（法律史专业论文）清朝养廉银立法初探.pdf

清朝养廉银立法初探中文提要 中文提要 养廉银是清朝雍正帝在当时文官俸禄低，吏治腐败等历史背景下推出的一项 文官俸禄立法，希望通过发放养廉银来提高文官俸禄，使其专心于地方政治，不 去榨取百姓，从而维护政权稳定。养廉银立法刚实施初一定程度上使吏治有所清 明，厚俸养廉有一定成效，但乾隆后期由于国家经济等问题而使其流于形式，在 清末彻底瓦解。本文从研究清朝养廉银立法背景与立法内容出发，从法学的角度 对其进行分析，得出养廉银立法是清朝文官管理法制化的一个突出表现，但也存 在着养廉银的财源、俸禄构成的不合理与不平衡、修改的不及时与实施的不稳定， 且存在着公私混用却无有效的监督等这些问题，从而总结出一些文官俸禄立法的 经验教训。 【关键词】清朝俸禄立法养廉银耗羡厚俸养廉 作者：吴兵 指导老师：艾永明 t h er e s e a r c ho nq i n g d y n a s t y s i l v e r h o n e s t yl e g i s l a t i o n a b s t r a c t s i l v e rh o n e s t yi sac i v i l - s e r v i c es a l a r yl e g i s l a t i o ni nt h eh i s t o r i c a lc o n t e x to fl o w c i v i ls e r v i c es a l a r ya n do f f i c i a lc o r r u p t i o n ，y o n g z h e n ge m p e r o rh o p e st op r o v i d es i l v e r h o n e s t ya n dr a i s et h ec i v i ls e r v i c es a l a r y ，c o n c e n t r a t eo np o l i t i c s ，d o n ts q u e e z e p e o p l e ，s o m a i n t a i ns t a b i l i t yo ft h e r e g i m e i n t h e b i g i n n i n g o fs i l v e r h o n e s t y i m p l e m e n t a t i o n ，t h eo f f i c i a lw a sc l e a ra n db r i g h t ，t h ep o l i c yo fh i g hs a l a r yf o rc l e a r g o v e r n m e n th a ds o m ee f f e c t i v e n e s s ，b u ti tb e c a m eam e r ef o r m a l i t yo ft h en a t i o n a l e c o n o m i cp r o b l e m si nt h el a t eq i a n l o n gp e r i o d ，a n dc o m p l e t ed i s i n t e g r a t e di nt h el a t e q i n gd y n a s t y t h i sr e s e a r c hd e p a r t u r ef r o mt h es i l v e rh o n e s t yl e g i s l a t i o nb a c k g r o u n da n d c o n t e n t s ，f r o mt h ep o i n to f l a wt oa n a l y z ei t , l e a r nt h a ts i l v e rh o n e s t yl e g i s l a t i o ni so n eo f t h eq i n gd y n a s t yc i v i l s e r v i c ea d m i n i s t r a t i o nl e g a l i z a t i o no u t s t a n d i n gp e r f o r m a n c e ，b u t t h es i l v e r h o n e s t y s s o u r c ea n d c o m p o s e d a r eu n r e a s o n a b l ea n du n e v e n ，t h e i m p l e m e n t a t i o ni su n s t a b l e ，m o d i f i e dn o tt i m e l y ，r e g a r d l e s so fp u b l i co rp r i v a t ea n d o t h e rp r o b l e m s ，a tl a s ts u m m a r i z es o m ec i v i l - s e r v i c es a l a r yl