（法律史专业论文）明代经济监察.pdf

i 摘 要 明朝是在元末农民大起义推翻元朝的基础上建立的封建王朝，鉴于元亡的教 训，明朝统治者总结前朝的经验，对监察体制和法规作了进一步的发展和完善，并 充分运用改造后的监察系统对经济实行监控。 它不仅为中央监控各级政府的财政收 支、钱粮出纳等财经行为设置了细密的监察网络，同时，又以派遣御史出巡的方式 让中央的监察效力直达地方基层，构建起信息的快速通达通道，为中央掌握地方经 济建设的第一手信息提供便利。御史们被赋予了强大的执行权力，对于犯有贪墨问 题的地方官员有弹劾权力，对于地方经济建设有直接指导规划能力。明代经济监察 制度保证了国家经济发展，也维护了政府财政的清明。其所确认的监察体制、基本 原则、基本规范，以及体系的建构、立法技术的成就、实际运行的可操作性等等， 都是世界古代法制史上所少有的。 本文从明代众多的监察法规中抽出经济监察法规，以都察院、六科给事中、提 刑按察司的顺序进行阐述和分析，力争做到每个监察部门都能有一个从职责描述、 行使方式到事毕回报的完整的描述，并在法条的基础上查阅明代的经济史料，希望 能够以经济史料说明和印证经济监察制度运行的情况，并简单评估其绩效。 本文从制度设计和运作方式两个层面分析总结了明代经济监察的特点。 从制度 设计层面看，明代的经济监察具有主体多重、职权交叉；独立监察、任期限制的特 点并且监察法规细密而分散。从经济监察运作层面看，其监察的成效取决于皇帝， 针对性强，监察信息通达而有效。 最后指出明代的经济监察为维护整个王朝的稳定和发展发挥了一定的作用， 在 明代高度集权体制下构建和运作的经济监察制度， 到今天仍有我们值得参考和借鉴 的地方。 关键词：明代；经济监察法规；实施；制度设计特点；运作特点 ii abstract as the unique superpower during that time, ming dynasty had a vast territory and rich products. highly agricultural production、abundant food supply、perfect irrigation works、 advanced traffic environment、 flourishing industry and commerce, all of these indicated that, as a country living in the latter period of feudal time, ming dynasty had a incomparable economy. the development brought flourish, but also brought a great pressure. through the whole dynasty, how to manage the economy was the permanent question to each emperor and his ministers. after a long exploration, ming dynasty built a special mode to manage economy. by using its supervisory system, ming dynasty set up a fine supervisory-net for watching the governments finance, meanwhile, the dynasty sent its yushi to travel all the country in order to make the force of inspection carry through all over the country and build a high-speedway of information, thus it could offer an advantage for central government in getting first-hand information. yushi had great power, they could not only impeach the corrupt local official, but also program the local economy directly. the system of economic inspection of ming dynasty ensured the development of economy and the probity of governments finance. its unique system、basic principles、strict criterions, even its establishing、its progresses、and its