（法学专业论文）政府环境责任问题研究.pdf

责制三方面分析了政府环境责任存在的问题；第三章完善政府环境责 任的建议，本章首先提出借鉴外国有益的立法经验的建议，然后针对 第二章所阐述的我国政府环境责任存在的问题提出了相应的完善建 议。具体而言，本章对完善我国政府环境责任主要提出了四点建议， 一是对外国相关立法经验的借鉴，二是完善政府环境责任条款，三是 完善相关的环境法律制度，四是完善政府环境行政问责制。 本文主要采用了文本分析和系统分析的方法。首先，本文对国内 外与政府环境责任相关的立法进行了文本分析，阐述了国内立法的不 足之处以及国外立法值得借鉴的地方。其次，本文从政府环境责任条 款、相关环境法律制度以及政府环境行政问责制三个方面系统地分析 了政府环境责任存在的问题，然后从借鉴外国相关立法的有益经验以 及解决我国政府环境责任存在的问题两个维度提出相应的完善政府 环境责任的建议，以期构建一个完善的能够真正落实政府环境责任的 体系。 本文的研究目的即在于从环境法学视角分析政府环境责任在法 律制度层面的现状及存在的问题，并从借鉴国外相关立法经验、完善 政府环境责任条款、完善相关环境法律制度以及完善政府环境行政问 责制四个层面探究落实政府环境责任的对策，从而确保政府真正担负 起保护和改善环境的职责，切实发挥政府在环境保护工作中的带头领 导和率先垂范作用，最终实现我国的环境法治。 关键词政府环境责任，现状及存在的问题，完善建议 a bs t r a c t i i i i i i t f f liiirl l l l lr l l l l m ii i hi ii y 2 13 7 3 9 1 t h e p r o b l e m o nt h e g o v e r n m e n t s e n v i r o n m e n t a l l i a b i l i t y i s u l t i m a t e l ym a i n l y t h a tt h e i m p l e m e n t a t i o n o ft h e g o v e r n m e n t s e n v i r o n m e n t a ll i a b i l i t yd o e sn o tr e a c ht h ed e s i g n a t e dp o s i t i o n i nt h e p r o c e s so fr e a l i z i n gt h er u l eo fe n v i r o n m e n t a ll a w , t h ep r o b l e mo ft h e g o v e r n m e n t sd on o tp e r f o r mt h e i re n v i r o n m e n t a lr e s p o n s i b i l i t i e so r p e r f o r mt h e i re n v i r o n m e n t a lr e s p o n s i b i l i t i e si l l e g a l l yi ss t i l lr a t h e r o u t s t a n d i n g ，a n dt h eg o v e r n m e n t s n e g a t i v ea c to rd i s o r d e r e db e h a v i o rd o n o tr e c e i v et h ed u ep u n i s h m e n tc o m i n gf r o mt h el a w m e a n w h i l e ，t h e p r o b l e mo ft h eg o v e m m e n t s e n v i r o n m e n t a ll i a b i l i t yd o e sn o tr e a c ht h e d e s i g n a t e dp o s i t i o ni so n eo ft h ei m p o r t a n tr e a s o n sw h i c hr e s u l ti nt h e e n v i r o n m e n t a l 、a c c i d e n t so c c u r f r e q u e n t l y r e c e n t y e a r s a n dt h e l o n g s t a n d i n g o fe n v i r o n m e n t a l v i o l a t i o n s ，t h e 。