e g i s l a t i o nl e s s o n s k e yw o r d s ：c i v i l - s e r v i c es a l a r yl e g i s l a t i o no fq i n gd y n a s t y ；s i l v e rh o n e s t y ； m e l t a g ef e e s ；h i g hs a l a r yf o rc l e a rg o v e m m e n tp o l i c y w r i t t e n b y ：w ub i n g s u p e r v i s e db y ：a iy o n g m i n g 清朝养廉银立法初探引言 引言 俸禄是文官的一项最基本与最重要的权利，适当合理的俸禄是文官保持廉洁 的一个重要条件。“礼义廉耻，国之四维。四维不张，国乃灭亡。 可见，文官的 廉洁程度关系到国家的治乱兴衰，故文官的俸禄立法和执法状况，对于文官建设 乃至全部政治生活有着举足轻重的影响。 中国历代统治者对文官俸禄立法都非常重视，从周官、秦律二十九种、 汉官旧仪、唐六典、唐令、庆元条法事类、大明会典、大清会典 等文献来看，各个朝代都存在着大量的俸禄立法，宋朝更是有嘉佑禄令、元 丰寄禄格制等专门的俸禄法律。清朝官员刘锦藻总结汉唐到明清的俸禄时说到： 俸禄惟汉最优，唐宋所不及。元以公田租充俸，名日公田，实输之民，此法 极弊者。明代禄米最薄，洪武初，定一品月俸八十七石，递减至五石止，嗣以钞 折米，寻钞少，又以布折钞，官至极品，月米易钱仅一千数百文，不成政体。我 朝银米兼支，京员另有月俸，雍正时复有恩俸，外官加养廉，乾隆时京官概给双 俸，外官佐杂及武职亦养廉，加惠臣至优且渥。逮改官制，禄糈益丰。圆 可见，作为古代文官制度的总结和集大成者的清朝文官制度， 其俸禄立法也 非常发达，主要有京官的恩俸( 双俸制) 、外官的养廉银、文官的罚俸、裁俸、 捐俸制度等等。虽然当时由于帝制的存在，这些立法有其致命的缺陷，也给清朝 的吏治带来了消极作用，但是也不能否认的是这些立法有着一定历史合理性，其 中地方文官的养廉银立法更是其中的代表。雍正继位初期，面临官吏贪污严重、 官场陋规丛生，以及由吏治败坏引发的钱粮亏空严重、国家财政困难、政务懈弛、 朋党纠集、阶级矛盾激化等一系列社会问题。但是经过雍正帝的励精图治，对吏 治进行大力整顿，使清朝迎来了一个政治相对清明的短暂时期。原因何在? 本文 所论述的养廉银立法就不得不提，因为有了这种养廉银立法，使官吏的生活水平 回资治通撩卷二百九十一，后周纪二。 o 清朝续文献通考卷一百i j q 卜一，职官考二十七禄秩。 国艾永i j ：清朗文官制度，商务印书馆2 0 0 3 年版，第l 页。 钟京官后来也局部发放养廉银，如直省每年颥解户部饭银约9 2 3 0 0 余两，户部从中提取3 2 1 8 0 余两，作为户 部掌官、司员、笔帖式和内阁、军机处、吏部、吏部、理藩院之养臁银。见钦定户部则例卷七五，( 转 引自艾永i 州：清朝文官制度，商务印书馆2 0 0 3 年版，第1 3 7 页。) 武官也仃养臁，先相i 八旗中实行，后 又推广今绿f 7 。八旗实行武职养廉的辇始时间人概足雍正五年( 1 7 2 7 年) ，据脱自文献，该年正月j ：谕赏 给盛京、古林、黑龙江三处将军养廉银6 0 0 0 两，( 转j i 臼黄惠贤、陈锋：中因俸禄制度史，武汉人学j j ； 版社1 9 9 6 年版。第5 9 7 灭。) 但奉义只讨论清朝地方义官之养廉银且：法。 l 引言 清朝养廉银立法初探 有了很大改观，至少也是衣食无忧，很多官员不愿冒风险去贪污受贿，从而政风 有所清廉，纲纪得到维持。所以清朝雍正年间河东总督田文镜更是称之为“此诚 千古帝王从未有之旷典也 。 养廉银立法的核心是厚俸养廉，立法者希望支给文官数十倍乃至百倍于正常 俸给的养廉银以后，能够把全副精神放在地方政治而不去贪污腐败。这种养廉方 法古代也存在着很大争议，所以历朝历代的文官俸禄水平各异，从现有的历史资 料上看，实行厚俸的朝代主要有汉、唐、北宋、以及清朝。当然这种厚俸也只是 相对而言的，因为一个朝代文官的俸禄水平也会因当时经济水平及最高统治者的 观念等因素而出现变化。 汉初由于经济衰弊，国家财政拮据，“自天子不能具醇驷，而将相或乘牛车，回汉 高祖不得不“量吏禄，度官用。可见汉初时文官的俸禄不高，但是随着经济形势 的发展，下面几个皇帝都注意到了厚俸的重要性。汉惠帝下诏道：“吏之所以治民 也，能尽其治则民赖之，故重其禄，所以为民也。” 汉宣帝也下诏道：“吏不廉平 则治道衰。今小吏皆勤事，而俸禄薄，欲其毋侵渔百姓，难矣。其益吏百石以下奉 十五。”所以汉朝实行了厚俸，达到“俸禄惟汉最优，唐宋所不及 的程度。 唐代也十分重视官吏的俸禄，以促使官吏清廉，而且文官俸禄还随着经济的 发展、政治的稳定而不断提高，唯恐官吏因俸禄匮乏而侵渔百姓。贞观八年( 公元 6 3 4 年) 中书舍人高季辅呈给唐太宗李世民的奏折里写道：“外官卑品，犹未得禄， 饥寒切身，难保清白。今仓凛殷实，宜量加优给，然后可责以不贪，严设科禁 。