应对气候变化的碳税问题研究.docx

应对气候变化的碳税问题研究韩学丽（首都师范大学管理学院，北京 100089）摘要 碳税作为应对全球气候变暖的有效政策工具之一，已在多个发达国家实施并取得了较好的效果。碳税有助于推动由化石燃料燃烧产生的负外部性内在化，与碳排放权交易工具互有优势，可以相互补充。文章探讨了碳税的内涵，界定了碳税与 其他相关概念的区别，论证了在中国引入碳税的必要性，并提出了在我国开征碳税所需的准备工作及碳税制度的基本框架。关键词 碳税；环境税；碳排放权交易中图分类号 F810.42文章编号文献标识码 A1002-736X(2014)12-0055-04The Study on Carbon Tax Issues to Climate ChangeHan Xueli（College of Management, Capital Normal University, Beijing 100089）Abstract: As one of the effective policy tools to cope with the global warming, carbon tax has been implemented in quite a fewdeveloped countries and practiced well. Carbon tax contributes to internalize the externalities caused by burning fossil fuel. Compared with carbon emissions trading policy, carbon tax has its own advantages. These carbon emission reduction policy tools should be taken together in a country to form a joint force. This paper discusses the conception and the necessity of the imposition of carbon tax in China. It also presents a framework design for the elements of carbon tax.Key words: carbon tax; environmental tax; carbon emissions trading由人类活动引致的气候变化和日益频发的环境灾难已经引起了人类的广泛 关注。如何减少温室气体的排放，弱化 温室效应，减缓全球升温的脚步成为摆 在人类面前的共同难题。征收二氧化碳 税已被一些主要发达国家的实践证实是 解决这一问题的有效举措。中国作为碳 排放最多的发展中国家，节能减排的任 务十分艰巨。适时引入碳税，既是保护 环境的客观需要，也是实现经济可持续 发展的重要之举。一、碳税的内涵高排放产品的使用，倡导低碳的生产方式和生活方式，使经济实现可持续发展。 碳税是环境税的重要组成部分。环 境税是针对所有以保护环境为目的而征 收的税种的统称，包括碳税、硫税、氮 税、水污染税等多税种所组成的税收体 系 。 由 于 二 氧 化 碳 对 温 室 效 应 的 “ 贡 献”最大，占到温室气体排放的 60%以 上，加之很多温室气体相伴而生，在征 收碳税使二氧化碳减排的同时，其他温 室气体也会一并减少，因而碳税作为应碳税即二氧化碳税，是通过对煤炭以 及 石 油 下 游 的 汽 油 、 柴 油 、 航 空 煤 油、天然气等化石燃料就其含碳量或碳 排放量按一定比率来征收的税种，以实 现减少二氧化碳排放延缓全球气候变暖 的 目 的 。 碳 税 就 其 性 质 而 言 属 于 间 接 税，在生产环节或消费环节征收，通过 价格传导机制激发生产者和消费者选择 低碳节能产品，抑制高耗能、高污染、作者简介韩学丽 （1970-），女，河北廊坊人，首都师范大学管理学院副教授，财政部财政科学研究所博士，研究方向：财政学。