（法学专业论文）论城市房屋拆迁中的物权保护.pdf

中文摘要 随着中国的城市化发展，城市房屋拆迁中的物权保护倍受关注，公民私有财 产权利的保护成为社会热点话题之一。拆迂的核心闯题是尊重被拆迁入的私有财 产权，对被拆迂人进行公平、公正、合理的_ 孝l 、偿。目前我豳对公益性拆迁与商业 性拆迁不加区别，私权与公权界限不明，公共利益界定模糊，行政干预过甚等现 象导致城市房屋拆迁成为社会各类矛盾的汇集点。政府部门往往在公平与效率之 间难以找到平衡点。城市房屋拆迁法律制度层蘧的缺陷导致被拆迁人权益保护机 制失灵。具体表现在：滥用公共利益、拆迁补偿安置制度不合理、被拆迁房屋的 价格评估制度不完善、中介服务制度混乱、不勰范强制拆迁的危害突出等等。在 城市房屋拆迁中加强对公民私权的保护，必须建立一套科学、公平、公正、完善 的法律制度，在以公共利益和物权保护为前提的基础上协调好拆迁人与被拆迁人 的利益关系，完善我国房屋拆迁的补偿制度，准确定位和规范政府在拆迁中的地 位和作用，从观念上树立“保护公民私有财产权黟的意识，维护社会的和谐禳稳 定，尽快化解拆迁中的矛盾。 关键词：城市房屋拆迂、公民私有财产权、行政介入、强制拆迁、公共利益、 补偿、安置 d i s c u s s i o no nt h er e a l r i g h tp r o t e c t i o n i nt h e d e m o l i t i o na n dr e m o v a lo fu 而a nh o u s e s s u m m a r y w i t ht h ed e v e l o p m e n to fc 毯n e s eu r b a n i z a t i o n p e o p l ep a yc l o s ea t t e n t i o nt om e p r o t e c t i o no ft h el e a lr i g h ti n v o l v e di nt h ed e m o l i t i o na n dr e m o v a lo fu r b a nh o u s e s + t h ep r o t e c t i o nt ot h ep r i v a t ep r o p e r t yf i g h t so fc i t i z e n sh a sb e c o m eo n eo ft h es o c i a l h o tt o p i c s 弧ee s s e n t i a lm a t t e r sa l et or e s p e c tt h ep r i v a t ep r o p e r t yr i g h t so w n e db y t h ep a r t i e so ft h eh o u s e st ob ed e m o l i s h e da n dr e l o c a t e d ，a n dt om a k eaf a i r , l u s ta n d r e a s o n a b l ec o m p e n s a t i o nf o rt h e m a tp r e s e n t , t h e r ei sn od i s t i n c t i o nb e t w e e nt h e p u b l i cd e m o l i t i o na n dr e m o v a la n dt h ec o m m e r c i a lo n e ，a n dt h ed e m a r c a t i o nl i n ei s n o tc l e a rb e t w e e nt h ep r i v a t er i g h la n dt h ep u b l i cr i g h t 。t h ed e m a r c a t i o no ft h ep u b l i c i n t e r e s t si sf u z z ya n dt h ea d m i n i s t r a t i v ei n t e r v e n t i o ni se x a g g e r a t e d a l lo ft h e s e p h e n o m e m ah a v ec a u s e dt h ed e m o l i 童i o na n dr e m o v a lo fu r b a nh o u s e st ob et h ep o i n t o fc o l l e c t i o no fm ls o r t so fs o c i a lc o n t r a d i c t i o n s 。