maneuverability were seldom in the ancient history of law. the article tries to make economic supervising law apart from the inspection law, and arranges the law in such a system which be consisted of duchayuan、liukejishizhong and tixinganchasi. this arrangement makes the procedures of each department clear: from responsibilities, to the way of working, and to the response. and, article also tries to make the economic historical materials of mind dynasty clear on the basis of the collection of relative law, then analyzes the circulation of the system and its progresses. at last, the article analyzes the characteristics of the economic supervising system of ming dynasty in its design and circulation, and points out that even born in such a condition of high-centralization of state power, the economic supervising system of ming dynasty still has something for us to learn. key words: ming dynasty; economic supervising law; implement; the characteristic of design; the characteristic of circulation 湘潭大学湘潭大学 学位论文原创性声明学位论文原创性声明 本人郑重声明： 所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所取得的 研究成果。除了文中特别加以标注引用的内容外，本论文不包含任何其他个人 或集体已经发表或撰写的成果作品。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体， 均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律后果由本人承担。 作者签名： 日期： 年 月 日 学位论文版权使用授权书学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保 留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借 阅。本人授权湘潭大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进 行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 涉密论文按学校规定处理。 作者签名： 日期： 年 月 日 导师签名： 日期： 年 月 日 1 引 言 公元 1368 年，朱元璋在元末农民大起义胜利的基础上，推翻了元朝的统治， 建立了以汉族地主统治阶级为主体的明朝，定都南京，到 1644 年李自成领导的 农民起义军攻占北京，明王朝共历十六帝，二百七十七年。 明朝是中国封建社会后期具有代表性的王朝，明太祖朱元璋虽然起自一介布 衣，但却率领农民军推翻了元朝统治，并在尖锐的阶级矛盾和民族矛盾中建立起 封建专制主义高度发展的明朝。朱元璋总结了历代封建统治的经验，特别是吸取 了元朝“朝廷暗弱，威福下移” ，君权不振，国家覆亡的教训，进一步扩展皇权， 削弱相权直至取消相权，把君主专制推向极端。在强化皇权的过程中，也强化了 封建监察制度的建设，而且比前代的监察制度更为完备，更为严密。 长期以来，人们在论及封建的政治制度时，往往强调至高无上的皇权及官僚 体制的腐朽性、无约束性，揭露和批判了君主专制政体下的人治特征，取得了相 当丰硕的成果。但是，对于封建政治体制中对当权者的监督与制约机制的研究就 相对不足。近几年来，学术界在这方面的研究取得了很大的进展，出版了十几本 著作，数十篇文章，但是，关于监察制度的一个重要内容经济监察方面的研 究则仍然不足。笔者检索了有关资料，并阅读了有关著作，发现很少有著作专章 专节论述经济监察，即使有，也是对少量法条的简单罗列，文字也是较为简略。 