（社会学专业论文）路径依赖：强政府体制下的上海司法社工实践——以嘉定区g社工点为例.pdf

海大学硕 ：学位论文 摘要 2 0 0 3 年，上海市成立司法社工这样一个非政府组织，通过合同承包、政府 出资的方式，由司法社工从事禁毒、社区矫j 下、青少年事务三项工作，以预防和 减少犯罪。按照我困以往对非政府组织管理体制，司法社j i i 的实践中带上了明显 的路径依赖的痕迹。那么作为政府采购的一次尝试，司法社工存在于怎样的体制 中? 实践过程。户拥有那些体制内或外的资源? 与政府部门之问的关系是否发生 变化? 哪些利益群体对其产生影响? 这是本文所要讨论的问题。 本文属于定性研究，通过对嘉定区g 社工点的司法社工以及相关政府工作人 员、社区管理者的访谈资料，对上述问题进行了探讨。文中从司法社工的牛存空 间和地方政府的利益诉求两个方面分析，运用路径依赖的视角，着重讨论了政府 力量在司法社工实践过程中起到的作用。具体表现为组织构架的依赖、管理方式 的依赖、体制内资源的依赖等方面，同时在面对具体事件时，司法社工所采取的 策略和行动逻辑也在文中得以反映。 通过分析，本文的结论是：出于上海市司法社工是由政府设计和推动的，它 在实践过程中仍然按照以往行政化管理的路径，政府为社工提供体制内资源；社 工在政府的制度安排下，采取退让的行动策略；地方政府出丁利益的诉求，通过 行政手段不断涉入，影响着司法社工运作和管理。文末，笔者认为在司法社工的 实践中，国家和非政府组织两者之间的合作关系并未出现，通过政府采购达到国 家和社会相互增权的局面也没有出现；并提出了探索新的治理路径的重要性。 关键字：司法社工路径依赖非政府组织第三部门 v 海人学颐l ：学位论义 a b s t r a c t i n2 0 0 3 ，s h a n g h a ig o v e r n m e n te s t a b l i s h e dan g oc a l l e di u d i c i a ls o c i a lw o r k ， t h r o u g hac o n t r a c ts u p p o o i n gb yt h eg o v e r n m e n ti tm u s ts e r v i c eb yt h ej u d i c i a ls o c i a l w o r kf o rp o i s o nf o r b i d d i n g ，t h ec o m m u n i t yc o r r e c t i o n ，t e e n a g e r 。sb u s i n e s s ，i no r d e rt o p r e v e n t i o na n dr e d u c ec r i m e a c c o r d i n gt oo u rc o u n t r yf o r m e ra d m i n i s t e r i a ls y s t e mt o t h en g o ，t h ep r a c t i c eo fi u d i c i a ls o c i a lw o r kh a st h ec h a r a c t e r i s t i co fo b v i o u sp a t h d e p e n d e n c e n e ni nt h ew a y o fg o v e r n m e n tp u r c h a s es e r v i c e ，t h ej u d i c i a ls o c i a lw o r k i se x i s t i n gj nw h a ts y s t e m ? o w n i n gw h a ti n s i d eo ro u t s i d er e s o u r c e s ? w h e t h e rt h e r e l a t i o no ft h ea d m i n i s t r a t i o na n di u d i c i a ls o c i a lw o r kh a sc h a n g e d ? w h i c hb e n e f i t a d m i n i s t r a t i o n si n f l u e n c ei t ? t h i si st h ep r o b l e mt h a tt h i sp a p e rw a n t st od i s c u s s t h i sa r t i c l ei saq u a l i t a t i v er e s e a r c h t od i s c u s st h o s ep r o b l e m s as t u d yh a sb e e n u n d e r g o n eb a s e d o nt h ei n t e r v i e wr e c o r d so fs e v e r a ls o c i a lw o r k e q r e l a t i v e l y a d m i n i s t r a n ta n dc o m m u n i t yc o m m i t t e em e m b e