t h eg o v e r n m e n td e p a r t m e n t sa r e o f t e nd i f f i c u l tf i n d i n gab a l a n c eb e t w e e nf a i r n e s sa n de 砸c i e n c y 1 l l es h o r t c o m i n g s e x i s t e di nt h ea s p e c to fl e g a ls y s t e md u r i n gt h ed e m o l i t i o na n dr e m o v a lo fu r b a n h o u s e sh a v ec a u s e dt h ep r o t e c t i v em e c h a n i s md o e s n tw o r kp r o p e r l yt ot h er i g h t sa n d i n t e r e s t so ft h ep o r t i e so ft h eh o u s e st ob ed e m o l i s h e da n dr e l o c a t e d r n l ec o n c r e t e e x p r e s s i o n sa sf o l l o w s ：t oa b u s et h ep u b l i ci n t e r e s t s ，u n r e a s o n a b l es y s t e mo f c o m p e n s a t i o nf o rd e m o l i t i o n , r e l o c a t i o na n dr e s e t t l e m e n t , u n p e f f e e ts y s t e mo fp r i c e a s s e s s m e n t , b a ds y s t e mo fi n t e r m e d i a r ys e r v i c e ，e s p e c i a l l yh a r m f u lc o m p l s o r ys y s t e m o fd e m o l i t i o na n dr e m o v a l ，e t c t h ep r o t e c t i o nt o 氆ep r i v a t ep r o p e r t yr i g h t so f c i t i z e n ss h o u l db es t r e n g t h e n e di nt h ed e m o l i t i o na n dr e m o v a lo fu r b a nh o u s e s a s c i e n t i f i c ，f a i r , j u s ta n dp e r f e c tl e g a ls y s t e mm u s tb es e tu p , c o o r d i n a t i n gt h er e l a t i o n o fi n t e r e s t sb e t w e e nt h ed e m o l i s h e r sa n dr e l o c a t o r sa n dt h ep a r t i e so ft h eh o u s e st ob e d e m o l i s h e da n dr e l o c a t e do nt h eb a s i so ft h ep u b l i ci n t e r e s t si sp r e d i c a t e d , p e r f e c t i n g c o m p e n s a t i o ns y s t e mo ft h ed e m o l i t i o na n dr e m o v a lo fh o u s e si no u rc o u n t r y i n p a r t i c u l a r , t od e f i n ea n ds t a n d a r d i z et h ep o s i t i o na n dr o l eo f t h eg o v e r n m e n te x a c t l yi n t h ed e m o l i l i o na n dr e m o v a l ，a c q u i r ea l la w a r e n e s st op r o t e c tt h ep r i v a t ep r o p e r t y r i g h t so fc i t i z e n sf r o mt h em o d e so ft h o u g h t , m a i n t a i no u rs o c i a lh a r m o n i o u s n e s sa n d s t a b i l i t y , d i s p e la l lc o n t r a d i c t i o n si nt h ed e m o l i t i o na n dr e m o v a la ss o o na sp o s s i b l e k e y w o r d s ：d e m o l i t i o na n dr e m o v a lo f u r b a nh o u s e s ；p r i v a t ep r o p e r t yr i g h t s o f c i t i z e n s ；a d m i n i s t r a t i v ei n t e r v e n t i o n ；c o m p u l s o r yd e m o l i t i o n a n dr e m o v a l ；p u b l i ci n t e r e s t s ；c o m p e n s a t i o n ；r e s e t t l e m e n t 2 黔：学拉论文原创性声明争荚于学位论文使用授权的声碳 原刨性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下， 独立进行研究所取得的成果。