固 北宋文官待遇丰厚，并多次提高俸禄，这可能当时重文轻武的观念比较明显， 如宋太宗所说：“廪禄之制，宜从优异，庶几丰泰，责之廉隅”。 北宋从宋太祖至 徽宗，都曾为百官养廉而不断增俸。范仲淹在“庆历新政”施政纲领中也提出：“养 贤之方，必先厚禄，禄厚然后可以责廉隅”，“使其衣食得足，然后可以责其 廉节，督其善政，有不法者，可废可诛 。所以北宋官员的俸禄之厚，是中国历 代王朝中数一数二的。 m 雍正六年七月十一i j ，亍i 东总督羽文镜奏日：“豫省人小再官，仰蒙皂1 ：天恩，概行赏给养廉以资薪水，此 诚干古帝| i 从来仃之旷典也。”朱批谕旨1 h 义镜奏折，雍正六年七月i 一i l 。| i 海点石斋光绪十三年 ( 1 8 8 7 ) 石印奉。( 下i 州) 。 毒汉书卷一二1 删i ：，食货忐 错汉书卷二，惠帝纪。 汉书卷八，宣帝纪。 研资治通铬卷- - ) li 。旧，庸纪l 。 ”宋史卷一订七1 一，职官忠十一。 a 范文正公集政府奏议卷j ：，符予诏条陈1 事。 2 清朝养廉银立法初探 引言 但也有实行文官低俸制的，典型的就是明朝。明代由于开国皇帝朱元璋出身 贫苦，认为“凡官皆贪”，因此在他制定的“祖制 中官吏俸禄就被压得极低，据 清代史家赵翼考证：洪武时，官全给米，间以钱钞，兼以钱一千、钞一贯抵一石。 官高者支米十之四五，卑者支米十之七八，九品以下全支米。后折钞者每米一石 给钞十贯。又凡折色俸，上半年给钞，下半年给苏木胡椒。成化七年，户部钞少， 乃以部估，给布一匹当钞二百贯。是时钞一贯仅值钱二三文，而米一石折钞十贯， 是米一石仅值二三十文钱也。布一匹也仅值二三百钱，而折米二十石，是一石米 仅值十四五钱。所以有了“自古官俸之薄，未有若此者 之说。顾炎武在总结 明亡时说道，“今日贪取之风，所以固胶于人心而不可去者，以俸给之薄而无以赡 其家也 。 这种说法是有一定道理的。 可见，文官的俸禄水平过低，会影响官吏的积极性，弱化行政效率；同时易 造成官吏生活拮据，导致贪风盛行，殃及百姓。但厚俸也未必能养廉，再多的俸 禄也不能满足贪官无限膨胀的私欲。任何厚俸相对于人的贪婪而言都是微不足道 的，反而会造成国家财政困难。但实事求是的讲，文官俸禄水平还是与吏治有着 十分紧密的关系，俸禄是文官保持廉洁的物质基础，俸禄立法更是对文官制度有 着举足轻重的影响。几百年后的今天，新加坡、香港的廉政法制建设举世闻名， 他们那套行之有效的养廉防贪制度的一个重要的特点就是高薪养廉，其与清朝的 养廉银立法有着一定的暗合，所以研究清朝的养廉银制度有着深刻的现实意义。 近年来中外学者对养廉银制度进行了深入的研究，对其基本内容也有较为深 刻的认识。尤其是史学界对养廉银制度的研究更是丰富，这类研究都有翔实的文 献资料和研究证据，专著如日本学者佐伯富的清代雍正朝的养廉银研究，武汉 大学黄惠贤教授的中国俸禄制度史，论文有薛瑞录的清代养廉银制度实施时 间考和清代养廉银制度简论，陈东林的试论雍正朝“提耗羡、设养廉”的 财政改革，冯元魁的论清朝养廉银制度，李风鸣的清朝养廉银制度及其功 能弱化的原因分析等等。另外还有从经济学、政治学、管理学的角度以及通过 与新加坡等高薪养廉国家对比对养廉银制度进行研究等等。 这些研究的重点是高薪( 厚俸) 与廉政的关系，有学者认为“高薪不一定能 保持廉洁，但低薪肯定会走向腐败 ，也有学者认为“高薪非但不能养廉，还有可 毋( 清) 赵翼：u 。二史札记卷三i 。二，叨官俸最薄。 廖明史卷七卜七，食货志。 窜【l 粥) 顾炎武：门知录集释卷f 。2 2 。俸禄。 3 引言清朝养廉银立法初探 能造成更严重的腐败 等等，但这些讨论其实只看到了文官俸禄高低与吏治的关 系，诚然，文官俸禄高低与国家吏治有着密切的关系，低薪不能保障文官及其家 人正常、必须的开支，使俸禄的激励作用减少，弱化行政效率，从而导致贪污腐 败；但高薪亦会弱化行政效率，文官会为了高俸，不求有功，但求无过，当一天 和尚，撞一天钟，也不利于国家吏治。俸禄立法中确定文官俸禄水平就是一个极 其复杂的工作。但是这种研究忽略了更为重要的俸禄立法对国家吏治的关系。文 官俸禄立法应该是一项内容健全、组织规范的综合性工程，它包括俸禄的来源、 高低、分配、平衡、修改、监督、保障与制裁等等，俸禄的高低只是其一部分。 清朝养廉银立法是清朝行政立法的成果，如果只通过研究发放养廉银后文官 的俸禄的高低与国家吏治的关系是片面的，养廉银立法包括养廉银的来源、高低、 分配、平衡、修改等内容，对其必须进行系统的研究。本文试从法学角度，尤其 是立法学角度对其进行研究，主要是从法的价值、法的安定、法的监督以及权力 的规范等方面入手，同时借鉴一些历史学的史料与文献研究，通过一些横向及纵 向的比较来重点阐述清朝养廉银立法，突出文官俸禄立法的各个环节对吏治的重 要性并总结出一些经验教训。 4 清朝养廉银立法初探一、养廉银立法背景 ( 一) 正俸之低，廉吏难支 养廉银立法背景 清初俸禄制度大体上承袭明代，顺治在继位初议定文官俸禄时声称“仍照故 明例。顺治十年( 1 6 5 3 ) 对俸禄进行议定“旗员每俸银一两，给米一斛( 半石) ： 汉官不拘品级，岁支米十二石。”回顺治十三年( 1 6 5 6 ) 又议准：“文武官俸禄，不 论满汉，一例照品支给。 