p r o b l e m o nt h e g o v e r n m e n t s e n v i r o n m e n t a ll i a b i l i t yh a sa l r e a d yb e c o m e o n eo ft h e i m p o r t a n to b s t a c l e sw h i c hp r e v e n t t h e r e a l i z a ，t i o n o ft h er u l eo ft h e e n v i r o n m e n t a ll a w r e s e a r c h i n go u rc o u n t r y se x i s t i n gp r o b l e m so nt h e g o v e r n m e n t sl i a b i l i t y a n d e x p l o r i n g t h ec o u n t e r m e a s u r e sw h i c h c o n t r i b u t et oi m p l e m e n t i n gt h eg o v e m m e n t se n v i r o n m e n t a ll i a b i l i t yi s h e l p f u lt op r o m o t et h eg o v e r n m e n t st op e r f o r m t h e i re n v i r o n m e n t a ld u t i e s a c t i v e l ya n dm a k et h eg o v e r n m e n t sp l a yt h e i rl e a d i n gr o l ei nt h ew o r ko f e n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o n ；i sh e l p f u lt os t r e n g t h e nt h eg o v e r n m e n t s 4 a b i l i t y o f m a k i n g d e c i s i o n s c o m p r e h e n s i v e l y , t o r e a l i z e t h e t r a n s f o r m a t i o no ft h em o d eo fe c o n o m i cd e v e l o p m e n t ，t or e a l i z et h e e c o n o m i c a l ，s o c i a l a n de n v i r o n m e n t a lc o o r d i n a t e da n ds u s t a i n a b l e d e v e l o p m e n t ；i sh e l p f u lt or e a l i z et h ei m p l e m e n t a t i o no ft h ep o l i c ya n d t h ei d e ao ne n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o nf r o mt o pt ob o t t o m ，a n df i n a l l y r e a l i z et h ec h a n g ef r o mt h ee n v i r o n m e n t a ll a ws y s t e mt ot h er u l eo f e n v i r o n m e n t a ll a w t h i sp a p e ri sd i v i d e di n t ot h r e ec h a p t e r s ：t h ef i r s tc h a p t e ri sa b o u t t h eo v e r v i e wo ft h eg o v e r n m e n t se n v i r o n m e n t a ll i a b i l i t y , w h i c hm a i n l y i n t r o d u c e st h ec o n c e p t ，c h a r a c t e r i s t i c s ，t h e o r yb a s i sa n da c t u a lb a s i so ft h e g o v e r n m e n t , se n v i r o n m e n t a ll i a b i l i t y , i nw h i c h ，i nt h ep a r to ft h et h e o r y b a s i so ft h eg o v e r n m e n t se n v i r o n m e n t a ll i a b i l i t y , i t m a i n l ys t a t e st h e t h e o r yo ft h er u l eo fe n v i r o n m e n t a ll a w , t h et h e o r yo fp u b l i cg o o d sa n d t h et h e o r yo fe n v i r o n m e n t a lg o v e m a n c ea n d