（社会学专业论文）征地过程中基层政府的行动及其角色扮演——以上海市郊w镇为例.pdf

上海大学硕士学位论文 摘要 随着全球化、市场化的日益深入，城市化已经成为我国新一轮经济发展的中心环 节。因此各地政府正在积极推进城市化，而征地是实现城市化和工业化的必要环节。 基层政府是征地过程的实麓主体，所以本研究把着眼点落在基层政府在征地过程中的 行动及其角色扮演上。当前，整个社会都在倡导构建和谐社会和“以人为本”的理念， 中央政府提出政府职能转变和新农村建设的要求，对基层政府的征地工作更是提出了 很多规范性要求和新的制度环境。本文所研究的背景是正处于快速城市化的上海市 郊，这里的开放性程度高，现代化、工业化和城市化已经达到较高的水平，加上其特 大城市的地位，使这里的征地工作更受到各界的关注，所以研究上海市郊基层政府的 征地行为具有较强的现实意义。 本研究以位于上海西郊的w 镇为基地，调查当地的城市建设情况和征地、拆迁 情况，特别是基层政府在征地过程中的具体行为和对相关政策的执行情况，被征地农 民的生活和对政府征地行为的态度等。基层政府和农民被视为两个能动的行动主体， 在新的时代背景、社会条件和制度环境中，考察他们各自的利益目标、行动动机以及 为了实现目标而采取的行动，特别是双方的互动过程及其行动结果。本研究把基层政 府作为主要的分析对象，总结出基层政府具有多元的利益目标，并由此导致其角色定 位的多元化，由于多元目标之间的冲突使其多元角色之间发生冲突，并在行为上表现 出多重性与矛盾性的特征，出现不规范的操作，农民对此产生不满情绪并采取维权行 动。在与农民的互动以及其他因素的共同影响下，基层政府对其行动和角色认知作出 了适当调整。本研究最后讨论了新形势下基层政府应该扮演什么角色，以及如何扮演 好这些角色。 关键词：征地基层政府行动角色扮演 v 上海大学硕士学位论文 a b s t r a c t w i t ht h ed e v e l o p m e n to fg l o b a l i z a t i o na n dc o m m e r c i a l i z a t i o n ，u r b a n i z a t i o nh a s b e c o m et h ek e yo fc h i n a se o d n o m i cd e v e l o p m e n t l a n de x p r o p r i a t i o ni st h ee s s c n t i a l a p p r o a c ht or e a l i z ei n d u s t r i a l i z a t i o na n du r b a n i z a t i o n g o v e r n m e n ta tt h eg r a s s r o o t sl e v e l i st h es u b j e f to fl a n de x p r o p r i a t i o n s ot h i sr e s e a r c ha i m st ot h ea c t i o n so ft h eg o v e r n m e n t a tt h eg r a s s r o o t sl e v e la n dr o l e sp l a y e db yi ti nt h ep r o c e s so fl a n de x p r o p r i a t i o n t h e w h o l ec o u n t r yi sp r o m o t i n gt ob u i l dah a r m o n i o u ss o c i e t ya n dp e o p l e - o r i e n t e dp h i l o s o p h y c u r r e n t l y c e n t r a lg o v e r m n e n tc l a i m e dt ot r a n s f o r mg o v e r n m e n tf u n c t i o n sa n db u i l dan e w s o c i a l i s tc o u n t r y s i d e m e a n w h i l e ，m a n ys t a n d a r d i z a t i o nr e q u i r e m e n t sw e r ep u tf o r w a r dt o t h eg o v e r n m e n t sf o r t h ew o r ko fl a n de x p r o p r i a t i o n t h eb a c k g r o u n do ft h i sd i s s e r t a t i o ni s s u b u r bo fs h a n g h a iw h i c hi so p e n ，m o d e r na n dw i t l lh i 曲l e v e lo fi n d u s t r i a l i z a t i o na n d u r b a n i z a t i o n f o ri t sp o s i t i o na sam e g a l