（法学专业论文）农村房屋所有权与宅基地使用权流转法律问题探析.pdf

摘要 摘要 依照物权法的基本原则，农村村民本应有权自由处分属于自己的财产农 村宅基地上的房屋。而事实上，根据目前我国相关法规，由于对农村宅基地流转 的限制，一定程度上造成了对农村村民位于农村宅基地上房屋所有权的实现障 碍。在这样的法律状况下，我国农村地区仅存在房产市场而无地产市场。但同时 房屋和土地一体的自然联系，则使得农村住宅流转陷于困境，相应的农村住宅流 转也就不能实现，于是加剧了房屋权利私有与宅基地集体所有之间严重的法律冲 突。根据“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有 关规定”和“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准 的规定， 从一个侧面说明，法律是允许农村住宅自由流转的。又根据“公民的个人财产， 包括公民的合法收入、房屋、储蓄、生活用品、文物、图书资料、林木、牲畜和 法律允许公民所有的生产资料以及其他合法财产 以及“所有权人对所有物享有 占有、使用、收益和处分的权能”的规定，可以看出，因农民对其房屋享有所有 权，故其可以自由处分，实现房屋的流转。既然宅基地为集体所有，而根据“农 村集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设，但是，符 合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地 使用权依法发生转移的除外 的规定可认为，农村宅基地使用权是不可流转的。 将上述相关规定结合起来看，房屋的可流转与农村宅基地的不可流转冲突明显地 暴露出来了。于是，这两个冲突直接导致了不同所有权实现的矛盾，根据“申请 农村村民住房所有权转移登记，受让人不属于房屋所在地农村集体经济组织成员 的，除法律、法规另有规定外，房屋登记机构应当不予办理”的规定，显然农民 对其住宅所有权的实现存在困难。 法律作为文字规范，往往受到客观环境和主观表达的局限，其对现实的囊括 和未来的预测不可能面面俱到，因此出现法律空白也无可厚非。因此法学理论和 司法实践都允许法官通过法律推理参照其他法律规范来处理相关案件。但是我们 也看到，实务界对该类案件的处理大相径庭，其判决结果的巨大差异已经影响了 法律的权威性，因此对该问题进行理论探讨已是当务之急。 关键词：农村房屋；宅基地；流转 国来源( 互联网) h t t p ：c h i n a f i n d l a w c n f a n g d i c h a n z h a i j i d i n c z j d a b s t r a c t a bs t r a c t i na c c o r d a n c e 丽mt h eb a s i cp r i n c i p l e so fp r o p e r t yl a w , r u r a lv i l l a g e r ss h o u l d h a v et h er i g h tf r e e l yt od i s p o s eo ft h e i ro w np r o p e r t y t h eh o u s e so nt h er u r a l h o m e s t e a d i nf a c t , u n d e rt h ec u r r e n tr e g u l a t i o n si nc h i n a , d u et or e s t r i c t i o n so nt h e t r a n s f e ro fr u r a lr e s i d e n t i a ll a n d , t os o m ee x t e n tr e s u l t e di nt h er u r a lh o m e s t e a di nt h e r u r a lv i l l a g eo nt h eo b s t a c l e st ot h e r e a l i z a t i o no fh o m eo w n e r s h i p i nt h i sl e g a l s i t u a t i o n , t h e r ei sc u r r e n t l yo n l yi nr u r a la r e a so fc h i n ar e a le s t a t em a r k e tw i t h o u tr e a l e s t a t em a r k e t b u ta tt h es a m eh o u s ea n dl a n do n eo ft h en a t u r a ll i n k , t h e nm a k et h e t r a n s f e ro fr u r a lh o u s i n gd i f f i c u l t i e s ，t h ec o r r e s p o n d i n gt r a n s f e ro fr u r a lh o u s i n gw i l l n o tb ea c h i e v