除文中已经注明享l 用的内容外，本 论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的科研成果。 对本文的研究曾做出重要贡献的个人和集体，均已在文申以明确 方式标明。本人完全意识到本声明的法律责任由本人承担。 论文作者签名盆竺兰 e 1 期- 竺垒垒叁生丝屡 关于学位论文使用授权的声明 本人完全了解贵州大学有关保留、使用学位论文的规定，同 意学校保留或向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子 版，允许论文被查阅和借阅；本人授权贵硝大学可以将本学位论 文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、 缩印或其他复制手段保存论文和汇编本学位论文。 ( 保密论文在解密后应遵守此规定) 论文作者签名：著釜譬。导师签名： 6 罗 ； 1 日期：垫垒堑兰孕基 】b ! 一 刖舌 房地产作为房屋和土地的社会经济形态，是人类活动的空闻和重要的生产要 素。随着我国社会主义市场经济的逐步深入，房地产业也得到了前所未有的发展， 成为一项基础性和先导型的产业。再加上银行按揭贷款业务的广泛开展，也大大 加强了城市羼民住房消费购买能力，买房亦逐渐成为市民们关注的日常生活中第 一件大事。然而，在房地产市场总体健康发展的同时，也出现了一些新的问题和 纠纷，如房地产开发商违约、房屋买卖欺诈、房屋违规拆迁、野蛮拆迁、物业管 理滞后等纠纷层出不穷。 我国始于2 0 世纪9 0 年代的大规模城市扩张和1 日城改造使城市房屋拆迁成为 必然，大量的房屋拆迁，改善了居民的居住条件、居住环境，加快了旧城改造的 步饯，也 累证了城市建设的顺利进行。但在拆迁中，同时暴露出一些深层次矛盾。 近年来，我圜房屋拆迁已演化成为最易激发矛盾、引起冲突的领域之一。本应彰 显政府关爱的“民心工程，在某些地方却变成了以赢利为目的、动辄不由分说 予以强制执行的崧扰民工程”，这种现象不容忽视。十多年来，我国国家和地方 先后制定了许多关予拆迁补偿和安置的法规和规章，但并没有从根本上解决房屋 拆迁中的补偿纠纷，不能完全保护被拆迁人的利益。 究其根源，在私有房屋的拆迂中缺乏制度饿的、有力酶物权保护应该是一个 十分关键的原因。现在我国的物权法已经生效实施，从而使我国迈入了历史 上尊重和保护物权的最好时期，具备了保护物权的更好的制度性的条件。但也有 一些更为深入的翊题需要探讨，物权法是部大法，对房屋拆迂也只熊作原 则性规定，其实施有一个过程，配套的法规大多尚未颁布。所有这些都说明研讨 房屋拆迁中的物权保护很有必要。本文旨在通过调查和研究，探讨房屋拆迁中有 哪些物权利益焦点? 怎样完善房屋拆迁中物权保护的具体制度? 为立法耱执法 部门的相关制度建设提供参考。 3 第一章我国城市房屋拆迁的意义与特点 第一节我国城市房屋拆迁的意义 我国城市房屋拆迁是指因国家建设的需要、旧城改造、市容整顿以及环境保 护等，由政府授权有关建设单位或建筑机构对现存建设用地上的房屋进行拆除， 拆除以后，对房屋的占有者或使用者给予一定补偿或安置的一种活动。城市房屋 拆迁涉及到拆迁人和被拆迁入两方面的切身利益，关系到整个城市规划，对国家 的安定团结和人们的安居乐业，构建和谐社会，促进社会的进一步发展都有重要 的意义。 一、确保城市进程有序推进 城市房屋拆迁确保了城市进程有序推进。在城市建设中，把空间布局规划与 经济社会发展战略的实施统一起来了，发挥了城市区位的优势、资源的优势，同 时带动了区域特色经济的发展，促进了经济结构优化升级。但要把城市的建设和 发展与改革的深化、社会主义市场经济体制的完善协调统一起来，还需要从以下 几个方面着手：1 、科学规划。科学规划是城市布局的依据。城市建设过程是人 类生态空间由自然状态进入人工状态的过程，人工生态空间要符合人类的需要和 理想，必须要有科学规划。要从长远、全局和战略着眼，立足现实，面向未来， 面向现代化，统筹安排，分步实施，有序推进。防止盲目发展，造成重复建设和 资源浪费，确保城市建设健康发展。2 、设施建设。城市基础设施的结构、数量 和形态，已经延伸成为城市发展的功能结构、空间布局和自我调节的导向性因素， 许多困扰城市发展的问题最终要靠基础设施的建设，完善城市的综合服务功能， 改善城市的投资环境和生活环境，提高对产业和人口的承载能力。 城市房屋拆迁与城市发展布局有着密切的关系，因拆迁而进行的改造使路更 通畅、街道更整洁、城市更漂亮，更适宜人民生活。用科学发展观来指导城市规 划工作能使城市面貌发生巨大的变化，提高生活品位，上升档次。因拆迁、改建 而进行的科学规划是经营城市的第一资源，是市场条件下调控经济社会发展、合 理配置城市资源的有效手段，是国家一项重要的公共政策。