o p o l i s ，t h ew o r ko fl a n de x p r o p r i a t i o ni st h ef o c u s o fp u b i c s ot or e s e a r c ht h ea c t i o n so ft h eg o v e r n m e n ta tt h eg r a s s t o o t sl e v e ld u r i n gt h e p r o g r e s so fl a n de x p r o p r i a t i o ni ns u b u r bo fs h a l l g h a ih a sag r e a to p e r a t i o ns i g n i f i c a n c e t h i sr e s e a r c hi so nt h eh a s i so ft o w nwi ns u b u r bo fw e s ts h a n g l l a i ，i n v e s t i g a t i n gt h e s t a t u so fu r b a nc o n s t n i c t i o na n dl a n de x p r o p r i a t i o n e s p e c i a l l yt h er e a la c t i o n so ft h e g c i v e r n m e n ta tt h eg r a s s - t o o t sl e v e li nt h ep r o c e s so fl a n de x p r o p r i a t i o na n dt h el i f ea n d a t t i t u d e so ft h ep e a s a n t sw h o s el a n da r ee x p r o p r i a t e da sw e l l r e g a r d i n gt h eg o v e r n m e n ta t t h eg r a s s - r o o t sl e v e la n dt h ep e a s a n t sa st w oa c t i v es u b j e c t s ，t h e i ri n t e r e s t t a r g e t s ， m o t i v a t i o na n da c t i o n st h e yt a k ee s p e c i a l l yt h ep r o g r e s so fi n t e r a c t i o n sa n dt h er e s u l t sa r e s u r v e ，e di nan e wb a c k g r o u n do ft i m e s o c i a lc o n d i t i o na n ds y s t e r ne n v i r o n m e n t 1 n h i s r e s e a r c hp u tt h eg o v e r n m e n ta tt h eg r a s s r o o t sl e v e la sam a i no b j e c tt oa n a l y s ea n d s u m m a r i z et h a ti th a sd i v e r s i f i e dt a r g e t so fi n t e r e s ts oa st ob r i n go nt h ed i v e r s i f i c a t i o no f r o l eo r i e n t a t i o n t h ec o n f l i c to ft h ed i v e r s i f i e dt a r g e t sc a u s e st h ec o n f l i c to ft h ed i v e r s i f i e d r o l e sa n dp u tu pt h ec h a r a c t e r so fm u l t i a t t r i b u t ea n dc o n t r a d i c t i o ni ni t sa c t i o n s a i r u i n ga t i t sn o n s t a n d a r da c t i o n s ，p e a s a n t sf e e ld i s g r u n t l e da n dt a k ea c t i o n st os a f e g u a r dt h e i rr i g h t s i nt h ei m p a c to fi n t e r a c t i o n sw i t hp e a s a n t sa n do t h e rf a c t o r s ，t h eg o v e r n m e n ta tt h e g r a s s r o o t sl e v e la d j u s t si t sa c t i o n sa n dr o l eo r i e n t a t i o n i nt