（社会学专业论文）“乡财县管”改革的社会学分析——以安徽省g县为例.pdf

中文摘要 我国中西部地区县乡财政的困境已给区域经济的增长，基层政权的稳定，公 共服务与社会管理的开展带来制肘重重。随着农村税费改革的推进和农业税的减 免，县乡财政危机越来越呈现出不断加剧的趋势。对于如何走出乡镇财政困境的 问题，全国许多地方都在积极的探索突围之路。安徽省近期推出的乡财县管改革， 通过加强上级主管部门的监管力度，规范了基层政府财政活动遏制了乡镇债务 恶性膨胀的趋势，深化了农村公共财政体制的改革。 “财政”并非仅具有经济学的含义，它涉及广泛的责、权、利关系，具有极 大的社会经济“联动性”。乡财县管作为一项基层财政管理体制的改革应被视为 经济、财政政策的阶段性调整，但它也将在一定程度上影响到农村社会的运行规 律与基层政府的活动空间。对乡财县管改革所进行的动因与效果分析势必会具有 相应的社会学意义。 乡财县管改革发端于当前基层财政普遍困难的社会背景之下，作为一项被动 的政策调试活动，具有多重的社会动因：“分税制”改革所造成的基层财权与事 权失衡是其直接动因；基层政府机构过度膨胀、人员过分扩增以及基层财政收支 过程中科学化、民主化程度较低均是诱发这一改革的重要因素；而“城乡分治， 一国两策”的城乡二元管理体制则是诱发改革的根本动因。 乡财县管改革作为社会高速转型时期的政策尝试既会通过其效果对社会秩 序与社会稳定发生直接效应，也会通过其意义对社会变革与社会发展产生间接效 应。乡财县管改革所带来的社会效果主要有：遏制了乡镇债务恶性膨胀，缓解了 基层财政困境；适应了乡镇政府职能的转变需要，深化了公共财政体制改革：巩 固了税费改革的成果，防止了农民负担的反弹。乡财县管改革的社会意义表现在 以下三个方面：显示出我国五级政府架构调整的可能性；印证着统筹城乡二元社 会管理体制的必要性；表现了当前施政理念与发展观念的突破性与创新性。 乡财县管改革通过对农村公共财政体制的创新与重建，从一个侧面保障了现 阶段基层政权的健康运行，促进了农村社会的和谐发展。作为发端于基层领域的 政策尝试与制度创新，乡财县管改革的实践为今后的社会运行和改革发展提供了 一些思路与启示，充分反映了我国财政管理模式与公共政策实施的与时俱进。 关键词：乡财县管财政社会学社会动因社会效果城乡二元结构 科学发展观 a b s t r a c t t h ef i n a n c i a ld i l e m m ab e t 、v e e nc o u n t ya 1 1 dv i l l a g eg o v e m m e n ti nr 1 1 i d d l ea n d w e s tc h i n ah a sb r o u g h tb o t t l e n e c k r e s t r i c t i o n st ot h ed e v e l o p m e mo fr e g i o n a l e c o r l o m y ，t h es t a b i i i z a t i o no f l o c a lg o v e r 岫e n t ，也er e a l i z a t i o no f c o m m u l l i t ys e r v i c e s ， a 1 1 dt h ec a r r y i n g - o u to fs o c i a lm a n a g e m e n t a st h ea d v a l l c i n go f “f e e - t o t a x ”r e f o n l l i nc h i n e s er u m la r e a sa n dm ee v e r r e d u c i n go fa g r i c u l t u r a l t a x ，t h ef i n a n c i a lc r i s e s b e t v 肾e nc o u n t ya n dv i l l a g eg o v e 咖e mh a sw o r s e n e d w i t hr e g a r dt oh o wt os h a k e o f rt h ef l n a n c i a ld i l e m m a ，m a n yl o c a lg o v e m m e n t sa r ep a s s i o n a t e i yp m b i n gaw a y o u t a n h u i p r o v i n c e h a sp u s h e dan e wf i n a n c i a lr e f o n n r e c e n t i 弘 n a m e l y ， v i l l a g e f i n a n c e s u p e r v i s e d - b y - c o u n t yr e f b r n l ，w h i c hr e g u l a t e st h en n a n c i a lf h c t i o n o fl o c a lg o v e m m e n t ，k e 印st h ee v e r - e x p a n d i n gt r e n do fv