e d , t h e na g g r a v a t e dt h eh o u s i n gf i # t sb e t w e e np r i v a t ea n dc o l l e c t i v e o w n e r s h i po fh o m e s t e a ds e r i o u sl e g a lc o n f l i c t a c c o r d i n gt o ”t h ea c q u i s i t i o no fl a n d u s er i g h t ，e x e r c i s ea n dt r a n s f e ro fl a n dm a n a g e m e n tl a wa n do t h e ra p p l i c a b l el a w s a n ds t a t er e g u l a t i o n s ，”a n d ”r u r a lv i l l a g e r ss e l l i n go rl e a s i n gh o u s e s ，a n dt h e na p p l y f o rt h eh o m e s t e a ds h a l ln o tb ea p p r o v e d ”r e q u i r e m e n t ，f r o mo n es i d et h a tt h el a wi st o a l l o wf r e ef l o wo fr u r a lh o u s i n g a l s ou n d e rt h e p e r s o n a lp r o p e r t yo fc i t i z e n s ， i n c l u d i n gc i t i z e n s ，l e g a li n c o m e ，h o u s i n g ，s a v i n g s ，h o u s e h o l di t e m s ，b o o k sa n dl i b r a r y m a t e r i a l s ，t r e e s ，l i v e s t o c ka n dt h el a wp e r m i t sac i t i z e no f p r o d u c t i o n ，a n do t h e rl a w f u l p r o p e r t y ”a n d ”t h eo w n e ri se n t i t l e dt oa l lp o s s e s s i o n , u s e ，p r o f i tf r o m a n dd i s p o s eo f t h ep o w e r ”r e q u i r e m e n t , w ec a ns e et h a t ，b e c a u s et h ep e a s a n t so w n e r s h i po ft h e i r h o u s e s ，s oi tc a l lf r e e l yc u s p o s eo f , t oa c h i e v eh o u s i n gt r a n s f e r s i n c et h eh o m e s t e a d f o rt h ec o l l e c t i v ea n d ，a c c o r d i n gt o ”m r a lc o l l e c t i v el a n du s er i g h t ss h a l ln o tb el e a s e d , t r a n s f e r r e do rr e n t e df o rn o n a g r i c u l t u r a lc o n s t r u c t i o n , 6 u 毛i nl i n e 僦t h eo v e r a l l l a n du s ep l a n n i n ga n dl a n dl e g a l l yo b t a i n e db ye n t e r p r i s e s ，d u et o b a n k r u p t c y ， m e r g e r s ，e t c d u et ot h ec i r c u m s t a n c eo fl e g a lt r a n s f e ro fl a n du s er i g h t s ，e x c e p t ”r e q u i r e m e n tc a nb ec o n s i d e r e d , r u r a ll a n du s er i g h ti sn o tt h et r a n s f e r w i t ht h e r e l e v a n tp r o v i s i o n so ft h ea b o v et o g e t h e r ，t h eh o u s i n gm a yb en o n - c i r c u l a t i o na n d f l o wo fr u r a lr e s i d e n t i