（经济法学专业论文）农村最低生活保障制度研究.pdf

摘 要 i 摘 要 摘 要 农村最低生活保障制度作为国家社会保障的重要组成部分， 直接影响到农村 社会的稳定与发展，以及和谐社会的建设。建立农村最低生活保障制度既是农民 增加收入的需要，也是贯彻落实科学发展观的要求。虽然目前国际上关于最低生 活保障制度这一概念还没有普遍运用，只是在社会救助中存在，但是我们可以从 各国的社会救助制度中对此加以提炼，做出比较，以此来对我国的农村最低生活 保障制度起到借鉴作用。 通过对农村最低生活保障制度历史沿革的回顾，从现状、问题和对策这三个 方面对农村最低生活保障制度进行分析，使得农村最低生活保障制度可以在立 法、 执法和司法的角度上都加以完善， 发挥其作为社会救助法中重要制度的功能。 应逐步实现最低生活保障制度的城乡一体化，完善农村最低生活保障制度，建立 起农民、集体和国家共同负担的多主体、多元化的农村最低生活保障基金筹集机 制，完善农村最低生活保障管理体制，强化对农村最低生活保障的监督机制，制 定和落实与农村最低生活保障制度相配套的救助政策， 在保证农村最低生活保障 政策连续性、稳定性的基础上建立农村最低生活保障标准，从而最终确立农村最 低生活保障制度的法律地位。 关键词：关键词：农村最低生活保障 法律制度建设 社会救助 城乡统筹 地区平衡 abstract iii abstract rural minimum living security system as a national social security an important part of a direct impact on rural social stability and economic development, and affect the construction of a harmonious society. establish an effective rural minimum living security system, not only the increase of needs of farmers, but also the concept of scientific development are the objective requirements. this one concept of minimum living security system has not yet applied prevalently in the world, only existing in a different forming the social relief system, but we can extract the essential substance of social relief system of every country in this one aspect, comparing at the same time, and looking forward to using it for reference in building our legal system of rural minimum living security system. based on the history of rural minimum living security system, we analyzed the system of rural minimum living security form three aspects, which are status, problems and countermeasures of this system. it is to improve this system in the terms of legislation, enforcement and jurisdiction and play a big role in the social assistance act. we should be gradually realize the integration of urban and rural minimum living security system, establish a rural minimum living security system, set up by individuals, the collective, the state would share the burden of rural minimum living security system fund-raising mechanism, improve the rural security management system, strengthen the work of rural minimum living security system, establish the rural minimum living security system finally. key words：rural minimum living security; legal system construction; social assistance; overall planning for urban and rural; regional balance 第 1 章 绪论 1 第 1 章 绪论 第 1 章 绪论 1.1 研究背景 最低社会保障制度简称低保制度，从其内涵来说，是由宪法和法律赋予每个 公民在其生活水平低于最低生活保障线，不能维持最低生活水平时，有权按照相 关法律法规的规定请求国家和社会按照法定标准向其提供最低生活需要的社会 保障制度，是国家为了保障公民基本生存权而设立的一项制度。