g o o dg o v e m a n c e ，i nt h ep a r t o ft h ea c t u a lb a s i so ft h eg o v e m m e n t se n v i r o n m e n t a ll i a b i l i t y , i tm a i n l y a n a l y z e st h ei n c r e a s i n g l ys e v e r ee n v i r o n m e n t a ls i t u a t i o na n df r e q u e n t l y o c c u r r e de n v i r o n m e n t a le v e n t s ；t h es e c o n dc h a p t e ri sa b o u tt h ep r e s e n t s i t u a t i o na n dt h ee x i s t i n gp r o b l e m so ft h eg o v e r n m e n t se n v i r o n m e n t a l l i a b i l i t y , w h i c hm a i n l ye x p o u n d ss o m er e l a t e d p r o v i s i o n so ft h e c o n s t i t u t i o n ，t h ee n v i r o n m e n t a ll a w sa n do t h e rn o r m a t i v el e g a ld o c u m e n t s ， a n dt h e nf r o mt h ec l a u s e so ft h eg o v e r n m e n t se n v i r o n m e n t a ll i a b i l i t y , r e l a t e de n v i r o n m e n t a l l e g a l i n s t i t u t i o n sa n dt h e g o v e r n m e n t s 5 e n v i r o n m e n t a la c c o u n t a b i l i t ys y s t e mt h e s et h r e e a s p e c t sa n a l y z e st h e e x i s t i n gp r o b l e m so ft h eg o v e r n m e n t se n v i r o n m e n t a ll i a b i l i t y ；t h et h i r d c h a p t e ri s a b o u tt h e s u g g e s t i o n s o n i m p r o v i n g t h e g o v e r n m e n t s e n v i r o n m e n t a ll i a b i l i t y , w h i c hf i r s t l yp r o p o s e st ou s eu s e f u le x p e r i e n c eo f f o r e i g nl e g i s l a t i o nf o rr e f e r e n c e ，a n dt h e np u tf o r w a r dt h ec o r r e s p o n d i n g s u g g e s t i o n s f o rt h o s e p r o b l e m s i n t r o d u c e di nt h es e c o n d c h a p t e r s p e c i f i c a l l y , t h i sc h a p t e rm a i n l yp u tf o r w a r df o u rs u g g e s t i o n so n i m p r o v i n gt h eg o v e r n m e n t se n v i r o n m e n t a ll i a b i l i t yi no u rc o u n t r y ：u s i n g t h ee x p e r i e n c eo ff o r e i g nr e l a t e dl e g i s l a t i o nf o rr e f e r e n c e ；i m p r o v i n gt h e c l a u s e so nt h eg o v e r n m e n t se n v i r o n m e n t a ll i a b i l i t y ；i m p r o v i n gt h e r e l a t i v ee n v i r o n m e n t a l l e g a li n s t i t u t i o n ；i m p r o