这个标准，成为被后来沿用的定制。但外官只有俸银 而无俸米，“凡在外之官俸银，与京官一例按品级颁发，不给恩俸，不支禄米 。 详见下表： 文官俸禄表? 官名俸银( 两)禄米( 石) ( 外官不支) 正从一品1 8 09 0 正从二品 1 5 5 7 7 石5 斗 正从三品 1 3 06 5 正从四品 1 0 5 5 2 石5 斗 正从五品8 04 0 正从六品 6 03 0 正从七品4 52 2 i 5 斗 正从八品 4 0 2 0 石 正九品3 3 两1 钱1 分4 厘1 6 石5 斗5 升7 合 从九品、末入流3 1 两5 钱2 分1 5 石7 斗5 升 虽然当时清朝还有另外一些俸禄立法，如规定了在京汉官的“柴薪银 制度： 一二品汉官，岁给柴新银一百四十四两，三品一百二十四两，四品七十二两，五 六品四十八两，七品三十六两，八品二十四两，九品十二两，在俸银之外。” 在 m 滴世祖实录卷七一。 由l 司l ：。 国清会典事铡( 光绪朝) 卷二雨五卜一。户都俸饷文武外官俸银一。 郇此表根据户部则例卷七- , , f j 作，( 转r j l 自艾永1 9 ：清朝义官制度，商务印书馆2 0 0 3 年版，第1 3 4 页。) 西清会典事例( 光绪朝) 卷- 二雨p q l ，户部俸饷文武京官俸禄。 一、养廉银立法背景清朝养廉银立法初探 外文官的的心红纸张银、蔬菜烛炭银、案衣什物银等项，“在外文官，照在京文职 各按品级支给俸银外，总督岁支薪银一百二十两，蔬菜烛炭银一百八十两，心红 纸张银两百八十八两，案衣什物银六十两。”这些俸禄制度作为常规俸禄不足的 补充，但很快由于当时政权刚建，政局不稳，军费的巨额开支与国家财政的困难 而取消。 在外文官当时一年的开支是多少，我们看雍正五年二月七日，浙江巡抚李卫 的一个奏折： 巨到浙江，除止留家人旧有些须门包外，其吃食口粮俱系原籍装运。凡一切 日用盘费，及两衙门( 巡抚、盐政) 幕宾修金，皆臣自备，年费约费八千余两。 非敢刻意矫廉，实巡抚衙门一无所有。回 史载李卫是当时还比较有名的清官，其生活也很简朴，所需粮食等物都从故 乡输运，但是其一年的开支最少也需要八千两。两相比较，我们发现文官俸禄如 此之低，而日常开支如此之大。尤其是总督、巡抚等地方文官，家口甚众，日常 开支极浩繁，每年还需要迎接京官大员的巡视，还须负担未领俸给的胥吏们的费 用，及衙门的一切设备、消耗等费，这都需要一笔巨大的经费。对于文官俸禄不 足以及窘迫的生活，早在康熙年间，监察御史赵禧就已经指出： 查顺治四年所定官员经费银内，各官俸薪心红等项，比今俸银数倍之多，犹 为不足，一旦裁减，至总督每年支俸一百五十五两，巡抚一百三十两，知州八十 两，知县四十五两，( 若以知县论之) ，计每月支俸三两零，一家一日，粗食安饱， 兼喂马匹，亦得费银五六钱，一月俸不足五六日之费，尚有二十余日将忍饥不食 乎? 不取之百姓，势必饥寒若督抚，势必取之下属。所以禁贪而愈贪也臣 以为俸禄不增，贪风不息，下情不达，廉吏难支。请敕查取原定经费银数及额设 款项，从长计议，或将本省应征税银与折纳赎银加增官员俸禄。 “俸禄不增，贪风不息，下情不达，廉吏难支，这几句话概括得简明而准确。 可以说，官俸过低的直接后果，一般就是这两个：一是贪风不息，二是廉吏难支。 的确在低俸制的情况下，官吏不会自掏腰包来弥补，亦不会饿着肚子来为政府效 劳，主要精力肯定不会放在吏治上了，一般都会利用手中的公权力为自己的生计 牟利，最常用的也最有效的就是贪赃枉法，向百姓敲诈勒索。所以总督、巡扰等 啷清会典事例( 光绪朝) 卷二雨附t 九，户部俸饷文武京官俸禄。 曲朱批谕旨李l i 奏折，雍正五年- 二月七i | 。 。( 清) 蒋良骐：东产录卷九。 6 清朝养廉银立法初探一、养廉银立法背景 地方官员便以种种方式向所管辖的州、县官衙、商人等索取必要的经费，下级官 吏就以附加税的名义，向人民征收巨额的火耗。 ( 二) 火耗之重，民怨沸腾 火耗起源于明代，万历九年0 5 8 1 年) ，张居正在清丈全国土地的基础上下令在 全国推行一条鞭法。主要内容是：把一切征项包括田赋、摇役、杂税等合并起 来编为一条征收。化繁为简；把过去按丁、户征收的力役改为折银征收，称为 户丁银。“一概征银 ，无论田赋或力役一律折银缴纳，差役由政府雇人充当。 这是我国税收历史上由实物税向货币税转变的一次重大改革。实行一条鞭法后， 赋税普遍征银，百姓所缴的银子大多以小块的碎银为主，各州县衙府汇总上缴国 库时，要将碎银熔炼成大块，在碎银熔炼过程中发生的损耗，州县官吏要求百姓 补足，于是在应缴税银之外，纳税人还要多缴一些，这多缴的部分就叫“火耗 ， “火耗者，本色折银，畸零散碎，经火熔销成锭，不无折耗，稍取于正额之外， 以补折耗之数，重者每两数钱，轻者钱余。 按照碎银熔炼损耗规律，一般损耗 率在1 卿左右，但官员一般多收火耗，去除正常的损耗，其剩余部分即为耗羡。 我国古代赋税制度中，赋税本额由国家规定，而征收所需开支费用( 包括征收 人员的开销、米粮和款项的包装运输费用、银两熔铸损耗等) 由各地自定，中央并 不统一规定。这种规定是火耗得以滋生的制度根源。 