REFORMATION & STRATEGY 2014.1255对气候变化的重要政策工具正在被越来越多的国家所采用。 碳税的理论依据是庇古税。由于经济主体对化石燃料的燃烧，向大气层释 放二氧化碳产生温室效应，导致全球气 候变暖，环境恶化，属于典型的负外部 性问题。负外部性包括生产的负外部性 和消费的负外部性。生产的负外部性， 使厂商的私人边际成本低于社会边际成 本，社会承担了外部边际成本 （社会边 际成本与私人边际成本之差）。由于厂 商没有负担生产的全部成本，使其所做 出的产量决策不是最佳的，超出了帕累 托最优所决定的产量水平。消费的负外 部性，使消费者的私人边际价值高于社 会边际价值，从而导致负外部性的消费 活动过多。政府通过对具有负外部性的 生产和消费活动征收数量相当于外部边 际成本 （外部边际价值） 的税收，使私 人边际成本和社会边际成本、私人边际 价值和社会边际价值相等，由厂商或消 费者承担全部经济活动的代价，从而做 到负外部性内在化，实现帕累托最优。 用公式表示如下：碳减排政策工具，都能使二氧化碳产生的外部成本内在化，并且都已在一些国 家的实践中得以运用，并取得了一定的 效果。可以说，这两种政策工具在很多 方面各有优劣。（一） 作用机制 碳税是价格激励型政策工具，而碳排放权交易是数量激励型政策工具。碳 税的作用机制是通过对化石燃料征税， 从而引发化石燃料价格上涨，激励单位 和个人减少对化石能源的依赖和使用， 或以其他能源取而代之，或以非能源产 品替换能源产品，并最终减少二氧化碳 排放总量。碳排放权交易的作用机制则 是在排放总量控制的前提下，激励企业 采取节能减排技术减少自身的碳排放， 以期节省更多的指标转让给其他企业获 利，进而达到减排的整体效果。后者对 能源价格的影响是不确定的。（二） 管理成本 碳税的管理成本明显低于碳排放权交易。碳税的设计、征收都相对简单， 由于相关能源产品的含碳量是确定的， 其碳排放量直接由含碳量决定，主要将 征税范围和税率确定好，其他税制要素 都容易解决。在征收管理上，不需要另 设机构，现有的税务机关就可以承担起 相应的职责，只需花费少量管理成本就 可以实施。而碳排放权交易的管理成本 高 ， 管 理 难 度 大 。 如 何 制 定 碳 排 放 总 量、如何在企业间分配初始配额、如何 有效监督碳排放权交易，这些都会使政 府大费周章，而且还需要制定完善的法 律体系、建立交易平台、另设新的行政 机构来执行和监督碳排放权交易。对于 像我国这样市场机制不成熟的国家，建 立有效的碳交易市场并非一朝一夕之功。（三） 公平性 碳税比碳排放权交易更加公平。碳税的征收符合污染者付费原则，谁排放 谁交税，谁污染谁治理。碳税收入归政 府 所 有 ， 可 以 用 于 对 低 收 入 者 发 放 补 贴，也可以用来减轻其他税收所造成的 扭曲效应。而碳排放权交易所得的收入 大多留在某些企业内部，低收入者无法 获得补偿。（四） 效果确定性碳排放权交易由于事先明确了碳排 放总量，所以排放结果是确定的。而碳 税的减排效果是通过价格机制曲折地发 挥作用，减排总量无法预估，减排效果 确定性差。当然，这也不是绝对的，碳 排放权交易也可能存在由于政府迫于各 方压力而改变 （尤其是提高） 碳排放总 量而使环境保护效果大打折扣，损害减 排效果确定性的问题。碳税则有可能随 着经济发展的需要而随时调整税率，以 增强环境保护效果的确定性。（五） 实施阻力 碳税的实施阻力无疑要大于碳排放权交易。一项新税种的设立，势必会加 重纳税人的负担，碳税的实施会使相关 能 源 产 品 价 格 提 高 ， 影 响 企 业 的 竞 争 力，使纳税人的生产和生活受到不同程 度的影响，因而容易招致不满和抵制。 而碳排放权交易虽然有可能是变相地征 税 ， 但 是 其 对 能 源 价 格 的 影 响 不 太 明 显，因而在政治上更容易被接受。综合来看，碳税和碳排放权交易各 有利弊，分不清孰好孰坏，二者也不是 简单的替代关系，可以结合起来使用， 相互补充，共同致力于环境保护的总体 目标。 