科学的规划可以避免 盲目性，有序地实施旧城改造，有序地使城市变得又大又美。城市的现代化首先 是规划的现代化。拆迁促进了城市基础设施的建设，改变了城市的景观，为市民 打造了良好的居住环境。 二、依法充分保护房屋物权 城市房屋拆迁涉及诸多物权问题。所谓物权，即权利人直接支配物并排除其 他人干涉的权利，是民事权利主体对一个具体的物享有占有、使用、收益和处分 的权利。我国物权法已经规定了物权类型有各种所有权、土地使用权、土地 承包经营权( 包括耕地承包经营权、林地承包经营权、草原承包经营权、水面承 包经营权等) 、抵押权、留置权等。中国社会科学院法学所研究员孙宪忠教授说： 物权法的出台，给我们带来了第一个信号就是，老百姓的财产权利有保障了。牢 固树立物权观念，仍旧是全社会的一个迫切任务。事实上，在人们的日常生活中， 小到一个碗、一张模子，大到一栋房屋、一座山、一片林，都存在财产所有权归 属问题。如何确定权利的归属，界定权利人所应享有哪些权利，在这些应享有的 权利受到侵害时又如何得以保护，这些问题皆属物权法规范和调整的内容。对于 公民财产权的限制，除了要有法律依据，还必须遵守法定程序。中山大学法学院 4 法学博士韩光明说：物权法的颁行对于城市房屋拆迁问题起到了很好的立法整理 作用。因为，一般地说房屋的权利是目前城市老百姓最大的物权。拆迁涉及房屋 的存废：拆迁涉及房屋的补偿：拆迁涉及居住的安置，这些都关系到居民的物权 问题。 三、促进城市第三产业发展 城市房屋拆迁的目的是为了改变城市的面貌，促进城市化建设的发展，而城 市化建设进程的加快会带动第三产业，如金融、服务、商业、贸易、房地产等第 三产业，第三产业的发展又会推动城市化进程。城市化建设速度的缓慢将会严重 限制第三产业的成长空间。城市发展的规模与第三产业的关系非常直接。一般说 来，城市发展的规模越大，第三产业的比重就越高；第三产业发展的速度越快， 城市基础设施建设的速度也越快。第三产业的发展带来发达的教育、便捷的交通、 顺畅的通讯和优雅的生活环境，它们可以提高城市的品位，塑造良好的形象，扩 大城市的知名度和影响力。目前我国一些城市吸引外商投资的原因，除了政策优 惠外，第三产业的发展速度、规模、环境等也是一个重要的原因。 随着城市化进程中发展第三产业的需要，也导致了大量的城市房屋拆迁，有 序的合法的城市房屋拆迁反过来促进了城市第三产业的发展，它们之间的关系是 相互依存、相互促进的。 第二节我国城市房屋拆迁的特点 房屋是人们主要的财产之一，也是私人财产保护体系中的主要内容之一。所 谓城市房屋拆迁，就是指拆迁入对于不适应经济、社会发展需要的城市规划区内 国有土地上原有的房屋及其附属物中的部分拆除重建，并对拆迁房屋的所有者或 使用者进行补偿、安置的活动。通常情况下，城市房屋拆迁的主要内容包括：l 、 房屋拆建，如危旧房改造、旧城区改造。2 、城市结构的调整，如居住区、商业 区、车站、生活服务设施等公共建筑的建设和改造。3 、环境治理，如扩展绿地、 治理污染工程。可见，城市房屋拆迁是伴随着城市建设项目进行的，是城市建设 的主要组成部分，尤其是旧城改造中的一个重要环节，处于建设项目的前期工作 阶段。1 改革开放以来，尤其是我国1 9 8 6 年对1 9 8 2 年宪法修正后，将城市 国有土地由“不准出租 改为“国有土地使用权可以有偿转让 ，这使城市的房 地产业成为一项支柱产业，房地产开发商人大量涌现，他们为自己的商业利益向 国家购买了几十年的城市国有土地使用权，在城市进行大规模的商业性的住房等 建设开发，由此必然涉及对土地上原有房主房屋的巨量拆迂，从而带来在房屋土 地等不动产上的新旧物权的冲突与协调。因此，今天我国的城市房屋拆迂不仅是 传统意义上的城市建设拆迁，更加入了房地产开发商商业开发的拆迁，而且拆迁 中的矛盾冲突主要源于后者利益的协调。 房屋是人们的生存之本，土地上的房屋等附着物凝结了其所有者和使用者的 资金和劳动力，并且也可能是所有者和使用者赖以生存和生产的基本物质条件。 这类纠纷容易激化国家与个人之间的矛盾，激发公权与私权之间的冲突，从而影 响社会的稳定和安定团结的大局面，问题尤为复杂。我国当前城市房屋拆迁主要 有以下特点： 一、物权保护的敏感性 城市房屋拆迁中的物权保护，保护的是被拆迁人的合法权益，其实也就是保 1 梅新和、高娃房屋拆迁安置操作实务- m i 北京：法律出版社，2 0 0 7 1 - 2 5 护公民的私有财产权。房子是绝大多数中国老百姓一生为之奋斗的目标，房子不 仅是他们最重要的私人财产，也是他们保护自己人身安全乃至其他人权的重要载 体。如果一个人无法控制和支配自己的财产，他就不愿意去积极创造和积累财富， 而社会就没有充足的财富积累，就不会发展。长期以来，由于缺乏必要的私权观 念，私权得不到应有的保护，侵犯私有财产权的现象十分严重。 城市房屋拆迁集中体现了公权和私权的冲突，既涉及因国家城市建设需要的 公权力的行使，也涉及到人权基础上的私权利的维护。公权力与私权利何轻何重， 是否处于平等地位，如何使之均衡等问题，成为人们所关注的敏感性话题。 在我国漫长的封建社会中，人民财产权利很难得到持久有效的制度性保障。 秦汉以来，历代中国专制国家政权，无论在理论上还是在实践上，都有着不受法 律制度制约而随意剥夺个人财产的绝对权力，形成了马克思所说的“权利捉弄财 产 的局面。