i l l a g ed e b t s 谢t 1 1 i n1 i m i t s ， a n dd e e p e n st h ep u b i cf i n a n c i a l s y s t e mr e f o 眦 o fr u r a la r e a sb ym e a n so f s t r e n g t h e n i n gm ec o u n t y sa d m i n i s t r a t i v ed 印a r t m e n t ss u p e n r i s i n g - p o w e rw h i c hi si n c h a r g e f i n a n c en o to n l yp o s s e s s e sa ne c o n o m i c a lm e a n i n g ，b u ta l s o d e l yr e i a t e dw i t h r e s p _ o n s i b i l i t i e s ，r i g h t sa n db e n e 矗t s w h i c hh a se n d o w e d6 n a n c ew i t hi n t i m a t e “i n t e 】a c t i c n ”、v i t he c o n o m ya n ds o c i e t ya sar e f o n na j m i n ga t 矗n a n c i a 】m a l a g e r i a l s y s t e mo fl o c a lg o v e m m e n t ，v i l l a g e - n n a n c e - s u p e i s e d - b y c o u n t yr e f b 册s h o u l db e r e g a r d e da s ap e r i o d i c a i r c g u i a t i o no fe c o n o m i c a ja n d 蠡n a n c i a i p o i j c hw h i c h ， n e v e 曲e l e s s ，a 腩c t st h e 如n c t i o n i n gl a wo fv i i l a g ea t l dt h ea c t i v i t ys p a c eo fl o c a l g o v e m m e m c o n s e q u e n t i y t 1 1 ec a u s ea n d e f e c t a n a l y s i s a b o u tt 1 1 e v i l l a g e f i n a n c e s u p e i s e d - b y - c o u n t yr e f o mp o s s e s s e sc o r r e s p o n d i n gs o c j 0 1 0 9 i c a l m e a l l i n g s l l a g e f i n a n c e s u p e r v i s e d - b y c o u n t yr e f o m ，a sap a s s i v ep o i i t i c a le x 犀r i m e n t a l a c t i v i t y i sp u s h e db yt h es o c i a lb a c k g r o u i l dt h a tl o c a lf i n a l l c ei sg e n e r a l l yf a c i n ga d i 衔c u l ts i u a f i o n ，a n dh a s m u 】l j p l es o c i a lc a u s e s - t h eu n b a i a n c eb e 咐e e nn l ep o w e r o fg o v e m i n gf i n a n c ea t l dg e n e r a la h a i r so fl o c a lg o v e m m e n ti st h ed i r e c tc a u s e ， w h i c hr c s u i c sf m mm er e f o r mo f “c h es y s t e mo f t a xd i v i s i o nb e t w e e nc e n t r a la n d i o c a l i g o v e m m e n t s ” t h eo v e r e x p a n s j o no fl o c 丑】 g o v e n 功e n t a ii n s 劬m e n 列i t ya n d p e r s o 蚰e l ，t h er e l a t i v e l yl o ws c i e n t m ca n dd e m o c r a t i cd e g r e ei nt h ep r o c e s so fl o c a l f i n a j l c i a lr e v e n u ea n de x p