a ll a n dc o n f l i c t sc l e a r l ye x p o s e d t h u s ，t h e s et w oc o n f l i c t st o a c h i e v ead i r e c tr e s u l to ft h ec o n t r a d i c t i o n so fd i f f e r e n to w n e r s h i p ，a c c o r d i n gt o ”a p p l i c a t i o nf o rr e g i s t r a t i o no ft r a n s f e ro fo w n e r s h i ph o u s i n g ，r u r a lv i l l a g e r s ，t h e a s s i g n e ed o e sn o tb e l o n gt oh o u s em e m b e r so ft h el o c a lr u r a lc o l l e c t i v ee c o n o m i c o r g a n i z a t i o n s ，i na d d i t i o nt ol a w sa n dr e g u l a t i o n sa so t h e r w i s ep r o v i d e d ，t h eh o u s i n g a b s t r a c t r e g i s t e ra g e n c i e ss h a l ln o th a n d l e ，”t h ep r o v i s i o n so fi t sd o m e s t i cf a r m e r si sc l e a r l y d i f f i c u l tt oa c h i e v eo w n e r s h i p t e x to fl a wa ss o c i a ln o r m s ，a se n a c t e db yt h es o c i a le n v i r o n m e n ta n dt h e l i m i t a t i o n so fw r i t t e n e x p r e s s i o n , a n d i t s p r e d i c t i o no fo b j e c t i v e m a t t e r sa n d a d j u s t m e n t sc a nn o tc o v e re v e r y t h i n g ，s oal e g a lg a p i su n d e r s t a n d a b l e ，t h e r e f o r eb o t h l e g a lt h e o r ya n dj u d i c i a lp r a c t i c eo fa l l o w i n gj u d g e st h r o u g hl e g a lr e a s o n i n gw i t h r e f e r e n c et oo t h e rl e g a ln o r m st od e a lw i t hr e l a t e dc a s e s b u tw ea l s om u s tf a c e 嬲f o r t h eh a n d l i n go fs u c hc a s e st h e r ei sah u g ed i f f e r e n c ei nt h ep r a c t i c a lw o r l d ，t h ev e r d i c t o ft h eg r e a td i f f e r e n c e sh a v ea f f e c t e dt h ea u t h o r i t yo ft h el a w , s ot h et h e o r e t i c a ls t u d y i si m p e r a t i v e k e y w o r d s ：r u r a lh o u s i n g ；h o m e s t e a d ；c i r c u l a t i o n 引言 引言 由于当前我国的土地制度已经不能适应同期社会经济发展的需求，农村出 现了大量农民土地权益被侵害的现象。究其原因有如下几个方面：首先，这是 由宅基地的属性决定的。宅基地的权利主体是特定的，不能由个人任意处分； 宅基地并非归占有的农户所有，而是归农户所在的集体所有；宅基地具有无偿 使用的福利性；宅基地由于其数量的有限性而决定了每家每户所能分得的数量 也是得到限制的。其次，法律赋予农民的权益是有限的，农民只能享有无偿使 用权，但却不能由此而获取任何收益，即宅基地不能随意卖出买进、让与别人 或在其上设置任何抵押权限。当前的新农村建设中难免会出现开凿水渠、铺设 路面、房屋改造以及村庄合并等一系列的现象。在上述活动中，农民的宅基地 上权益屡次遭到侵犯，面对这样的情况，我们期待在不久的将来能制定出一套 完善的农村宅基地制度对其加以规范。 