2004 中国检察出版社出版了刘双舟的明代监察法制研究 ，有以“经济监察” 为标题的内容，但只是一个章节中的一小部分；商务印书馆 2007 年出版了张晋 藩教授的中国监察法制史稿 ，虽然经济监察内容阐述不多，但做了较有意义 的分类。有鉴于此，本人虽学识浅陋，仍大胆选择明代这一朝代，以“明代的经 济监察”为题，从一个有限的角度，对中国古代的经济监察作初步的探讨。本文 所谓“经济监察” ，定义较为宽泛，包含对政府经济事务管理方面的监督、政府 财务开支方面的监督、政府赋税征收方面的监督，甚至政府官员经济违法违例行 为的纠举等等皆包括在内。 为什么选择以“明代的经济监察”为题，一是因为明朝是中国封建社会后期 具有代表性的朝代，明朝是当时世界上经济最为发达的大国之一；二是明代的监 察制度比较典型，明代的经济监察也相对较为完备；三是有关明代经济监察的资 料虽然分散，但比较丰富。当然，本文的探讨只能是一种尝试，拟从明代监察机 关的设置、明代的经济监察法规与行使规定、明代经济监察的实施及其绩效，明 代经济监察的特点等几个方面展开阐述并试图作出自己的一些分析，但这一研究 牵涉到很多的理论问题，以及明朝这一时代本身的社会复杂性，而我本人的学识 又极为浅薄，因此，只能遗憾地说，有关明代的经济监察这一研究专题的方方面 面，绝非一篇短短的论文可以论述，请老师们谅解并指正。 2 第1章 明代监察机关的设置 明代的监察机关分为都察院、给事中、提刑按察司三个系统。都察院为中央 监察系统，主持对各级官员的考察纠劾，下辖十三道监察御史，监察各自监察区 域内的各项事务。在中央监察机构中，除都察院系统，还有六科给事中系统。六 科给事中负责监察六部，直接对皇帝负责。都察院的御史与给事中在组织上相互 独立，亦可相互纠举，二者合称“科道” ，构成中央监察机关的两重结构。在地 方，置提刑按察司，称为“外台”或“臬台” ，职掌地方监察事务。同时，中央 都察院所辖的十三道监察御史也会定期巡按地方。十三道监察御史与各省的提刑 按察司共同构成地方监察机关的两重结构。 总体来说， 这三个监察系统各自运作， 相互交叉，其权力也相对制衡，形成一张较为严密的监察法网。 1.1 都察院 明初，国家机构的设置大体沿袭元代制度，中央设中书省、都督府、御史台 三大机关，分掌行政、军事、监督，使行政、军事、监察三者分立。明太祖朱元 璋非常注重监察制度的建设，于明朝建立前的吴王元年（1363 年）即置御史台， 并谕御史大夫和御史中丞： “国家立三大府，中书总政事，都督掌军旅，御史掌 纠察。朝廷纪纲尽系于此，而台察之任尤清要。 ” 明朝建立后，朱元璋为加强中 央集权君主专制制度，再次重申监察的重要性： “纪纲法度，为治之本，所以振 纪纲，明法度者，则在宪台。 ”并改御史台为都察院，扩大了监察机关的组织设 置，设监察都御史八人。同时，为加强对地方的控制，将全国划分十二道 ，每道 置监察御史若干人。经若干调整，至宣德十年，监察御史正式定为十三道。 都察院的基本职责是“总宪纲，惟所见闻得纠察” 。都御史职专“纠劾百 司，提督各道” ，为“天子耳目风纪之司” ，重点考察官吏，以及参与重大案件 审理。遇有地方重大事件，则“奉敕内地，拊循外地，各专其敕行事” 。此中的 “拊循外地” ，就是指奉敕出巡，抚按地方。 都察院下辖十三道监察御史，在内 “协管两京、直隶衙门” ，包括两京刷 卷，巡视京营，监临乡、会试及武举，巡视光禄，巡视仓场，巡视内库、皇城、 清张廷玉等撰， 明史卷 73，志 49， 职官二都察院 。 二十四史 ，中华书局，2000 年版。第 1182 页。 “道”指监察区域，其划分与省级行政区划不同。一个监察道往往跨省，与省的区域建制形成一种交叠的状态。 明史卷73，志 49， 职官二都察院 ，第 1180 页。 明史卷73，志 49， 职官二都察院 ，第 1179 页。 明史卷73，志 49， 职官二都察院 ，第 1180 页。 清龙文郴纂， 明会要卷 33， 职官五都察院 ，中华书局，1956 版。第 560 页。 3 五城，轮值登闻鼓；在外则巡按，清军，提督学校，巡盐，巡漕，巡关，儹运， 印马，屯田。十三道监察御史在外巡按为“代天子巡狩” ， “所按藩服大臣、府州 县官诸考察，举劾尤专。大事奏裁，小事立断” ， “凡政事得失，军民利病，皆得 直言无避” 。对十三道监察御史的考核，由都察院完成。 监察御史在组织形式上虽隶属于都察院，但其行使职权时却是直接对皇帝本 人负责，即其可不经都察院而独立行使监察职权。明代著名学者丘濬曾在大学 衍义补中佐证： “今天部官属皆书其部惟监察御史则书其道而不系于都察 院焉” 。 都察院的都御史、监察御史是专职的监察官，称为左衔；此外，明代都察院 还设有兼职的监察官，称为右衔，如总督、巡抚等。 明代每于地方有重大事变如大灾、边患等发生，往往派遣更高级别的都御史 带衔出巡。据明史职官志记载，洪武二十四年（1391 年） ，朱元璋派遣“懿 文太子巡抚陕西” ，始创“巡抚”之制。 