至于火耗滥征的危害，在明 代就已有论述，顾炎武说：“所谓火耗者，特百之一二而已。有贱丈夫焉，以为额 外之征，不免干于吏议。择人而食，未足厌其贪寸林，于是藉火耗之名，为巧取 之术。盖不知起于何年，而此法相传，代增一代，官重一官，以至于今。于是官 取其赢十二三，而民以十三输国之十；里青又取其赢十一二，而民以十五输国之 十。” 清朝虽然一直对火耗采取严禁的政策，康熙帝更诏告全国“滋生人丁，民永 不加赋 。但是由于财政的紧张，最高统治者对一定数额火耗的征收是默认的。如 康熙帝曾对河南巡抚鹿祜谕云：“所谓廉吏者，非分文不取也。若无纤毫所私，则 居常同用及家人胥役，何以为生。州、县官止取一分火耗而不取其他，便可称好 官。若一概纠摘，则属吏不可胜参。 m 盂森：清史讲义，广两师范大学m 版 f ：2 0 0 5 年7 月版，第l8 0 页。 刘洋i # j - 火耗归公j 集权低能一关于清代官僚制度的一个实证分析l 砌，现代法学，2 0 0 1 年第3 期。 脚( j ) 顾炎武：i l 知录卷卜一，钱粮论。 。清朝文献通考卷几1 。 7 一、养廉银立法背景清朝养廉银立法初探 由于国家法律只规定赋税数额而没有规定火耗数额，每一位官员、每一级官 员不可能只取得能满足自己生活与办公需求的火耗，致使地方火耗之灾愈演愈烈， 熔铸碎银的实际火耗为平均每两一至二分，即百分之一二，但实际征收的火耗往 往高得多，每两达二至三钱，有时甚至更高。有些地方甚至出现“税轻耗重的 局面，致使火耗之灾成为当时一个很严重的社会问题。乾隆年间的钱陈群对康熙 末年的火耗总结道： 本朝定鼎后，耗羡一项，尚存其旧。康熙六十余年，州县官额征钱粮，大州 上县，每正赋一两，收耗羡银一钱及一钱五分、二钱不等。其或偏州僻邑，赋额 少至一二百两者，税轻耗重，数倍于正额者有之不持州县官资为日用，自府、 厅以上，若道若司若督抚，按季收受节礼，所入视今之养廉倍之其收受节礼之 外，别无需索者，上司即为清官；其止征耗羡，不致科派者，州县即为廉吏；间 有操守清廉，如陆陇其之知嘉定，每两止收耗羡银四分，并不馈送节礼，上司亦 或容之者，以通省所费节礼，尽足敷用，是清如陆陇其，亦未闻全去耗羡也。其 贪得无厌，横征其敛者，时干纠察，自节礼之说行，而操守多不可问，其势然也 议者以康熙年间无耗羡，非无耗羡也，特自官取之，官主之，不入于司农之会计， 无耗羡之名耳。o 从钱陈群的话可以看出当时州、县征收钱粮火耗已经很严重，每正项一两， 竟加耗三四钱，深深加重了官僚地主与农民的矛盾，各地民怨沸腾。火耗的滥征， 不仅给百姓带来了沉重的负担，也给国家吏治带来了巨大的灾难。当时社会有“天 下之财，尽没于火耗，是皇上之天下，其财半入于有司 的说法。雍正帝对此有 着清醒的认识。雍正元年元旦谕地方官文告中即提出： 今钱粮火耗，日渐加增，重者每两加至四五钱，民脂民膏，股削何堪至州 县差徭，巧立名色，恣其苛派，竭小民衣食之资，供官司奴隶之用。 ( 三) 陋规盛行，吏治腐败 陋规又称“额规”、“规礼 、“节礼 等，是指官场上历来相沿的不良成例。 清初，陋规问题因其渗透于京内外各级衙门和官僚吏役之间，成为当时官场的一 大突出现象。如平日无法征收火耗的府衙门，就由所属州、县馈送陋规，而各该 西譬朝纤世艾编卷二七，饯陈群条陈耗羡疏。 挚阜朝绛世义编卷卜七，顾琮请分蒙简重名器疏。 铲( 清) 蒋良骐：东。扛录卷- 二i 五 8 清朝养廉银立法初探 一、养廉银立法背景 府衙门于自行取若干后，就把余下的送到上司衙门去，这样，陋规就可以送达督 抚之手，甚至是中央朝廷大员。规礼名目繁多，且数额巨大。雍正元年十月十九 日，镇海将军署理江苏巡抚印务何天培奏日： 闻向日馈送巡抚节礼诸项，正数之外，又有堂礼、随礼、绸缎礼、契食礼。 其他赞营属印、请托题调、扣克规例、滥准词讼，盈千累万。 雍正元年十一月二十二日，山东巡抚黄炳奏日： 山东巡抚衙门旧有各属节寿礼银六万余两，丁地规礼银一万余两，司库羡余 银三万两，驿道、粮道规礼银各二千两，盐道及盐商规礼银各三千两，通共银十 一万余两。 京官亦收取陋规，“夫京官者不便于直接取之于人民，势不得不仰外官馈送， 固勿论也。而外官者，亦不可不有一京官为之声援，以维持自家地位。一于是， 每遇季节，必赠若干礼物。在夏季谓之冰敬。此外，吉、凶、庆、凶无不赠遗， 是其通例也。 陋规的盛行，最终的受害者却是百姓，下级衙门为应付上司衙门 的需索，就不得不向更下级的衙门需索，这样一层压一层，人民的负担更加重了， 而且这种私相馈送，也给吏治带来了巨大危害，雍正二年六月初八日，山西布政 使高成龄奏日： 上司不提解耗羡，属官必呈送节礼。夫下属即送节礼以取悦上司，则有所恃 而生其挟制，必至肆行无忌。 雍正六年四月壬寅，对内阁的谕旨云： 州、县既有耗羡，而上司官员无以养廉，势不得不收州、县之馈送，是上司 冒贪赃之罪，以为日用之资；在谨慎小心者，则畏惧而不敢行，必至过于窘迫。 而贪取滥用者，又因无所限制，借规礼之名，恣意横索，弊端种种。州、县公私 之用既有不敷，必致加派巧取，为害于民。 ( 四) 耗羡归公，阻力重重 当时的吏治腐败已经到了动摇国家统治基础，改革成为历史的必然。于是出 国朱批谕旨何灭培奏折。雍币元年十月f 九日。 