e n d j t u r ea r ec r i “c a lj n d u c e m 曲担t 1 1 eu r b a n r u 删d u a l i s t i c a d m i n i s t r a t i v es y s t e m ，n 锄e l y ，“d i v i d i n ga 1 1 dc o n q u e r i n gb e t w e e nu r b a na n dr u r a la 1 1 d o n ec o u n t r yv s t w op o l i c i e s ”，i st h ef u n d 锄e n t a lc a u s et h a ti n d u c e st h er e f o h n a sap a s s i v ep o l i t i c a le x p e r i m e n t a la c t i v i t yi nat r a n s i t i o n i n gs o c i e t y 埘mh i 曲 s p e e d ，v j j l a g e - 矗n a n c e s u p e n r i s e d b y c o u n yr e f o 加彻t h eo n eh a n dd i r e c n y 啦酏捃 s o c i a lo r d e ra n ds t a b i l i z a t i o nb ym e a n so fi t sc o n s e q u e n c e s ，a n di n d i f e c t l yi n n u e n c e s s o c j a lr e f o r n la n dd e v e l o p m e n t “aj t sm e a n i n g t h ec o n s e q u e n c e s h a c 亡h er e 南册 b r i n g si n c l u d e s ：k e e p i n ge v e r _ e x p a n d i n gv i l l a g ed e b t sw i t h i nl i m i t ss oa st ol e s s e n 】o c a if i n a n c e sd i i e m m a ，a d a p t i n gt 0t h en e e d so f9 0 v e m m e n t a l 向n c t i o n a l 妇n s i t i o n o fv i l l a g e sa n dt o w n sw h i c hd e e p e np u b l i cn n a r 止i a ls y s t e mr e f o m l ，c o n f i m l i n g a c h j e v e m e n t so f “f e e t 0 - t a x ”r e f o r n la n da 如i d j n gr e b o l u l do f 蠡m l e r s ，b u r d e n t h e s o c i a lm e a n i n go f 也er e f o m le x h i b i t sa st h ef 0 1 l o w i n g ：r e v e a l i n gt h es t n l c t u r a l r e a d j u s t m e n t sp o s s i b i l j 妙o f c h j n e s eg o v e m m e n t ，d e c i a r i n gt h en e c e s s “yo f s m a s h i n g u r b a i l r u r a jd u a l i s t i ca d m i n i s t r a t i v e s y s t e mp u b l i c ly ，i m p l y i n gb r e a k t t l 】r o u 曲a i l d i 1 1 1 1 0 v a t i o no f c u r r e n tg o v e m m e n t a it h i n k i i l ga n dd e v c l o p m e n t a lc o n c 印t j o n v i l l a g e f i n a l l c e - s u p e r v i s e d - b y c o u n t yr e f b 肌，b yr e n o v a t i n ga 1 1 dr e b u i l d i n gm r a l p u b l i c 矗n a n c j a ls y s t e m ，g u a r 锄t e e sh e a i m y 血n c t i o n i n go fj o c a ig o v e m m e n ta n d p r o m o t e sh a r m o n i o u sd e v e 】o p m e n to fv i l l a g e a sap o l i t i c a l e x p e r i m e n ta n d i n s t i n n i o n a l i n n o v a t i o nt h a t o f i g i n a t e s f r o ml o c a l a r e a ， t h ep r a c t i c eo f v i l l a g e 。