由于我国是一个正处于经济体制转型时期的发展中国家，长期的城乡二元 经济结构导致农村和城市在发展机会上不对等，当前的突出表现是法律规定的 有差别的城乡土地和房屋流转制度。这一制度将城镇与农村明显地区别开来， 设立了有区别的规制方法和手段，很难说这不是对农民财产权利的缩小。只有 突破集体土地使用权流转的障碍，从实现土地使用价值的最大化和提高土地利 用率入手，建立一套科学完备的农村集体土地使用权流转机制，才能进而实现 城乡在资源利用上的公平。此外，虽然房地一体，从性状上不可分离。但是， 宅基地使用权和房屋所有权却是各自独立的权利。既然现行立法禁止宅基地使 用权的单独转让，却允许宅基地使用权可以随房屋所有权转让而转让，这与物 权法保护私权的性质不相符。物权法作为一部确权法，本应为宅基地使用权人 提供权利行使的法律依据，而现实状况则截然相反以如何限制和禁止宅基 地使用权为主要内容，固这种确权与限权的矛盾体现在物权法上有违物权法的立 法遵旨。 吴访非等宅基地使用权流转问题初探明沈阳建筑大学学报：社会科学版2 0 1 0 ，1 9 方金华农村宅基地使用权流转的法律思考川浙江树人大学学报：人文社会科学版2 0 0 8 ，5 1 一、农村房屋所有权与宅基地使用权概述 、农村房屋所有权与宅基地使用权概述 ( 一) 农村房屋所有权与宅基地使用权的概念 1 、农村房屋所有权的概念 农村房屋所有权是以农村房屋为标的物，所有权人在法律规定的范围内独 占性地享有占有、使用、收益、处分的权利，并且所有人可排除他人干涉。我 国法律对农村房屋所有权的取得、行使和保护没有明确的规定，只对农村村民 宅基地的取得、行使相关权利作了相应的限制性规定。中华人民共和国国土 管理法规定，农村村民将其住房出租或出卖后再申请宅基地的，不予批准。 此外，又只对农村房屋的售房主体加以限制，却未明文禁止农村村民出卖、出 租其宅基地上所建住房。有学者认为：“由于房地一体的特殊性，宅基地上房屋 不得转移所有或者限制转移所有，是由宅基地使用权不得转移的限制性规定决 定的。这是一种缪解。法律规定“农村宅基地使用权既不能单独转让，也不能 单独抵押 ，可见现行立法是禁止农村宅基地使用权单独流转的。但在此，立法 并未明确宅基地使用权是否可随房屋所有权的流转而流转。 由上述规定推知， 农村房屋所有权是可以转让的，但依相关规定售房主体应受到严格限制。 2 、农村宅基地使用权的概念 农村宅基地使用权指农村村民在通过村集体组织无偿分配而取得的宅基地 上建造房屋和附属设施等，并可对占有范围内的宅基地合法使用和有限处分。 此项权利没有期限限制，宅基地使用权人有权在宅基地上建造除房屋外的工棚、 牲畜圈、厕所等建筑物，也有权在房前屋后及庭院的空地上种植花草、树木， 对此产生的收益均归其所有。宅基地使用权是一项物权，物权的本质属性在于 权利主体对于特定物的排他性支配。当农户以合乎土地管理法的条件和程 序从集体中获得宅基地时，就成为合法的集体土地使用人，并且直接取得了对 宅基地的占有支配、独立行使等权能。宅基地的排他性和支配性决定了宅基地 使用权的物权本质。而宅基地使用权是在特定范围对宅基地的直接支配，不是 对宅基地绝对自由地支配。这一范围由法律规定或依所有权的义务范围来划定， 。张东敏农村房地产开发问题研究【d 】东北师范大学2 0 0 7 。来源( 互联网) h t t p ：m p a p e r s a y c o m l e g a l l e g a l s y s t e m 2 0 0 9 1 2 1 劫方金华农村宅基地使用权流转的法律思考 j 浙江树人大学学报：人文社会科学版2 0 0 8 ，5 2 一、农村房屋所有权与宅基地使用权概述 这从本质上反映了法律对宅基地的权利人直接支配行为的限定。物权法第 1 5 2 条规定，宅基地使用权人有权依法对集体所有的土地占有、使用，并在其 上建造住宅及其附属设施。由此明确了宅基地使用权是一项独立的用益物权。 ( 二) 农村房屋所有权与宅基地使用权的权利内容 我国宪法规定，农村村民集体享有宅基地所有权，村民对分配所得的 宅基地享有长期使用权。物权法明确了宅基地使用权的用益物权属性，将其 与农村房屋完整的四项权能相区分。但农民将房屋建在宅基地上，房屋与宅基 地均作为不动产，其性质决定两者不可分割、权利应当结合行使。那么，将限 制性的宅基地使用权与完整的农村房屋所有权相结合必然会产生矛盾，这在现 有法律框架下难以解决。 1 、占有 享有合法的占有权能是权利人充分行使使用、收益权能的前提条件。这一 权利指宅基地使用权人和房屋所有权人对房屋及其附属设施排他地占领和控 制。农村房屋的占有权可以与所有权分离，故非所有权人也可能享有房屋占有 权。例如将房屋出租后，农村房屋所有权人将房屋的占有、使用权转给非所有 权人房客来行使。这时，农村房屋的所有权人并不因而丧失对房屋的所有 权。 2 、使用 农村宅基地的使用要遵照身份行使权利，且在确保土地和房屋不被损毁或 变更性质的前提下，依照其性能和用途对之加以利用。农村房屋和宅基地的使 用，是通过权利人在依法取得的宅基地上建造住房、畜养牲畜、种植树木、居住 生活等方式，以满足生产和生活的需要。同样通过一定的契约形式，非房屋所 有权人也可获得房屋的使用权。房主将房屋出租给他人使用，并不失去对房屋 的所有权。 