v i n gt h eg o v e r n m e n t s e n v i r o n m e n t a la c c o u n t a b i l i t ys y s t e m 、t h i sp a p e rm a i n l ya d o p t sr e s e a r c hm e t h o d so ft e x t u a la n a l y s i sa n d s y s t e m a t i c a la n a l y s i s f i r s t l y , t h i sp a p e rh a sat e x t u a la n a l y s i s o nt h e d o m e s t i ca n d f o r e i g n r e l a t i v e l e g i s l a t i o n a b o u tt h e g o v e r n m e n t s e n v i r o n m e n t a ll i a b i l i t y , a n dt h e ne x p o u n d st h ed e f i c i e n c i e so fd o m e s t i c l e g i s l a t i o na n dt h ea d v a n t a g e so ff o r e i g nl e g i s l a t i o nw h i c hi s w o r t ht o l e a r nf o ro u rc o u n t r y s e c o n d l y , t h i sp a p e ra n a l y z e st h ep r o b l e m so ft h e g o v e r n m e n t se n v i r o n m e n t a ll i a b i l i t ys y s t e m a t i c a l l yf r o mt h r e ea s p e c t so f t h ec l a u s e so ft h eg o v e r n m e n t se n v i r o n m e n t a ll i a b i l i t y , t h er e l a t i v e e n v i r o n m e n t a l l e g a l i n s t i t u t i o n sa n dt h eg o v e m m e n t se n v i r o n m e n t a l a c c o u n t a b i l i t ys y s t e ma n dt h e np u t sf o r w a r dc o r r e s p o n d i n gs u g g e s t i o n s 6 o ni m p r o v i n gt h e g o v e r n m e n t se n v i r o n m e n t a ll i a b i l i t y f r o mt w o d i m e n s i o n so fu s i n gu s e f u le x p e r i e n c eo ff o r e i g nr e l a t i v el e g i s l a t i o na n d s o l v i n gt h ep r o b l e m se x i s t e do n t h eg o v e r n m e n t se n v i r o n m e n t a ll i a b i l i t y t h i sr e s e a r c h p a p e ra i m st oa n a l y z et h e c u r r e n ts i t u a t i o na n d p r o b l e m so nl e g a li n s t i t u t i o n so ft h eg o v e r n m e n t se n v i r o n m e n t a ll i a b i l i t y f r o mt h ep e r s p e c t i v eo fe n v i r o n m e n t a ll a w , a n de x p l o r ec o u n t e r m e a s u r e s t oi m p l e m e n tt h eg o v e r n m e n t se n v i r o n m e n t a ll i a b i l i t yf r o mf o u ra s p e c t s o fu s i n gf o r e i g nr e l a t i v el e g i s l a t i v ee x p e r i e n c ef o rr e f e r e n c e ，p e r f e c t i n g t h ec l a u s e