续通志又记载： “明永乐十九年（1421 年） ，遣尚书蹇义诸人巡行天下，安抚军民，名曰巡抚，事毕停遣。后定为都御 史出使之职，兼军务者，加提督；有总兵者，加赞理；事重者加总督。又有经略、 总理、整饬、抚治诸衔，然必以都御史任之，以便行事也。 ” 总督、巡抚多由御 史出任，也可由尚书、侍郎等其他行政大员出任，但出任者必定加上都御史之衔。 起初，总督和巡抚都只是临时派遣的差使，叫作“巡抚某某地方” 、 “总督某处军 事， ”事毕则归，后则逐渐固定下来。如宣宗时以江南地大而要，专设巡抚；宪 宗时又专设两广总督。明代督抚的职权没有一般性的规定，通常是皇帝在钦颁督 抚的敕书中详细列出。 “督抚带风宪之衔” ，首在对地方实行监督。明末人孙承泽 说，景泰时差御史巡抚各地， “其意尚在扶持风纪” 。 钦定续文献通考职官四 更是明确地说： “若明之总督、巡抚，即行御史台之职” 。总督、巡抚的监察权 比 一般巡按御史更大， 明史称： “击贪浊、安善民，惟巡抚得以便宜从事” 。 其诸多职权中就包括了经济监察这样一个重要内容。 1.2 给事中 吴王元年 （1363 年） ， 朱元璋在置御史台的同时， 设置给事中。“洪武六年 （1373 年）三月己巳，始分吏、户、礼、兵、刑、工六科” 。后经历系列变化，到洪武 二十四年（1391 年）五月，正式定制： “每科都给事中一人，正八品；左右给事 中二人，从八品；给事中共四十人，正九品。 ” 。 明史卷73，志 49， 职官二都察院 ，第 1180 页。 王晓天， 中国监察制度简史 ，湖南人民出版社，1989 年版。第 145、156 页。 明会要卷34， 职官六巡抚 ，第 588 页。 孙承泽， 春明梦余录卷 48， 都察院 ，北京古籍出版社，1992 年版。第 1031 页。 明会要卷37 ， 职官九六科 ，第 644 页。 4 六科给事中为都察院系统之外另一个直辖于皇帝的中央监察机构， “掌侍从、 规谏、补阙、拾遗、稽察六部百司之事” ， “主德阙违，朝政失德，百官贤佞， 各科或单疏专达，或公疏联署奏闻” ，给事中的主要职权是监察六部长官和规谏 皇帝。对于给事中的作用，朱元璋于洪武十七年就说过： “朕日总万机，岂能一 一周遍？苟政事有失，将为天下之害，卿等能各悉心封驳，则庶事百无不当。 ” 可以看出，六科给事中与都察院在中央监察方面权责范围基本一致，但在系 统、组织机构方面各自独立、互不统属，表现出朱元璋对监察权分化和制衡的政 治策略。 1.3 提刑按察使司 在地方，明初便设立了提刑按察使司，为省级三司之一。设按察使一人，副 使、佥事则随各道具体情况不同，人数、职务各不同。 按察使为地方监察机关的长官，掌一省刑名按劾之事，澄清吏治，与都、布 二司共商地方大事。副使、佥事则分道巡察 ，巡察内容广泛，诸如兵备、提学、 抚民、巡海、清军、驿传、水利、屯田、招练、监军等， “各专事置” 。巡察范围 也不局限于地方，还“分员巡备京畿” 。 洪武十年（1377 年） ，朱元璋谕各道按察司官说： “朕以天下之大，民之奸宄 者多。牧民官不能悉知其贤否，故设风宪官为朕耳目。激浊扬清，绳愆纠谬，此 其职也。 ” 表明朱元璋对地方监察机关的重视。各省的提刑按察司与十三道监察 御史各自运作，相互交叠，构成了地方监察的两重结构；同时，这两重的监察机 关又相互制衡，中央监察道往往跨省，并且中央、地方颉颃行事，这就保证地方 监察的公允。 从对这三大监察机构粗略的描述中，可以看到中央到地方各监察机关都有各 种直接的经济监察职责。如十三道御史有出巡光禄寺、巡仓，巡漕、巡盐等专差； 六科给事中对六部经手的钱粮物品等经济项目有直接的监察作用；按察司也有副 使、佥事巡察各分巡道的水利、屯田等。不仅如此，各监察机构还可以通过对官 员贪墨行为的监视及其经济建设绩效的考核达到对中央和地方经济事务的监管。 可以说，经济监察职能占据明代监察职能的很大部分。在这种严密的网络型监察 机构设置体制下，经济监察确实能发挥很大效用。 明史卷74，志 50， 职官三六科 ，第 1204 页。 同上。 明会要卷37， 职官九六科 ，第 644 页。 提刑按察司下辖不同的分巡道，由副使、佥事巡查。分巡道一般依省内山川地理而设，根据各地的实际需要， 副使、佥事巡查的职责内容各不相同。 明史卷75，志 51， 职官四按察司 ，第 1227 页。 明会要卷40， 职官十二按察司 ，第 711 页。 5 第2章 明代经济监察法规与行使规定 当然，机构设计是经济监察发挥效用的一个方面，更重要的是制度层面的设 计。完备的法律法规是监察得以顺利进行的重要保障，也是监察职能行使的首要 依据。朱元璋对监察法规的制定十分重视。洪武四年（1371 年） “御史台进拟宪 纲四十条，上览之亲加删定，诏刊行颁给” 。洪武二十六年前后，又制定宪 纲总例 、 纠劾官邪规定 、 六科给事中总例及各科事例、 出巡事宜 、 巡 抚六察及责任条例等监察法规。此后经惠文帝、成祖、仁宗、宣宗历朝均 有所增补。至正统四年（1439 年） ，英宗敕谕礼部、都察院，正式颁布宪纲条 例 （简称宪纲 ） 。 