h ee n d , w h a tr o l e ss h o u l db e p l a y e da n dh o wt op l a yt h e s er o l e sb yg o v e r n m e n ta tt h eg r a s s r o o t sl e v e li nt h en e w c o n d i t i o ni sc a n v a s s e d k e y w o r d s ：l a n de x p r o p r i a t i o n , g o v e r n m e n ta tt h eg r a s s - r o o t sl e v e l ，a c t i o n , r o l ep l a y v l 上海大学硕士学位论文 原创性声明 本人声明：所呈交的论文是本人在导师指导下进行的研究工作。除了 文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已发表或撰写过 的研究成果。参与同一工作的其他同志对本研究所做的任何贡献均已在论 文中作了明确的说明并表示了谢意。 签名：毯垒星丝日期：豳：垒 本论文使用授权说明 本人完全了解上海大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有 权保留论文及送交论文复印件，允许论文被查阅和借阅；学校可以公布论 文的全部或部分内容。 ( 保密的论文在解密后应遵守此规定) 签名：导师签名：超日期： 丝2 ：厶：! 上海大学硕士学位论文 一、研究的缘起 第一章绪论 在进入新世纪之后，随着我国经济建设的步伐大大加快，城乡关系已经达到 了一个临界点：长期存在的- - a 开或三七开的城乡格局，已经开始成为束缚经济 社会发展的一个重要因素；要打破国民经济和社会发展的僵局，就必须大力推进 城市化进程。将中国由一个绝大部分居民居住和生活在农村的社会转变成为一个 绝大部分居民居住和生活在城市的社会；这个过程将会在今后的2 0 _ - 3 0 年的时间 内完成。也就是说，我们现在正处于快速城市化的前夜( 孙立平，2 0 0 3 ：7 4 ) 。所 以城市化是社会发展和历史发展的必然趋势。 回顾过去2 0 多年的中国市场化和城市化迸程，取得了举世瞩目的成就：城市 建设e l 新月异、社会经济迅速发展、人均收入不断提高、城乡交流日益频繁 同时，在这些城市建设和社会发展的过程中也可以看到，推进城市化不可避免地 发生大量农用地转变为建设用地的现象，这是与旧城改造、新城开发、基础设施 建设以及第二、第三产业发展相伴面生的一种必然趋势。按照我国现有的土地制 度来看，要实现土地性质的转变，必须通过行政权力干预农民集体所有财产权、 国家征用集体所有土地转变为国有土地的方式实现，即通常所说的“征地”过程 来完成。征地是连接着农村城市化和农民市民化的中心环节，也是推进城市化的 关键环节。大量事实证明，在我国各地的征地过程中都出现了一系列衍生性问题， 比如失地农民群体、土地增值收益的分享、各种利益的分配、相关制度的规定及 执行等等。由于我国的城市化过程主要是由政府主导和推动的，因此征地过程中 出现的这些衍生性问题一定程度上已经成为农民和政府矛盾冲突的起因，政府必 须面对和解决这些难题。 要找到解决这些难题的办法，首先要知道问题的根源，那就必须了解征地工 作的直接执行者基层政府在此过程中的具体行为，他们实际采取了怎样的行 动来推进征她的进程? 在征地过程中基层政府和农民之间是一种什么关系? 基层 政府具体扮演了怎样的角色、发挥了哪些职能? 这些现实的行动与角色对讨论如 上海大学硕士学位论文 何更好地推进征地过程、推进城市化有什么意义? 在一些已有的研究中，有的学 者认为我国的基层政府在向市场经济转型后扮演的是一种“谋利型政权经营者” 的角色( 杨善华、苏红，2 0 0 2 ) ，那么在如今步入2 l 世纪已有几个年头的今天， 特别是在十六大以后党中央陆续提出“构建社会主义和谐社会”、解决“三农问题” 以及大力推进“社会主义新农村建设”等思想和相关要求的背景下，基层政府在 执行征地工作和推进城市化进程中到底扮演了什么角色，是否较以往发生了变 化? 如果发生了变化，发生了哪些变化? 究竟是什么因素导致了这些变化? 带着这些问题，笔者深入到一个已有一定城市化基础并且还在快速推进城市 化的上海市郊乡镇，调查在这样一个走在城市化前沿的地区，以前所发生的以及 目前正在发生的征地工程，分析基层政府在与当地农民的互动中采取的实际行动， 进而试图回答上面提出的问题。 二- 、文献回顾 ( 一)国内关于征地的研究 关于我国城市化中征地问题，在近年来是一个社会普遍关注的热点问题，所 以关于这个问题的讨论多如牛毛。在百度或g o o g l 的搜索引擎上输入“征地问题”， 都能得到几百万条记录，其中有相关的新闻报道、政府的改革措施、不同领域的 学术讨论、网民的自发讨论等等，人们对它的关注程度可见一斑，可以说它已经 成为现阶段我国社会一个很重大的社会问题，需要尽快合理地解决。而在学术界， 有来自经济学、社会学、政治学等不同学科的学者对此作过很多相关研究，并提 出了各种解决方案。综合而言，主要集中于三个方面： 第一，失地农民问题。