TMSCMPCMPVMSV其中，T 代表碳税，MSC 表示社会边 际 成 本 ， MPC 表 示 私 人 边 际 成 本 ， MPV 表 示 私 人 边 际 价 值 ， MSV 表 示 社 会边际价值。碳税正是以此为依据而设计的使外 部性内在化的一种税收制度安排。三、我国开征碳税的必要性碳税的开征对环境、经济和社会等方方面面都会造成复杂而深远的影响， 既有正面效应，也有负面效应。它可以 推动节能减排，带来环境效益；改善能 源消费结构，促进产业结构调整；却又 对经济带来双重影响，短期内会对企业 竞争力产生负面影响，长期内会促进经 济健康发展；还有可能会扩大资本与劳 动的收入差距等等。因此，理论界对于 是否开征碳税众说纷纭、莫衷一是。我 们 认 为 ， 作 为 应 对 气 候 变 化 的 有 效 手 段，在我国开征碳税很有必要。（一） 有利于创建环境友好型社会 中国是能源消费大国，改革开放 30多年经济的高速增长，产生了对能源的 巨大需求，中国的能源消耗占世界总量二、碳税与碳排放权交易两种政策工具的比较碳税和碳排放权交易同为减少碳排放的有效政策工具。碳排放权交易是在 政府确定碳排放总量的前提下，赋予企 业一定的二氧化碳排放权利，一些以较 低的成本有效降低碳排放量的企业可以 将其剩余的配额转让给其他需要更多配 额的企业获取利润，从而达到促进企业 减排的目的。二者都是基于市场机制的REFORMATION & STRATEGY 2014.1256的 1/4。由于我国的能源结构以煤炭为主，因而化石能源的消费已占到我国能 源消费比重的 90%。 这使得我国碳排 放量逐年增加。由科技部、气象局和中 科院等部门联合发布的 气候变化国家 评估报告 称，2000 年我国化石燃料燃 烧 产 生 的 二 氧 化 碳 排 放 量 约 为 34 亿 吨 ， 占 世 界 总 排 放 量 的 12.78%， 排 放 总量已跃居世界第二位，人均碳排放量 达 0.65 吨，约合世界平均水平的 61%。 时隔不久，中国应对气候变化国家方 案 指出，2004 年我国二氧化碳排放量 已达 50.7 亿吨，人均二氧化碳排放量也 增 至 3.65 吨 ， 相 当 于 世 界 平 均 水 平 的87%。 可见增长势头之猛。如此之高 的碳排放量已引起了国际社会和国内各 界的广泛关注，要求中国政府承担环境 保护义务限制能耗减少排放的呼声也越 来越高。与此同时，国内脆弱的生态环境和 能源供应日益紧张的现状也使得碳税的 实施越来越有必要。一些主要发达国家 碳税的实践表明，碳税政策的实施能够 带来较好的减排效果。较早开征碳税的 芬 兰 在 19901998 年 间 因 实 施 碳 税 有 效抑制了约 7%的二氧化碳排放量。瑞 典自 1991 年实施碳税，1995 年其二氧 化碳排放量减少了 15%，其中 90%排放 量的减少归功于碳税。 同年开征碳税 的挪威政府估计，若没有碳税，1998 年 挪 威 的 排 放 量 会 比 1990 年 增 长 15%20%。挪威的碳税使一些工厂的二氧化 碳排放量降低了 21%，家庭机动车的二 氧化碳排放量降低了 2%3%。1992 年 欧洲委员会建议引入碳税，欧盟 19902000 年温室气体排放量减少了 3.5%。 反观国内，由税收引起产品价格变化进 而对生产产生的影响相对较小，碳税的 减排效果没有发达国家显著。不过根据 学者们的估算，开征碳税对二氧化碳的 减排效果还是十分明显的，而且税率越 高 ， 减 排 效 果 越 好 。 假 定 我 国 从 2015 年 开 征 碳 税 ， 则 2020 年 、 2030 年 、2040 年 及 2050 年 二 氧 化 碳 减 排 率 如 下：当税率为 30 美元/吨碳时，分别为1.0%、 5.0%、 10.0%和 15.0%； 当 税 率为 50 美 元/吨 碳 时 ， 分 别 为 2.1% 、14.7%、22.7%和 24.5%；当税率为 80 美 元/吨 碳 时 ， 分 别 为 4.9% 、 20.5% 、28.6% 和 30.1% ； 当 税 率 为 100 美 元/吨 碳 时 ， 分 别 为 5.2%、 27.6%、 31.7%和34.4%。