2 0 世纪对传统物权制度冲击最大的莫过于共产主义运动。这一运 动以消灭私有制为目标，并且把传统的物权制度看作是私有制的产物。在苏联、 东欧和中国，都曾经推行土地公有化运动，以适应工业国有化( 或者至少是以国 有工业为主流) 和农业集体化的运动。尽管这种冲击浪潮在世纪之末似乎已成为 过去，它所留下的思考和批判精神却不会因此泯灭。2 中国改革开放以来，党和 政府一直强调要严格保护公民、法人等民事主体的财产权利，特别是中华人民 共和国民法通则的颁布，使公民、法人的财产权利受到了基本民事法律的保护。 但问题是，我国许多保护公民、法人财产权利的规定仍停留在党和政府文件等政 策层面，现有的一些对财产权利的法律规定也非常抽象，且许多问题都未加规定， 尤其是中国经济改革大潮中出现的大量新问题。3 中国曾经长期实行单一公有制和计划经济，在这样的经济基础之上不可能自 发产生私法观念和私权观念。改革至今，主要是从上到下，运用行政手段推行向 市场经济的转轨，虽然中央的公权力有所削弱，但地方的公权力膨胀了，扩张了。 加之没有及时制定一部完善的民法典，致使社会生活中长期缺乏私法观念和私权 观念，造成私权软弱而公权强大，公法观念、公权观念一直占据支配地位，支配 着公务员队伍、领导干部的思想和行为。部分人抱着极左的观念，利用改革过程 中产生的问题，将争论引入意识形态，重现“姓社姓资之争，从而导致正确的、 进步的、规定保护人民人身权利和财产权利的法律法规，得不到切实的实施。4 在“公共利益 的名义下，私人财产将得不到切实有效的保护。 当私人财产与“公共利益刀发生冲突时，如果“个人利益刀与“公共利益 不能处于平等的地位，在两者发生冲突时，“私人财产权刀( “个人利益) 就很难 得到切实可靠的保证。保护私人财产权的关键，就是要赋予“个人利益与“公 共利益”平等的法律地位。这一点尤其在房屋拆迁中表现突出，成为人民群众上 访的焦点和法院受理民事案件的焦点。根据相关资料显示，“九五 期间，全国 城镇累计拆除房屋约3 3 亿平方米，比“八五期间增长了近一倍。北京市“九 五 期间拆除房屋总量为4 1 5 万平方米，拆迁户近1 4 万户，被拆迁人数近5 0 万人。上海市1 9 9 1 年8 月至2 0 0 0 年共拆除居住房屋2 8 3 0 万平方米，拆迁6 5 万户居民住房，拆除了6 9 0 7 家单位的房屋。明珠地铁二期工程，一个项目就拆 迁居民7 0 0 0 多户，拆迁面积2 1 万平方米，拆除单位1 9 0 个，面积1 5 万平方米， 2 王卫国中国土地权利研究【m 】北京：中国政法大学出版社，1 9 9 7 ，1 3 3 王利明物权法研究【m 1 北京：中国人民大学出版社，2 0 0 2 2 4 粱慧星中国物权法的制定【r i 中国法学网，2 0 0 7 8 - 3 1 6 拆迁资金2 9 个亿，占项目总投资的2 2 。5 根据建设部的相关统计，2 0 0 2 年1 月8 月份共受理群众来信4 8 2 0 件次，其中涉及拆迁问题的占2 8 ；群众上访 1 7 2 0 批次，其中反映拆迁问题的占7 0 ，在集体上访的1 2 3 批次中拆迁问题占 8 3 7 ；国家信访局近年来接到的关于拆迁问题的信件也逐步递增，截止2 0 0 3 年8 月底，当年该局收到拆迁信件11 6 4 封，比2 0 0 2 年同期上升5 0 ；上访人数 5 3 6 0 人次，增长了4 7 。一件件因拆迁而起的风波更让人怵目惊心：震惊国务 院的湖南嘉禾“县委、县政府滥用行政权力强制推进房屋拆迁 事件暴露了少数 的地方政府严重滥用职权、纵容或者放任违法违规拆迁的恶劣做法。6 另外，由 于强制拆迁所导致的暴力抗迁、自杀抗迁等案例令人不能不感到担忧。2 0 0 3 年8 月2 2 日，南京拆迁户翁彪在玄武区邓府巷拆迁指挥部办公室点燃了自己浇满汽 油的身体。9 月1 5 日，同样的悲剧在北京天安门金水桥，发生在安徽农民米正 亮身上。在短短一个月的时间里，就发生了两件因拆迁纠纷引起的自焚事件。 7 2 0 0 5 年6 月1 0 日，广西南宁拆迁动用催泪弹，造成一人死亡。2 0 0 6 年2 月5 日，北京广厦园拆迁有限公司野蛮拆迁，一位六旬老人被打死。2 0 0 7 年3 月2 2 日，苏州市民砍死2 名拆迁人员，砍伤1 人。2 0 0 7 年4 月1 1 日，安徽拆迁户吕 二祥在拆迁现场自焚，经抢救无效死亡。8 为什么他们会走上自杀抗迁的绝路呢? 毋庸置疑，房屋拆迁纠纷已成为人们所关注的焦点，也是值得相关部门高度重视 的、急待解决的复杂问题。一句话：房屋拆迁问题是涉及维护人民群众物权利益 和社会稳定的核心问题、敏感问题，涉及市场经济中民事主体的核心利益，涉及 城市建设与社会稳定的大局。 二、物权关系主体利益的矛盾性与冲突性 物权是指自然人、法入直接支配特定的物的权利，包括所有权、用益物权和 担保物权。物，既包括汽车这样的动产，也包括房屋这样的不动产。在城市房屋 拆迁过程中，涉及到国家行政主管机关的管理活动，同时又包括了拆迁人与被拆 迁人平等主体之间的合同关系。因此，在房屋拆迁过程中主要存在两种法律关系， 一个是行政法律关系，一个是民事法律关系。两种不同性质的法律关系，有时各 自独立存在，有时交织在一起，不易区分。在城市房屋拆迁中，既有因公共利益 而进行的政府强制拆迁，又有基于商业目的安置等问题所形成的民事法律关系， 又有当地政府对城市房屋拆迁进行管理所形成的行政法律关系。