3 、收益 是指权利人通过对其宅基地和房屋正当行使占有、使用权而获得的利益， 包括在合法占有的宅基地上建造房屋、种植树木，从事小型家庭生产经营等活 。贾少华论我国农村宅基地使用权制度的完善【d 】武汉理工大学2 0 0 8 3 一、农村房屋所有权与宅基地使用权概述 动，从而满足生活居住的便利和获取经营收益。当然，也包括房主将房屋出 租而获取的财产性利益，如从房客处收取的租金。房主也可将部分收益权通过 法律形式转让给非房屋所有权人。例如，房客可利用租来的房屋从事一些收益 性经营活动，按照一定的比例将收益的一部分交给房主，一部分留归己有。但 是，物权法规定，不动产或者动产的所有权人对物依法享有占有、使用、收 益、处分的权能；宅基地使用权人对依法取得的宅基地享有占有、使用、并利 用其建造住房及其附属设施的权利。此处没有明确规定宅基地使用权人是否有 权获取宅基地收益。可见，物权法对宅基地使用人和房屋所有人获取收益权 的规定不一致。 4 、处分 此项权利是所有权四项权能的核心，是指依法对宅基地和房屋进行处置， 以决定其最终归属的权利。房屋的处分权一般由房主行使，房主可以自由确定 房屋的使用权和继承、赠与对象。物权法明确宅基地使用权为用益物权，因 使用权人对宅基地缺乏所有权基础，因而不得享有处分权。但法律另有规定农 村房屋所有权人对其房屋享有不完全的处分权。 ( 三) 农村房屋所有权与宅基地使用权的关系 大陆法系将建筑物所有权与土地所有权之间的关系一般区分为三类：第一 类为房地产权合一模式，第二类为房地产权分离模式，第三类为建筑物所有权 与土地使用权一体化模式。在第一类模式下，土地与建筑物不可分离，两者的 所有权均统归于土地所有人享有。这与罗马法的附和原则相符，后被法国民法 典加以继承。第二种模式下，建筑物所有权与土地所有权相分离，并可分别进 入市场进行交易，但地上权与建筑物不可分离。这一模式可有效解决土地所有 权与建筑物所有权不同属一人的矛盾。这种模式被台湾名法典和日本民法典所 接受。第三种模式为我国的基本模式，这种模式下可以土地国家所有而建筑物 私人所有。我国宪法己对此加以确认。虽然土地和建筑物可以分别所有，但不 可分别流转，二者的市场行为同时发生。如房地产管理法规定，房屋抵押、 转让及于该房屋占用范围内的土地，土地所有权随房屋同时产生抵押、转让的 效力。由此，可总结出我国农村房屋所有权与宅基地使用权之间存在如下关系： 宅基地是房屋存在的基础和承载物，没有宅基地房屋就无法存在，相反，没有 房屋宅基地也将失去其存在的目的而不成其为宅基地，从而变成了一般的其他 。同上 4 一、农村房屋所有权与宅基地使用权概述 土地，因而二者在空间上是统一的，在法律概念上是一致的。房屋是建造在宅 基地上的房屋，宅基地则是以承载住房为目的的土地，二者密不可分，共同构 成了有机联系的整体。根据我国法律规定，农村土地包括宅基地均属于集体所 有，农民建在宅基地上的房屋归农民所有。这样，我国农村宅基地所有权主体 与房屋所有权主体存在着不一致的情况，但农村宅基地使用权可以依法为农民 享有。因此，农村房屋所有权人对房屋行使权利时必然会受制于宅基地不完整 的权利内容，只能在宅基地使用权限范围内对房屋加以处置。 二、国内外农村房屋所有权与宅基地使用权流转制度的比较分析 二、国内外农村房屋所有权与宅基地使用权流转制度的比 较分析 ( 一)国内农村房屋所有权与宅基地使用权流转制度的立法现状 宪法规定，公民的合法财产权受法律保护：土地的使用权可以依照法 律规定转让。任何组织或个人不得买卖、侵占或以其他形式非法转让土地。该 条明确了农村宅基地使用权根据相关法律规定可以转让。民法通则规定，公 民的私有财产权利不受侵犯。另规定，房屋属于公民的私有财产，受到法律的 保护。因公民对其房屋享有合法的所有权，故可依法行使占有、使用、收益、 处分权。土地管理法规定农村宅基地属于农民集体所有。农村村民一户只能 拥有一处宅基地，每户农民均应当在符合省、自治区、直辖市的地方土地管理 法规中规定的建房用地标准下建造房屋。农村村民申请宅基地必须符合下列情 形之一：1 、现在住房影响乡( 镇) 村建设规划，需要搬迁重建的；2 、农村居 民户除身边留一子女外，其他子女确需另立门户而已有的宅基地低于分户标准 的；3 、经主管部门批准，由外地迁入的农户无住房的；4 、集体组织招聘的技 术人员要求在当地落户且户口已迁入的；5 、离休、退休、退职的干部职工，复 退军人和华侨、侨眷、港澳台同胞持合法证明回原籍定居，需要建房而又无宅 基地的。有下列情形之一的，不得安排宅基地用地：1 、出卖、出租或以其他形 式非法转让现有住宅后，再申请宅基地的；3 、户口已迁出不在当地居住的；2 、 一户一子( 女) 有一处以上( 含一处) 宅基地的；5 、虽在农村居住而户口未迁 来当地的；4 、年龄未满1 8 周岁，又不具备分户条件的；6 、其他规定不应建房 和安排宅基地用地的。经过批准可以申请宅基地的情况还包括村民由于两户的 宅基地都达不到标准而相互调剂的情况。村民将住房出租、出卖后使宅基地达 不到标准、或丧失宅基地的，再申请宅基地的不予批准。将现有住宅改为经营 场所后再申请宅基地的，不但不予批准外，还应按其经营场所实际占用土地面 积，从经营之日起，核收土地使用费。对于户口已经“农转非的人员，应适 时核减宅基地面积。严格禁止利用建造农村住宅为名实搞房地产开发和炒卖房 地产的行为。