sa b o u tt h e g o v e r n m e n t se n v i r o n m e n t a ll i a b i l i t y , p e r f e c t i n g r e l a t i v ee n v i r o n m e n t a ll e g a li n s t i t u t i o n sa n d i m p r o v i n gt h eg o v e r n m e n t s e n v i r o n m e n t a l a c c o u n t a b i l i t ys y s t e m ，s oa s t oe n s u r et h a tt h e g o v e m m e n t st r u l yt a k et h e i rr e s p o n s i b i l i t i e so np r o t e c t i n ga n di m p r o v i n g t h ee n v i r o n m e n t ，a n dl e tt h eg o v e r n m e n t sp l a yt h e i rl e a d i n gr o l ei nt h e w o r ko fp r o t e c t i n gt h ee n v i r o n m e n t ，a n d f i n a l l yr e a l i z et h er u l eo f e n v i r o n m e n t a ll a wi no u rc o u n t r y k e yw o r d s t h e g o v e m m e n t se n v i r o n m e n t a l l i a b i l i t y , t h e c u r r e n ts i t u a t i o na n de x i s t i n gp r o b l e m s ，s u g g e s t i o n so ni m p r o v i n gt h e g o v e m m e n t se n v i r o n m e n t a ll i a b i l i t y 7 目录 摘要2 引舌1 0 第一章政府环境责任概述1 2 第一节政府环境责任的概念。1 2 一、政府责任1 2 二、政府环境责任1 3 第二节政府环境责任的特征1 4 一、政府环境责任的主体1 4 二、政府环境责任的内容1 4 第三节政府环境责任的理论基础1 5 一、环境法治理论1 5 二、公共物品理论1 6 三、环境治理和善治理论1 8 第四节政府环境责任的现实依据2 0 一、环境形势日益严峻2 0 二、环境事件频发凸显政府环境责任缺失2 l 第二章政府环境责任的现状及存在的问题2 3 第一节政府环境责任的现状2 3 一、宪法中的相关规定2 3 二、环境法中的相关规定2 3 三、其他规范性法律文件中的相关规定2 5 第二节政府环境责任存在的问题3 0 一、政府环境责任条款存在的问题3 0 二、相关环境法律制度存在的问题。3 2 三、政府环境行政问责制存在的问题3 7 第三章完善政府环境责任的建议4 0 第一节外国相关立法经验的借鉴4 0 一、美国相关立法经验的借鉴4 0 二、日本相关立法经验的借鉴4 3 三、俄罗斯相关立法经验的借鉴4 5 第二节完善政府环境责任条款4 7 一、明确环境法律的立法定位4 7 二、平衡政府环境权责分配4 7 三、增强现有政府环境责任条款的可操作性4 8 四、科学划分政府环境管理职责4 9 第三节完善相关环境法律制度4 9 一、完善环境影响评价制度4 9 二、完善环保目标责任制，一5 0 三、完善政府环境信息公开制度5 1 四、完善政府环境绩效评估制度5 2 第四节完善政府环境行政问责制度5 2 一、完善权力机关环境问责制5 2 二、完善司法机关环境问责制5 3 三、完善行政机关环境问责制5 5 结语5 6 参考文献5 7 引言 近年来，环境污染和生态破坏事件频频发生，松花江重大水污染事件、湖南 岳阳的砷超标事件、甘肃徽县血铅超标事件以及紫金矿业污染汀江的事故每 次环境事件的发生及其对人们的身体健康和正常生活带来的危害都让人触目惊 心! 反思事件背后的原因，除了企业的违法行为，地方政府的监管不严、执法不 力以及地方保护主义等政府不履行其环境职责或者违法履行其环境职责的行为 也是引发环境污染和破坏事件的重要原因。 长期以来，我们习惯于将环境的污染和破坏归咎于企业的短视行为，归咎于 市场失灵，因而在环境法制的建设和实践中也偏重于对企业等私益主体的环境行 为进行规制，偏重于强调政府的环境监管权，将政府与企业等私益主体置于环境 监管者与被监管者的对立地位。然而，于此，我们犯了一个经常性的顾此失彼的 错误，忽略了一个问题：政府也有失灵的时候。政府的环境监管权是由政府领导 和其他工作人员具体行使的，这些权力的行使者不仅可能由于疏忽大意或者个人 能力的有限而作出错误的环境决策，还可能基于对自身利益的考虑，如为了增加 地方政府的财政收入，为了提高政绩或者获取非法的经济利益等，而放弃对公众 环境利益的保护，滥用其环境监管权，纵容甚至支持企业破坏环境的行为。