r si ngt o w no fj i a d i n gd i s t r i c t i n t h i sa r t i c l e ，t h ea u t h o ra n a l y z e dt h es t a t u so fj u d i c i a ls o c i a lw o r kt h r o u g ht h ea n g e l so f t h ee x i s t e n c es p a c eo ft h ei u d i c i a ls o c i a lw o r ka n dt h eb e n e f i t so ft h e1 0 c a l g o v e r n m e n t ，p a t hd e p e n d e n c et h e o r yo f f e ra na n g e lo fv i e wt od e e p l ya n a l y z et h e p o w e ro ft h el o c a lg o v e r n m e n t i to b v i o u s l ys h o w so nt h ed e p e n d e n c eo fo r g a n i z a t i o n f r a m e ，m a n a g e m e n ts y s t e m ，a n di n s i d er e s o u r c e s ，w h i l ef a c i n gw i t hs o m ea f f a i r s ， s t r a t e g ya n da c t i v i t yl o g i ca d o p t e db yj u d i c i a l s o c i a lw o r ka l s oc a l lr e f l e c ti nt h e a r t i c l e s u c ha r g u m e n t sb e l o wa r em a i nc o n c l u s i o n so ft h i sa r t i c l e b e c a u s ef u d i c i a l s o c i a lw o r ki ns h a n g h a ib r i n go u tf r o mg o v e r n m e n td e s i g na n dp u s h ，i ts t i l l a d o p t f o r m e rm a n a g e m e n ts y s t e md u r i n gt h ep e r i o do fp r a c t i c i n g , t h eg o v e r n m e n to f f e r s i n s i d er e s o u r c e s t h es o c i a lw o r ka d o p t st h es t r a t e g yo fc o n c e s s i o nu n d e rt h e i n s t i t u t i o na r r a n g e db yg o v e r n m e n t t h el o c a lg o v e r n m e n tw a n tt ob e n e f i tf r o m j u d i c i a ls o c i a lw o r k ，s oa d o p ta d m i n i s t e r i a lm e a n st oi n v o l v ec o n t i n u o u s l y , m a k i n g i n f l u e n c eo nj u d i c i a ls o c i a lw o r k a tt h ee n do ft h et h e s i s ，t h ea u t h o rb e l i e v e st h a ti n t h ep r a c t i c i n go fi u d i c i a ls o c i a lw o r kt h ec o o p e r a t i v er e l a t i o n s h i pb e t w e e nn a t i o na n d n g od i d n ta p p e a r , t h r o u g hg o v e r n m e n tp u r c h a s et oi n c r e a s et h ep o w e ro fn a t i o na n d s o c i e t ya l s od i d n ta p p e a r a n dt h ew r i t e ra l s op u tf o r w a r dt h ei m p o r t a n c eo fc o n s t r u c t n e wi n s t i t u t i o n a lc h a n g ep a t h k e y w o r d ：j u d i c i a ls o c i a lw o r kp a t hd e p e n d e n c e n g ot h i r ds e c t o r v 上海大学坝i 学位论文 第一章导论 一、问题的缘起 当前，我国正处于社会转型期，由传统的计划经济走向市场经济，伴随着 日益深入的改革开放和市场经济化，西方社会曾出现过的一系列社会问题在我围 也日益明显，如贫困人口问题、失业、吸毒、青少年犯罪率不断上升等等。