因此，可将碳税作为缓解我国 环境压力，加强生态文明建设，实现经 济可持续发展的重要政策手段之一。（二） 有利于树立负责任大国的国 际形象温室效应引发的气候变暖是全球性 的问题，应对气候变化已成为继反对核 扩散及应对金融危机之外的重要议题之 一，需要各国的共同参与和积极努力。 发达国家单边的碳税和碳排放权交易制 度会造成“碳泄露”问题，即某些发达 国家减排而其他国家尤其是发展中国家 不减排的话，能源密集型的企业便会由 环境规制较严的国家涌向环境规制较宽 松的国家，从而使这些国家增加碳排放 量，这样就会使发达国家减排的成果付 之东流，全球的环境也不会改善。为防 止此类事件发生，发达国家提出了两个 应对策略：一是在开征碳税时，对受影 响的产业通过税收返还来保障其利益， 尽可能减少损失；二是对进口的化石燃 料征收与国内相同的碳税，对进口的其 他产品按其碳排放量征收碳税。中国是 出口大国，又是世界第二大碳排放国， 与其被动让发达国家对我国出口产品征 收碳关税，还不如我们主动实行碳税制 度 ， 这 样 更 有 利 于 提 升 我 国 的 国 际 地 位 ， 树 立 负 责 任 大 国 的 国 际 形 象 。 同 时，我国作为 联合国气候变化框架公 约 的 缔 约 国 之 一 ， 按 照 2007 年 出 台 的“巴厘岛路线图”达成的协议，2012 年以后发展中国家有义务在可持续发展 的前提下采取对国家合适的减排行动， 开征碳税正是履行承诺积极承担责任的 表现。（三） 有利于转变经济发展方式 我国传统的高耗能、高污染、高排放、低产出的经济增长方式受到资源和 环境的制约已难以为继，转变经济发展 方式是大势所趋。然而，现实情况却不 尽如人意，高耗能、高污染、高排放的产业仍然大量存在，经济发展方式的转变任重而道远。实行碳税制度，有助于 这 种 局 面 的 改 观 。 对 化 石 燃 料 征 收 碳 税，使相关能源产品价格上涨，这会从 几个方面产生积极影响。首先，由于化 石燃料价格上涨，企业会减少化石能源 的消费，提高现有能源的利用效率，从 而减少了二氧化碳和伴生的其他污染物 的 排 放 。 其 次 ， 由 于 化 石 燃 料 价 格 上 涨，促使企业研发相关的替代产品，探 寻新的可再生能源，以资本和劳动等要 素替代能源要素，研究并开发节能减排 的新技术，逐步淘汰高耗能、高排放的 旧工艺，促进能源技术进步。最后，无 法有效应对化石燃料价格上涨和及时采 用新能源、新工艺的落后产业及落后产 能在竞争中被淘汰掉，而洁净煤技术行 业、可再生能源行业、节能技术行业等 新兴行业发展壮大，结果是促进了产业 结构的优化升级。因此，开征碳税有利 于转变经济发展方式，优化产业结构。（四） 有利于经济长期健康成长 对碳税的质疑主要来自其对企业竞争力所造成的不利影响上面。征收碳税 容易造成企业相关成本的上升，尤以能 源密集型企业为甚，短期内可能会降低 私人投资的积极性，对经济增长产生不 利影响。这也是碳税政策难以在一些国 家获得通过的重要原因之一。然而，学 者 们 通 过 大 量 实 证 研 究 证 明 ， 短 期 内 GDP 确实会有一定程度的下降，但从中 长 期 来 看 ， 征 收 碳 税 对 GDP 的 影 响 很 小，甚至表现为正面作用，而且损失掉 的 GDP 多是“污染”的 GDP。美国经 济 学 家 波 特 （Porter） 提 出 了 “ 波 特 假 说”，他认为，严格的环境政策实际上 会激发企业的创新活动，与环境政策宽 松的国家相比，这些企业的竞争力将会 得到提高，因而严格且有效的环境政策 会因环境改善而带来社会福利的提升和 企业自身利益提高的“双赢”局面。 事实上，碳税的短期成本可以通过一些 措施来降低，如在征收碳税的同时，减 少其他税种如企业所得税、增值税的征 收，使总体税负保持不变；或通过增加 投 资 提 高 能 源 利 用 效 率 等 手 段 进 行 弥 REFORMATION & STRATEGY 2014.1257补。长期来看，碳税政策促进企业技术进步、推动产业升级换代、刺激新兴行 业发展壮大、加快新能源开发利用的政 策效果会愈发显现，届时将换来国民经 济的健康成长和绿色 GDP 的增长。