也正 是由于环境法制建设过程中对政府环境责任规定的缺失，导致现实中政府的环境 责任没有落实到位，从而引发环境事故频繁发生，环境污染和破坏行为屡禁不止。 在环境保护工作中，政府和市场都存在失灵的问题，我们应当正确认识政府 和市场主体在环境保护工作中的作用和地位。政府和市场主体都是环境保护工作 的参与者，他们之间不应当只是纯粹的监管与被监管的关系，而应当是相互合作 和相互监管的关系。尤其是政府作为环境监管者，由于其环境行政行为对其他主 体的环境行为具有指导性和普适性，因而其不依法履行环境职责的行为将会比企 业的环境违法行为带来更大的危害。为了防止政府滥用环境监管权，确保政府依 法行使其环境保护职责，应当改变目前环境立法只重视追究企业的环境责任，而 轻视追究政府环境责任的现状，在赋予政府环境监管权的同时，对政府施加相应 的环境责任约束，明确政府的环境保护职责以及政府不依法履行其环境保护职责 所应承担的否定性法律后果。特别是目前我国正在加快转变经济发展方式，寻求 在保护环境中发展经济，这是转变传统g d p 发展观的契机，同时也对政府的环境 保护工作提出了更高的要求：地方政府不仅要发展当地经济，更要注重发展经济 的方式，改变传统的粗放型的高投入、高能耗、低效率的经济发展方式，协调好 发展经济和保护环境两者之间的关系，在保护环境的基础上发展经济；政府作为 环境管理的主体，作为环境政策的制定者，作为环境行政命令和决定的发布者， 还应当努力增强其综合决策和科学决策的能力，为公众的环境行为提供正确的指 引。 正是考虑到政府切实履行其环境职责在推进我国环境保护事业中的重要作 用，考虑到目前环境法制建设中对政府环境责任问题的忽视以及由此引发的环境 问题，本文意在从弥补法律漏洞，强化并落实政府环境责任的目的出发，对环境 法制建设中政府环境责任规定存在的问题进行分析，并提出相应的完善建议。 一、政府责任 第一章政府环境责任概述 第一节政府环境责任的概念 要理解政府责任的含义，首先需要明确政府的含义。政府是国家机构的组成 部分。在实际使用中，“政府 有广义、狭义之分。广义的政府包括立法机关、 行政机关和司法机关；而狭义的政府仅指行政机关。在我国，政府一般在狭义上 使用，即仅指中央和地方各级行政机关。1 对政府环境责任中“政府”的理解， 有两种观点：一是狭义上的，认为这里的“政府 是指中央人民政府和地方各级 人民政府，不包括环境保护行政主管部门；二是广义上的，认为泛指各级人民政 府及其环境保护行政主管部门。因为环境保护行政主管部门隶属于同级人民政 府，受其领导，笔者于此持广义上的政府观点。 根据现代汉语词典的解释，“责任 一词有两个彼此联系的含义：一是 指分内应做的事；二是指没有做好分内应做的事而应承担的过失。2 对于责任一 词的基本含义，学者们的理解并无大的分歧：其一，分内应做的事，此时，责任 主要指一种角色义务；其二，由于没有做好分内应做的事，行为人所承受的来自 各种社会规范的否定性评价。如“交通管理机关对交通秩序的混乱负有不可推卸 的责任”，此句中的“责任”一词，主要强调交通管理机关主观上的过错及社会 规范对其行为的否定性评价。其三，没有做好分内应做的事，根据有关社会规范， 应当承担的某种不利后果。3 总之，责任主要包含了：责任( 义务) 、负责任( 追 究责任) 、承担( 后果) 责任等三要素。笔者认为，其中的“负责任”要素更多 是从道德意义或者主观评价出发，认为行为人“应当”对其行为负责，承担某种 不利后果，它强调的是“应当”，是连接“责任”要素和“承担责任”要素的桥 1 陈建先，王春利“政府责任”的语义辨析探索，2 0 0 7 年，第4 期：第7 7 页 2 中国社会科学院语言研究所词典编辑室编现代汉语词典北京：商务印书馆，2 0 0 5 年第 1 7 0 2 页 3 张梓太环境法律责任研究北京：商务印书馆，2 0 0 3 年第8 页 梁，也就是说既然做某事是行为人分内应做的事( 责任要素) ，行为人没有做分内 应做的事，就应当( 负责任要素) 承担相应的不利后果( 承担责任要素) 。本文 是从部门法学角度研究政府责任的含义，而不是从法理学或者政治道德角度研究 政府责任的含义，因此更多地注重责任的客观意义，即责任要素和承担责任要素。 政府责任是一个多学科交叉研究的对象，其内涵极其丰富，不同学者从不同 的研究视角出发对政府责任的内涵进行了不同层面的解读。例如有的学者从三个 层次讨论了政府责任的内涵，即从最广意义上来看，政府责任是指政府能够积极 地对社会民众的需求做出回应，并采取积极的措施，公正、有效率地实现公众的 需求和利益。从这个意义上讲，政府的责任意味着政府的社会回应；从广义的层 面来看，政府责任意味着政府组织及其公职人员履行其在整个社会中的职能和义 务，即法律和社会所要求的义务。从狭义的角度来看，政府责任意味着政府机关 及其工作人员违反法律规定的义务，违法行使职权时，所承担的否定性的法律 后果，即法律责任4 。