这些 问题原来主要由政府直接承担解决，但是传统的行政性社会工作是通过上级传达 下级任务来解决的，大量由居委会来承担，无论从专业性和解决问题的有效性来 看，居委会人员无法真正解决这些社会问题，需要专业化、职业化的社i 人员术 解决问题( 叶兴华，2 0 0 3 ) 。因而在2 0 0 3 年8 月2 1 几，中共上海市委政法委、 上海市社会治安综合治理委员会共同颁布了关于推进“构建预防和减少犯罪工 作体系”试点工作的意见( 试行) 。在此意见中，率先提出了“组建职业化、 专业化的禁毒、社区矫证和社区青少年管理队伍”，“开展社会工作者上岗培 训”的计划。2 0 0 3 年1 1 月，一卜海市禁毒办、市社区矫币办、市社区青少年事务 办分别与三家社团组织“自强社会服务总社”、“新航服务总社”和“阳光青 少年事务中心”签订了政府服务采购合同，以每个社工4 万元的标准，支付 购买社叫服务费，对“政府主导推动，社团自主运作，社会各方参与”的社会i 作管理运作模式进行试点，政府的角色从原来的包揽社会管理工作转换为社会f 作的购买者。2 0 0 4 年2 月1 8h ，“自强”、“新航”和“阳光”在上海正式挂牌 成立。从此以后，上海的禁毒、社区矫正、青少年事务的管理工作，将由政府向 这三家社团购买服务，山他们聘用社会工作者来承担。这意味着一个丌全国先河 的改革方案形成了运用社会化管理思路，政府出资购买服务，构建预防和减 少犯罪工作体系。实际上就是从原先依靠街道、居委会干部的“大政府、小社会” 传统工作模式，改为政府加大资金投入、支持社团自主运行的“小政府、大社会” 模式。1 二、研究的目的和意义 司法社会工作与以惩罚为主的报应性司法相对应，它通过运用社会工作的 基本理念以增加人的社会功能，提高社会的公平公正，保证人们生活得更有 尊严为目标，以尊重个人的尊严为价值观控制和消除社区中犯罪行为的发 生。在以往关于我国社会工作的研究中，较多的是从社会 ：作实务角度来讨论， 有的学者用个案分析法( 支f j 4 , 霞，2 0 0 4 ) ，有的学者用社l 爱分析法( 范明林，2 0 0 4 ) ， h t t p ：w w w j x n e w s c o l y i c n x x r b s y s l e m 2 0 f ) 5 0 8 2 2 0 0 2 1 2 8 7 1 2 s h i m l l 海大学颤i j 学位论文 但是关注社会工作本身的体制的研究甚少。 我国的社会工作的发展很人程度上是出政府推动产生的，这一点在改革的 尤其明显。1 9 4 9 年以后我国进入了社会主义制度。为了加速工业化和加强对社 会的组织动员能力，国家实行计划经济，并实行“单位制”，政府力图靠组织力 量解决人们遇到的生活方面的问题。在这种体制下，政府通过其代表者各种 社会组织和单位，并通过国家干部，以行政程序和手段向人们提供生存资源和力 所能及的帮助，从而形成靠行政框架解决社会问题的模式。所以实际上这种社会 工作是行政性的非专业的社会 ：作( 王思斌，1 9 9 9 ) 。因此，在我国，对社会丁 作内涵的理解上总是存在偏差。许多人把社会工作理解为社会福利，比如民政部 门的救济救灾，劳动部门对职：l ：的劳保福利，妇联对妇史儿童权益的保护等等l 作，这些由公职人员依靠行政构架提供的服务可视作行政性的社会工作( 王思斌， 1 9 9 8 ) 。严格说来它与真正的社会工作不能等同，这种组织模式可称为民政模式。 专业化的社会工作是从改乍歼放以后发展起来的，这种转变与我国处于礼 会转型期是分不开的。 司法社工不是我国特有的社会工作，在世界上许多国家和地区将社会工作 的理念用j ：司法惩治由来已久。早在1 8 世纪末，美国寅夕法尼亚州瓦纳街监狱 冲破几千年的惩罚体系，给予犯罪者较多的人道待遇，r 启了社区观护制度的人 门。当时，有关当局让一一些少年犯离开监狱，委托社会热心人士观护、督导，重 新回到社会，用实际行为证明非机构监禁的方式也可以达到再教育、再社会化的 目的，从而使犯罪者成为正常人。 在以往关于青少年犯罪的研究中，我困不少学者已经看到传统的刑罚惩治 效果并不理想，需要加入社会工作的工作方法，减少犯罪。 有的学者认为在青少年犯罪控制方面，目前的司法实践，对青少年犯罪人 的处罚过重，容易导致青少年的狱中受到不良影响，形成犯罪人格。提出在对未 成年人犯罪的处罚方面，我们可以借鉴美国的社区服务的处罚方式( 刘守芬、孙 晓芳，2 0 0 0 ) 。 另外，有的学者在对“预控，鼍”的研究中也提出社会工作方法的介入( 贾 梅萍，2 0 0 4 ) 。“预控生”指的是在普通中学中由校方特别加以管理的偏差生，对 他们的预先控制是为了纠j 下和控制其不良行为，防止他们走上犯罪道路。用以往 的行政性控制，即学校纠偏教育从行为上约束他们，效果并不理想。