另外，城镇职工不准私自购买或租用农村宅基地建房，若要求自 费建房的应由城建部门统一规划，经土地管理行政部门批准后方可统一征地、 建房。法律规定，遗产必须是公民合法所有的财产，所以农村村民因只享有宅 摘自中华人民共和国土地管理法 6 二、国内外农村房屋所有权与宅基地使用权流转制度的比较分析 基地使用权而无所有权是不能将宅基地作为遗产继承的。因此宅基地的使用权 不属于遗产范畴，不能被继承。但宅基地上的房屋却由于所有人享有完整的权 能而属于村民享有所有权的合法财产，根据继承法是可以继承的。若公民继承 了房屋，宅基地的使用权也就随着房屋而转移给新的所有人。但这只是具体执 行国家的行政法规，而不是依照法定程序合法继承的结果。农村集体所有的土 地不得出让、转让或者出租用于非农业建设。该条明确了宅基地使用权不得流 转，禁止农村村民将其住房出租或出卖后再申请宅基地，但没有规定农村房屋 不得出卖。可见，法律保护农民的房屋财产权。担保法规定宅基地使用权不 得抵押。而城市房地产管理法却规定房地产转让、抵押时，房屋的所有权 和该房屋占用范围内的土地使用权同时转让、抵押。且在实际操作中，宅基地 使用权是可以随房屋一并抵押的。此外，物权法专章用4 个条文罗列了宅基 地使用权的相关制度，但对宅基地使用权的取得、行使、转让采取了回避态度， 此为立法之遗憾。物权法倡导同地同权的平等思想，但农村宅基地使用权禁 止交易与城市土地使用权人只要取得房产证便可上市交易的规定，体现了不平 等的财产权益分配制度。同为土地使用权，农村宅基地使用权却不可与城市土 地使用权在同等条件下平等行使，民法的平等原则在此处失去了它原有之意。 一味限制宅基地流转，必然会导致宅基地不能完全实现其价值，物权赋予的各 项权能，如占有、使用、收益权也不能得以充分发挥，最终会导致农地资源的 浪费。最后，根据物权法可知，宅基地使用权人享有的是用益物权，但只 规定了权利人占有、使用和对宅基地加以利用的权利，却没有提及收益权能。 这显然是立法逻辑上的矛盾。此处对宅基地使用权能的缩减，使其成为了不完 整的用益物权。要消除这一障碍，就应当肯定宅基地的财产权利属性，并明确 宅基地使用权的各项权能，以增加收益权来弥补该项用益物权的不完全属性。 ( 二) 农村房屋所有权与宅基地使用权流转制度的域外法比较分析 英国的土地属于国家所有，土地使用权通过批租获得，是典型的大农业体 制。英国在农业现代化进程中，得益于工业革命为农业发展提供的先进机器和 技术；政府在法律、财政等方面给予农业发展以支持，做到了主要通过自由的 土地流转( 收购、租赁等) 来实现土地合理集中和规模化经营。英国现行的土 地法律法规大部分源自上世纪二十年代修订的5 个法律文件：土地登记法、 土地负担法、地产管理法、财产法和限制授予土地法。英国的地产 体制和土地管理制度的内容基本来自这几部法律。根据规定，土地买卖，不论公 。白俊超我国农村土地制度改革研究【d 】西北农林科技大学2 0 0 7 7 二、国内外农村房屋所有权与宅基地使用权流转制度的比较分析 有土地还是私有土地，均须到登记部门办理过户登记和换证手续；租赁土地2 1 年以上，必须由承租方办理登记。此外，还有专门法规对城市土地加以规定。二 次大战后，英国政府为解决无房居民的住宿问题，颁布法律鼓励地方政府建房以 提供给低收入家庭，并实行严格的控租；为了疏解城市过多人口压力，又指令 苏格兰政府和城乡规划部建造新城镇；后又为缓解城市住房问题，允许地方政 府扩大城市规模；政府为实现住房私有化，于二十世纪八十年代修订住宅法 以明确公房出售制度。 美国在西部开发过程中，为了处理西部拓殖中的土地问题，国会通过了多 部土地法。1 7 8 5 年土地法是第一个付诸实施的联邦土地法，它规定了土地国有 制原则。在出售公地的过程中，联邦政府从1 7 9 6 年至1 8 2 0 年间，采取了部分 信贷和延期付款的优惠政策。从1 8 0 6 年至1 8 3 2 年间，国会又通过了多个救 济法，来延缓未付款土地被没收的期限。这些措施对贫苦农民获得土地起了一 定的作用。1 8 6 1 年5 月2 0 日通过的著名的宅地法是西部开发中最具民主 色彩的一部土地法，规定以耕作土地为目的的美国公民，只要交1 0 美元费用便 可获得一块8 0 、1 6 0 或3 2 0 英亩不等的土地。只要在这块土地上长期耕作，即 可取得所有权。这便是美国土地私有制形成的开端。一个以农业为生的美国家 庭，需要拥有的一级农地大约是中国的三百亩。 而中国一户农民的耕地与之相 比太少，还要交承包租金。1 9 7 9 年美国颁行的联邦土地政策和管理法规定 政府有权行使对土地和私产的征用权力，可通过交换、赠与或购买等方式获取 涉及土地的权益。土地政策和管理法规定了土地管理局具体的各项职能。美 国的住房立法从7 0 年代开始扩大领域，至今已形成一个综合的与社会发展相联 系的庞大体系。 从上述两个国家的法律规定来看，均对农村住房用地没有特别的单独立法， 其适用于普遍统一的公有和私有的土地制度。资本主义国家基本上实行的是以 土地私有制为主的混合产权结构，但大多数政府也保留了相应的对农地进行调 控和管理的权利。主要表现在：政府始终保持对土地的征用权；政府征收足额的 土地税；政府拥有土地规划和管理权；土地的利用必须符合分区法或土地利用 规划。