首先是关于失地农民的安置问题，主要关注于目前失 地农民的现实补偿方式、补偿标准及其合理性，农民的就业安置、养老安置和住 房安置等闯题，并提出各种合理补偿和安置失地农民的措施。其次是失地农民的 利益缺失和保护问题。失地农民的弱势地位和利益受损已经成了目前比较普遍的 现象，不同地区的案例被拿来作为讨论的对象，学者们探讨其形成的原因，一个 较为普遍的观点认为失地农民是征地过程中的弱势群体，他们得到的补偿远远低 2 上海大学硕士学位论文 于土地增值所带来的收益，他们不仅没有充分享受城市化带来的社会福利，更是 常常连基本的土地补偿都受到侵占。学者们还根据各地的实际情况提出各种保障 失地农民利益的具体措施。诸如完善社会保险机制和就业机制、以土地换保障的 思路等。第三是关于失地农民维权上访行为的研究。由于失地农民的利益受到损 害，所以全国各地都有相当数量的失地农民上访，维护自己应得的利益，并因此 和政府部门发生冲突。相关研究有的描述了上访的现状、基本情况；有的讨论了 上访的类型、原因；有的深入某个个案分析农民的行动如何组织以及如何达成目 标；有的给出了解决办法、对策等。第四是关于失地农民市民化的问题。主要集 中在讨论市民化的表现与实现途径、农民的角色转型与适应( 文军，2 0 0 4 ) 、制 约农民市民化的因素以及相关的对策研究。 第二，征地制度问题。关于征地制度的讨论，主要在于征地制度改革。面对 目前在征地实践中出现的种种问题，很多研究者对征地制度本身作了深刻的思考 和反省，讨论了目前我国的征地制度中存在的问题，例如，公共利益界定不清、 政府滥用征地权、征地补偿金的标准和分配不合理、征地程序不健全等。特别是 对政府征地权、农用土地的产权和收益权的讨论( 周其仁，2 0 0 4 ) ，正是由于目前 我国对这些权利的界定没有明确的规定，所以导致在土地征用过程中出现很多不 规范甚至是违法的操作、政府和农民之间矛盾冲突严重。针对这些问题和不足， 还有很多学者提出了征地制度改革的建议，有的借鉴国外的经验，有的则针对国 内的实际情况，从经济学、政治学、法学等学科角度提出了各种完善征地制度的 对策，对征地制度进行创新( 刘燕萍，2 0 0 2 ) 。 第三，政府行为问题。目前关于征地中政府行为的讨论大部分都集中在政府 行为的不规范问题上。研究者在讨论这些问题时使用频率很高的几个词是：“失范” 甚至是“违法”、“寻租”、“博弈”、“暴力”等。在全国各地都有因政府征地行为 的不规范而引起的农民上访或冲突事件，所以有的学者从经济学的角度分析政府 的征地行为及其动机( 吴剑辉、李尚蒲，2 0 0 5 ) ，有的从中央政府与地方政府的相 互关系( 委托代理理论) 角度分析政府行为失范的原因( 王文普，2 0 0 5 ) ，还 有的用博弈理论分析政府行为的策略( 王玉堂，1 9 9 9 ) 等等。除了对政府征地行 。城市化进程中农民市民化问题研究，课题组，理论探索，2 0 0 3 6 3 上海大学硕士学位论文 为本身的研究外，还讨论了如何规范政府行为的对策( 王岩，2 0 0 1 ) 。 综上所述，目前已有的关于我国城市化过程中征地现象的研究在数量上已经 有了一定规模，并且涵盖了比较丰富的内容。但是仍然比较集中于某些方面，虽 然这几方面的问题确实是整个征地过程的关键所在，但仅仅关注于这些方面还是 有所欠缺。比如已有的研究中，通常只是站在政府或农民单方面的角度来探讨征 地中的矛盾，而忽略了对政府与农民的互动以及由此产生的对征地过程和结果的 影响的研究；已有研究大部分把眼光放在了征地的反面案例，即政府行为不规范、 农民利益受损，农民与政府矛盾冲突严重的情况，而忽略了对一些成功案例的研 究。 ( 二)关于基层政府角色的研究 关于基层政府在我国由计划经济向市场经济转变过程中所扮演的角色的研究 主要集中于一批研究转型社会学的学者的论著中。 首先是戴慕珍( j e a no i ) 、魏昂德( a n d r e wgw a l d e r ) 、林南等西方学者。戴 慕珍在对财政改革激励下的地方政府行为进行检验的基础上提出了“地方法团主 义”理论。她认为在经济发展过程中，地方政府具有公司的许多特征，官员们完 全象董事会成员那样行动，这种政府与经济结合的新制度形式，称之为“地方法 团主义”。魏昂德从不同层级的政府之间在组织特征方面存在的差异阐明了为什么 地方政府与高层政府相比具有更大的动机和能力行使作为所有者的权益并行成了 “政府即厂商”的理论。他认为地方政府财政激励随着政府级别的降低而增强， “财政包干”、“分灶吃饭”的财政体制改革给地方政府带来压力的同时，也刺激 了地方政府谋求经济发展以获取较大的财政收益。这导致地方政府角色和行为的 变化。地方官员可以把公有企业当作一个多样的市场取向的公司来管理，地方官 员成了市场取向的代理人和行动者。林南认为地方法团主义无法解释为什么在全 国性的政策下会出现多元化的地方模式。他主张用地方性市场社会主义的视角来 分析改革进程，力图把握近年来改革中政治因素与意识形态成份的相互作用，林 南特别强调以扩大家庭为基础的社会网络的重要性，他以大邱庄为案例分析了“地 方性市场社会主义”在中国农村的运行情况。与地方法团主义相比，地方性市场 4 上海大学颈士学位论文 社会主义的特点是引入了“家族网络”这个变量。