建立最低生活保 障制度的目的就是要将生活水平处于最低生活保障线下的公民的物质帮助权， 予 以“制度化”和“法律化” 。最低生活保障制度的外延，即这一制度的外在表现 形式，可以从两个角度对其进行剖析。从“制度化”和“法律化”的角度来说， 主要表现为两种形式： 一是中央或者地方各级政府及其部门制定的各种政策性规 范；二是全国人大及其常委会或者地方各级人大及其常委会制定的各种法律规 范。另一个角度是从城乡二元结构这一方面来进行划分法的，包括城市居民最低 生活保障制度和农村居民最低社会保障制度。城市居民最低社会保障制度，是指 非农业户口的城市居民， 凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地城市居民最低 生活保障线时， 可以按照法定标准和程序提供现金以及其他物质帮助的社会保障 制度。农村最低生活保障制度，是指政府对于家庭年人均收入低于最低生活保障 标准的农村贫困家庭，以户为单位，实行差额救助的社会保障制度。 中华人民共和国宪法第 45 条规定： “中华人民共和国公民在年老、疾病 或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。 ”对于宪法 这一规定，所有公民都有可以获得物质帮助的权利，最低生活保障权就是这一物 质帮助权的一种重要表现形式。 其实际上就是生活困难群体维持其基本生活需要 的物质帮助权。2009 年 8 月 15 日出台的社会救助法（征求意见稿） 将宪法 第 45 条规定的物质帮助权予以制度化和法律化， 分章规定了居民生活最低保障、 专项救助、自然灾害救助和临时救助。虽然只是社会救助法出台之前的一个 征求意见稿，但是立法者的立法意图可见一斑，那就是最低生活保障制度是我国 现今也是以后很长时间之内社会保障乃至社会救助的一项基本制度。 我国的最低 生活保障制度，对于城市居民的保障已经较为完善，基本上实现了制度化，而关 于农村的最低生活保障制度， 目前的一些制度规范尚不能完全满足实际生活的需 要，可以商讨的余地较多。 建立健全农村最低生活保障制度是当前构建社会主义新农村的重要内容， 事 关我国全面建设小康社会宏伟目标的实现，是我国改善广大农民生活、逐步实现 第 1 章 绪论 2 农村发展的重要一步，只有在立法、执法和司法这几个方面对农村最低生活保障 制度加以完善，才能够发挥其底线公平和正义的社会功效，真正做到保障农民生 存权利的最后一道防线。本文通过对农村最低生活保障制度历史沿革的回顾，从 现状、问题和对策这三个方面对农村最低生活保障制度进行分析，同时参考国外 农村社会保障制度的具体实践，使得农村最低生活保障制度可以在立法、执法和 司法的角度上都加以完善，发挥其作为社会救助法中重要制度的功能。 1.2 研究现状 从地方的制度建设来看， 东部和沿海地区的农村最低生活保障制度已经比较 普及，但是中西部省份的农村最低生活保障制度还处于恢复和重建阶段。贵阳市 民政局制定了 贵阳市农村居民最低生活保障暂行办法 ， 从 2005 年 6 月 1 日起， 在全市农村建立农村最低生活保障制度。陕西省民政局制定了陕西省农村居民 最低生活保障暂行办法和关于在全省逐步建立农村最低生活保障制度的通 知 ，从 2005 年 7 月 1 日起，在全省范围内逐步建立和实施农村最低生活保障制 度。 从 20 世纪 90 年代初期开始建立的农村最低生活保障制度已经走过了近 20 年的时间，这 20 年中这项制度取得的成绩是有目共睹的。截止 2010 年 2 月，我 国农村最低生活保障人数达 4840.4 万人，户数达 2328 万户，相较于去年同期增 长 1409.4 万人，1109.3 万户，农村最低生活保障制度正向着应保尽保的目标迈 进，数以万计的农民也从这项制度之中解决了最基本的生活问题，有些甚至迈入 了小康的队伍之中。 目前， 中国未全面建立农村最低生活保障制度的省 （自治区） 有十一个， 全部位于西部； 未建立或者全部建立农村最低生活保障制度的县 （市、 区）有一千四百零一个，百分之八十五位于中西部地区。可见，中西部地区会是 未来农村最低生活保障制度建设的主要地区。特别需要指出的是：在中西部地区 全面建立农村最低生活保障制度，并不是一蹴而就的。事实上，中西部地区的所 有县（市、区）都已经全部建立起了农村特困户救助制度。只要可以把中西部地 区现行的农村特困户救助制度逐步过渡为农村最低生活保障制度，那么 “全民 低保”的目标就可以实现了。虽然农村最低生活保障制度现今取得了一些成果， 却不能掩盖其中的一些问题， 只有解决好这些问题， 才可以发挥这项制度的功能。 