作为监察监督法规的宪纲及相关条例，在孝宗编纂大明会典时，又 被汇总纳入其中。 大明会典历经武宗时的校修，世宗时的重修，以及神宗时 的再修，于万历十五年（1587 年）正式成书。 大明会典共 228 卷，体例以六 部九衙署为纲，内容囊括官员设置、职务职掌、工作程式、注意事项到以及官礼 仪，可谓全面而完整，这为监察的实行提供了最完备的法律依据。 经济监察的各项法律规定散见于各种法规中， 汇入明会典后， 主要见于卷 209 至卷 213，此外在六部的法规中也多见由御史主管的各种经济监察事项。由于经 济监察各项法律规定并未单独成册，比较分散，因此本文不采用明会典的编排体 例，而是以机关设置为标准重新编排，以便能更清晰地分析各个监察机关的经济 监察职权及职权行使方式。 2.1 都察院 明代，都察院为三法司之一，主监察，经济监察是其重要职能。根据明会 典都察院的经济监察职能从两个方面体现：一是对中央机关的经济监察；二是 对地方的经济监察。 2.1.1 对中央机关的经济监察 都察院长官为都御史。都御史的经济监察体现在：第一，“纠劾百司”，只 要有违犯财经政策，贪赃枉法的官员就要举劾；第二，考核百官，对官员经济政 绩进行审核；第三，提督各道，即管理十三道监察御史。都御史与六部尚书并列， 明太祖实录表 60。转引自：张晋藩， 中国古代监察法的历史价值中华法系的一个视角 ， 政法论坛(政 法大学学报) ，2005 年第 23 卷第 6 期。第 90 页。 6 称七卿，地位很高，不仅有对官员进行财政监督的权力，而且在查处经济违法、 违纪案件中也有较大权力。一般情况下，有关官员的行政处罚，会同吏部议决； 重大案件，则会同刑部、大理寺议决。这对实施财经监察作用不小。 都察院下设十三道监察御史，这是都察院实际承担监察职责的主体，共110 人。在都察院中,具体实施经济监察的是十三道监察御史。监察御史对中央各部 门的经济监察表现在四个方面： 第一、“主察纠内外百官之官邪”，即监督、察举文武百官的经济违法行为。 如发现不法行为，御史即可以“露章面奏”也可以“实封陈奏” 。 第二、两京刷卷，即对北京、南京“大小有印信衙门”的公务文书进行清查 核实。“如刷出卷内事无违枉，俱已完结，则批以照过；若事已施行，别无违枉， 未可完结，则批以通照；若事已行，可完而不可完，则批以籍迟；若事已行已完， 虽有违枉，而无规避，则批以失错；若事当行不行，当举不举，有所规避，如钱 粮不明、人赃不明之类，则批以埋没”。如遇有钱粮埋没、赋役不均等项依律究 问，“迟者举行，错者改正，合追理者即与追理，务要明白立案，催督结绝”。 每道监察御史都会分管若干在京衙门，如福建道带管户部，四川道带管工部，河 南道带礼部等等，即户部文卷、工部文卷、礼部文卷要分别送到福建道、四川道、 河南道照刷。 第三、巡视与钱粮物资有关的各衙门，如光禄寺、仓房、内库。验收光禄寺 的牲口、果品、厨料等物，并监收白银。审查国有仓库（包括外廷和内府）钱粮 出纳账籍，检查有无侵吞、挪用、盗窃、亏空和霉变残次等问题。 巡视光禄寺、巡仓、巡库、巡马房一般是作为专项的监察项目，由皇帝挑选 御史进行监察。 宣德四年（1429 年） ，差监察御史一员，同给事中会同光禄寺堂上官，验收 牲口、果品、厨料等物，并监收白粮。宣德九年，差监察御史一员巡视光禄寺。 凡内外官员人等，多支食料及需索骚扰者，皆令执奏。正统二年（1437 年） ，令 巡视光禄寺御史同户部主事监收钱粮。嘉靖三十七年（1558 年） ，差御史一员查 刷大官等四署，一切供应、各项物品，每月需报皇帝过目，一年更替。 宣德九年（1434年）差御史一员巡视在京仓。差御史一员会同给事中巡视甲 字库等十库。嘉靖七年（1528年） ，差御史一员同给事中查理御马监各马房钱粮 奸弊。八年奏准每年差御史二员会同给事中，一员于内府监局，一员于府、部、 院、寺等衙门各监收钱粮，革除奸弊。 第四、参与对官吏的审核。“在京各衙门郎中、员外郎、主事等官”考满， 林延清论明朝财政监督体制 ， 江南大学学报（人文社会科学版） ，2004 年第 3 卷第 1 期。 明会典卷209， 都察院一风宪总例 ，第 4155 页。 明会典卷210， 都察院二照刷文卷 ，第 4202 页。 明会典卷210， 都察院二奏请点差巡视光禄寺 ，第 4186 页。 明会典卷210， 都察院二奏请点差巡库 ，第 4187 页。 7 由都察院发河南道监察御史考核，“各出考语牒送吏部该司候考”。 2.1.2 对地方的经济监察 十三道监察御史主要承担对地方的经济监察任务。其任务可分为专差和按差 两类. 第一类：专差。即专项经济监察。 专差御史包括巡盐御史、巡茶御史、巡漕御史、巡关御史、巡屯御史和巡仓 御史等。这些专差御史对盐、茶、马政、漕运、关税、屯田、仓库等重要经济部 门进行专门的经济监察。 1、印马。 景泰间，民间孳牧种马。南直隶差御史一员，北直隶及山东、河南地方共一 员，同该管寺丞印俵。成化间定，每岁九月终请差。嘉靖二年（1523 年）奏准三 年一差，请敕同该管的寺丞查点印烙。后以地方灾伤，题奏行巡按御史带管。