国朱批谕旨黄炳奏折，雍正c 年十一月- 二十二i1 。 邸( ) 织万：清国行政法，李秀清，f 沛点校，中罔政法大学 j j 版社2 0 0 3 年版，第4 0 3 页 m 朱批谕旨高成龄奏折，雍正- 二年六月初八l l 。 咖世宗宪皇帝实录卷六i 。八 9 一、养廉银立法背景清朝养廉银立法初探 现了“耗羡归公的政策，首先是由山西省诺岷实施的。“养廉之设，自各省耗 羡归公，以备公用，即其赢余，定为各官养廉。雍正二年，山西巡抚诺岷始行之。 嗣后各省大吏俱奏请仿效其法，蒙世宗宪皇帝次第允行。盖以外官事务较繁简， 故于俸薪常额之外，酌给养廉，明立规制，使不得需索以扰民。”从这个记录上 看，所谓耗羡归公就是不把地方文官自由征收的火耗留在原地，而是全部送到布 政司的仓库一司库( 藩库) 。然后根据各地衙门的事务繁简支给养廉银，禁止地方 官员任意需索而扰民。 “耗羡归公政策遇到了很多阻力，即使是当时的最高统治者雍正帝一开始 也是对其并不十分积极。当诺岷将耗羡的布政司库提解、养廉、充公等分配方案 完成后。雍正帝却谓“与朕意未合 。雍正帝的看法是： 州，县火耗，原非应有之项，因通省公费，及各官养廉，有不得不取给于此 者。朕非不愿天下州，县丝毫不取于民，而其势有所不能。且历来火耗皆州、县 经收，而加派横征，侵蚀国帑，亏空之数，不下数百余万。原其所由，州、县征 收火耗、分送上司，各上司日用之资，皆取给于州、县，以致耗羡之外，种种馈 送，名色繁多。故州，县有所借口而肆其贪婪，上司有所瞻徇而曲为容隐，此从 来之积弊，所当剔除者也。今提解火耗，原一时权宜之计各省火耗，自渐 轻以至于尽革除，此朕之愿也。 总之，雍正帝一开始对“耗羡归公 政策不是很积极，是想等日后国家财政 充足后彻底废除火耗征收，将来用正规的税金来增加官吏的俸给。只是当时国家 财政的困难，如果没有耗羡，便没有养廉银与地方州、县的公费。故不得已默认 “耗羡归公 的实施。在实施“耗羡归公之初，雍正帝即指出：朕亦不能保其 将来无弊否也，各省能行者，听其举行，不行者亦不必勉强。又云：提解火耗之 举，若行之果断，亦督抚分内之事，不得居功；倘行之不善，实足为伊身家性命 之患，无所逃罪，总在伊等自行度量。其愿行者，朕不加拒阻，其不愿者，朕亦 西史学界关于“耗羡归公”政策何时实行何争论，原h 在于湖南柏：雍币元年就存红于类似“耗羡归公”的政 策，雍正六年+ i 月_ f 一i i ，胡南布政使赵城的f ：奏中自- 关十湖南“耗羡归公”政镱的记载，云：先于雍讵 元年，前督限杨宗仁撤饬每地丁银一_ 两徐力耗银一饯，内将三分解一d ，以充地方公用；其余七分，一一 分五厘给藩i d ，并作部饷解赞，六厘给炱：- d ，p q 厘给巡道，一分给知府，三厘给i r 寸知，三分二二厘给州县， 为再衙门办理公务以及i i 用薪水之需。见 。 蜉 世宗宪皂帝实录卷_ 二l 二。 。f f d i ： 1 0 清朝养廉银立法初探一、养廉银立法背景 不强也。同时也批准诺岷在山西试行。 各直省微赋，正供外旧有耗羡，数多寡无定，州县以此供上官，给地方公用 而私其余；上官亦往往藉公用，檄州县提解因以自私。康熙间，有议归公者，圣 祖虑官体薄，有司失耗羡，虐取朴民，地方公用无从取办，寝其议不行。诺氓至 山西，值岁屡歉，仓库多亏空二年，诺眠疏请将通省一岁所得耗银提存司库， 以二十万两留补无著亏空，余分给各官养廉。各官体外复有养廉自此起。 巡抚诺眠实施耗羡归公政策后，解决了山西省亏空现象严重、耗羡滥征等突 出问题，雍正帝对其十分满意，开始支持“耗羡归公。雍正六年四月壬寅，对内 阁谕旨云： 雍正两年间，山西巡抚诺岷请以通省耗羡提解存公，将阖省公事之费，及上 司下属养廉之需成取于此上不误工，下不累民，无偏多偏少之弊，无苛索横征 之扰，实通权达变之善策。朕是以降旨允行。 但是由于这项政策会使得一些官吏的既得权利遭到严重影响，原来自由使用 的耗羡会因上缴藩库而减半甚至更少。所以还是遭到了许多官吏的反对。雍正六 年四月壬寅与内阁谕旨的一节中，于言诺岷的实施养廉银后谓： 诺岷此举，于国计民生，上下公私，均有裨益，然伊当始行之时，不但晋省 蜀负望，而内外臣工，皆有异词。 很多王公大臣都认为将州、县应得耗羡数目扣存，不必解到省司库再复拨，“以 耗羡为州县应得之物，上司不宜提解 。 雍正帝对此指斥云： 若将州、县应得之数扣存于下，势必额外加增，私行巧取，浮于应得之数， 累及小民况解交督抚，则显然有据，扣存州县，则难保贪廉。 但在雍正帝的大力支持下，“耗羡归公政策还是得以在全国内范围予以推行， 养耗羡归公的实施也就同时意味着养廉银立法的正式实施。 仃。世宗宪争帝实录卷六十八。 岱清史稿列传八1 一，诺眠传。 酗世宗宪争帝实录卷六l f 八。 hl ：。 咿冯尔康：雍正传，人民】 i ：版祉1 9 8 5 年9 月版，第1 4 9 页。 ”、世宗宪皂帝实录卷二1 i 一二 1 1 二、养廉银立法内容 清朝养廉银立法初探 养廉银立法内容 ( 一) 养廉银的财源 “耗羡归公 就是不把地方文官自由征收的火耗留在原地，而是全部送到布 政司的仓库一司库( 藩库) 。“养廉之设，自各省耗羡归公，以备公用，即其赢余， 定为各官养廉。 