有的学者从语义上分析，认为“政府责任是一种责任形 式，以“人民主权”作为其政治信念，以“法治”治理政务，推崇“负责任的政 府”。政府是责任主体，政府对自己的各种行为或制度设计承担相应的责任形式， 并对政府的消极行为进行制约，如政府可能因自身的行为或制度设计而承担社会 责任、经济责任、制度责任、生态责任等多种形式的责任。5 目前对政府责任的 内涵并没有一个统一的界定。至于政府责任的类别，不同学者的认识也不一致， 但多数同意将政府责任分为四种：政治责任、道德责任、行政责任和法律责任。 受研究领域所限，本文是对政府法律责任的研究。 对“法律责任”的内涵，学者们也有不同的看法。有的从消极意义上理解， 有的从积极意义和消极意义两方面理解。笔者认为，政府的法律责任( 也即此处 的政府责任) 应当包含积极意义和消极意义两方面内涵：一是指法律规定的政府 的义务和权力，二是指政府违反上述义务和权力的法律规定而承担的否定性不利 后果。 二、政府环境责任 目前环境法学界对政府环境责任的界定基本致，遵从了积极和消极两方面 4 张成福责任政府论中国人民大学学报，2 0 0 0 年，第0 2 期：第7 6 页 5 陈建先，王春利“政府责任”的语义辨析探索，2 0 0 7 年，第4 期：第7 8 页 的理解。例如钱水苗教授认为，政府环境责任是指在环境保护领域，中央和地方 各级人民政府以及执行公务的人员，根据环境保护的需要和政府的职能定位所确 定的份内应做的事，以及没有做或没有做好份内应做的事时所要承担的不利后 果，包括积极和消极两个层面的政府环境责任。6 蔡守秋教授认为政府环境责任 是指法律规定的政府在环境保护方面的义务和权力( 合称为政府第一性环境责 任) 以及因政府违反上述义务和权力的法律规定而承担的法律后果( 简称政府环 境法律责任，也称政府第二性环境责任) 。7 范俊荣学者认为，政府环境责任是指 法律规定的政府在环境保护方面的义务和权力以及因政府违反上述义务和权力 的法律规定而承担的法律后果。8 根据前述对政府责任类别的限定以及对法律责 任的解释，笔者认为政府环境责任( 也即政府环境法律责任) 是指法律规定的政 府在环境保护方面的义务和权力以及因政府违反上述义务和权力的法律规定而 承担的法律后果。 第二节政府环境责任的特征 政府环境责任的主体 从字面上看，政府环境责任的主体是政府，但政府是一个抽象的实体，某些 责任形式并不适宜由政府承担。在实践中除了国家环境行政赔偿责任( 主要是由 国家财政统一支付) 外，政府环境责任的承担主体主要是具体行使环境职责的国 家机关工作人员，例如行政处分、刑事处罚、行政赔偿的追偿责任等责任形式只 能由具体的国家机关工作人员承担。因此政府环境责任的主体既包括政府也包括 其国家工作人员。 二、政府环境责任的内容 首先，政府环境责任的内容具有综合性。正如环境法本身是一门综合性的法 6 钱水苗政府环境责任与环境保护法的修改中国地质大学学报( 社会科学版) ，2 0 0 8 年3 月，第8 卷第2 期：第4 9 页 7 蔡守秋论政府环境责任的缺陷与健全河北法学，2 0 0 8 年3 月，第2 6 卷第3 期：第1 8 页 8 范俊荣浅析我国的环境问责制。环境科学与技术，2 0 0 9 年6 月，第3 2 卷第6 期：第1 8 7 页 1 4 律，它与行政法、民法、刑法等有许多的交叉、重叠，政府环境责任也具有综合 性的特征。政府环境责任是对政府因违反环境法律法规所应承担诸多法律责任的 一个概括性规定，它并不是一种独立的责任形式，而是大致包含了政府环境民事 责任i 政府环境行政责任以及政府环境刑事责任三种责任形式。在此，需要明确 的是，在强调政府作为行政主体的意义上谈政府环境责任主要是指政府环境行政 责任和政府环境刑事责任。政府环境民事责任的主体虽然也是政府，但于此政府 是以民事主体身份承担责任的。其次，政府环境责任的内容具有两面性。政府环 境责任的内容具有两面性是指政府环境责任不仅仅指政府违反环境法律法规所 应承受的不利性法律后果，即政府第二性环境责任，还包括法律法规赋予政府的 环境保护职责，即政府第一性环境责任。 一、环境法治理论 第三节政府环境责任的理论基础 环境法治是法治理念在环境保护领域的体现，是法治追求在环境保护领域提 出的要求。简言之，环境法治就是要求在环境保护领域实现法治。环境法治理论 应当从三个层面理解： 首先，“环境法治”是相对于“环境人治而言的。根据法治理论、法治国 理论，法治是指法的统治，表示法律具有高于政府权威的权威，政府和公民、管 理者与被管理者、行政机关和行政相对人在法律面前平等，它们都应该服从法律 的统治和规制。9 这也是“法治与“人治”的本质区别。根据上述法治的内涵， 环境法治就是要求政府的切环境行政行为都要受环境法律规范的约束，政府的 环境违法行为应受到法律的制裁，反对将作为环境管理者的政府和被管理者的公 民、企业实行差别对待，反对将环境法律规范视为政府治理环境的工具，反对将 政府排除在环境责任主体范围之外。其次，“环境法治 是相对于“环境法制” 而言的。