嘉 靖三十年（1551 年）后，复差，照屯田事例更替接管。 2、漕运、儹运。 洪武元年（1368 年） ，置漕运使。十四年（1381 年） ，罢。永乐设漕运总兵 官。宣德中，遣侍郎、都御史、少卿等官督运。至景泰二年（1450 年） ，始设漕 运总督于淮安，以副都御史王竑为之。 隆庆元年（1567年）题准，差监察御史一员前往浙江并南直隶、苏州、松江、 常州、 镇江四府， 监兑粮米， 催儹运船， 兼理济宁府迤南一带河道。 隆庆三年 （1569 年），停止差派，仍令户部司官监兑。隆庆五年（1571年），以粮运迟误，漂失 数多，复题奏差御史一员，同户部郎中一员催儹。万历六年（1578年），革催儹 郎中，专差御史。 3、巡仓、督理粮储。 宣德九年（1434 年）差御史一员巡视通州仓。嘉靖八年（1529 年）题准： 每年差御史一员请敕提督京通二仓，收放粮斛，兼理通惠河事务。嘉靖二十年 （1541 年）批准抚按官将社仓能否应对荒年救济作为地方官考核项目。 正统六年（1441 年） ，批准风宪官稽察州县官吏的豫备粮准备事项。豫备粮 未准备充足，即使官员秩满当迁，仍不准离任。 天顺二年（1458 年） ，南京督理粮储缺官。命轩輗以左都御史往。 明会典卷209，都察院一考覈百官，第 4176 页。 明会典卷210， 都察院二奏请点差印马 ，第 4183 页。 明会要卷34， 职官六总督漕运 ，第 600 页。 明会典卷210， 都察院二奏请点差 儹运 ，第 4185 页。 明会典卷210， 都察院二奏请点差巡仓 ，第 4185 页。 明会要卷56， 食货四豫备仓 ，第 1074 页 明会要卷31， 职官三督理粮储 ，第 526 页。 8 南京粮储，自成化后皆以都御史领之。至嘉靖二十六年（1547 年） ，撤换都 御史命户部兼理。但嘉靖三十九年（1560 年） ，振武营军乱，户部权力不够，粮 储管理受到破坏。因此在三月丁巳，仍以都御史督理粮储。 4、巡青、苑马寺。 宣德九年（1434 年） ，差监察御史一员巡视各处牧草，一员提督象、牛、羊 等房钱粮，一员同给事中、锦衣卫巡视官军骑操马匹，不许闲时带鞍骑坐及驮载 等项。成化五年令各处草场，户部原委主事官督同官攒收受，其御史照旧往来巡 视。嘉靖八年，差监察御史一员同给事中监收象、马、牛、羊等房钱粮。原宣德 九年定的巡视各处牧草、提督各房钱粮、巡视马匹等三事，先共只差御史一员会 同给事中行事。 嘉靖三十一年（1552 年） ，题准陕西苑马寺令巡察御史督理。 由于巡屯牵涉国家土地管理制度，巡盐、巡茶涉及国家专卖制度，因此与后 文专项论述，此处暂不赘述。 第二类：按差。即巡按御史，“代天子巡狩”，赴地方实施常规的经济监察。 明代将全国划分为十三道监察区域。该监察区域的建制与省级行政区划的建 制不同，二者呈现的是一种交叠的状态。每道监察御史“各理本（监察区域内） 布政司、直隶府州卫所”等。 巡按御史对地方经济监察的首要任务是考察纠劾文武官员，“凡在外有司扰 害善良，贪赃枉法，致令田野荒芜，民人受害，体访得实，具奏提问”。 同时， 照刷地方文卷：“巡历去处，先行立案，令各该军民衙门抄案，从实勘取。 ”该 照刷文卷的内容， 共有六条， 其中地方经济事务及财经违法问题的监察就占四条： 照刷开垦荒田文卷、买办祭祀猪羊果品香烛等项文卷、成造船只文卷以及贪赃枉 法文卷。 其次，对地方经济建设事项进行监督。 第一，清点科差赋役。监督本府所有差役是否根据黄册丁粮相应分配到户。 各户周而复始轮流服役。点差应公平，不得放过富庶人家而专差使贫困人家、挪 移作弊、重扰于民。应详细写明白现役里长姓名，依准回报。 第二，检查圩岸壩堰陂塘。监督府县提调官吏，查勘所辖区域内如果有圩岸 壩堰坍缺、陂塘沟渠涌塞，务必及时修筑坚固完好、疏通顺畅，以备旱涝。毋致 失时，如果因此扰害于民，则详细写明，依准回报。 第三，考察荒闲田土。监督本府正官多方设法召民开垦荒田、趁时布种。其 明会要卷31， 职官三督理粮储 ，第 526 页。 明会典卷210， 都察院二奏请点差巡青 ，第 41864187 页。 明会要卷38， 职官十苑马寺 ，第 678 页。 明会典卷209， 都察院一各道分隶 ，第 4166 页。 明会典卷209， 都察院一纠劾官邪 ，第 4175 页。 明会典卷210， 都察院二照刷文卷 ，第 4201 页。 明会典卷210， 都察院二照刷文卷 ，第 42024206 页。 9 开垦过的荒地可以缴纳秋粮时，须候年限满日斛徵，毋致抛荒。并将本府正官任 期内开过田亩数目依准缴报。 第四，巡视桥梁道路。监督并命令提调官常加点视。但有损坏去处，即于农 闲时招集劳力修理，务要坚固完好，毋致阻碍经行。详细写明，依准回报。 第五，监督税粮课程。监督本府将岁办税粮、诸色课程等各种数目结算清楚， 并上报。 第六，检验额造段疋等物。监督本府将织染局现有各色工匠机张、岁办数目、 所支取的颜料等物，清点清楚并报告。 第七，核对升斗秤尺。监督提调官照依法定样式，校勘均平，不得私自造置， 欺诈百姓。详细写明，依准回报。 第八，查看仓库房屋。