很大问题。尽管目前大标“双信封”的影响还未显现，但是业内对其推行仍存担忧。该外企负责人指出，在国家明确要降低医疗费用，目前又暂无撼动医院“以药养医”体制良策的情形下，“双信封”的推行，有可能为今后招标砍药价厘清了政策瓶颈。“一旦以后双信封规则略作调整，或可能对药价造成极大的影响，企业还需要更多的关注和与有关部门交流。”“理论上说，很多药品的价格确实应该降下来。”上述药厂负责人表示，如果市场是规范的，药厂也很愿意按现在30%扣率的价格把药卖给患者，其实这中间的利润并没有让药厂受益。但是在体制还存在漏洞的情况下，企业要生产就必须适应行业的规则，政策制定者也应该清楚地看到这一点。近日，安徽省公布2012年安徽省县级公立医院药品集中招标采购实施方案（公示稿）。全国首个以省为单位单独对县级医院药品进行的集中采购悄然启动。引人关注的是，作为基本药物招标采购模式发端地的安徽，其县级医院药品招标采购的“双信封”模式发生了变化。而关注基本药物招标采购的专家也发现，尽管仍旧采用“双信封”模式，但北京、上海、广东等省份，也都陆续结合自身特点对“双信封”进行了改良，力图扭转一味追求最低价的倾向。安徽不再追求“最低价中标”2010年11月，国务院办公厅下发关于基本药物招标采购的56号文件，推行“双信封”招标采购模式。安徽省率先进行尝试，并取得一定经验。相关部门将其总结为“安徽模式”，并在全国范围内推广。“安徽模式”是采用先评经济技术标（质量）、再评商务标（价格）的“双信封”招标方式，技术标评审合格的进入商务标评审，商务标评标中以最低报价确定拟中标药品。这种“最低价中标”的手段引起了医药行业的不满，认为这一模式刺激了企业无序竞争。有业内人士表示，“唯低价论”导致基本药物招标出现了大量超低价中标的情况，“药价虚低”无法保证药品质量安全。2011年4月，蜀中制药造假事件曝光后，几个医药行业协会联合召开研讨会，并向决策层上书，要求改变“最低价中标”。两年过去，在安徽省首次县级医院药品招标方案中，虽仍号称实行“双信封”制评标办法，采用单一货源承诺进行量价挂钩、招采合一，但此前在基本药物招标中引起争议的“最低价中标”已不见踪影。根据该方案，技术标评审不分质量层次，按照竞价分组，对投标药品质量相关因素、销售金额、行业排名、市场信誉等指标，实行百分制评价，按照得分高低，确定进入商务标评审药品；商务标评审则按照竞价分组和质量类型3个层次，综合得分最高者为拟中标品种，得分次高者为拟备用品种。且商务标评审综合得分=技术标评审得分60%+40Nmin/N（N为同组中某药品的报价，Nmin为同组中某药品的最低报价）。而在竞价环节，安徽省将以广东等9个省份最近一次集中采购中标价和本省医疗机构实际采购价作为本次采购参考价。如第一质量类型的药品是以“安徽2008年四大类药品集中采购中标价、广东等9个周边省份最近一次集中采购中标价，以10个省份中标价的次低价和平均价中的低价作为限价”；其他质量类型的药品则是以“安徽2008年四大类药品集中采购中标价、广东等9个周边省份最近一次集中采购中标价，以10个省份中标价的平均价作为限价”。“在评审过程中，技术标将纳入商务标中，且技术标的权重占到了60%，这使得技术领先、质量可靠的品牌药企具有较大优势。”有业内专家表示，方案还特别强调，商务标综合评审得分相同的，企业生产规模（销售金额得分+行业排名得分）大的优先。北京方案颇具标志意义实际上，在基本药物招标运行一段时间之后，“唯低价是取”的倾向引起了后续开展基本药物招标省市的警觉。上海市就采用了和安徽省迥然不同的模式：不是先评技术标、再评商务标，而是采取综合评议法，把技术标成绩带入商务标，这有利于企业通过技术标的优势弥补价格上的劣势。由于采用了综合评价的方法，加大质量权重，价格、质量权重三七分，并运用了区别定价等质量层次划分，在上海市的招标中有诸多跨国药企中标。广东省虽然参考“安徽模式”，体现了“双信封”招标、量价挂钩、单一货源承诺。但在细节上注意调整价格与质量的关系：设立低价药目录，不招价格，只招厂家；中标价考虑原料药成本上涨或质量标准提升因素；县级以上医院可以参考质量，以次低价中标。这些折中的办法，获得了各方的认可。近日，北京市发布了今年新一轮基本药物集中采购公告。根据公告，北京放弃了一味追求最低价的评标规则，而是让质量、品牌、规模权重加大：成功投标超过3家的品种，先选择价格最低者中标，再结合商务标书报价综合评审，综合得分较高的2个品牌同时中标；仅有3家成功投标进入“双信封”评审的，最低价者中标，其余两个品牌进行价格评议；少于3家成功投标的则由专家委员会投票确定中标候选品种。从投标报价上限制定原则来看，北京市参考最高零售价和各省现行中标价：企业报价不得高于政府最高零