目前，我国的环境法制已经初具规模，不仅有综合性的环境保护法，还 9 蔡守秋论政府环境责任的缺陷与健全河北法学，2 0 0 8 年3 月，第2 6 卷第3 期：第2 2 页 有涉及水污染防治、大气污染防治、海洋环境保护、噪声污染防治、森林法等多 部环境单行法，诸如排污收费制度、“三同时”制度、环境影响评价制度等在现 行的环境法律规范中也都有所规定。但是，环境法治在我国还远未实现，这充分 体现在环境法律规范中政府环境责任的缺失，体现在实践中地方政府不依法行政 的环境不作为和乱作为现象仍大量存在。再次，环境法治要求政府环境权责一致。 法治的实质是保障私权，限制公权，尤其是极易扩张的政府权力。在法治社会， 法律是整个社会的最高统治权威，任何权力都要受到法律的约束和限制。法律对 政府权力的限制主要是通过权责一致原则来实现的，也即通过对政府施加与其所 享权力相应的法律责任来实现对政府权力的限制，从而防止政府滥用权力。政府 环境权责一致的内涵有二：一是政府在享有环境权力的同时，必须承担相应的环 境责任，也即有权必有责且责任与权力在实质上相对应；二是政府享有环境权力 的大小应当与其承担的环境责任的大小相适应，也即政府享有的环境权力越大， 其承担的环境责任也就越大。 二、公共物品理论 公共物品理论主要是经济学研究的范畴。在公共物品理论的发展史上，“公 共物品 这一概念首先是由瑞典经济学家埃里克r 林达尔( e r i kr o b e r t l i n d a h l ) ，于1 9 1 9 年在其博士论文公平的赋税一文中正式提出的。萨缪尔 森于1 9 5 4 年赋予公共物品形式化的定义，由此正式奠定了公共物品理论研究的 现代基础。基于不同角度的诠释，公共物品的内涵会有所不同：基于消费特征可 以认为公共物品就是具有消费的非竞争性和非排他性的物品；基于供给特征可以 认为公共物品就是由政府或其他公共组织供给的物品；基于外部性特征可以认为 公共物品就是因存在外部性而具有一定公共影响的物品。1 0 尽管经济学家们从不 同角度对公共物品进行了不同的诠释和分类，但是他们研究公共物品的主要目的 却都是为了阐释公共物品与私人物品的不同，并最终根据公共物品的特性确定公 共物品的最佳供给方式。目前，有的经济学家针对公共物品的不同类别提出了不 同的供给方式，但不论何种供给方式，政府都是公共物品不可缺少的供给主体之 一 1 0 梁学平公共物品内涵的多角度诠释商业时代，2 0 1 2 年，第0 3 期：第1 1 卜1 1 3 页 不管对公共物品基于何种角度的诠释，环境资源法研究领域的环境物品大都 具有公共物品的属性并因此而适宜由政府公共部门提供。首先，环境物品具有消 费的非竞争性和非排他性。非竞争性是指一个使用者对公共物品的消费不会影响 其他使用者同时消费该物品并从中获得的效应，也即不会因为消费人数的增加而 引起生产成本的增加。例如空气是最典型的环境公共物品，一个人的呼吸不会影 响另一个人同样的呼吸活动。非排他性是指一个使用者对公共物品的消费不能排 除其他使用者对该物品的消费，或者排除的成本很高，也即产品一旦提供就不能 排除社会中的任何一个人免费享受它所带来的利益o 例如一个牧民对公共草地的 使用不能排除其他牧民对该片草地的使用。环境公共物品的非竞争性和非排他性 导致“搭便车 不能被排除，使得对公共物品的消费进行收费是不可能的，私人 生产无法有效地收回成本和赚回利润，因而私人提供者就没有提供这种物品的积 极性，一般都由政府提供。其次，环境物品具有外部性。所谓外部性是指某个经 济主体生产的和消费的物品以及服务的行为不以市场为媒介，但对其他经济主 体产生附加效应的现象。外部性可分为正外部性和负外部性，正外部性是指个人 消费特定物品时，社会也会得n 多 l - 部效益；负外部性是指企业不仅要支付个人边 际成本，而且要使社会支付外部成本。1 1 换言之，正外部性是指私人成本大于社 会成本，私人收益小于社会收益；负外部性是指私人成本小于社会成本，私人收 益大于社会收益。前者如企业依法配备污水处理设施等环保设施的行为，虽然会 增加企业的生产成本，但却能够防止对环境造成污染和破坏，保护社会公众的环 境福利；后者如企业不依法配备环保设施的违法排污行为，虽然降低了生产成本， 获取了更大利润，但却使无辜的社会公众承受其环境污染的后果。由此可见，环 境物品消费的外部性是市场机制失灵的一种体现，它致使在对环境物品的生产和 消费过程中，有人在市场机n ； i - 被强加了非自愿的成本或利润；环境物品也因存 在外部性而具有一定的公共影响；私人成本和收益与社会成本和收益之间的差异 导致环境物品的使用者从私人利益出发不会主动追求环境物品消费的正外部效 应，同时也不会主动采取措施避免环境物品消费的负外部性问题的发生。因此， 环境物品消费的外部性问题需要政府公共机构的介入，需要政府模仿市场机制， 采取补偿和规制措施，将外部成本和收益内部化，在一定程度上消除市场失灵并 1 1 郭建强从外部性理论看政府治理环境污染的必要性和手段广西大学学报( 哲学社会科学 版) ，2 0 0 7 年，第2 9 卷第s 1 期：第2 5 5 页 实现资源的优化配置。例如政府可以通过生态补偿等方式使环境物品消费的正外 部效应内部化，通过向污染企业征收环境税等方式使负外部效应内部化。 总