耗羡归公后的耗羡有三大用途：一是弥补司库亏空，二是发放 给地方各衙门作办公费，三是发放外官的“养廉银 。可见，耗羡是文官养廉银的 主要财源。 l 、耗羡 清初的赋税，大致可分为地丁、盐课、关税和杂税，其中地丁包括田赋和丁税 两种，被称为正赋，也是古代政府最大的财政收入。田赋主要是对田地的课税， 按亩征收，丁税则主要是对人的课税，以成丁人数为准，类似人头税，清朝承袭 明朝张居正一条鞭法，田赋丁税都普遍征银，直到雍正时期普遍开展摊丁入亩的 改革，丁银摊入地亩，不再分别征收，合称为地丁。“耗羡归公 也就是主要指征 收地丁银的那部分耗羡归公。 至于耗羡的三大用途( 补亏空、作公费，发放养廉银) 是如何分配的? 养廉银 占耗羡的多少比例? 我们可以看如下史料。署理直隶总督事务提督臣杨鲲奏日： 直隶本年( 雍正七年) 耗羡，实应征耗羡银二十五万五千一百六十一两零， 内给通省各官养廉银一十七万九千九百六十两。国 可见，在雍正七年时，直隶省的养廉银在耗羡银中占了百分之七十左右。 雍正四年正月十七日，湖广总督李成龙奏日： 查湖北、湖南，各额征银一百一十余万前督臣杨宗仁定以加一耗羡，以三分 解交各司库作起解钱粮饭银，及阖省各项公务之用，以七分给司、道、府、厅、 州、县各官为养廉之需。 雍正六年十月二十同，署理江西巡抚印务张坦麟奏云： 至江省耗羡，旧例加一征收内，除二分七厘为解饷并通省公费，其余系督抚、 。j 清朝义献通考卷几f ，职官考。 伊朱批谕旨杨鳅奏折，雍正七年。 。米批谕旨李成尼奏折。雍征旧年正月。| ，匕l j 。 1 2 清朝养廉银立法初探 二、养廉银立法内容 两司府、厅、州、县养廉，并起解钱粮鞘木脚费等项。 可见，湖北、湖南、江西省的养廉银亦占耗羡总额的百分之七十左右。 当然这里是指在没有弥补司库亏损的情况下，在司库亏损的情况下，耗羡首先 是用来弥补亏损，故养廉银占耗羡总额的比例要相对少一点，如雍正二年九月初 四日，山东巡抚陈世倌奏日： 至耗羡一项，每年钱粮以三百万两为率，今以加一八通算，约可得银五十 四万两。巨等会议，以二十万两弥补亏空，以二十万两为各官养廉。 可见，在弥补亏损的情况下，养廉银占耗羡银总额的百分之三十七左右。但是 从上面一些史料中也可以看出，弥补司库亏空一般都是在实施养廉银的开始几年 的时间内，以后耗羡一般就只有作公费，发放养廉银这两项用途，虽然各省因其 条件不同而使养廉银在耗羡中的比例不是统一的，但一般都维持在百分之七十左 右，故耗羡实为养廉银的最主要财源。 若耗羡归公后的耗羡弥补完司库亏损、发放地方公费与文官养廉银后还有剩 余，这笔钱粮是如何使用的? 雍正五年八月二十六日，山东巡抚赛楞额奏日： 各年应解耗羡为数尚多臣请俟弥补流抵全完之日，即接续弥补桃河所 用银米，庶以公完公，不惟正项钱粮不至多费，而提解耗羡亦无事纷更矣。回 雍正帝所作朱批云： 各项亏空补足时少留着之项，将来必有归于无着者，或补此尚可，如地方修 理道路桥梁，或添补州县买补存仓谷石，疏通沟洫之用。如再有余，此项原系地 方官所得中物，当养廉内酌量增加，令州县从容些，极好之事。如果此等之需， 尽皆丰足有余，则举减耗之事方万全之事也。 从上面的史料中看到，赛楞额在弥补流抵亏空后，请将剩余部分重当桃河费 用，以节省国家开支，结果遭到雍正帝的反对。故在耗羡多余的情况下，耗羡也 只用于上述三种用途，或是直接减耗以减轻人民负担。 2 、各种陋规 陋规亦称节礼等，主要是下层官吏送给上层的各种规礼，其主要来源其实大 部分也是耗羡，实施耗羡归公后，这些陋规也基本上被革除了的。如雍正两年三 月初三同，石文焯会奏称： m 朱批谕旨张m 麟奏折，雍正六年l 。月二十【j 。 国朱批渝旨陈吐们奏折，雍正二年几月初p ql i 。 铷，未批谕旨赛楞额奏折，雍正五年八月二 六f 1 。 妒砌i ：。 1 3 二、养康银立法内容清朝养廉银立法初探 上下各衙门，各有节礼等项，皆出自州、县耗羡之内。今将耗羡归公，所有 一切规礼，臣已通饬尽行革除 湖广总督迈柱、湖南巡抚王国栋奏日： 湖南司、道、府、州、县各官，自雍正元年起，将额微钱粮耗羡分给养廉之 后，一切陋规各处殆尽，实无馈送私收情弊。 但是商人付出的规礼，这些陋规并没有被彻底革尽，如商人余搬运商品贩卖 时，税关的过关手续、商品的防盗及其他方面，没有不麻烦地方官的。商人们为 使一切顺利，便会向有关机关赠送礼金，这种礼金称做税规，亦是陋规的一种， 另外还有盐商的盐规与典当的当规等等。雍正三年十月初一日，甘肃巡抚石文焯 奏云： 布政司养廉，尚有西宁税规银一千一百两。臬司养廉，尚有西宁税规银 五百五十两至巡抚衙门养廉，向有西宁灵州税规银各一千一百两。 可见，甘肃布政司、按察司、巡抚等，是以西宁灵州解送的税规银作其养廉 银之财源的。 雍正五年七月初十日，盛京户部侍郎革职留任署理奉天府府尹印务王朝恩日： 府尹衙门向有州、县节规，及车票饭钱，以作官役养廉。 雍正九年十二月初六日，湖北巡抚王士俊奏日： 司、道、府、州、县，除火耗养廉外，尚有盐规、粮规、当商杂税等项，历 来各自收受，添捕养廉。 实际上当耗羡归公，发放养廉银后，一些直接来自于耗羡的陋规被革除了的， 督抚布按等官直接收受节礼相对减少了的，但还是有相当一部分的陋规存在的， 像上面所说的税规、盐规、当规等，也是将其统一到司库，然后发放各官养廉银， 故其亦是养廉银的重要财源之一。 