不同性质的法律 关系交织其中，错综复杂。 城市房屋拆迁在法律关系主体上涉及到当地政府、拆迁入、被拆迁人三方， 其中当地政府一方是隐性主体，表面上看城市房屋拆迁不涉及当地政府，实际上 当地政府作为当地国有土地的管理者，往往代表国家向受让人出让国有土地使用 权，他是国有土地使用权的“分配者 ，不可避免地会成为城市房屋拆迁的宏观 调控主体，加上当地政府在履行其裁决职能后，有时会从法律上取代拆迁人与被 拆迁人“对簿公堂 ，把被拆迁人与拆迁人的冲突转化为被拆迁人与当地政府之 间的冲突。使当地政府作为城市房屋拆迁一方主体的地位显现出来。在城市房屋 拆迁中各方的利益不一致，特别是拆迁入与被拆迁入的利益不一致，是相对立的。 拆迂人的目的就是要追求最大的利益，以低成本获取大利益，追求高效的回报； 被拆迁入的目的是着眼于个人、家庭享有的物权，依法保护自己的合法权益，使 5 七七论文网论城市房屋拆迁补偿l e 彤o l 】h t t p i v , w , w p a p e r 7 7 c o m ，2 0 0 7 1 0 - 1 0 6 七七论文网论城市房屋拆迁补偿f e 黝f o l 】h t r p ：t a v w w p a p e r 7 7 e o m ，2 0 0 7 1 0 - 1 0 7 邓淑梅论房屋拆迁中对私人财产的保护l j l 福建政治管理干部学院学报，2 0 0 4 ，4 8 席玉民城市房屋拆迁纠纷的法律分析【日特区经济2 0 0 7 - 0 7 ，2 2 2 7 自己不受到损害，尽可能地获取更多的补偿金额；而当地政府在城市房屋拆迁中 的目的是追求最大的政绩，利用其行政职权，以拆迁人的经营方式和经营行为来 改变城市的落后面貌，从中获取更多的财政收入，同时又要维护弱势群体- 被 拆迁人的合法权利，保持当地安定团结的局面。简而言之，拆迁人追求的是投资 的回报率；被拆迁入追求的是房屋所有权、使用权等重大物权公平、公正、合理 的补偿；当地政府追求的应当是城市建设的效率与社会公平的有机统一。 在城市房屋拆迁中涉及到的主要是所有权，所有权是最完全的物权，是他物 权的源泉，所有权人对其所有物在法律范围内享有独占性的支配权，可以占有、 使用、收益、处分，并可以排除他人干涉。9 事实上，随着社会的发展，当前房 屋所有权人与其所有物之间的关系日渐复杂，所有权人只是所有物的法律上的归 属主体，对于所有物的占有、使用甚至收益权越来越普遍地由所有权人以外的其 他人享有，存在于所有物尤其是房屋之上的其他权利日益增多。在房屋拆迁上除 房屋所有权利益之外，还可能会涉及房屋使用人的利益，更增加了房屋拆迁关系 中的复杂性。 三、房产地产的不可分割性 在城市房屋拆迁的过程中，被拆迁人因拆迁所损失的是自己所拥有的房产， 但房产是不能脱离地产独立存在的。“房不离地，地不离房是房地产的自然属 性。因此，房屋拆迁与地产密切相关。 在我国，任何个人、法人和其他民事主体都不能依法取得土地所有权，这就 决定了我国的房屋所有权人，只能取得该房屋占用土地的使用权，形成我国特有 的房屋所有权与房基地的使用权权属相分离的房地产权结构。房屋和土地自然地 不可分及其占有的相斥，决定了房屋所有权与土地权利既相互独立又密切联系。 关于房屋和土地产权关系，无非有两种安排：一种是房地权利合一状态，即土地 所有权人也是房屋所有权人；另一种是房屋所有权与土地所有权分别归两个主体 所有。在前一种状态下，地主取得房屋所有权，或者房主取得土地所有权。这种 情形实际上与法制史上将建筑物与它占用的土地视为一个物的民法理论有关。自 罗马法开始，土地就被视为主物，房屋等建筑物为从物，房屋因附合而成为土地 的一部分。直到今天仍然被许多国家所接受。例如德国民法法典第9 4 条第 l 款即规定：“附着于土地上的物，特别是建筑物以及与土地尚未分离的出产物， 属于土地的主要组成部分，种子自播种时起植物自栽种时起，为土地的主要组成 部分。这种情形通常是先购买土地，然后进行建筑，取得完整的房地所有权； 同时在转让时，房地也一同转让，取得土地房屋整体所有权。一般来说，很少出 现房地分开转让、抵押等处分的情形。这种视房屋和土地为一个物，在此物之上 存在一个不动产所有权情形下的房地关系一般来说比较简单。第二种是房屋所有 权和土地所有权分离并存，房屋和土地为两个独立的物，在这两个物上分别存在 两个独立的所有权。有两种相排斥的情况：1 、土地所有人在自己的土地上使用 他人所有的房屋，土地所有人对土地享有所有权，对房屋享有使用权，房屋所有 权人对房屋享有所有权，对土地享有使用权。这种房地产结构为土地所有权加房 屋使用权即地主占用房屋。2 、一个人在没有取得土地所有权情形下，经土地所 有权人问意在他人土地上建筑房屋，那么他对房屋拥有所有权，对土地拥有使用 权。这样在房地产上便存在所有权加上土地使用权的产权结构，即房主占用土地。 1 0 由于我国现阶段实行的是土地所有权的社会主义公有制和农村劳动群众集体 9 责任编辑安静物权法以案说法f m 】，北京：人民出版社，2 0 0 7 6 均高富平物权法原论【m 1 ：下卷北京：中国法制出版社，2 0 0 1 8 9 7 - 8 9 9 8 所有制，禁止土地买卖或其他形式的非法转让，但土地使用权可以依法转让。