f i n a t l c e s u p e r v i s e d _ b y c o u t l t y r e f o m p r o v i d e s b r 肌d n e w t h j n k i n g a n d i n s p j r a t i o nt of o i l o 州n gs o c j a l 缸l c t i o n j n ga n dr e f b 衄，a n da d e q u a t e l yr e f l e c t s 廿1 a tt h e m a i l a g e m e n tp a t t e mo ff i n a n c ea j l dt h ep r a c t i c e0 fp u b l i cp o l i c yi nc h i n aa l w a y s a d v a l l c ew i t ht i m e s k e y w o r d s ： v i j l a g e f i n a i l c e s u p e r v i s e d - b y c o u n t y ； f i n a l l c e s o c i o i o g y ； s o c i a i i n c e n t i v e s ；s o c i a ic o t l s e q u e n c e s ；l l r b a n r u r a id u a i i s t i cs y s t e m ；v i e w s o f s c i e n t i 矗cd e v e i o p m e n t 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外论文中不包含其 他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得疡徽冬多或其他教育机构 的学位或证书而使用过的材料与我一同工作的河忘对本研究所敛的任何贡献均 已在论文中作了明确的说明并表示谢意 学位论文作者签名：司霄 签字日期： 二。万年莎月厂日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解墟锨六芗 有关保留、使用学位论文的规定， 有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查闭和 借阕本人授权徽女多可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行 检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名：阕臂 签雩b 翔：。芎年a1b 学位论文作者毕业去向：宝默多 工作单位：宝儆越 通讯地址：锚色翎听永痧搭；芬 导师签名： 签字日期： 峨j 弓邵，j 1 邮编：土事。一专 厂 月 掰 红渺 、导论 “乡财县管”改革的社会学分析 以安徽省g 县为例 导论 ( 一) 问题的提出 随着我国现代化进程的不断推进，城市的发展速度不断提升，发展水平日益 提高。然而与此相对应，农村的发展速度相对缓慢，发展水平相对低下。特别是 近年来日益凸出的农村财政问题已严重阻碍了农村的发展，进而逐步拉大了城乡 之间经济与社会发展的差距。为此，我国政府不断对农村基本制度特别是农村财 政体制进行着调整，试图以此来解决束缚农村发展的制度性障碍。 从1 9 9 4 年开始，我国建立了带有强烈的制度创新性质的以“分税制”为基 础的分级财政管理体制。这一体制初步理顺了中央与地方之间( 主要是中央与省 级之间) 的财力分配关系，使得我国乡镇具有了完整且独立的财权。然而必须看 到，该体制为种种条件所制约，仍然带有强烈的过渡色彩，难免遗留下不少闷题。 随着时间推进，这些问题趋于明朗化，对地方财政运转的不良影响日渐显露出来。 其中，突出的一点便是造成了基层政权所承担的财权与事权不相匹配，财权划分 模式与事权划分模式出现了两相背离格局，这在很大程度上造成并加剧了基层政 府的财政困难。 自2 0 0 0 年开始试点的农村“税费改革”调整了中央、地方、农民三者的利 益结构，农村税费改革经过三年多的努力，在规范收入征管、减轻农民负担方面， 取得了很大成效，作为一项成果颇车的成熟财政政策业已于2 0 0 3 年在全国铺开。 与此同时，乡镇财政管理方面的问题愈益突出，不能科学、民主地规范乡镇财政 收支活动，处于弱势地位的农民群体仍将会遭受财政困难的基层政府的变相收费 与摊派，从而导致农民负担再度反弹，这将成为事关巩固农村税费改革成果的一 个重要问题。 ：兰塑墨笪：垦兰堕垫墨兰坌塑 由此可见，我国政府针对农村财政问题在不断的进行着制度创新与政策调 试，在一定的时期内，定的发展阶段上均取得了明显的成效。