第 2 章 农村最低生活保障制度的发展历程 3 第 2 章 农村最低生活保障制度的发展历程 第 2 章 农村最低生活保障制度的发展历程 2.1 农村最低生活保障制度建设的必要性 改革开放以来，随着市场经济的不断推进和经济社会改革的不断深入，我国 农村经济得到了迅速发展，农民的生活水平也在一定程度上得以提高，但是农村 中一些因病、因残或者缺少劳动力等原因造成贫困的家庭，很难通过自身的努力 来达到脱贫致富的目的， 这就需要依靠政府和社会的救助才能解决其基本的社会 问题。农村最低社会保障制度的建立在这方面起着至关重要的作用，可以从制度 上保障贫困人员的基本生活，有利于协调利益关系，化解社会矛盾，维护社会稳 定，促进社会和谐。 2.1.1 应对农民自我保障功能退化的需要 相比于农村经济的飞速发展，我国的农村社会保障制度的建立却严重滞后， 且存在着一定的困难， 这已经对农村经济和社会的进一步发展产生了障碍。 同时， 广大农民对于社会保障的需求却在日益强烈， 主要是因为城市居民最低社会保障 制度已经日益完善，以及现有的农民自我保障的功能日渐退化。传统意义上农民 的自我保障主要分为三种形式，即土地保障、家庭保障和社区互助保障。就土地 保障而言， 在城市快速扩张的今天， 一大部分城市周边的土地已经被城市所侵蚀， 由此导致数以千万计的农民失去了赖以生存的土地， 目前土地对于相当一部分农 民来说已经丧失了保障价值。就家庭保障而言，由于计划生育政策的实施，家庭 的规模逐步的小型化，与传统意义上的大家庭相比以及大大的缩小了；由于人口 流动的加速，越来越多的农民进入城市从事非农职业，这些从事非农职业农民的 主体往往正是在家庭保障功能中承担保障职责的主体，随着他们长期的、远距离 的外出务工，家庭的整合受到削弱，家庭保障功能也进一步削弱；就社会互助保 障而言， 由于市场经济的发展， 人们的一些传统观念也受到了一定程度上的冲击， 农村的社区意识正在逐步消解，社会互助的意愿大大削弱，村落内部的邻里互助 保障正在弱化。 2.1.2 推动农村经济发展的需要 改革开放以来，家庭联产承包制度已经在我国农村实行了几十年，广大农民 也从最初的集体生产方式逐步转为家庭独立生产方式， 这一制度极大地提高了农 第 2 章 农村最低生活保障制度的发展历程 4 民的生产积极性，有利于生产力的提高，但是随着时间的流逝，其弊端也逐渐的 暴露出来呢。由于市场经济在一定意义上就是一种风险经济，市场的主体要自身 承担风险，以家庭联产承包责任制为主的生产方式，使得农民成为独立承担市场 风险的主体，而他们在遭受各种风险时可以获得的保障却越来越少，此时就需要 政府和社会就这一方面进行补足，解决农民的后顾之忧。同时，由于我国经济工 业化的客观需求，需要大量的自由劳动力，这就要求将农民进一步的从土地上解 放出来，从事非农职业，加强农村最低社会保障制度的建设，事实上就是将农民 的土地保障转化为国家对农民的直接现金保障，从而弱化土地对农民的束缚。另 一方面，由于城市化的快速发展，土地的需求量逐步加大，而由于土地对于农民 的保障功能的存在，制约了土地的正常流转，建立和完善农村最低社会保障制度 可以有效的解决这一问题，为土地的合理流转创造条件。由此可见，建立一个完 善的农村最低社会保障制度，不仅有利于农民增强消费能力，拉动内需，而且有 利于促进农业生产资料的流转，促进农村经济乃至全国经济的发展。 2.1.3 促进城乡统筹，维护社会公正的需要 中共十六届三中全会通过的 中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干 问题的决定中，明确提出要统筹城乡发展，要坚持以人为本，树立全面、协调、 可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展。特别是今年来，政府加大了对 农业、农村、农民的关注力度，实行工业反哺农业、城市支持农村的方针，合理 调整国民收入的分配格局。 我国的城乡差距一直以来都存在， 实行市场经济之后， 这一差距有愈演愈烈之势。 促进城乡统筹的一个重要方面就是要促进城乡社会保 障制度的统筹，当前城市居民的社会保障制度已经基本完善，形成了一套包括养 老保险、医疗保险、失业保险、生育保险、工伤保险和城市居民最低社会保障制 度在内的体系，但是绝大多数的农民却难以享受到这些制度的保障，农村养老保 险制度、新型农村医疗法律制度、农村社会救助法律制度和农村最低生活保障制 度等都处于试点和起步阶段，覆盖面也不是非常广泛，还有待于逐步完善。鉴于 城乡在社会保障方面的差距的扩大，已经对于国家支持“三农”和建设新农村的 政策产生了影响，目前在加快农业、农村发展的同时，要更着重的关注广大农民 的基本生活需要， 加强农村社会保障制度， 特别是农村最低生活保障制度的建设， 努力推动社会保障的城乡一体化。 2.1.4 适应农村贫困形式变化的需要 中国农民的贫困主要体现为三个方面：第一，农民的劳动时间比城里人少得 第 2 章 农村最低生活保障制度的发展历程 5 多，收入也就大大低于城里人；第二，教育水平远远低于城市人，工作机会也就 比较少；第三，缺少现代基础设施，卫生、居住、饮水、道路、通讯等方面的条 件也就远比城里人恶劣。 通过农村经济体制改革和国家加大扶贫开发的力度， 我国的贫困问题得到了部分的改善，农村绝对贫困人口数量大规模的下降，但是 仍然存在这一些难以解决的问题。