学者认 为学校的纠偏教育是以预防犯罪和矫正为指导思想的，i 酊社会工作的理念是把l 宁 少年偏差行为看作是青少年成长过程中的一个f 常现缘，应该予以辅导协助，即 山社会1 _ 作者运用社会工作的价值、方法和技巧，使青少年偏差行为得到纠【h 协助青少年发挥其f f 常的社会功能。 i ：海大学硕| 学位论文 虽然社会工作的方法被运用到我国的司法实践中，但是很明显上海市司法 社工的产牛足在政府的推动和设计f 产生的，这点和西方的社会工作体制有着 本质差别，本文试图将“路径依赖”作为概念工具，以嘉定区g 社工点为个案， 探讨上海r 习法社工实践中的某些特点。这是因为司法社i 的出现虽然使我国社会 工作更加号业化、职业化、规范化，但是其不可避免还存在着一定的路径依赖。 路径依赖是制度经济学的概念，指的是在制度变迁过程中，由于各种历史、文化、 利益等因素，原有的制度会影响新的制度，人们会在原 f 制度和经验基础上，采 取渐进性变迁策略，按照原有的路径行动。中国社会工作的形成和发展很大程度 上是由政府设计和推动的，这在以往民政工作中表现得尤其明显，而司法社会工 作基本上是源于这样一个组织构架，它主要是依赖和利j 习了原有的体制内资源， 由政府搭台，通过一种更合理有效的方法来管理社会。所以它与真正意义上的社 会工作不能完全等同，上海的司法社工在存在于怎样的体制中? 实践过程中拥有 那些体制内或外的资源? 同哪些利益群体发生关系? 这是本文主要讨论的问题。 第二章相关的文献回顾 一、理论研究 要谈到第三部门的理论就彳i 能不谈市民社会理论，从某种意义上来说，第 三部门理论是市民社会理论发展到一定程度上所产生的。 市民社会( c i v i ls o c i e t y ) 在古典意义上指与未受统治的自然状念相对的政 治社会或国家；现代意义上的市民社会则是指1 6 世纪以来随着市场扩张和个性 解放欧洲国家所出现的与国家相对或者说独立于国家之外的社会综合体( 崔忐 海，2 0 0 5 ) 。在国家一社会关系的分析范式中，市民社会理论偏重于强调国家和 社会的二元对立性质，市民社会与国家相对，并部分独立r 国家，它包括那些不 能与国家相混淆或者不能为国家所淹没的社会生活部分( 查尔斯泰勒，1 9 9 1 ) 。 由于受到西方理论的影响，我国对市民社会理论的研究分为两个阶段： 在第一阶段主要是采用的分法，所谓二分法主要就是坚持政治国家和市 民社会的分离，强调市民社会是由，f e j 改治性的社会所构成，并强调市场经济作为 市民社会的主要成分。这种市民社会概念是由黑格尔提由马克思加以完善的， 因此国内研究文献有一部分集r f t 在对马克思的市民社会研究卜以及与此相关的 对黑格尔的市民社会研究上( 郁建兴，2 0 0 0 ) ，一般是运 j 历史唯物主义的分析 方法进行研究分析，作者往往从唯物史观出发，阐述了t 克思的市民社会观点， 并想发掘马克思市民社会观的历史意义。在进行这方i f i 的研究时，有学者指5 ， 卜海人学顶l 学位论文 马克思把“市民社会”看作是生产力发展的产物，是商品经济的对应物，看作是 置于个人和【目家之间、对私人利益和普遍利益起调和作用的“中介体”。正是在 这个意义卜，马克思“市民社会”理论显示出了重要的现代意义( 王岩，2 0 0 0 ) 。 到了第二阶段，随着中国社会体制改革的进一步深化，对西方理论的进一 步了解，学界逐步对三分法产生了兴趣。当代西方的学者如柯亨和阿拉托提出圈 家一经济一行民社会束代替国家一市民社会的二分法，主张把经济领域从市民社会 中分离出上，认为市民社会主要山社会和文化领域构成。这一观点无疑受到哈贝 马斯的影响反映了西方社会市民社会理论重心的转移，因为经济系统的过分扩 张和商业化倾向的影响会阻碍市民社会的独立性。在我困，随着“十五”大之后 政府机构改革，对中国政府的治理变革、创新制度研究也进入一个新的阶段，例 如民营经济的发展，各种社会团体的兴起，私人自主的社会生活空间初步形成并 不断发展，也促使了对这一问题重新审视。对第三域的研究正是由此兴起。而在 第三域兴起之后，又作为新的要素来解释市民社会的概念。国内的一些学者采用 三分法，译为“公民社会”，其中以何增科为代表，认为“公民社会是国家和家 庭之问的个中介性的社团领域，这一领域由同国家相分离的组织所占据，这些 组织在同h 家的关系上享有自主权并由社会成员自愿结合而成，以保护或增进他 们的利益或价值”。他提出，就公民社会的结构性特征和文化特征及公民社会和 国家的关系而言，它的结构性要素及其特征有四个：私人领域、志愿性团体、公 共领域、社会运动( 何增科，2 0 0 0 ) 。而西方学者莱斯特萨拉蒙则认为公民社 会的关键的结构成分是私人自愿性或非营利性的部门，他将这个部门定义为一定 程度上有组织、私人的、非利涧分配的，自治的、自愿的一组实体( 萨拉 蒙，1 9 9 7 ) 。 山此呵见，当代市民社会理论的发展已经开始跳出二分法的框架，试图找 到国家与社会之间的联系，各种 i ：会团体则被认为是恰当的选择。哈贝马斯在探 讨资产阶级公共领域和市民对公其权力的批判时，首先指出“市民社会的核心机 制是由非闺家和非经济组织在自愿基础上组成的”( 哈贝马斯，1 9 9 9 ) 。科恩和 阿雷托则进一步将市民社会理解为“一个介于经济和国家之间的互动领域，构成 这个领域的首先是亲密领域( 尤其足家庭) 、结社领域( 尤其是自愿结社) 、社 会运动以及各种形式的公共交往”( 转引自郁建兴、吴宇，2 0 0 3 ) 。