但是，随着客观 情势的不断发展，改革步入新的阶段，各种政策和制度急需在具体的执行与实施 过程中作进一步的调整与补充。为此，安徽作为一个农业大省率先从2 0 0 4 年7 月份开始全面推行“乡财县管”改革，实行县、乡财政“预算共编、帐户统设、 票据统管、采购统办、集中收付”这一全新的基层财政管理模式，从而使乡镇独 立收支的“一级财政”弱化为“半级财政”。 2 0 0 4 年初中央“一号文件”时隔十八载后重回农村带给人们的信号是中国 农村的确需要中央、政府强势的政策加以调整与引导。乡镇作为最基层的级政 府肩负着保持农村稳定，促进农业发展，实现农民增收的艰巨使命。现阶段，面 临艰巨的“三农”问题，党和国家执政能力建设的落脚点与着力点应放在乡镇一 级的基层政权上。安徽省施行的乡财县管改革自然可以看作一项从侧面发起的， 以回应当前“三农”问题的有益尝试最女革的实施虽然发端于乡镇财政部门及其 所隶属的县级财政部门，但这项改革势必会对整个基层政权的运转方式，职责使 命乃至执政能力产生深远的影响，同时也将会对农村生活的方方面面产生持久的 影响。 ( 二) 文献综述 总的看来，乡财县管作为项在局部地区刚刚推行的改革措施，学界对此 的研究多集中于本土的财政学乃至经济学领域，尚未在社会学界得到充分关注。 如果再考虑到财政社会学在国内发展尚未成熟的客观状况，那么对乡财县管改 革做财政社会学方面文献追溯的范围便过于狭窄了。因此，本文所追溯的相关 文献将集中予以下两个方面： 1 、有关乡财县管改革的国内研究 国内学者近期发表的有关乡财县管改革的文章多在个案调查和对改革的文 本规则研究的基础上，从基层财政技术操作的角度展开利弊分析：张道刚、戴启 文以安徽省无为县为研究个案，认为乡财县管改革有效的防止了乡镇截留挪用财 政资金，坐收坐支和滥收滥支，使乡镇财政得到了有效规范，遏制了乡镇债务的 恶性膨胀。但也存在着少数困难乡镇财政增收积极性不高，改革成本过大，手续 一、导论 繁杂等问题。文章指出乡财县管就是协助乡镇理财，但不能因此而捆住乡镇的手 脚，更不可“乡财县占”。；王秀英在肯定乡财县管改革在缓解基层财政运转困 难，遏制新增债务方面的积极作用的同时，指出此项改革在实施的过程中也面i 临 着若干问题与困难如：与预算法不符，难以缓解乡镇资金供需矛盾，财政财 务管理机制不到位，改革成本偏大等。并进而提出了一系列相关对策：将乡财县 管制度化，精简乡镇机构和人员，加大力度化解乡镇债务，加强财政财务监督等 ；管容开则对安徽省推行的乡财县管改革提出了非理性的质疑，他认为这项改 革的推进与宏观财政体制方面，科学理财、依法理财方面，公共财政、民主财政 方面的合理性要求均背道而驰。，崔强则进一步提出从依法治国、依法理财和建 立科学规范的公共财政管理体制的长远目标来看，乡财县管不如乡财公开。；姚 幼林认为乡财县管这一财政管理方式的变革是一种制度创新，是制度交化、完善 和发展过程中的一个环节 。通过对以上所列文章的归纳、类比，会发现作者们 的视线多聚焦于乡财县管改革作用于基层财政操作层面上的成效，从而欠缺了对 此项改革的社会动因考察( 笔者认为对某一社会现象的动因考察往往会为其成效 预测提供可靠的线索与思路) 与社会效果分析，以至稍显片面。 2 、有关“财政社会学”的国外研究 1 9 世纪的财政学文献表明，重商主义时期的财政学具有鲜明的学科综合化 特色，它包含有今天的社会学、政治学、法学、经济学、公共管理学及政策学的 内容。只是到了2 0 世纪以后，随着各个学科单方面发展，财政学才变成了一门 技术性的学科，并将自己的理论建立在法学、政治学、经济学等既有理论的虚拟 观念的基础上，而忽视了财政现象、财政活动与社会结构、社会背景之间的有机 联系。德国经济学家葛德雪批判了财政学的技术化倾向，提出了财政社会学思想， 试图恢复重商主义时期财政学研究的跨学科性质。他在1 9 1 7 年及随后的几年中， 出版了国家社会主义还是国家资本主义、财政学与社会学、国家、财政及 社会从社会学立场研究财政学的本质与课题等书，批评了现有财政学，提 。张道刚、戴启文：追踪“乡财县管”改革，决燕咨询，2 0 0 4 年第1 期。 o 王秀英：乡财县管刍议，农村财政与财务，2 4 年第1 0 期。 o 管容开：“乡财县管”不宜急于推进对安徽省基层财政改革的台理性与非理性质疑，农村财政与 财务，2 0 0 4 年第8 期。 。槎强；乡财县管不如乡财公开浅议安徽省乡财县管财政管理方式改革，农村财政与财务2 0 0 4 年第8 期。 o 姚幼林：谈淡“乡财县管多用”问题，农村财政与财务，2 0 0 3 年第1 0 期n ：兰堕墨笪：垫兰塑垫垒堂坌堑 出了财政社会学的主张与政策实践，认为财政社会学即公共财政怎样受社会节 制，以及公共财政对社会发展有什么节制功能的问题，阐明财政与社会生活的相 互关系。熊彼特则从财政的侧面抓住国家的本质、形态和命运，指出对财政历 史的研究能使人们“洞悉社会存在和社会变化的规律，洞悉国家命运的推动力量， 同时也能洞悉具体的条件，特别是组织形式发展和消失的方式”。继葛德雪和熊 彼特后，还有耶希特( h o r s tj e c h t ) ，兹尔坦( h e r b e r ts u l t a n ) 等人对此进行研究： 但1 9 3 0 年后因发生意识形态危机而失去影响，其研究也变得断断续续财政社会 学始终只是处于萌芽状态，还没发展成为一门独立的学科，我国在这方面的研究 还刚刚起步。 ( 三) 个案简介 笔者选择g 县作为研究个案主要是基于这里是笔者的家乡。调查之前该县的 基本情况笔者就已了然于胸。同时笔者可以利用二十年来生于斯长于斯所积累的 亲戚朋友社会关系网而直击些敏感问题，免去社会调查“入场”难题。 g 县处于淮北平原腹地，国土面积2 1 0 7 平方公里，大部分为望无际的沃 野，下辖2 7 个乡镇，7 5 1 个行政村( 居委会) ，耕地面积1 9 8 万亩，人均耕地面 积1 8 亩。2 0 0 3 年底，户籍人口1 3 8 ，7 8 万人，市镇人口占总人口比重为1 8 9 ， 城市化率在全省6 1 个县( 市) 中位居第1 0 ；2 0 0 3 年全县g d p 为4 0 2 4 亿元， 居全省第7 位，人均g d p 为2 9 4 6 元，居全省第5 0 位。回g 县盛产粮( 主要是小 麦 、棉、油、水果、蔬菜、药材和黄牛、山苹、家兔、鱼虾、河蟹等，不仅质 量高，而且产量大，被列为全国产粮百强县、全国商品粮、优质棉、优质烟、 山羊板皮、瘦肉型猪生产基地。g 县为典型的农业县，2 0 0 3 年三次产业比例为 4 6 ：2 3 ：3 l 。 2 0 0 3 年g 县农民人均纯收入为2 2 2 7 元，而安徽省农民人均纯收入为2 1 2 7 o 参见【日i 坂入长太郎：欧美财政思想史中译本；张淳泽，中国财政经济出版社，i 9 8 7 年版，第3 4 7 - 3 4 8 页。 。注：s c h u m p e t e rj o s e p h ：s c h u m p e 忙r 】o s e p h t h ec r i s i s o f t h e t a xs t a t e ，i n t e m a t i o n a l e c o n o m - c p 带l 1 9 5 4 ，4 。事实上，这次的乡村社会调查。笔者采用了一条非正式的“入场”途径：启用亲友关系网络依据这条 传统习惯所认可的途径，既可；上“入场”，又能“保存现场”，从而及时有效地取得真实可信的第一手资 料。在中国社会即使是公事有时也需要私人关系作为“润滑剂”。社会调查在“进入”上要么采取官 方渠道逐级深入基层，要么利用私人关系非正式的进入。而后者的调查效果往往优于前者，因为双方信 任的建立是迅速而有效的，而采取官方槊道 进入”则需要耗费丈量的时间和精力来消除对方的“戒心”。 “数据来源：g 县统计局编；g 县统计年鉴2 0 0 3 。 4 一、导论 元，全国农民人均纯收入为2 6 2 2 元。2 0 0 3 年g 县财政收入2 3 6 亿元、财政支 出3 5 2 亿元。g 县经济在安徽处于中等水平，近几年经济增长较缓：农业基础 设施尚未完善，抗风险能力较弱；县乡财政入不敷出，债务负担沉重，城乡居民 收入差距拉大，农民收入增长缓慢，部分低收入城镇居民生活较困难；就业和社 会保障任务较重；产业结构调整步伐不快。这些问题在中西部地区具有一定的 代表性。目前，该县为破解乡镇财政困境正响应省政府、省财政厅的指示，有计 划、有组织、有步骤地实行乡财县管的改革，同时也在进行乡镇机构改革和人员 分流。所以，不论从可行性还是典型性来说，选择安徽省g 县作为调查点都是适 合的。 ( 四) 研究方法 本文运用于研究的主要技术手段是实证研究与统汁分析，实证研究是对社会 各种活动和现象进行解释、分析、证实或预测的研究方法。从研究方法分类来说， 本研究属于实证研究的个案分析，是有关个别地区的微观研究。毛泽东将这种微 观的个案研究称之为“解剖麻雀”。他指出，研究农村问题，要拼着精力把一个 地方研究透彻，然后对于研究别的地方，对于明了般情况，便都很容易了。费 孝通先生在回答“在中国这样广大的国家，个别社区的微观研究能否概括中国国 情”时说，“不能用江村看到的社会体系的情况硬搬到其他中国的农村去，但同 时应当承认，它是个农村而不是牧业社区，它是中国农村而不是别国农村如 果我们用比较方法将中国农村的各种类型一个一个的描述出来，那么不需将千千 万万个农村一一地加以观察而接近了解中国所有的农村了”。基于此种理由， 本文将“g 县”作为实证个案，并以经济、社会发展的具体状况为标准，选择类 型不同的三个乡镇为深度调查单位，于2 0 0 4 年1 2 月中旬在县、乡两级政府机关、 财政部门的工作人员之中广泛进行深度访谈和小组座谈。访谈对象共计2 3 人， 其中县级财政部门工作人员5 人，乡镇级政府及财政部门的工作人员1 8 人。小 组座谈在县财政局和三个乡镇分别进行一次并在调查过程中整理出调查资料7 篇。结合搜集得来的各级政府的文本文件，共同构成了本研究所需的原始资料。 。数据来源：6 县统计局编：g 县统计年鉴2 0 0 3 。 。赞孝通：人的研究在中国个人的经历，载于北京大学社会学人类学研究所编东亚社会研究 北京大学h l 版社1 9 9 3 年版，第1 5 i 6 页。 ：兰堕墨篁：塾里盟垫全兰坌塑 统计分析是社会学研究中较为常见的一种技术手段。它主张从现实社会出 发，对所需要研究的问题经过数据归纳、调查统计，得出适用于现实社会的结论。 本研究的数据来源主要有：近年来各级政府发布的统计数据，调查搜集得来的各 级财政部门内部统计报表，以及通过访谈、座谈得来的数字信息。