行调整与整合，以避免出现税种之间的交叉重叠和重复征税现象而加重纳税人 的负担。3选择适当时机开征。碳税的开 征在我国很有必要，但也要选择适当的 时机加以引入。我国的经济发展阶段仍 在 沿 着 倒 U 型 “ 环 境 库 兹 涅 茨 ” 曲 线（environmental Kuznets curve， EKC） 爬 升，根据该曲线的分析，在经济飞速发 展过程中难免会经历环境恶化的阶段， 只有人均收入达到一定水平之后，经济 增长的收益才能缓解环境的破坏，实现 经济增长和环境保护的和谐共赢。我国 目前还没有到达拐点的阶段，碳排放量 的快速增长也难以避免，碳税的过早引 入恐怕短期内会影响经济发展的速度。 然而，与此同时，国际社会对中国减排 的 压 力 也 越 来 越 大 ，“ 巴 厘 岛 路 线 图 ” 已 经 明 确 提 出 了 发 展 中 国 家 在 2012 年 以后要承担减排责任。为此，政府应在 专家充分论证的基础上，详细征求利益 各方的意见和建议，借鉴发达国家实施 碳税的成功经验，综合考量经济发展状 况和能源结构战略以及国际贸易情况， 选择合适的时机推出碳税政策。（二） 在环境税收体系下建立碳税 制度为 保 护 环 境 、 限 制 污 染 ， 大 多 数 OECD 国 家 在 税 制 改 革 中 都 新 开 征 了 “绿色税收”，即环境税。地域狭小的荷 兰环境税就有燃料税、能源调节税、铀 税、水污染税、地下水税、废物税、垃 圾税、噪音税、超额粪便税、狗税等多 个税种。像二氧化硫税、水污染税、碳 税、噪音税、固体废物税等已分别在多 个国家开征。可以说，“绿色税收”是 世界各国税制改革的重点，也是我国下 一步税制改革的重点。碳税的开征有利 于我国环境税制的完善，加大税制的绿 化程度。碳税的设置要注意和其他与环 境保护相关的税种的协调与配合，避免 重叠与冲突。碳税的主要税制要素简要 设计如下。1征税对象。碳税设计的初衷是 为了减少二氧化碳的排放，故而可将征 税对象界定为在生产经营过程和生活消费过程中因使用化石燃料而向大气中直接排放的二氧化碳。因二氧化碳是由化 石燃料的燃烧而引起，所以对其征税实 际上落到对化石燃料征税上。生产经营 活动和日常消费活动都会产生并释放二 氧化碳，但为了照顾居民的生活需要， 可暂不对居民生活使用的化石燃料征税。2纳税人。在我国境内因使用化 石燃料而向大气中直接排放二氧化碳的 单位和个人都是纳税人。其中，单位涵 盖各类企业、事业单位、社会团体及其 他单位；个人应指个体工商户，其他个 人暂不作为纳税义务人。3计税依据。从理论上讲，碳税 应以单位和个人对二氧化碳的实际排放 量为计税依据，便于鼓励企业进行削减 二氧化碳排放及碳回收的技术研发。但 是，对二氧化碳排放量的实际监测比较 困 难 ， 技 术 上 难 以 操 作 ， 管 理 成 本 太 高。从发达国家碳税的实践来看，多以 煤炭、石油、天然气等化石燃料的估算 排放量为计税依据，即以化石燃料的含 碳量来估算其二氧化碳的排放量。这样 做的优点是征管成本低，操作性更强， 缺点是只能鼓励企业减少化石燃料的使 用，而不能激励其进行碳回收利用等技 术的研发。鉴于我国税务机构的征管水 平和征管能力，建议以化石燃料的估算 排放量为计税依据。4税率。税率的高低应以减排二 氧化碳的边际成本为依据，采用从量计 征、定额税率的形式。在碳税开征之初 宜采用低税率，以减少开征阻力和削弱 对经济造成的负面影响，之后再随着客 观形势的需要动态调整、逐步提升。对 不同能源、不同行业应根据具体情况采 取差别税率。5 税 收 优 惠 。 税 收 优 惠 的 设 计 ， 可以减轻碳税实施后对能源密集型产业 和低收入者的冲击，尽可能减少它的不 利影响。我国可借鉴国际通行做法，对 三种情况进行减免税优惠：一是对参与 国际竞争的能源密集型企业给予一定的 税收优惠，以保障其产业竞争力；二是 对于采用技术手段减排二氧化碳达标的下转第 97 页四、我国开征碳税的政策建议（一） 开征碳税前的准备工作开征碳税不能一蹴而就，需要进行 充分论证和完备细致的准备工作。