而戈登怀 特则认为1 f l 亡社会是国家和家庭n ，j 的一个中介性社团领域，这一领域由同国家川 分离的组织所占据，这些组织在同旧家关系上享有自主权并由社会成员自愿结合 而形成以保护或增进他们的利益或价值( 戈登怀特，1 9 9 4 ) 。与此同时，中酮 市民社会产肯也对西方的概念范，作了改造与修正，邓小束提出要建构“良性札 动的国家j 社会关系”( 邓正来，19 9 6 ) ，黄宗智则明确指出中国实际的社会政 j 海大学顾 “# 他论文 治变迁过程从未真j 下地来自对针对【日家的社会自主性的持久追求，而是来自国家 与社会在第：领域中的关系作用( 黄宗智，2 0 0 2 ) 。 以非政府组织( n o n g o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o n s ，n 6 0 ) 和非营利组织 ( n o np r o f i to r g a n i z a t i o n s ，nf 0 ) 为对象的第三域( 1 h i r ds e c t o r ) 研究兴 起于8 0 年代，它起初和市民社会理论的关系并不密切。这是因为当时的市民社 会理论家二 i 要是在政治哲学的层面展开规范的研究，而第三域研究则偏重于从组 织理论和行政管理理论的角度开展自己的研究。进入9 0 年代后，这种情况发生 了很大的改观。市民社会理论家丌始转向从政治社会学的角度对作为一个社会实 体的市民社会进行实证的研究，而第三域研究者也开始关注诸如非政府组织或非 营利部门的作用及其与国家和市场的关系等更加一般的理论问题，双方丌始找到 理论的契合点。市民社会理论和第二域研究的关系也因此越来越密切，这两种研 究出现了合流的趋势( 何增科，2 0 0 0 ) 。 在以往的研究中，市民社会理论的研究倾向于政治哲学方面，它本身固有 的自由主义传统就反对极度扩张的1 日家权力，认为国家的f 预对公民的生活造成 极大的威胁，主张国家和市民社会分离。以契约为基础，法治为保障，依靠强有 力的市民社会来制衡国家权力，市民社会被抽象为一种理想的模式。而随着凯恩 斯主义的失灵，国家对社会的干预减少，市民社会理论得到进一步的发展。扩大 社会自治领域，限制国家活动范倒，对于政治民主意义重大。第三域的研究正是 专注于对社会自治性团体的研究，埘社会社团的基本结构、从业人员、对政府社 会影响力和服务能力等基本能力，对社区发展趋势的调查等。与市民社会的侧重 于理论性相比，在非政府组织的研究中，实证性研究占主导地位。从实证的角度 来看，两者天注的是同一个问题，”r 以说都是想用政府与市场的框架，或是用自 身管理的框架，从公共事务的角度，从制度治理角度，柬研究国家与社会的关系。 因此，在研究趋势中，二者结合在了一起2 。 也有学者指出，在中国的“市民社会”的构架中，社会基本结构发生的最 根本变化是 b 政府一单位一( 作为单位人的) 个人的单向、单维的关系，转变为 多元、互动、社会参与和自组织形，e 的结构。政府不再是。个全能的部门，它行 使国家安全、公共政策、宏观调控等有限职能，并主要通过监督、规范、政策优 惠等间接手段调控企业和非营利部门的行为( 王名，2 0 0 1 ) 。这是因为随着政府 机构职能转变，政治民主化、文化多元化的发展，国家和 e 会之间的疆域、社会 空间的确? ，：进入了新的阶段。王辱认为这一改革过程首先从企业行为的独立丌 始，改革丌发以后，企业逐渐扩大t 自主权，形成不同于政府下属的“工厂”的 2 参见h t t p ：w , , v w s i n o l o g y c n a x t k l e c l a s s l 2 1 c t a s s 2 4 c l a s s 3 8 2 0 0 5 0 3 2 2 0 7 h t m l “计t 中囝公民 t 会研芎t 综述 蒹论公kf l 会研究进路 海人学硕l 学位论文 “法人”，而整个社会结构的变化最终还要归于社会自组织体系的形成。社会的 组织结构以大量的公民自组织形式为基础，个人作为具有公民意识的市民社会的 成员，形成j 一泛的自组织形式，构成与政府和企业之外的第二域，即“非政府组 织”。同时在社会生活的方方面面，出现大量履行行政机关职能的组织，比如城 市社区培育的居委会，这些自治组织的出现，进一步促使政府反思重新建构与 非政府组织的关系。 二、有关非政府组织与政府关系的研究 在这部分论述之前，有必要理清这样几个概念：第三部门( 第三域) 、非营 利组织、非政府组织、志愿组织。 关于非政府组织( n o n g o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o n ，n g o ) 的定义，较为 流行的是萨 t 蒙教授提出的所谓5 特征法，即将具有以下5 个特征的组织界定为 n g o ：( 1 ) 组织性；( 2 ) 非政府性；( 3 ) 非营利性；( 1 ) 自治性；( 5 ) 志 愿性( 萨拉蒙1 9 9 9 ) 。事实上，无论是在国际上还是在中闰，n g o 都不是一个 具有明确内涵和外延的术语，各个国家和地区根据自己的实际情况有不同的侧 重，但这一概念总体上强调的是类似的属性，即指独立于政府和企业之外的社会 组织，从这个意义上n g o 被称之为k 别于政府与企业的“第i ：部门”。