通过对数据的 归纳、类比、分析，以求得对现实状况及其根源、走势的把握与梳理。 ( 五) 分析框架 财政与社会、政策与社会均存在着相互制约与影响的互动关系。乡财县管改 革作为一项公共财政政策的施行必然有其社会背景及多重社会动因，而通过以乡 财县管为特征的基层财政管理制度的改革与重构势必会对整个社会生活特别是 农村社会生活的方方面面带来广泛而深远的影响。通过对此项改革措燕的动因考 察与效果、意义的分析，以期把握我国基层政权治理结构与运行机制的现实特征 与未来趋势。 在本文的具体研究中引入了“财政社会学”的概念。“财政”就其自身含义 而言是指“政府从事资源配置和收入分配的收支活动，并通过收支活动调节社会 总需求和社会总供给并使它们相协调，达到资源配置、公平分配以及经济稳定和 杜会发展的目标”。但“财政”并非仅具有经济学的含义，它涉及广泛的责、权、 利关系，具有极大的社会经济“联动性”。德国学者葛德雪( r u d o l f g o l d s c h e i d ，1 8 7 0 一1 9 3 1 ) 在国家、财政及社会从社会学立场研究财政学的 本质与课题一书中认为财政社会学要研究的课题即公共财政怎样受社会节制， 以及公共财政对社会发展有什么节制机能的问题。当现代财政学逐渐显示其技 术化的倾向时，突出财政社会学的概念，无疑会为财政学提供更宽广一些的视角， 也会为社会学的研究增添一些空间。 全文以“经济社会学”的主旨思想为指导。乡财县管作为一种基层财政管理 体制的改革应被视为国家宏观经济政策的调整。经济社会学要求我们既要研究经 济政策、经济发展所引起的社会后果，也要研究影响经济政策、经济发展的各种 。陈共：财政学中国人民大学出版社1 9 9 9 年版，第3 0 页。 。参见【日1 坂八k 太郎：欧美财政思想史中译本，张淳译，中国财政经济出版社1 9 8 7 年版，第3 4 7 3 4 8 页。 = ：兰型墨笪垦羔塑兰些 社会因素。1 9 8 5 年在天津举行的中国首届经济社会学研讨会上形成了关于经济 社会学的定义，“经济社会学以经济和社会现象的的相互关系为研究对象。经济 社会学应该运用社会学的观点与方法，把经济现象置于广阔的社会背景中进行分 析研究”。依据这一概念内涵，本文的讨论便以引起乡财县管这一经济政策变 动的社会动因及其施行的社会效果为主题而展开。 以“成本一效益理论”、“二元社会结构论”作为本文的分析工具。社会政 策学中的“成本一效益理论”假设个人、群体乃至政府都具备了充分的理性，以 至于能够合理地对一项社会政策计算出成本( 包括机会成本) 。预期出效益，并 以此为依据来权衡利弊；而在分析当代中国社会结构的社会学理论中“二元社会 结构论”一直为人们所倚重。所谓“二元社会结构”，是指“在整个社会结构体 系里面，明显地同时并存着比较现代化的城市社会和相对非现代化的农村社会” 。这种“二元社会”既表现为社会性质上的差别，又表现为发展水平上的差别。 在发展中国家，“二元社会结构”不仅存在于经济方面，而且也渗透到社会政治、 社会生活和思想文化等方面。“二元社会结构”会有利于或促进社会现代化进程， 但同样，也会导致严重的社会冲突，特别是处于相对落后状态的社会成员会对整 个社会产生强烈的不满与对抗情绪。以这些理论和观点为工具，会使对乡财县管 这一经济或社会政策的分析思路更为清晰，更加有的放矢。 二、乡财县管改革的实施 我国县乡财政普遍困难已是不争的事实，特别是在中西部地区就更是如此。 而且伴随着农村税费改革的推进和农业税的减免，县乡财政危机越来越表现出不 断加剧的趋势。有关资料显示，在我国3 0 0 0 多个县市中，财政长期呈现赤字的 县市已超过5 0 ，全国1 0 8 0 个县发不出工资来，约有5 0 6 0 的乡( 镇) 入 不敷出。据观察，全国县级政府债务大约在6 0 0 0 9 0 0 旷亿元之间，也就是说， 农村人均负债约6 6 7 1 0 0 0 元。中国乡镇将近5 万个，平均每个乡镇负债4 0 0 余万元，计2 2 0 0 亿元左右。如果将村级组织的债务一并考虑，债务总额肯定要 。朱国宏：经济社会学，复旦大学出版社1 9 9 9 年版，第9 页。 。郑杭生：社会学概论新修，中国人民大学出版社1 9 9 4 年版，第4 0 炎。 “多财县管”改革的社会学分析 翻番。二项合计大约是4 0 0 0 一5 0 0 0 亿元。这还是1 9 9 9 年的数据，目前的数字估 计还耍大。如果以4 0 0 0 亿乡村债务计算，债务总额是2 0 0 0 年农村各项税收收入 的8 6 倍，约占当年农业增加值的2 8 。这是一个什么概念呢，就是乡村两级 不吃不喝，也要近9 年才能清偿债务。基层政府财政困难导致工资普遍欠发、 财政赤字不断扩大、实际债务负担沉重、财政风险日渐膨胀、社会冲突加剧等各 种严重后果，已引起各方关注，概括为一句话：基层政权的财政困境及其引发的 矛盾相当尖锐。有的专家甚至把它称为危害我国经济安全和社会稳定的“头号杀 手”。有鉴于此，今年2 月底，财政部部长金人庆在一篇署名文章中表示：“本 届财政部党组要把推动缓解县乡财政困难作为一项重要政治任务来抓。”他并且 指出，“缓解县乡财政困难将有利于维护基层政权和社会稳定，提高党在基层的 执政能力。”