在我 国还需要对现行的能源价格形成机制进 行市场化改革，调整优化现行的税制结 构，选择适当的时机引入碳税。1 改 革 能 源 价 格 形 成 机 制 。 目 前，我国大部分能源的价格仍由政府主 导，市场化的定价机制尚未形成。能源 价格不能真实反映供给与需求的变化， 价格长期被压低，与国际价格相背离， 这进一步引发了对能源的过度需求，同 时，也造成能源利用的粗放和能源的损 失浪费现象。如前所述，碳税制度的设 计是基于价格激励的减排政策工具，需 要在定价机制完备、经济主体对市场价 格 反 应 灵 敏 的 成 熟 市 场 经 济 条 件 下 运 行，而当前的能源价格形成机制显然不 符合碳税实施的要求，会使政策效果大 打折扣。因此，要加快能源价格管理体 制的市场化改革步伐，尽快产生能够充 分反映资源稀缺程度和市场供求关系的 价格形成机制，为未来碳税制度的实施 做好充分的准备工作。2调整现行税制结构中功能交叉 的税种。我国现行税种里面，有些税种 存在与碳税功能交叉重叠的部分，诸如 资源税、消费税、燃油税等。如资源税 中有对原油、天然气、煤炭等资源按其 销售数量 （销售额） 而进行的课征；消 费税中有对生产、委托加工和进口应税 汽油、柴油、航空煤油、石脑油、溶剂 油、润滑油、燃料油的从量定额课征； 燃油税拟对行驶的汽车购用的汽油、柴 油进行课征等等；碳税则是对煤炭、汽 油、柴油、航空煤油、天然气等能源按 其含碳量或碳排放量来课征。因此，在 实施碳税之前，要对现行的税制结构进 REFORMATION & STRATEGY 2014.1258限延长、承包经营权凭证登记、交易信息平台构建、交易配套服务提供、交易 行为监控方面采取有效策略，促进农地 的市场化交易。在此基础上，根据让农 民参与农业生产性服务业，促进现代农 业与农业生产关系构建，从而实现城乡 资源统一配置，促进新型城镇化建设， 最终达到城乡一体化建设目标。57-66.4党 国 英.在 高 度 城 镇 化 基 础 上 实 现 城 乡 一 体 化 J. 经 济 工 作 通 讯,2013, (2): 22-26.5丁 关 良.土 地 承 包 经 营 权 流 转 并 不意味着土地私有化J.中州学刊,2009, (4):15-18.6郭文剑,程培罡.江苏经济发达地 区农地流转调查分析及对策研究以 苏州市为例J.农业经济,2013,(9):35-37. 7贺振华.农村土地流转的效率:现 实与理论J.上海经济研究,2003,(3):11-17. 8刘 润 秋.中 国 农 村 土 地 流 转 制 度 研究基于利益协调视角M.北京:经济管理出版社,2012:50-59. 9马 龙.对 当 前 农 村 土 地 承 包 经 营权 流 转 问 题 的 研 究 J. 农 村 经 济 评 论,2013,(3):59-61. 10钱 忠 好,肖 屹,曲 福 田.农 民 土 地产权认知、土地征用意愿与征地制度改革 基 于 江 西 鹰 潭 市 的 实 证 研 究 J.中国农村经济,2007,(1):28-35. 11王卫星.对城乡一体化发展模式思考苏州城乡一体化发展调研报告J.中国软科学,2009,(12):24-31. 12吴郁玲,曲福田.土地流转的制度经济学分析J.农村经济,2006,(1):24-26. 13张红宇.我国农业生产关系变化趋势N.人民日报,2014-01-14. 14张 曙 光,刘 守 英,等.土 地 流 转 与农业现代化J.管理世界,2010,(7). 15周小丹.苏州市“十二五”期间土 地 监 管 对 策 研 究 J. 科 技 咨 询,2013, (24):216-217.参考文献1陈俊梁,陈瑜.苏州农村“三大合 作 社 ” 中 国 城 乡 一 体 化 发 展 之 路 J.农业现代化研究,2011,(2):149-152.2陈 建 荣.苏 州 农 村 土 地 股 份 合 作 社的实践与思考J.上海农村经济,2014, (2): 40-43.3陈志刚,曲福田,黄金贤.转型期中 国农村土地最适所有权安排一个制 度 经 济 分 析 视 角