在地方性市场社会主义中，至 高无上的领袖的权威源自于对社区内所有经济、政治、社会资源的控制，而非自 上而下的国家科层体制的政治权力及意识形态国。 其次是张静在分析乡村基层政权管理中所起的作用时，提出了“政权经营者” 的概念( 张静，2 0 0 0 ：5 2 ) 。张静认为在人民公社制度下，强大的行政监督没有给 基层政权提供多少经营的空间，所以干部群体主要是管理者的身份。而在市场经 济中，上方授权的事实创造了加强基层政权构建集团利益的条件，所以基层政权 引入了“从事经营、成为经济行动者”的新角色。这种新角色一方面如同企业家 一样对地方经济的发展起到推动作用：另一方面，则与其他经济行动者形成利益 竞争乃至冲突关系。她指出，政权经营者可以使用其政权地位无偿或象征性地有 偿使用公共资源，“他们日益成为脱离了原来行政监督的、同时未受到任何社会监 督的、相对独立的、内聚紧密的资源垄断集团。他们的优先获益权是基于他们在 原先行政体制中的优越地位，而现有的所有制体系保护了这种地位，使基层政权 不必依赖社会的支持，甚至在与社会利益竞争或对立的结构中也能生存”。张静的 分析指出了乡镇基层政权在中国实行改革开放之后所逐渐发展出的“政权经营者” 的基本特征。并说明了其角色转变的制度原因。 第三，杨善华和苏红在张静分析的基础上，迸步区分了乡镇政权和村级组 织，把乡镇政权看作是国家与社会的连接点，在国家与社会的框架下讨论基层政 权在改革开放后特别是财政体制改革后的角色，把乡镇政权的角色定位为“谋利 型政权经营者”。他们认为在计划经济时代，地方政府及其官员主要是贯彻国家的 意志，维护国家的利益，受国家的委托来管理、组织和参加自己辖区的经济活动， 因此扮演的是“代理型政权经营者”的角色( 杨善华、苏红，2 0 0 2 ) 。而从8 0 年 代初的财政体制改革开始，乡镇政权感到了生存的压力，同时也获得了自主活动 的机会和空间，所以他们追求自己利益的行动变得越来越自觉。并且上下级政府 问存在利益上的一致性，导致乡镇政权在谋求自觉利益的时候可以期待得到上级 政府的支持和保护。在这种状况下的乡镇政权就成了不同于企业这样纯经济组织 的经济利益组织。它拥有行政权力、处理公共物品，但目标却是为自己谋求更多 。朱玉明，转型期多重利益驱动下的地方政府行为研究 ，中国优秀博硕士学位论文全文数据库，2 0 0 6 年 第2 5 - 2 8 页 上海大学硕士学位论文 的经济利益和政治空间。为了实现其目标，乡镇政权越来越深地陷入到地方经济 发展的具体活动中，并且表现出相当强的主动性和灵活性，带着明显的实用主义 色彩。“谋利型政权经营者”角色的定义反映了基层政权在地方经济活动中的特点 和目标取向，特别指出其追求自身经济和政治利益的自主性、自觉性和实用性的 特点，对讨论基层政权角色具有很大的意义。 关于以上一些学者就基层政府角色的讨论，都紧扣了时代和社会环境的背景， 指出了在特定背景下基层政府的行动及其角色。但是这些讨论都局限于“国家一一 社会”的框架下，考察的重点是基层政权对地方社会的控制与整合，把国家和社 会看作是二元对立的关系，从政权的角度来分析基层政府的角色。其次，这些讨 论都把政府角色归结为单一的角色，追求较为单一的目标，在这一点上笔者认为 还有待考察。第三，目前随着我国经济、社会的发展，城市化，工业化快速推进， 国家进行了一系列政治体制和机构改革，提出“和谐社会”和提高党的执政能力 建设的要求，提供了新的制度和社会环境，那么在这样全新的社会和制度环境下 基层政府的角色是否随之发生改变? 发生了什么改变? 目前到底扮演了什么角 色? 这些将成为本文讨论的重点。 ( 三)上海市征地制度变迁 中国二十多年改革开放的实践证明，只有农民不断从土地上解放出来才是乡 土中国现代化的唯一出路。而依据我国的法律规定，农村和城市郊区的土地，除 由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有。任何单位和个人进行建设， 需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。所以必须经过征用或征收的过程， 依法定程序对私有土地予以相当的补偿。1 9 4 9 年以来我国土地制度和征地制度都 发生了较大的调整，相应的，上海市也根据地方的具体情况，作出了政策调整。 2 0 世纪5 0 年代初，正处于我国的土改阶段，土地实行农民私有制，农民占 有土地所有权和使用权。上海市拟定了上海市道路沟渠征用土地暂行办法，被 列入了建设计划需要用地项目，经批准后向私人或农民征用。1 9 5 5 年，制定了上 海市关于国家建设征用土地实施办法，为适应国家建设用地剧增的需求，简化用 。参见中华人民共和国土地管理法第4 3 条，1 9 9 8 年版 6 上海大学硕士学位论文 地审批手续，市政府决定自1 9 5 7 年8 月起将市房地局土地使用科划入市建筑管理 局，各项建设用地由市建筑管理局核定后直接审批，统一管理。被征地农民按土 劳比由建设单位吸收安置。1 9 5 8 年各项建设蓬勃开展，在嘉定、宝山、上海、川 沙4 个县境内征地达3 8 8 4 4 亩，涉及拆迁的房屋面积有2 5 0 8 0 0 平方米( 陈映芳， 2 0 0 3 7 9 ) 。 1 9 5 8 年大规模的建设用地由于各方面存在缺口，造成土地浪费严重。