针对如何走出乡镇财政困境的问题，许多地方都在不断地探索乡镇 财政突围之路。 向来得农村改革风气之先的安徽，在农村税费改革之后，把目光投向了乡财 县管改革。那么，安徽为何要选择这一改革模式? 据安徽省财政厅预算处副处长 张力介绍：其一，安徽大部分乡镇经济规模小，财政收入平均在5 0 0 万元左右， 财政自求平衡和自我发展的能力部比较弱。特别是农村中小学教师工资上划、乡 镇卫生院改为县级供给后，县级财政承担了乡镇财政原来的大部分支出责任，乡 镇政府职能进一步弱化。沿袭多年的乡镇财政管理方式急需变革。其二，由于许 多乡镇财政支出不规范，支出需求无限制膨胀，就会形成以支促收，导致乡镇想 点子、变名目向农民乱收费，进而可能回到过去乱摊派、乱收费的老路上去，因 此，如何规范乡镇财政支出管理，成为乡镇财政面临的主要问题。其三，安徽省、 市、县三级的公共财政改革已经到位，但乡镇公共财政改革明显滞后，也就是说， 乡财县管是公共财政在乡镇的延伸。其四，眼下乡镇财政最为困难，目前安徽省 平均乡镇负债已达7 0 6 万元。日趋沉重的债务负担已经严重影响了基层政权的 运转和农村经济发展与社会稳定。而乡镇财政之所以陷入困境，根本原因是人太 多、债太重，只有把这两个“口子”扎住，乡镇财政困难才有望得到缓解。这就 是人们通常所说的“先刹车、后消肿”。2 0 0 3 年5 月1 1 日，安徽省人民政府办 。邓大才：当心乡镇财政危机的多米诺骨牌效应，中国农村研究网( h t t p ：w c c r s o r g ) ，2 0 0 3 一n 8 。林嵬、周立民：r 乡财县管”：能否根除乡镇系列痼疾瓶华网( h 呻：w w w x 哳l h u a o g c n ) 2 0 0 5 0 i 0 6 三：兰竖量笪垦兰竺茎堕 公厅以皖政办 2 0 0 3 2 9 号文件转发了省财政厅关于开展乡镇财政管理方式改 革试点意见的通知，并选择和县、五河等9 个县进行改革试点，藉此探索“乡 财县管”改革的经验。“乡财县管”是否意味着取消了乡级财政? 许多人发出这 样的疑问。对此，“2 9 号”文件明确了“三权”不变的改革原则，即乡镇预算 管理权不变、乡镇资金所有权不变、财务审批权不变。可以看出，“三权”不变 原则不仅使此项改革绕开了“一级政府一级财政”的敏感话题，也消除了人们的 疑虑以及由此引发的改革阻力。同时，“2 9 号”文对改革主要内容作了如下表 述：以乡镇为独立核算主体，实行“预算共编、账户统设、集中收付、采购统办、 票据统管”的财政管理方式，由县级财政主管部门直接管理并监督乡镇财政收 支，并实行县财政局( 农税局) 对乡镇财政所( 农税所) 的垂直管理。这项改革 同样可以理解为：把“口子”扎住后，先保工资发放，再保运转和重点支出。 而后， “乡财县管”改革的帷幕在9 个试点县徐侩拉开。安散省财政厅对 2 0 0 3 年改革试点的评价是这样的：以乡财县管为核心内容的乡镇财政管理方式 改革试点，既调动了乡镇依法组织收入的积极性，规范和节约了乡镇支出，也堵 塞了乡镇乱收费、乱开支、乱进人、乱举债的漏洞，控制了乡镇财政供给人员和 债务的不合理增长，为彻底解决乡镇财政困难创造了经验。因此2 0 0 4 年该省在 总结9 县试点经验的基础上，在全省范围内全面推行了乡财县管改革。本文的 研究个案g 县便与此时开始了此项改革。本文的个案研究将在以下对该县财政状 况及乡财县管改革实施情况的客观记录与理性梳理中逐渐得以展开： ( 一) 缘起：县乡财政的困境 乡财县管改革是针对县乡两级基层财政领域的阶段性政策调整。它直接缘起 于现阶段基层财政困境与债务危机的社会背景。本节将根据调研的第一手资料， 描述g 县及其下属三个乡镇财政活动的诸多方面，试图展示出县乡财政活动的全 貌，并以此积极地为乡财县管改革的动因分析作好实证铺垫。 如图1 所示，该县财政收入中农业税占到近一半，工商税收所占比重较小。 这与该县是农业大县的情况是吻合的。在财政支出中( 见图2 ) ，教育类支出和 。米自安徽财政厅网站( h 却：，、州w a h c z9 0 v c n ) ：0 4 年十件大事。 “乡财县管”改革的社会学分析 计划外支出占有很大的比例。这说明教育支出是县级政府所提供的最大的公共 品，给财政带来了很大的压力。计划外支出占有很大的比例说明财政支出管理不 够规范，随意性较强。 2 0 0 0 0 1 5 0 0 0 1 0 0 0 0 5 0 0 0 0 幽l ，g 县2 0 0 3 年财政收入构成 图2 g 县2 0 0 3 年财政支出类别( 单位：万元) 1 5 3 1 5 1 0 7 4 7 ，z 叭” n 3 1 6 9 l 9 9 7 | ；| 型i 基本建设支出科技三项费用支援农村生产 娄类支出类 教育事业类离退体经费类城i j r 维护类其他支出 3 1 69 l9 9 71 0 7 4 77 2 8 d4 3 1 5 3 1 5 g 县财政局长用这样几句话来概括该县的财政状况：“财政保障能力有所增 强，但是缺位现象依然客观存在，重点建设项目支出逐年增加：财政收入有所增 长，收入质量有所提高，但是收入结构不够合理，没有出现飞跃；收支矛盾依然 十分尖锐，增支因素不断增多，支出范围不断扩大，财政依然负重前行，收入增 加远远赶不上支出的增长