所 以，在我国，房地产权指的是房屋所有权和其占用范围内的土地使用权。 房屋所有权与土地使用权相结合的产权结构是我国土地所有权制度所决定 的，是一般人无法选择的，可以说它具有强制性和统一性。土地使用权与房屋所 有权主体的一致原则也是一种合理的安排和要求。房屋和土地不可分离，作为一 个自然现象，在任何一个国家均不会存在差异。至于因国情和制度因素所导致的 权利结构的差异，并不能消灭房地实物上的结合关系。在实行房地所有权一体化 的国家中，房屋和土地被视为一个物，存在一个所有权，这样有利于简化房地产 权的分离而导致的麻烦和不便，是一种非常简便的不动产权利安排。在我国由于 社会制度与历史的原因，实行的是社会主义土地公有制，不可能实现房地所有权 一体化，成立一个所有权。但是，我们能够建立土地使用权与房屋所有权的一体 化规则，这无疑也能够达到同样的效果。因此，房屋所有权和土地使用权主体的 一体规则，实际上相当于其他国家将房地视为一个物成立一个所有权一样的效 果。只是我们这里不是房屋和土地的统一，而是房屋和土地使用权的统一。 我国这种房地产权结构的独特性在于，我们不将房屋和土地视为一体，而是 使土地使用权主体和房屋所有权主体统一，统一为一个不动产产权。在理论上， 所有权是完整的物权，自然要吸附与它密切联系的土地使用权，故房地产权统一 只能是土地使用权被吸附到房地产产权中。虽然房屋和土地是相互独立的物，但 房屋和土地使用权的一体性，使我国的房地产产权也能相对一体化。由此便创立 了土地使用随房屋的处分而处分( “地随房走 ) 和房屋随土地使用权的处分而处 分( “房随地走) 两个原则。这两个原则正如在其他国家土地和房屋一同处分原 则一样，同样易为人接受和理解。 正是这一特点，使我国城市房屋拆迁的前提决定或来源于政府对城市国有土 地的处置，如果国土部门将现有房屋占地出让给新的主体( 例如房屋开发商) ， 则必然带来该出让土地上原建筑物的拆迁，其中多数是房屋开发商的商业拆迁， 也有少数是公共利益的强制拆迁。 高富平物权法原论【m 1 ：下卷北京：中国法制出版社，2 0 0 1 9 0 7 - 9 0 8 9 第二章我国城市房屋拆迁存在的主要问题 第一节扩大强制拆迁范围损害被拆迁人利益 私有财产权长期以来缺乏最基本的保护。随着经济的发展和城镇化水平的提 高，全国各地城市建设进入大规模发展期，拆迁量迅增，拆迁中所产生的纠纷和 冲突也随之大量增加，拆迁矛盾达到了尖锐化程度。面对这样的尴尬局面，我们 有必要对城市房屋拆迁中私人财产权保护存在的问题进行一下分析，探讨私人财 产权保护不力的原因，寻找出对私人财产权保护的法律途径，为城市建设创造安 定、和谐的社会环境。 城市房屋拆迁中存在的问题最为主要的是政府部门角色的错位，行政强制拆 迁权力过滥，违法行为多：司法强制介入不足，功能发生偏离。 一、行政强制拆迁权力违法行使 在城市房屋拆迁中，政府处于一个重要的地位。一方面，政府通过行政管理， 与开发商和被拆迁人产生密切的行政关系。另一方面，政府又处于开发商和被拆 迁入之外，不得干涉拆迁人和被拆迁入这两个平等主体之间的民事行为。因此， 政府在城市房屋拆迁中的地位很特殊，所扮演的角色也很特殊。 上面已经分析，大多数房屋拆迁关系是拆迁人与被拆迁入之间的平等协商、 补偿关系，在这类商业拆迁中拒绝行政介入。只有在为公共利益征收房屋中才能 由政府作出强制拆迁决定，并实施强制拆迁。大多数老百姓对于正常的房屋拆迁 抱以理解和支持的态度，但是由于政府部门在拆迁过程中管理职能与拆迁行为不 分，法制观念陈旧、不强，在法律认识上存在误区，习惯于用行政干预代替法律、 法规，有法不依，导致政府对城市房屋拆迁活动介入过宽，权力运用过滥，往往 “公、“私不分，出现职能上的错位、越位和缺位，引起群众的强烈不满，酿 成较大的社会矛盾，给城市建设带来阻力，造成诸多负面影响。城市房屋拆迁中 行政违法行为，引发社会矛盾的重要因素表现在以下几个方面：l 、滥用当地财 力，盲目扩大拆迁规模，大搞“形象工程”、“政绩工程。2 、滥用拆迁行政许可 证，导致违法拆迁。3 、房屋拆迁管理部门热衷于接受委托，承担具体的拆迁任 务，在被拆迁入有意见时，又以主管部门的权威进行压制，政企不分、政事不分。 在实践中由政府直接作为拆迁人或开发商委托的拆迁办、指挥部进行拆迁。政府 充当的角色，既是“裁判员，又是“运动员一，实际上大大损害了广大人民群众 的利益，导致拆迁矛盾的激化。4 、拆迁前不听取被拆迁人的意见，拆迁补偿、 安置标准不公开，老百姓有异议时，不认真解释，剥夺了拆迁户的知情权和选择 权，被拆迁人的知情权和选择权得不到保障。5 、拆迁裁决程序缺乏公开、公正 性、裁决内容不具体。拆迁主管部门对被拆迁的房屋、附属建筑、临时建筑、违 法建筑认定的随意性很大，认定事实缺乏依据，透明度不够，使房屋拆迁决定不 受法律的有效制约。6 、行政权力非法介入商业拆迁。政府有关部门错误地认为， 城市土地是国有的，政府有权随需要进行调配，可以不通过土地法规定的法定程 序，在未经依法收回土地使用权的情况下，就可分配给他人。政府就是基于这样 的错误认识，违法对国有土地使用权进行再分配，并借助出让国有土地使用权来 获取巨额经济利益。同时，基于认识上的偏差，常常混淆两种不同性质的城市房 屋拆迁活动，政府插手所有的城市房屋拆迁活动，导致政府“公”、“私 不分， 1 0 介入过宽，严重损害被拆迁人的合法权益。