中国完全 符合西方标准的n g o 几乎不存在，但义确实存在一些从行为和运作机制上既不同 于政府又不司于企业的社会组织；酬而许多更倾向于从推动和促进非营利部门发 展的角度出发，不将定义限制得过f 严格。只要是依法注册的f 式组织，从事非 营利性活动，满足志愿性和公益性要求，具有不同程度的独直性和自治性，即可 称为“中国的n g o ”( 康晓光，2 0 0 1 ) 。 而非营利组织是英文r l o t 一p r o t i to r g a n i z a t i o i l ( n p o ) 的中译，与非营利组 织类似的词汇，公民社会组织( c 1 v i ls o c i e t yo r g a n i z a t i o n ) 、第三部门( t h i r d s e c t o r ) 等。1 9 9 8 年国务院将设于民政部的原社会团体管理局改为民间组织管理 局，“民间卦l 织”一词从此作为“非营利组织”的中国官方用语丌始被正式使用。 有的学者认为，第三部门是一个通过志愿机制提供公共物品的组织，如果强调它 跟政府通过强制机制提供公共物品的区别，那么它就是非政府组织，如果强调它 与市场部门f i 利性的区别，它就是 f 营利组织( 秦晖，1 9 9 9 ) 。这些词汇的含义 相通，这罩f ：作深入讨论。 萨拉蒙将世界性第三部门扩腱的动力归纳为来自三个力面的压力。其一， 来自基层自发形成的种愿望，即f 通民众希望并决心将菜此事务的决定权掌握 3 许多学肯关i j j f | = 区自治的培育，所得出的 h 论小j 摹相川，但人多肯定r f l 治j 量确实已铧开始生长 所以这驰称“订组织”，这b 研究0 本文关系1 ；人，所以订此1 i 作赘述。 海人学顺 。学位论文 在自己手中以改变自己的状态和寻求基本权利，如维权组织、行业团体和社区自 组织等。其，来自于系统之外的各种私人机构和公共机构的进入压力，这些机 构以社会慈善和公益事业为目的，以各种援助计划和慈善项目为条件要求进入他 国相关的领域，r 展活动，如西方国家的教会组织、私人志愿者组织和官方的援助 机构。其三，来自本国政府相关政策领域的压力，如政府为了削减丌支、精简机 构或者丌辟新的政策领域，从而鼓励非盈利性组织的发展，以求其能够替代政府 某些公益事业的职能。由于各国政治法律制度和社会结构l 的差异，这些来自 “下层”、“：层”和“外部”不同压力下形成的第三部门与政府之例的关系并 不相同。( 萨拉蒙，1 9 9 4 ) 就中国而言，学界普遍认为中围非政府组织的一个重要的特点就是来自“自 上而下”的丘力，政府安排的力量相对于社会自治的力量 i 明显优势，中国的非 政府组织更多的扮演着政府助理或政府延伸机构的角色，而不仅仅是政府的合作 伙伴或是民间的维权力量，特别是过去所谓的事业单位和行政机关下属的胁会。 这是因为从法律法规上来看，我国的法律规定了非政府组织的成立、运作、 管理都必须和政府挂钩。我国在1 9 8 9 颁布了社会团体登记管理条例从法律 上限制了非政府组织的发展：包括规定了相当严格的社团成立的准入条件，成员 人数、财产来源和数额、发起人和拟任负责人资格，管理措施( 实行分级登记、 双重管理体制) 即由民政部门和业务主管部门共同管理，并按照社会团体的活动 范围由不同级别行政区域的相应机关进行登记和管理。其对，双重管理体制给与 业务主管单位( 往往是政府机构) 很大的控制权，从而将几乎所有合法的社会团 体嚣于政府的直接控制之下。此外，国家还对社会团体进行持续性的审检和清理 整顿。但对社团权益保护方面却没有相应的法律。1 9 9 8 年国务院重行颁布修订 的社会团体登记管理条例，还陆续的颁布了事业单位登记管理条例、民 办非企业单位迸记管理暂行条例。1 9 9 9 年为配合社团整顿清理工作，国务院又 颁布了社会团体设立专项基金管理机构暂行规定和关于民办非企业单位复 查登记工作意见等法规和行政规定。2 0 0 1 年国家民政部颁布社会团体分支 机构、代表机构登记办法。通过这些法律法规的颁布和实施，进一步加强了我 国社团和第三部门双重负责的管理体制，尤其是在具体管理层面上，明确了登记 机关在对社和第三部门登记审批、指导检查监督以及依法查处违法违纪行为的 职责。同时，也明确了业务主管部fj 对所属社团或第三部fj 所承担的组织申请登 记、思想政治i ：作、党的建设、财务和人事管理以及对外交流和活动丌展等方面 的责任。这北；体的政策法规措施都足由政府管理部i 、j 制定、颁布和实旋，大多 缺乏透明性， 体管理部f - j ：有- 绝对的解释权和行使权，给二r 锐理部门很人的执行 随意性( 康晓光，2 0 0 1 ) 。 f 二海人学硕卜学位论点 因此相对r 西方的非政府组织，我困的非政府组织更缺少独立性和自主性， 表现在：双重管理，行政化、资金来源和对政府的依赖。 郭娜关于武汉市扶贫活动的研究表明，国家主导的国家一社会关系适应中 国目前现状，具有存在条件和发展的可能性，特别是政治权力对于j 下式组织的志 愿性参与具有重要影响。