监督本府提调官时常川巡点视，若有损坏，及时修理， 注意查处仓库管理人员的作弊行为。将现有钱粮等物详细写明上报。 当巡按御史巡查完毕，需要向都察院汇报巡历地方的办事经过，按法律所规 定的项目列举具体事实，将其已完、未结、处理过程等各种情况开奏明白、造册 上报。上报内容多为经济事务，主要有： 1、仓库钱粮数目。仓库内已有物品及新收物品数目，明白开报。 2、督修城壕圩岸塘壩。要将某官何年月日何处所修某处城壕、圩岸、塘坝等 事项，明白开报。 3、仓粮奸弊。凡各府州县仓廒，如果有不法侵盗、造假现象，应具实开报。 4、官员奢侈浪费、侵用公物、贪污受贿等现象，调查清楚，根据事实上报。 5、科差奸弊。各府州县分派课税或点差课役时，有收受贿赂，摊派不公平的 现象，调查清楚，根据事实上报。 2.1.3 巡抚对地方的监察 此外还需要谈的是巡抚对地方的经济监察。巡抚制度是明代监察制度的一个 特色，属于兼职的临时性职务， “事毕复命，或即停遣” ，但位高权重。当地方有 重大事务，需要由中央牵头协调管理时，中央即派遣高级官员带“右都御史”或 “右副都御史” 、 “右佥都御史”衔出发，巡察抚视地方，统领地方都、布、按三 司。 明朝初期，遣尚书侍郎巡抚各处地方时，由于其官职序列与巡按御史不相统 属，无法直接领导，文书往来手续又繁杂不便，因此景泰四年（1453 年）出巡官 员加带都御史头衔，归为监察系统，便于对地方的统领和监督。此后凡都御史出 巡，根据职务不同，所加头衔不同。 “巡抚兼军务者，加提督；有总兵地方，加 “第一”至“第八”见明会典卷 210， 都察院二出巡事宜 ，第 41914194 页。 “1”至“5”见明会典卷 211， 都察院三回道考察巡按御史满日造报册式 ，第 42124213 页。 10 赞理或参赞；所辖多事重者，加总督。有总督兼巡抚，提督兼巡抚，及总理巡视 抚治等员，皆加都御史或副佥都御史衔。 ” 由于巡抚属于统帅地方的大员，其经济监察职能显得比较宽泛，统领相关区 域的粮饷军备、督理营田屯政、抚治流民、总理河道漕运、清理盐法等。 又兼巡 抚属于临时性职务，因此经济监察职权往往因事而设，并无常形。 如漕运、河道。景泰二年（1451 年）因漕运不继，特命都御史总督。正德四 年（1509 年）定都御史提督河道，凡漕河事悉听处置。万历七年（1579 年）令 巡抚保定等府兼管河道。万历八年（1580 年）令河南巡抚兼管河道。 如盐政。万历三年（1575 年）令总督两广军务带管盐法。清理两淮、两浙、 山东、长芦等处盐法都御史一员。总理江南等处屯盐副都御史一员。总理江北等 处屯盐佥都御史一员。总理山西等处屯盐副都御史一员。 如粮储。总督南京粮储一员。 如营田屯政。淮、徐、兖州等处地方招抚营田一员。北直隶地方督理屯政一 员。山西宣大地方督理屯政一员。 可见巡抚具有广泛的经济监察职能，针对特定区域某一经济事项进行集中监 管，设置并不固定，有利于短时间内集中特定区域的人力物力，解决地方经济建 设中出现的问题。不利之处在于工作无延续性，无法保证监察效果能得到长时间 的保持。 初，为防止巡抚在地方过久、权力过大，中央明令巡抚应在规定时间到京议 事。宣德间，“令巡抚官每岁八月一赴京议事”。宣德五年（1430年），定“巡 抚官赴京议事条例”，其规定“辽东、大同每年一次；宁夏、延绥、甘肃二年一 次，俱四月初一日至京。南北直隶及北方腹里者，仍每年一次；四川及南方者亦 二年一次，俱八月初一日至京。其二年一次者，若果地方宁靖，事有应议者，听 从一年一次。” 但此规定于成化十年（1474年）被废止。之后巡抚逐渐成为久驻 地方的大员，主要职能也由监察向行政转化，为清代正式将巡抚设为地方固定官 员打下基础。 2.2 六科给事中 洪武十三年（1380年），朱元璋“罢丞相不设，析中书省之政归六部，以尚 明会要卷34， 职官六巡抚 ，第 588 页 明会典卷209， 都察院一督抚建置 ，第 4155 页。 “总理江南屯盐” 、 “总理江北屯盐”和“总理山西屯盐”三者为嘉靖十九年后因事专设。 明会典卷 209， 都 察院一督抚建置 ，第 4165 页。 此处未写明设置时间，只说嘉靖二十年以前设。 明会典卷 209， 都察院一督抚建置 ，第 4163 页。 此三者为嘉靖十九年后因事专设。 明会典卷 209， 都察院一督抚建置 ，第 4164 页。 明会典卷209， 都察院一督抚建置 ，第 4165 页。 11 书任天下事” 。六部设给事中，直接由皇帝掌握， “分察六部之事，而纠其弊误”。 六科给事中不仅拥有参政议政、谏议封驳之权，还拥监察弹劾之权，职权范围较 为广泛，但经济监察应是其广泛职权中的一个非常重要的部分。六科的这种经济 监察主要体现在监察中央六部等衙门及考核、考察官员的经济财政绩效等方面。 明会典卷213六科中，对经济监察作了大量具体的规定，如： 吏科。 “凡天下诸司官吏，三年朝觐到京，奏缴须知文册到科，查出钱粮等项数目 差错者，经该官吏参奏究治。” 礼科。 “凡礼部填发各王府名封婚礼等项勘合，及行两直隶、十三布政司各项勘合， 每季终，精膳司将发过日期开造文册，送科备照，候销缴稽查。” 