这表明土地所有者使用自己的土地必须受到一定的限制。但是由于有完 善的法律体系来界定产权边界，所以土地权益纠纷很少见。在如美国一类国家 中，非政府组织农场局在维护农场主或农户的利益中发挥了重要作用。缈中 国可以借鉴这一制度建立农民群众组织，以维护农民自身的财产权利。此类国 。陈杰国内外房地产市场制度比较研究 d 】吉林大学 国牛鹏等美国西部开发的法律与政策因素【j 】开发研究2 0 0 3 ，1 国“农村土地法律制度建设浅说”摘自法律教育网 。吴亚卓当代中国农村土地制度变革研究【d 】西北农林科技大学2 0 0 2 8 二、国内外农村房屋所有权与宅基地使用权流转制度的比较分析 家对农村住房更是没有单列出来加以规制，因为发达国家不存在城乡二元经济 结构，城乡建设规划均纳入统一的机制予以规范。 目前，西方资本主义国家的土地制度大致可分为两种模式。一种是美国、 法国等实行的土地私有制度，即土地以私人所有为主；另一种为英国、加拿大、 瑞典等国实行的土地公有制度。这种模式名义上以土地公有制为主，但实际上私 有土地数量占很大比重。尽管各国在土地所有制具体形式上存有差异，但西方 发达国家在土地使用制度上基本一致，即其核心是有偿使用，再辅以有限使用为 条件。前者以市场为导向，由市场自由调节，但以法律保护土地所有权为前提； 而后者则通过经济干预或法律规制予以实现。西方国家主要通过限定规划指标 和限制建筑条件等来防止违建、滥建和侵犯土地上权利等现象的出现。这些举 措和经验值得我国引鉴之。 。蒋碧涓西方国家和港台地区房地产法律制度及其启示阴外国经济与管理1 9 9 8 ，5 。陈杰国内外房地产市场制度比较研究【d 】吉林大学 9 三、我国农村房屋所有权与宅基地使用权制度存在的问题 三、我国农村房屋所有权与宅基地使用权制度存在的问题 ( 一) 我国农村房屋所有权与宅基地使用权取得制度存在的问题 土地管理法等规定，宅基地使用权的取得“由农村集体组织成员提出 申请，经集体土地所有权人同意后，由乡镇政府审核，最终由县级人民政府土 地管理部门批准 。可见，为了加强政府监督管理土地资源的力度及更好地保 护和利用土地，法律规定对宅基地使用权的取得实行严格的行政审批制度。但 实践中在具体分配宅基地的问题上呈现出两种极端。一种情况是宅基地使用权 集中由村干部行使。在农村，宅基地的分配和审批权统一由村民集体组织行使。 在宅基地的审批过程中，村干部滥用职权，为牟取私利多分或少分土地给农户； 超越职权划拨，把集体占有和使用的土地划归个人。这不仅造成对国家正常管 理秩序的干扰和破坏，而且严重损害了农民的利益。另一种情况是作为责任主 体的村民没有对宅基地上权利尽足够的监督义务，致使宅基地被集体组织成员 自作主张乱占多占严重。很多山区和偏远农村的人口涌进城市，导致农村中房 屋闲置、宅基地申请量下降、未建住宅的土地大量荒废，造成土地利用率低下。 这些现象严重不利于农村经济发展。很多情况下，村集体和乡镇集体组织为了 创业绩或者为当地谋取经济利益，自主筹划修建不符合法律规定且无房产证的 房屋。这些房屋由于价格偏低被城市及外来人口大量购买用于居住或办公，但 法律政策对此处的空白使得该种房屋的产权结构处于模糊不清的状态。再者， 宅基地的分配和管理缺乏规划基础，村庄普遍都是向交通便利的地方急剧扩展。 一种现象是呈线型趋势扩张，即农民建造房屋沿公路方向延伸；二是呈块状扩 张和分布，新建房屋不断向村庄外部扩展，村庄周围新房林立，村庄内部破破 烂烂，形成典型的“空心村 。圆目前苏南、广东珠三角等地区由市县级政府直 接牵头力推“农宅公寓化”。这个举措全面引入了城市地产的积极因素，开启以 福利性手段革新农村人居现状，以集约建房、公寓化聚居、旧村整治等为重要 内涵。 但农宅公寓化同样引起很大争议，同时也出现了很多现实问题。如强行 拆迁引起民众不满情绪、入住公寓后农民就业无保障、土地新的浪费等等。 西杭宇农村宅基地制度现状及改革探求【，】法制与经济2 0 0 8 ，1 2 国何玉婷流转：农村宅基地的改革路向叨法制与社会2 0 0 7 ，3 。杭宇农村宅基地制度现状及改革探求川法制与经济2 0 0 8 ，1 2 1 0 三、我国农村房屋所有权与宅基地使用权制度存在的问题 ( 二) 我国农村房屋所有权与宅基地流转制度存在的问题 随着经济发展和城市化进程的加快，宅基地使用权自由流转在实践中愈加 普遍，但是这种流转超越了法律和政策的限制，在此对该现象的合法性进行探 讨显得尤为必要。法律规定，“宅基地使用权随房屋所有权的转让而转移，“我 国农村宅基地实行一户一宅的原则。依此规定，农户将其房屋转让的同时附着 的宅基地也会随之转让，而农民也将无权再次重新申请宅基地。为防止农民因 房屋转让而无所居，相关法律文件规定，农村宅基地使用权人和农村房屋所有 权人不得向本集体组织以外的主体转让房屋和宅基地。此规定执行起来有一定 难度，不合法的农房买卖行为未因此受到抑制，同时却出现了以租赁或借用之 名掩买卖之实的行为。某项针对北京城乡结合部所做的调查表明，有超过3 0 的宅基地存在地下交易的现象。可见，此类城乡结合部依然是宅基地使用权流 转现象的高发区，而且此种交易主要是通过非正常渠道实现的。