她比较了湖北省红十字会( 官办非政府组织4 ) 和湖北 省慈善总会( 草根非政府组织) 在同一项扶贫活动中，对于官办非政府组织，省 委会给予政治支持：通过省委向各个部门发文件、名誉会长或副会长参加发起大 会或发表讲话等，对于草根非政府组织，只能动用会长的个人资源，结果是国家 涉入比社会涉入更有成效( 郭娜) 。 中国发展基金会研究中心的赵燕认为，民间组织的成立条件是符合注册要 求、活动合法、且为公众支持。这种双重管理体制并非是真一意义上的管理，而 是不适当的“控制”。而在这种不合理的双重控制下：一方面管理机关的人员因 忙于应付，不能很好地履行自身的职责，另一方面也不利于非政府组织有效地建 立自身的社会网络，对非政府组织自身的发展和社会进步都是不利的( 赵燕， 2 0 0 0 ) 。 有不少非政府组织存着功能与成员行政化的现象，使得这些非政府组织打 上了政府或官方组织的烙印。以中华慈善总会为例，其主要领导人共7 人，其中 名誉会长6 人，他们是都是政界或社会名流，均担任过有关部门的要职，其会长 崔乃夫则是民政部原部长。沈原、孙血三认为：“正如中国青基会自己实际上是 团中央机构裂变增殖的产品一样，各个省级青基会也是团省委裂变增殖的产品： 团省委往往委派一位负责人担任省级基金会的领导职位，基金会的秘书氏则从省 一级团干部中的能吏中选拔充任。这样层层嬗变，一直变到园地( 市) 委”( 沈 原、孙五三) 。 相对于国外的非政府组织，我国的非政府组织的“志愿不足”问题显得更 加突出，对政府的资会依赖性更强。国内的许多非政府组织都依赖于政府的资助 或财政拨款，有些脱胎于政府部门的非政府组织由于跟政府之间还存在着较为紧 密的联系，可利用这种“体制内的资源”采取政府的行政命令方式贯彻自己的意 图。一些冈得不到这种“体制内的资源”的纯粹民间意义上的非政府组织在开展 有关活动时显得举步维艰。“据北京地球村负责人介绍：由于缺乏完善的税 制，民间环保组织在国内筹资非常用难。地球村一直没宵同定的经费来源， 其基本费用是用制作电视节目的经费来支撑的，吃了上顿没卜顿。”6 综上所述，我国的非政府组织明显存在“官民二重性”的特点。有的学者 ：此说法参见康h 茫光、韩恒分类控制：当前中附人陆田家1 j 十l 会关系研究，找i 社会学剐f 究2 0 0 5 ( 6 ) 5 参见h t t p ：m u m f o r d a l b a n y e d u c h l n a n e t s h a n g h a i 2 0 0 5 伽o n ac h d o c 6w w w c h i n a g u i d e o r g c h i n e s e h u a n j i n g 9 4 5 6 5 h t m f ：海人学硕l ：学位论立 认为我国虽然通过市场化在实现“小政府、大社会”的公共治理模式，各类民间 公共组织发展迅速，但由于我国具有的特殊制度转型和发展背景，民间公共组织 在实际发展中，由于官僚体制的惯性作用，政府干预和干扰较多，“官办”性质 还很“浓”( 李宝元，2 0 0 4 ) 。 关于非政府组织和政府的关系，西方传统的理论认为二者是对立的。在保 守的政治意识形态中存在这样的思维方式，持这种思维方式的人指责国家取代了 志愿性团体并削弱使志愿性团体得以产生的社区精神。如罗伯特内斯比特 ( r o b e r t n e s b i t ) 在其有影响的社区和权力一书中非常强有力地阐述了这 样一个观点，他认为，国家使一个与其他权力中心相对地官僚政治整体。当国家 扩张时，必然导致自愿组织的功能下降，并因此而使得它们逐渐衰弱，同时它也 削弱了自愿组织得以维持的社区精神( 转引自萨拉蒙，1 9 9 7 ) 。 哈贝马斯在合法性危机一书中对凯恩斯主义福利国家将越来越多地功 能委派给“政治上适合的”私人行动者的倾向提出了批评，这些私人行动者放弃 了他们作为对国家行为的批判者的角色( 转引自萨拉蒙，1 9 9 7 ) 。 但也有学者不同意这种对立关系，如约翰霍尔认为“团体应该保持与国 家势均力敌的观念是非常不正确的。这种确立国家社会关系的方式还有待进 一步改进，因为它容易将国家完全看成是一种威胁。”( 霍尔，1 9 9 5 ) 。 持同样观点的还有费尔南多，他指出，本质意义上讲，非政府组织通常被 认为是与国家和营利性组织活动相对立的。非政府组织主张的合法性来源于对国 家部门和私有部门进行的批评。非政府组织的任务和实践活动非常激进，与困家 和私有部门极为不同。然而非政府组织的活动范围确实由国家确定的，并受到各 种法律和规章的制约。他通过对不同困家非政府组织的实证研究，得出这样一个 结论，政府与非政府组织之间的合作f 在与同俱增。( 费尔南多，1 9 9 7 ) 他还认为，非政府组织对于解决社会问题有一定贡献，但是对它们提出的 问题所起的咨询作用而产生的积极影响取决于在多大程度上动员了支持的力量， 取决于在多大程度上与国家合作而不是对抗。他们相当成功地创造了对话的环 境，以唤醒人们对国内和国际范围内的各种各样的社会问题的觉察。非政府组织 参与国际问题的政治对话有可能加强上述功能，因为非政府组织被认为是比政府 更可行，更有权威的民众代表( 费尔南多，1 9 9 7 ) 。 非政府组织与政府是相对立的，表现在资金自筹，第三部门的资会来源主 要不是来自向市场出售的商品或服务，而是束自其成员交纳的会费和支持者的捐 款。