1 9 6 2 年 市人民委员会发布上海市基本建设征用土地暂行管理办法和上海市基本建 设拆迁房屋暂行管理办法，其中规定用地单位必须提供经各机关同意的任务书和 设计图，并经人民委员会批准。同时还对市城建局的权限予以限制，严格控制征 用农田。之后的事实证明这些措施收到了显著的效果。 1 9 8 0 年市人民政府发布上海市基本建设征用土地管理办法( 试行) ，明确 规定市规划局是本市征用土地工作的主管部门，并对征地项目的审批作了明确的 说明。回 1 9 8 7 年，上海的城市化进程进一步推进，郊区已经进入了城乡一体化的历史 新阶段，为了适应新时期的变化，上海从自身的实情出发，先后于1 9 8 7 年制定了 上海市国家建设征用土地非包干使用办法；子1 9 9 4 年制定了上海市实施 办法及上海住宅建设征用集体所有土地农业人口 安置办法；于2 0 0 0 年对上海市实施 办法进行 了修订。这几份文件具体规定了现阶段上海市土地征用制度，主要焦点集中在征 地的程序和征地的补偿及安置方面。 1 征地程序 上海市实施 办法和征地包干使用办法 都对征地程序做了具体的规定，包括“实施征地方案公告、补偿安置方案协调和 公告，地上物财产统一登记”，即通常所说的“两公告，一登记”。征用土地方案 公告批准征地的机关和批准文号、建设用地项目名称和用途、征用土地的位置和 范围及土地权力人进行权属和财产登记的期限。征地补偿安置方案应公告征地补 偿费标准、农业人口安置办法和提出异议的期限等。两个方案由被征地所在地的 l 上海城市规划志编撰委员会。上海城市规划志 ，上海社会科学院，1 9 9 9 年版 7 上海大学硕士学位论文 乡( 镇) 、村予以公告。 2 征地补偿 集体土地是农民集体的财产和生产资料，征用是财产所有权的转移，所以征 地是要对土地所有权任何使用权人所遭受的财产损失进行补偿。此外，集体土地 不仅是农民的生产资料和生活资料，同时还承担着养老等社会保障功能。由于目 前我国的户籍制度和社会保障体系的二元分离，即使如今上海市郊的农民已经绝 大多数不再以土地谋生，但农民还是不可能把社会保障转移到其他地方去。征地 使农民和土地相分离，集体土地所具有的生产功能、社会保障功能就要通过其他 方式体现出来。所以在征地中要处理两大关系，即财产关系和人身关系。 目前上海市向用地单位收取的征地补偿费主要有土地补偿费、安置补偿费、 青苗费、地上( 地下) 附着物补偿费、复垦基金等。从一定程度上对应农民集体 随着失去土地而丧失的两大功能。上海市自1 9 9 0 年以来已经4 次调整补偿标准。 目前执行的标准按照新的土地管理法制定，并结合上海市的实际情况，根据 物价水平、居民月生活费最低标准的变化而调整。具体补偿方式和标准在后文会 有详细说明。 有一点不可否认，上海现行的征地补偿费标准仍然不高，与上海的经济和社 会发展水平不相适应，基本上落户于同期农民平均收入水平，在有些地方仍然存 在农民因征地而使生活水平下降的情况。 三、研究的意义 回顾以往的研究，虽然就征地问题的讨论有很多，其中有不少也是针对基层 政府，但仍有所不足，比如局限于讨论由计划经济向市场经济转型初期的时代背 景下的政府行动：较多关注于政府或农民的单方面行动而忽略其互动的过程；关 注于基层政府对农民利益的损害和侵占而忽略对农民利益的维护的行为；简单地 把基层政府看作是国家权力代理人而与农民形成二元对立的关系等等。针对这些 不足，本研究试图在以下方面作出改进。 ( 一) 本研究讨论的背景是正处于快速城市化的上海市郊，这里已经具有较高 的城市化和市场化基础，开放性程度比较高。而当前整个社会都在倡导构建和谐 8 上海大学硕士学位论文 社会和“以人为本”的理念，基层政府所处的制度环境和社会环境较以往有所变 化，本文通过考察在这样的社会背景下的基层政府的行动，分析其具有什么特点， 以及它们如何通过征地行为进一步推进城市化和工业化，对于认识基层政府当前 对自我角色的认知具有一定现实意义。 ( 二) 基层政府在征地过程中的行动并不是一个单向的过程，本研究试图通 过分析农民和政府的互动过程来揭示基层政府的具体行动策略，通过分析农民的 行动来反映政府对自我角色的定位，并且讨论农民与政府的互动甚至是冲突最后 如何影响政府的行动及角色认知。 ( 三) 本研究在调查中发现基层政府在推进征地过程中并不总是为了追求自 己的利益而侵占或损害农民的利益，相反它们在很多时候切实地为民谋利，因此 政府角色并不是单一的为己谋利、追求政府自身利益的形象，而是多元角色的集 合体。 ( 四) 基层政府处在地方政府和农村社会的连接点，又是城市化的直接推动 者和征地的执行者，具有较为复杂的利益目标和行动动机，所以在行动中所表现 出的角色也具有多元的特点，多元角色间的相互关系影响着基层政府的实际行动。 本研究将讨论这些多元的利益目标与多元角色之间的相互关系，探讨基层政府在 当前的时代背景和社会环境下应该扮演什么角色以及如何扮演好这些角色。 9 上海大学硕士学位论文 一、研究对象 第二章研究设计 弟一旱研氕阪丌 ( 一)研究对象选择的依据 本研究把调查地点定为上海市郊的w 镇，主要研究w 镇的政府及其官员和相 关工作人员在推进征地、建设工业区以及由征地引起的拆迁过程中的行为，并且 结合当地农民对征地的态度和在此过程中的应对行动，以此来讨论基层政府的行 动及角色扮演。