主要形式有： ( 1 ) 单独买卖、出租、赠与宅基地使用权；( 2 ) 将住宅连同宅基地使用权一起 买卖、出租、设定抵押或贷款；( 3 ) 用地换取他物或用地换取房屋而转让宅基 地使用权；( 4 ) 以宅基地使用权作为出资股份投入与他人联营联建中。显然， 这些规避法规文件的做法必然会导致大量问题的出现。在目前这种混乱状况下， 没有规范化的交易市场，必会引发民间纠纷甚至激化社会矛盾。由于市场有需 求，农民才甘愿冒险处置自己的房屋。对此种现象与其限制和禁止，倒不如顺 应市场，准许并规范其流转；运用公权力将合理不合法的隐性市场逐渐推向合 理又合法的显性交易市场。此外，由于宅基地使用权流转受到政策、法规的严 格限制，因此造成了土地的大量闲置，主要表现为：继承的宅基地和迁出的宅 基地闲置，老宅基地和储备宅基地过剩等。有调查数据显示，全国2 4 亿亩村 庄建设用地中，“空心村”内老宅基地闲置面积达l o 卜1 5 ，大概有1 2 0 0 万份 宅基地和地上房屋处于需转让但不能转让的闲置状态。 如何使闲置的宅基地在 一定条件下通过自由流转得到充分利用，从而节约这些宅基地资源，已成为亟 待研究解决的问题。 近几年，由农村房屋买卖引发的纠纷已屡见不鲜。此种纠纷往往容易引起 连锁反应，其原因在于“房地一体”，房屋流转必然涉及土地权益。在现行的法 律框架下，法院审判也一度陷入了尴尬的两难境地。 北京通州的“画家村案就很有代表性： 北京通州区宋庄镇，因大量画家聚集居住，被称为“画家村 。从1 9 9 3 年 至今，已有近2 0 0 0 名来自海内外的艺术家陆续进住宋庄。这些画家大多购买或 国王梅等我国农村宅基地使用权流转浅议【j 】魅力中国2 0 1 0 ，l o 。同上 1 1 三、我国农村房屋所有权与宅基地使用权制度存在的问题 租赁当地农民的房屋居住。近年来因房价上涨卖方反悔等原因，出现了一些房 屋买卖纠纷，据报道目前此类纠纷已有1 3 起起诉至法院。其中马海涛诉李玉兰 的房屋买卖合同无效案受到大量媒体长期关注。2 0 0 2 年7 月1 日，双方签订了 房屋买卖协议，村民马海涛将自有正房五间、厢房三间以及整个院落以4 5 万 元的价格卖给了李玉兰。2 0 0 6 年1 2 月，马海涛一纸诉状将李玉兰告上法庭， 要求确认双方的买卖协议无效，李玉兰返还房屋。2 0 0 7 年7 月，通州法院经审 理作出一审判决：因李玉兰是城镇居民，依法不得买卖农村集体经济组织成员 的住房，因此判决李玉兰和马海涛签订的房屋买卖合同无效，责令李玉兰在判 决生效9 0 日内腾退房屋，马海涛给付李玉兰夫妇9 3 8 0 8 元的补偿款。李玉兰不 服一审法院的判决，遂向北京市第二中级人民法院提出上诉。2 0 0 7 年1 2 月1 7 日，北京市二中院终审判决双方签署的房屋买卖协议无效，李玉兰必须在9 0 天 内腾房。但二中院同时认定，造成合同无效的主要原因在于村民马海涛明知违 法而出售，后又反悔的行为所致，其应承担主要责任。李玉兰可就此造成的损 失另行主张赔偿。 从上述案例来看，类似的判决往往对违法者的行为给以纵容的态度，因剥 夺物上权利给买受方造成巨大损害。造成这种权利义务不对称现象的原因主要 在于现有的法律规定显失公平。合同法解释规定，对合同效力的确定应以法律 和行政法规为依据，不得以地方性法规和规章为依据。而我国现有的法律和行 政法规均未对宅基地流转作出明确的限制性规定。2 0 0 8 年国务院办公厅下发一 则通知，指出城镇居民不得购买农村住宅和农民的宅基地。类似这种部门规章 和政策性质的文件成为法院认定农村房屋买卖合同效力的重要依据，这种判决 的合法性不得不引起广泛质疑。而司法审判面临的难题是法律法规、政策和法 律原则相冲突时，应以何者为依据。法律未对此作出解答，而是将其抛给法院 作以权衡。 农村房屋买卖纠纷频发根源于我国农村现存的更多深层次原因：一是房、 地分别所有制约农村房屋流转。宪法明确了宅基地集体所有制和农村房屋个 人所有制。而农民无法实现对其房屋收益、处分权能的关键在于房屋和土地的 分别所有制。二是对农房买卖的行政监督形同虚设。作为对村民和村委会享有 行政管理权限的乡镇政府，由于缺乏有力的监督机制和制裁措施，使得其对农 房买卖行为的控制力及其薄弱。虽然国家明文禁止农村房屋买卖，但农民依然 私下进行交易。这种行为由于无法得到行政机关的监控和及时制止，己愈演愈 烈以致引发纠纷。三是村集体利益受损严重。村民是宅基地用益物权人，对宅 基地享有占有、使用和收益权。村民一旦将房屋转让，宅基地之上的权益亦随 之转让与买受人享有和行使。因出卖所得的宅基地部分的收益则归于出卖人。 三、我国农村房屋所有权与宅基地使用权制度存在的问题 而根据宪法，宅基地属于村集体所有，其增值利益本应由所有人获取，但从目 前的司法判决来看，此部分的利益是判归于原宅基地使用人的。可见，村民个 人利益扩张必然损害集体利益，而利益归属的不明确源于法律的空白。总的来 说，现行农村房屋买卖制度的弊端已显露无疑，主要表现在以下几个方面：首 先，它阻碍了农村房地产市场的发育和农村经济的发展，导致市场机制失灵， 农村生产要素无法合理配置，土地难以实现集约经营，农业产业化发展缓慢； 其次，它限制了城乡居民自由迁徙和择居的权利，无法促进城乡人口的双向流 动和农村发展；再次，它使得农村居民难以充分行使对自身住房的处分权，降 低了农村居民的融资能力，减少