因此就会产7 l 误解认为一旦政府出资，非政府组织很容易陷入政府的安排中。 萨拉蒙认为，资金来源并不是判断非政府组织对政府依赖的标准，他发王见根据传 统说法，使非营利性组织与公共和商业部门的相应组织区分丌来的非营利性组织 上海大学颅十学位论史 依靠私人的慈善捐赠作为他们的主要资助来源，而公共部门和商业部门与之不 同，他们主要依靠税收和服务费，而实际上通过对8 个发达 日家的非政府组织 ( 这些国家的非营利性经济模式相当普遍) 的实证研究发现，私人捐赠不仅不是 非营利性收入的主要来源，甚至都不是第二个重要的来源。在这8 个国家中，私 人慈善捐赠占全部非营利性收入的平均比例仅有1 0 ，而且这些收入包括了个 人捐赠，基金捐赠和团体捐赠在内。相比较而言，在这8 个国家中，几乎一半的 非营利性收入( 4 9 ) 来自服务收费和销售收入，而4 i 来自政府。这说明政 府的财政支持对非营利组织的发展是必不可少的( 萨拉蒙，1 9 9 7 ) 。 上述观点说明在现代社会非政府组织和政府之间已经从传统的对立走向了 合作，国家不是非政府组织发展的障碍，两者之间可以达成互利的联系。在我国， 一种新型的合作方式丌始进入探索阶段，那就是政府采购。 1 9 9 9 年国务院开始在各部门机关试行政府采购8 ，2 0 0 2 年6 月中华人民共 和困政府采购法j 下式颁布。采购法规定了政府9 对货物、工程和服务的采购原 则，包括公丌招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价、国务院政府 采购监督管理部门认定的其他采购方式等6 种政府采购方式，并指明公开招标应 作为政府采购的主要采购方式。政府采购，尤其公开招标的方式，应是非营利组 织获得财政支持的重要渠道。( 王名，2 0 0 5 ) 非政府组织是与公共部门和私人营利部门同时并存的“第三部门”，它作 为一种制度安排，其运作建立在信任和自愿合作的基础上，因此相对于拥有强制 力的公共部门而占，非营利机构在某些专业化和劳动密集型公共服务的生产领域 具有优势，如文化、教育、科普及对弱势群体和边缘人群( 如吸毒者、爱滋病患 者) 的服务。当追求利益最大化的市场主体不愿意从事这项服务，就出现“市场 失灵”；当政府服务效率低下，就出现“政府失灵”；此时只能由第三部门的力量 作为补充来提供这方面的公共服务。但非营利机构不具有资金上的优势，需要政 府在资金上对其进行支持。在有些国家，非营利机构可以提供公共服务中的很大 部分，比如在荷兰，大多数教育和医疗服务都是由非营利机构米提供的，而其资 金的主要部分来自公共预算的税收收入( 世界银行，2 0 0 5 ) 。 根据公共服务的制度安排来看，公共物品相关的主体分为安排者( 主要是 政府) 、生产者( 政府、市场营利组织或者非营利的第三部门) 、消费者，在大多 数情况下，公共物品的安排者和生产者可以而且应该能够分丌。根据他们之间的 动态关系，公芡物品安排过程中有4 种基本类型和l o 种具体形式( 萨瓦斯，2 0 0 2 ) 。 7 萨拉蒙的一项对火、英田、法固、德困、意人利、瑞媳、匈牙利和【| 奉8 个永的非政府组织的实b f 研究 81 9 9 9 年6 月罔务院办公厅转发困务院机关事务管理局关十订同务院再部门机又试行政府采购的意见 9 包拓各级国家机关、审业单位和团体组织 海人学硕l 学位论且 公共服务提供的制度安排 生产者安排者 公共部门私人部门 公共政府服务政府出售 部门 政府间协议 私人 合同承包自由市场 部门 特许经营志愿服务 补助自我服务 凭单制 从表中可以看出，公共物品除了可以由政府部门提供，还可以由私人部门 提供。 因此有学者认为，就中国的国情而占，非政府部门具有“拾遗补缺”的作 用，但不仅仅具有“拾遗补缺”的作用，在社会政治观念已经在从“统治”向“治 理”转变时，在新型的“公共管理”范式中，非政府组织和政府之间的分工思路 是：在政府不能或不愿做的事情上发挥非政府组织的作用，政府p 以充分的赋权 和支持( 例如采取购买服务的方式) ；在政府行政手段和社会自治方式都可以完 成的事情上，尽量发挥非政府组织的作用，而政府只去履行市场和非政府公共部 门都无法完成的职能。大体上，政府在宏观或全局上的关键事件中承担更多的责 任，微观的管理更多地交给社会其它公共管理完成，愈是接近基层方面的公共事 务，愈有可能让相关的非政府部门来完成( 贾西津) 1 0 。 司法社工的成立，就是政府与第三部门采取合同承包的方式建立的合作关 系，以减少和预防犯罪。就上海的实际情况来看，司法社工是由政府设计和推动 的，并不是产生丁志愿精神由志愿者自发形成的组织，因此在志愿精神不足的情 况下，合同承包是唯一可行的办法。在志愿精神充足、个人经济收入水平比较高 的美围，如教养感化、公共安全等一类的社会服务项目，合同外包方式的应用也 最为普遍，并且卜要承包者是第三部门这样的非营利机构。由此叮见，合同承包 是政府和第三部门组织之间的一种新型合作关系。政府町以通过合同承包，用购 买服务的方式，j l 入社工组织这种专业化、社会化力量，协助十天部门做好监外 ”参见制度分析4 i 公j 政策嗍 海人学硕i 学位论文 执行五种人的改造，丌展预防和减少犯罪工作。“ 综- 卜所述，可以明确的是，非政府