之所以选择w 镇，一方面因为上海市郊的城市化在全国来讲处于 比较领先的水平，而且近几年来由于工业区的纷纷建立，使征地的速度进一步加 快，把w 镇作为研究对象能比较集中地反映征地中出现的问题。第二，上海的开 放性和现代化程度都比较高，所以上海市郊的农民在获取信息、应用资源和行动 能力方面具有较高的水平，在征地中为了维护自己的权益而与政府发生的互动更 集中、更频繁。第三，由于上海在全国各城市中的地位使上级政府对其地方政府 及基层政府的要求和关注程度更高，这就使基层政府在行政过程中的行动受到一 定影响，从w 镇的实证研究中可以体现出基层政府在新的制度环境和社会环境下 的角色扮演。第四，笔者的童年在w 镇度过，而且现在还有不少亲戚居住在此， 因此笔者本身就对w 镇有一定了解，并且这些有利条件使笔者在调查中能更深入 地掌握第一手资料，获取更翔实的信息。 ( 二)社区概况 w 镇位于上海市西北部，北与江苏太仓接壤，南临安亭国际汽车城。盐铁、 练祁两大河流交汇镇中；2 0 4 国道、外青松、嘉松、宝钱等公路纵横境内，驱车 数分钟即可驶上a 1 2 、a 3 0 高速公路，交通发达，是上海西北地区的水陆枢纽。 l o 上海大学硕士学位论文 图：w 镇的地理位置 w 镇在南宋时即形成集镇，是个历史悠久、人杰地灵的文化古镇。在w 镇 内有多处古迹，吴兴寺、清竹园、q 家宗祠闻名遐尔。 全镇占地5 0 9 2 平方公里。，其中耕地3 1 6 6 公顷，共有2 0 个村3 8 0 个村民组。 自2 0 0 2 年起，为响应中央“三集中”的政策，w 镇开始大力开发工业区，目前共 有3 个工业区在建设开发中，已开发的土地面积为11 8 6 4 公顷圆，截止到2 0 0 6 年底，已入驻的企业有4 0 0 多家( 其中外商投资企业2 0 0 多家) 。 w 镇人口比例( 截至2 0 0 6 年) 本地常住人口比重( )外来人口比重( ) 农民 1 4 2 0 84 5 6 非农人口1 6 9 6 75 4 4 合计 3 1 1 7 54 6 73 5 5 6 95 3 3 6 0 岁以上老人 7 6 7 92 4 6 w 镇人口比例一一数据由w 镇派出所提供 截至2 0 0 6 年，w 镇的总人口数已达到6 6 7 4 4 人o 。从以上这个表格的数据可 以看出，目前w 镇的人口比例中，本地人口和外来人口已十分接近，并且外来人 口数量已略超过本地人口。w 镇这几年来的工业化和城市化发展吸引了来自全国 各地的人口来此地务工、承包农地或经商，外来人口已成为w 镇十分重要的成员。 此外，还可以看到，w 镇6 0 岁以上的老人也占了相当大的比重，说明该地区的老 。数据由w 镇土地所提供 。数据由w 镇土地所提供，反映的是2 0 0 6 年的情况 。数据由w 镇派出所提供 1 l 上海大学硕士学位论文 龄化程度比较高，所以对于当地农民家庭来说养老是一个比较大的负担。 农业第二产业第三产业 从业人数 3 4 9 02 5 2 6 66 2 3 6 其中本地人口2 4 9 01 1 5 8 83 1 2 6 所占比重( ) 1 4 4 76 7 3 61 8 1 7 g d p ( 万元) 5 0 4 01 4 6 9 1 82 4 4 1 9 比上年增长 - 3 3 2 7 92 8 7 w 镇就业结构及产业结构( 2 0 0 6 年) 近年来w 镇大力发展现代工业，不仅推动了当地的经济发展，也促进了城市 化的进程，加快了农民在职业上向非农的转变。从从业人员的就业结构来看，从 事农业劳动的人口比重已降到一个较低的水平，农业户口的人口也不到全镇人口 的四分之一，这几年城市化的成效可见一斑。 w 镇2 0 0 6 年的国内生产总值为1 7 6 4 亿元o ，比上年增长2 6 9 ，其中农业 的增幅为一3 3 ，第二产业和第三产业的增长幅度均大于2 7 ，这充分说明了非 农产业在w 镇的发展不仅在速度上非常快，而且在经济产值上体现出巨大的增长 量。而作为传统经济产业的农业，其产值有所减少，是因为在推进城市化的过程 中，建设工业开发区，征用了大量农业用地，使耕地面积、农业从业人员的数量 均有所减少。 w 镇是上海市1 5 个“宅基地置换”试点 镇之一，自2 0 0 5 年起就有拆迁农 民从原来农村散居宅基地上搬迁至集中居住的现代化小区w 新苑。为了节约 土地，提高土地的利用率，实现“农民居住向城镇集中”的目标，这些居民住房 以多层单元式为主。截至2 0 0 6 年底，已置换的家庭总数共1 2 9 5 户，旧房面积共 3 0 万平方米，置换后的新房面积共3 4 4 6 万平方米，计2 6 8 4 套。o ”数据由w 镇经营办提供 。根据上海市制定郊区宅基地置换试点若干政策意见和操作办法 。新的宅基地置换试点政镀以盘话农村 非农建设用地、让农民享受土地增值收益和积累财富为出发点，争取在农民向中心村集中的推进上取得突破。 试点将以同一行政村为单位，在置换的宅基地总量不变的前提下通过集约用地和市场化运作方式，寻求建 设资金，原则上耍实现农户住房无偿置换。对原宅基地进行复垦，新建住房申请用地免缴耕地开垦费，不占 农用地转用指标，并实现农用地规模经营；在征地中预留部分建设用地，留给试点村集体经济组织开发经营， 使农民能从中获益。 