兵科。 “凡登闻鼓下所受状词，并虏中投降男子，该收勇士，夷人习仪该拨马骑， 年例打冰、打蓼草等事该拨军士，但奉旨该本科承行者，锦衣卫当直官，填写驾 帖，送本科佥名，给与施行。 凡各边巡抚官，并南北直隶奏差御史，印烙过马驹，及南北太仆寺、苑马寺、 各都司等衙门，印俵过马牛等数，及天下给过驿马数，南京造过马快等船，并差 过起数，各造册，送本科收照。 凡天下清军御史，清过军士，三年一造册，送本科收照。 凡兵部清理在京各卫军士，本科差官一员。 凡每年巡视各仓场，收放马匹官军，本科差官一员。 凡兵部存恤京卫，勾到各处军士，每月本科差官一员。” 刑科。 “凡每月五城兵马司捉获囚数，具奏本，送本科备照。西北二城兵马司，具 有无挖掘禁山等项结状，送本科查考。 凡法司奏差勘事审录决囚等项官员，都察院奏差御史巡按，及监生书吏人等， 赴各该清军、刷卷、提学、巡盐、巡茶、巡关等项御史处书办，各该请给内府精 微批文，各具手本，赴本科，照各批文定限，转发各衙门给付。事定，各赍原批 赴本科，转送内府销缴。” 从以上看来，吏、礼、兵、刑等科都有经济监察方面的职责，但比较而言， 户科和工科在经济监察的职权更重，作用更大，明会典六科中关于这两科 的规定也更为细致、严密： 明史卷 74，志 50， 职官三六科 ，第 1204 页。 明会典卷 213， 六科吏科 ，第 4244 页。 明会典卷 213， 六科礼科 ，第 4248 页。 明会典卷 213， 六科兵科 ，第 42514252 页。 明会典卷 213， 六科刑科 ，第 42544255 页。 12 户科。主要如下： “凡有司征收秋粮，南京户部照例刊印勘合，给付粮长。将本区合征税粮， 依例送纳。各该仓库，填写实收数目奏缴其勘合，仍送本科注销。 凡漕运钱粮，每年终，户部各司具手本赴科注销。 凡各盐运司、提举司合办盐课、年终俱办完实数，造册奏缴，就差该吏赴科 注销。 凡户部差官监收各处粮米，及钞关船料钱钞，本科赴司礼监领精微勘合批文 一道，定限给付，岁满更替回还，仍将原批赴监查明，送本科销缴。 凡各边钱粮，成化二十一年题准，巡抚都御史、郎中等官造到文册，户部查 明，造青册八本，每年八月中题知。堂上官并该司郎中，送科批押收候。各处报 到收放数目赴科添注注销。迟错故违等项本科纠举。其辽东、宣府、大同、延绥、 宁夏每季终；甘肃每半年造册奏缴送科。 凡巡视各处牧马草场，及种苜蓿园地，本科与各差官轮差。嘉靖七年题准： 户部委官，每月将官旗呈报到牛马，收除实在数目，开报本科并巡视官稽考。其 各仓场内使，及养马指挥、千百户，有勤能廉静，或贪刻废弛者，年终听本科及 巡视官，查其畜产繁耗，指实旌劾。若私占旗军、包纳月钱，及内外官军医兽， 倒死喂养马牛等畜，提督等官故纵容隐者，指实参奏。嘉靖二十七年题准：兼管 京伍草场。 凡各边盐粮，成化四年题准：内外官豪包占开中者，本科参奏。嘉靖六年题 准：奏讨残盐余盐，减价报中，任场买补，不候挨单者，本科查参。 凡违例奏讨地土，混占侵赖者，本科参奏。 凡户部关给军官折俸绢布等物文册到科，及各卫开具关给数目，送科挂号， 磨算差者，参奏。 凡顺天府宛大二县，及通州铺户，成化十二年议准：十年一次，差科道官清 理。嘉靖十三年题准：本科给事中一员，会同御史审编。 凡每年户部将五府、六部、都察院、国子监并京通武成中等卫，长安等四门 仓，一应见在粮斛数目，磨算明白，分豁廒座，各另造册，奏闻送科。收候各衙 门放过粮斛，照收注销。” 又南京户科： “凡南京文武衙门，月支粮斛，及内府九库收放钱粮，每月造册赴本科注销。” 工科。 “凡工部军器局制造军器，本科差官一员实验。 凡宝源局铸钱，弘治十七年提准：按季稽考工科并钱数，本科与各科官员轮 差。 明会典卷 213， 六科户科 ，第 42454248 页。 明会典卷 213， 六科南京户科 ，第 4259 页。 13 凡内府派出各项钱粮，嘉靖十七年题准：本科与各科轮差官一员。会同工部 该司掌印官估计，开行原派衙门，公同收受。 凡工部盔甲、王恭二厂军器及各处解到弓箭弦条，本科官一员会同巡视东城 御史及工部司官一员，于戊字库监收，年终造册奏报。本科官及东城御史兼巡视 节慎库钱粮。 凡工部各项料价，每年上下半年，本科差官一员，同巡视科道、四司掌印官， 会估时价一次，造册奏报。 凡各直省司府，解纳钱粮完欠分数，工部开载考成薄内，每月赴科注销一次。 本科查对分数不及者，每上下半年会同各科题参。” 又南京工科 “凡南京内府衙门及皇城门铺等处损坏，合该修理工程大者，本科官与南京 工部等官，会勘具奏修理。 凡南京工部营缮等四司钱粮，每三年一次，差本科官及南京该道御史，同本 部堂上官查盘，具造本册奏缴。” 从上述监察法规来看，户科和工科给事中的经济监察色彩较浓，而且户科的 经济监察侧重于财政方面，举凡钱粮之收支、盐运之执行、地方仓储之保管、田 土之占用，以及私吞钱粮、侵夺田土等违法违例行为的查处，都属于户科之监督 职权范围；工科的经济监察则侧重于工程经济事务方面，举凡工部等衙门建筑事 项费用的评估查核、工