3 、其它财源 由于耗羡是根据地丁银征收的，地丁银因各地自然与地理等条件的限制而出 现不同，如江苏、浙江等地由于其能征收到绝对额很多的地丁银，故即使加一的 耗羡率也能征收到巨额的耗羡。故其养廉银不太须要依靠其他的财源，但是贵州、 朱批谕旨石义焯奏折，雍正两年三， 初兰f i 。 曲朱批谕旨迈柱奏折，雍诈心年年f + ，丁二l 七i _ l 。 曲米批谕旨石文焯奏折。雍币三年i + 月初一门。 峥春批谕旨王捌思奏折，雍i f 五年七月初1 ii 。 尊朱批谕旨- 1 ：i j 俊奏折，雍i f 几年i 二月初六1 1 1 4 清朝养廉银立法初探 二、养廉银立法内容 云南等耗羡少的省份，养廉银就需要依靠其它财源了。清朝提解到布政司库的各 种税额也有定额，如果超过其数，其盈余部分也作为地方公费与养廉银的重要财 源。如贵州省的养廉财源及其数目如下：税羡三万四千一百七四两余，耗羡一万 零七百九十二两余，秋粮耗米九千一百二十三两余( 折银) ，官庄租米一千四百七 十九两余( 折银) ，合计五万五千五百六十八两余。 其中，耗羡只有一万两余，占全部的百分之十九左右，税羡却为三万四千余 两，竟占到百分之六十一左右，可见税羡在贵州养廉银财源中的重要地位。雍正 帝对云贵总督高其倬关于养廉银各项财源的奏折所作朱批云： 贵州各项赢余，通行合计，分给各官养廉，以省派累。 雍正六年十一月谕户部： 广西梧、浔税课，每年盈余银三万一千四百余两，著交与该抚，赏给府、州、 县及佐贰官，以为养廉。 可见，在一些耗羡的少的边疆省份，其它财源占养廉银财源的重要地位，这 些财源除了有税羡，还有矿场盈余、官庄租等等。雍正九年正月二十八日，云贵 广西总督鄂尔泰会奏称： 矿场一项，每年约可获余息五万余两。请将此项给与黔省，以便补足石礼哈 原议缺少之二万余两，垃新添苗疆各员，及冲繁险难各员之养廉一万一千九百两。固 再如雍正六年九月十一日，贵州布政使鄂弥达奏云： 黔省有官庄学租一项，额征米三千九百三十六石九斗零。迨至雍正三年， 经署抚臣石礼哈奏明变价归公，分给各官养廉。 养廉银的财源虽然多元化，但是也不是意味着养廉银财源可以任意化。雍正 十年十月初七日，福建布政使刘藩长奏日： 各官养廉以及诸务公用有不能缓待者，统计一年之内实缺银四万余两，无奈 将正项暂借垫应，以冀来年补足。是以冒昧据实直陈，仰求天恩，俯念闽 省边海要地，度支不敷，可否于闽海关税盈余项下，每年赏拨银五万两留充公， 以本地之出息供本省之支用。 雍j 下帝对其朱批云： 世朱批谕旨高其倬奏折，雍正三年九月初九f i 。 o 同i ：。 秭世宗宪帛帝实录卷七十五。 旬来批谕旨鄂尔豢奏折雍讵九年正月二+ f 八| f l 。 卿朱批谕旨鄂弥达奏折。雍萨六年几，丁十一r i 。 ”采批渝旨刘藩 = 奏折，雍正1 年。 。月初七l | 。 1 5 二、养廉银立法内容清朝养廉银立法初探 如果耗羡不能全完，亦只可将养廉银内均平酌减，何得将正项反补? 当年未 与养廉之时，各官与夫公用复出自何处也? 似此无厌之求，欲将海关盈余拔给， 此盈余即系正项，况亦不能期其必如若税关盈余缺少时，又复如何取给也? 刘藩长奏请允许从允许从海关盈余中拨取养廉银，就没有得到雍正帝的支持。 雍正帝认为在养廉银财源不足的情况下，只能将养廉银内均平酌减。事实上贵州 省确实由于其经济状况落后，养廉银财源不足而出现了养廉银的扣减。雍正九年 正月二十八日，云贵总督鄂尔泰奏日： 地丁粮米耗羡系有常额，犹不致缺少税羡一项盈缩不常，不能以一时查出 之数，逐为定额。是以当石礼哈任内，本年即缺银九千一百六十余两。不得已， 议将各官养廉九扣给发，尚有不止九扣者。圆 ( 二) 养廉银的发放 l 、养廉银的发放原则 雍正年间耗羡归公的基本方针就是把所有耗羡解送到布政司库，故养廉银是 以布政司库统一发放为原则的。典型的就是山西。 雍正二年间，山西巡抚诺岷请以通省耗羡提解存公，将阖省公事之费，及上 司下属养廉之需咸取于此。国 可见，山西诺岷是讲全省的耗羡提解到布政司库的再统一发放的，但是也有 其例外的，直隶、江西、湖广等省耗羡少的州、县，却将其一部分或所有的耗羡 留下来直接作为养廉银的。雍正二年八月初六日，直隶巡抚李维钧奏云： 直省火耗较他省为最轻，而顺天、永平、宣化三府，钱粮火耗尤为减轻，应 檄免其提解。保定、正定、河间、顺德、广平、大名、赵州、深州、冀州、晋州、 定州以上六府五直隶州所属钱粮，凡系五千两以下者，耗羡无几，应免其提解， 留为地方官养廉之资 雍正七年三月初八同，湖北布政使徐鼎奏云： 其钱粮不及五千两者，即将耗羡尽行给予养廉。 按照雍j 下帝的立法意图，为禁止地方官的贪婪，并减轻人民的负担，希望是 m 木批谕旨刘藩 = 奏折，雍证1 4 年i 月初七i | 。 伫朱批谕旨鄂尔泰奏折，雍正九年正月二二i 八。 情世宗j 宪争帝实录卷六i 八。 o ? 朱批谕旨李维钧奏折，雍币二年八月初六l i 。 。朱批谕旨徐鼎奏折，雍正七年- - - y l 衲八i j 。 1 6 清朝养廉银立法初探 二、养廉银立法内容 将全省耗羡的全数提解的。故浙江省与直隶省分别于雍正六