公益性拆迁是为了公共利益的需要而 进行的房屋强制拆迁行为。拆迁的主体是政府，拆迁的资金是为了满足建设单位 自身发展的需要所进行的房屋拆迁行为。商业拆迁主体是建设单位，资金由拆迁 入自筹，建设项目是商品房或自用设施。资金的来源是建设单位的自由资金，被 拆迁人的安置补偿也由建设单位统一负责。1 2 公益性拆迁是对被拆迁入的私人财 产依法进行征收的具体的行政行为。政府应该按照有关征收的法律规定的程序来 进行，并对被征收的对象给予适当的经济补偿：商业性拆迁是拆迁人与被拆迁人 作为平等的民事主体之间的民事合同行为。拆迁入与被拆迁人之间的拆迁活动应 遵循“自愿、平等、公平、等价有偿 的民事法律原则，不能借助行政法律来强 制。但在拆迁活动中，有些政府为了尽快实现其制定的城市发展规划蓝图，不适 当地广泛介入城市拆迁活动，对商业性拆迁活动大包大揽，不当干涉了拆迁人与 被拆迁人之间的民事活动，运用“公权干预“私权”，造成被拆迁人的合法权 益得不到应有的保护。7 、部分执法人员的素质不高，法律知识缺乏，违背拆迁 执法程序，采用暴力、野蛮行为强拆群众房屋，导致矛盾深化。不仅是对普通老 百姓人身、财产造成伤害，还会使社会秩序、公平正义产生扭曲，社会伦理、价 值观念淡漠，政府权威、政府信用也会受到侵蚀。8 、政府主管部门的官员与拆 迁入相互勾结，在城市房屋拆迁中收受贿赂，违规批准拆迁人进行房屋拆迁，放 纵拆迁入的违法行为造成被拆迁入重大损失。政府官员收受贿赂后，给违法拆迁 大开绿灯。处理房屋拆迁纠纷时，极力偏袒拆迁人，以保障城市建设的效率为借 口，肆意侵害被拆迁入的利益，甚至不惜借助国家强力部门的力量，为不法的拆 迁入保驾护航，强制把被拆迁人赶出家门，这是当前我国城市房屋拆迁中，引发 恶性拆迁案件和大规模群众集体上访事件不断发生的主要因素。 二、滥用行政强制的法理分析 当今中国，现行行政强制手段的运用，既有滥的一面，又有软的一面。这些 在行政强制中严重损害公民和法人人身权利和财产权利的违法行为，究其深层次 的原因，是法律观念问题。长期支配领导干部和公务员的思想和行为的法律观念， 是公法观念、公权观念。公法观念和公权观念，把国家自身当成目的，认为整个 社会生活，无论是政治生活还是民事生活，都应当受公权力的支配，政府行政机 关、领导干部、公务员是行政权力的执掌者、是管理者，人民是被管理者，人民 必须服从他们的管理。而按照私法观念和私权观念，国家本身不是目的，国家存 在的目的。国家机关、公务员的职责，是为了保护人民的私权，为最大多数人民 谋利益，这是两种截然不同的法律观念。在这方面，英、美等国和日本的经验尤 其值得借鉴。无论是英美等国把刑罚和行政罚作为行政强制执行的手段，还是日 本以执行为核心、以行政上的制裁等其他强制手段为补充的多样化强制手段都反 映了强制执行的人权保障理念，即从人权保障的基本理念出发，尽量抑制直接强 制手段的运用，循着间接强制的思路但又跳出传统的间接强制模式去寻求其他丰 富多彩的强制手段，以更好地实现预期的行政目标。乃 第二节“公共利益一缺乏法定衡量标准 对“公共利益的滥用主要发生在对房屋的强制拆迁中，依据物权法第 四十二条，政府对城市房屋批准与实施强制拆迁的唯一理由便是因“公共利益 1 2 程信和、刘国，房地产法学【m 】北京：北京大学出版社，2 0 0 1 1 2 4 ”胡建淼主编行政强制【m 】北京：法律出版社，2 0 0 2 2 2 5 l l 的需要。因此，正确认定“公共利益 是正确实施强制拆迁的前提。 在中国社会日益法制化的今天，行政征收与征用中的“公共利益 是否能够 有效地晃定? 我们应该建立怎样的“公共利益。认定机制? “公共利益以什么 样的衡量标准来界定? 这向来是困扰法学界的难题。正是在这个问题上我国某些 行政机关和社会组织( 一些掌握公共权利的人) 假借“公共利益”之名而行损害 民众利益之实，严重影响了政府的形象，社会危害性很大。“公共利益作为一 个高度抽象、易生歧义弊端的概念，如果不严格限制，极易出现滥用现象。1 4 政 府卖地搞开发、拆房腾地，往往是以“社会公共利益的需要”为理由的。为社会 公共利益的需要进行城市房屋拆迁，收回国有土地使用权，虽然在法律上存在根 据，但关键问题是：什么是“社会公共利益? 在没有法律明确规定的情况下， 经常被滥用。 我国土地管理法、城市房地产管理法、城镇国有土地使用权出让和转 让暂行条例都规定：根据“社会公共利益的需要，国家可以收回国有土地使 用权。2 0 0 4 年修改宪法又明确规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律 规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。 t 5 “国家为了公共利益的需要，可 以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。1 6 政府为了 “公共利益。的需要，对私有财产征收、征用并不存在立法空白。问题在于什么 是“公共利益需要? 在现实的城市开发建设中，“社会公共利益”与开发商利 益也经常交织在一起，某个社会公共工程可能有企业的商业利益存在；某个企业 的开发建设行为可能实现预期的社会公共利益。在法律上界定虽然困难