o 数据由w 镇土地所提供 上海大学硕士学位论文 图：w 新苑 ( 三) 访谈对象的基本情况 本次调查始于2 0 0 6 年6 月，共收集个案1 4 个，笔者通过“目的性抽样”的 方法分别在政府工作人员群体和农民群体中抽取一定数量的样本，选择具有一定 代表性的人物分别从不同的方面了解本研究所关注的问题，以求获得对城市化过 程中征地、拆迁事件较为全面的了解。其中政府工作人员分别是来自规划、土地 开发、劳动保障、信访和综合治理几个部门，他们在征地过程中承担不同的职责。 农民则是抽取了9 0 年代征地的、近几年征地的以及土地仅仅被流转而没有被征用 的三类人群，他们中有的已经退休，有的在工厂或机关里上班，有的则是个体经 营者，从事各种不同的职业。 在被调查的农民中，年龄主要集中于4 0 一巧0 岁，这是因为年纪较轻的人一 般都能找到较为满意的非农工作，因此征地对他们的影响较小，导致他们对征地 相关政策的关心程度较低。在调查过2 - 3 个人后笔者发现从他们那里不能得到所 需要的信息，所以在之后的抽样中抽取4 0 - - 5 0 岁年龄层次的人群。 上海大学硕士学位论文 研究方法与资料的获得 本研究采用了社会学的文献研究和实证研究相结合的方法，主要以上海市西 郊的w 镇为调查基地，通过文献资料的收集、对有关人员的深入访谈以及参与式 的实地观察，获得相关实证资料，并结合有关社会学理论对这些实证材料进行分 析。 首先是文献研究法：( 1 ) 收集关于w 镇的历史和背景资料，特别是开始推行 城市化和工业化以来的有关数据，包括土地面积和耕地面积、人口结构、产业结 构、就业结构、农民住房形式和面积等。( 2 ) 从政府部门那里收集和城市化有关 的政策、规定、文件等，包括征地补偿标准、劳动力安置方法、土地换保障方案、 房屋拆迁补偿安置协议等，其中有些是国家或上海市统一的规定，有些是w 镇自 主创新的政策。 其次，个案访谈法：访谈对象主要涉及有关政府机关人员和被征地农民。在 研究中笔者通过较为深入的访谈，了解征地的实际操作过程，农民被征地后的生 活状况等。由于在本研究中需要了解访谈对象对一些问题或现象的态度，需要让 他们自由发表意见，因此在调查方法上采用了半结构式访谈的方法，针对本研究 感兴趣的问题进行了追问，获得了第一手资料。 本研究是一项定性的研究，所以在对于访谈对象的选择方面，笔者选用了比 较常用的“目的性抽样”的方法，即抽取能够为研究问题提供最大信息量的人、 地点和事件( 陈向明，2 0 0 0 ) 。本研究在选取访谈对象时既考虑到能提供最大信息 量的人，同时兼顾访谈对象的代表性以及在类型上的划分。 第三，参与式观察法；笔者小时候曾在w 镇生活过，现在还有几个亲戚仍然 是居住在w 镇的农民，所以时常会去w 镇走动，这一方面为笔者的研究提供了 很好的便利条件，能对w 镇的社会结构和文化有更深刻的理解；另一方面，从平 常和亲戚的交谈中、他们的生活中能直观地了解当地农民的生活状况。同时，为 了更真实、更详细地掌握现实情况，笔者在亲戚家中居住了一个多星期的时间， 深入到w 镇的社区生活中，进行实地的参与式观察，了解征地农民与非征地农民 的生活和工作状况，通过与农民的交谈了解征地、拆迁给他们带来的影响，以及 1 4 上海大学硕士学位论文 他们对此的看法和态度。在调查中笔者尽量保持研究者“价值中立”的态度来观 察和描述农民的生活，避免对他们的态度作价值判断。 三、研究思路 1 1 前，我国各地政府推行城市化的主要手段都是征地、拆迁，招商建厂，促 进工业化和第三产业的发展，增加非农就业岗位，进而转移农民剩余劳动力，加 速农村非农化和城市建设。所以本研究将以位于上海郊区的w 镇为基地，调查当 地的城市建设情况和征地、拆迁情况，特别是政府出台的政策以及执行政策的情 况，被征地拆迁农民的生活和对政府征地行为的态度等，从中把基层政府和农民 看作两个最主要的行动主体，分析他们各i l l 的利益目标、行动动机、为了实现目 标而采取的行动，特别是双方的互动过程及其行动结果。把基层政府作为主要的 考察对象，讨论其行动中所反映的对i l l 身角色的定位，分析基层政府采取这些行 动和扮演这些角色的原因，以及在征地实践中，由于多方因素的影响导致其行动 和角色认知的调整，最后讨论在如今新的时代背景、社会结构和制度环境下，基 层政府应该扮演什么角色，以及如何扮演好这些角色。 本研究的核心分析过程如下图； 多元目标 i 政府的争利行为具体表现角色定位 1工 政府的利民行为具体表现角色定位f 多元角色 案例：农民索要b 公路补偿费事件一双方的互动过程角色定位 多元目标的冲突+ 角色冲突+ 行为的多重性特征与矛盾 性卜农民的不满与反抗+ 调整行为与角色定位 上海大学硕士学位论文 第三章征地过程中基层政府的行动 一、w 镇现行的征地制度与操作制度 ( 一)征地补偿 目前，w 镇的征地补偿包括以下这些内容：青苗补偿费、劳动力安置费、土 地补偿费和地上附着物补偿费，这四项内容是国家土地管理法中明文规定的，但 对于各项补偿费的金额大小由各市或区自行规定。w 镇按照区里的规定，实行的 标准如下： 青苗补偿费：1 0 8 0 元亩，通常等一熟农作物收割完以后再开发土地，青苗 费照样予以补偿； 劳动力安置费：6 0 0 0 0 元亩，另外，镇里再每人补贴3 0 0 0 0 元，作为镇社保 基金统一交给镇社保中心，等农民退休后每月领