首先，现有的贫困人口中的一大部分以“小分 散，大集中”的形式分布在一些自然条件恶劣，交通不便的山区，发展经济建设 的难度较大；其次，在剩余的贫困人口中，有很多是残疾人、孤寡老人、长期慢 性病患者和孤儿，他们都缺乏正常的劳动能力，想要依靠其自身改变贫困的现状 几乎是不可能的；再次，由于我国农村扶贫所依据的标准是很低的，那些依据标 准已经脱离贫困的人口重新陷入贫困的可能性也是非常大的， 在没有一个可以维 持其基本生活水平的制度的保障下，在遭遇到天灾人祸时，容易重新陷入贫困。 所以，我们要转变原有的扶贫理念，在加大扶贫力度的同时，完善农村最低生活 保障制度，为广大贫困人口提供一本持续性、制度性的生活保障制度，不能仅以 暂时脱离贫困为目标。 2.2 我国农村最低生活保障制度发展的三个阶段 长期以来， 我国对于农村的社会救济一直是采用传统的对五保户和特困户实 行不定期、不定量的临时救济的方式。农村最低生活保障制度是对传统的社会救 济制度的一种改良，鉴于传统社会救济制度存在救济范围有限、救济标准低、救 济资金没有保障、救济工作比较随意等弊端，从 20 世纪 80 年代开始，我国开始 在农村实行定期、定量的制度化救济和乡镇统筹的困难补助经费，这是我国对于 农村社会保障制度的初步改革， 也为随后制定的农村最低生活保障制度提供了启 发。我国农村最低生活保障制度的演进过程大致可以分为以下三个阶段： 2.2.1 试点阶段 从 20 世纪 90 年代初期，我国就开始了农村最低生活保障的试点工作。1992 年山西省在左云县率先开展了试点工作，取得经验后，又在阳泉县的三个区县实 施推广。1994 年上海市政府办公厅转发了市农委、财政局、民政局关于做好 本市农村工作的意见 ，批准在三个区开展农村最低生活保障制度的试点工作。 1995 年 12 月 11 日，广西壮族自治区武鸣县颁布了武鸣县农村最低生活保障 线救济暂行办法 ，规定从 1996 年 1 月 1 日起正式施行，这是我国第一个县级农 村最低生活保障制度的文件。 1996 年民政部制定了 关于加快农村社会保障体系的意见 ， 明确提出了 “农 第 2 章 农村最低生活保障制度的发展历程 6 村最低生活保障制度”这一概念，并颁布了农村社会保障体系建设指导方案 。 在同年召开的民政部关于农村最低生活保障制度建设经验交流会上， 通过对山东 烟台、河北平泉、四川彭州、甘肃永昌等试点地区的研究，对发达、中等发达和 欠发达三种不同类型的试点市县的制度建设经验交流，总结了阳泉模式、烟台模 式和平泉模式。阳泉模式并没有设定一个统一的保障标准，而是着眼于制度本身 的建设；烟台模式的特点在于执法的力度大，各项保障项目较为齐全；平泉模式 则侧重于党政结合，以量力而为为宗旨。 同年，广西出台的农村社会保障制度管理办法是全国第一个省级政府出 台的农村社会保障制度的规范性文件。 广东省也在全省范围内普遍建立起农村最 低生活保障法律制度。尽管如此，农村最低生活保障法律制度在试点阶段仍然存 在着一定的问题，由于东西部经济发展水平的差异，农村最低生活保障法律制度 存在着地域发展不平衡的现象。为此，从 1997 年 5 月开始，民政部开始在全国 范围内大力推动农村最低生活保障制度，这一年底，全国共有 997 个县建立起农 村最低生活保障法律制度。 2.2.2 停滞阶段 在这一时期，农村最低生活保障制度取得了一定的进展，但也暴露出了一些 不可忽视的问题，主要是建设农村最低生活保障制度的工作进展缓慢，覆盖范围 较窄，保障对象有限，绝大多数的贫困人口不能得到农村最低生活保障制度的有 效保障。 根据民政部发布的 2004 年民政事业发展统计公报 ，“2004 年只有 1204 个县（市）建立了农村最低生活保障制度，只占全国县（市）的百分之四十七； 只有 496 万农民享受到了最低生活保障，只占全国农村人口的百分之零点五左 右。 ” 伴随着20世纪90年代我国的经济体制从计划经济向市场经济转轨以及国企 改革过程中大量城市失业人口的出现， 我国居民最低生活保障制度的工作中心开 始大规模的向城市转移， 对农村最低社会保障制度的管理也由民政部在全国范围 内统一行为转变为地方政府的自治行为， 制度的执行与否在很大程度上取决于地 方政府的经济实力。因此在这一时期，执行这一制度的地区主要分布在经济发达 的沿海省份和各个省会城市所在地， 经济欠发达的中西部地区的农村最低社会保 障制度基本上处于停滞状态。 2.2.3 重建阶段 进入新世纪以来，建设社会主义新农村、构建和谐社会等执政理念的提出， 第 2 章 农村最低生活保障制度的发展历程 7 使得农村最低生活保障重新受到了政府和社会的重视，中共中央、国务院及其相 关职能部门基于此出台了一系列的政策性文件，如 2005 年 12 月中共中央、国 务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见提出“有条件的地方，要积极探 索建立农村最低生活保障制度” 、2006 年中共中央关于构建社会主义和谐社会 若干重大问题的决定提出“逐步建立农村最低生活保障制度，有条件的地方探 索建立多种形式的农村养老保险制度” 、2007 年 7 月关于在全国建立农村最低 生活保障制度的通知 提出 “2007 年底在全国建立农村最低生活保障制度” 、 2008 年全国基层低保规范化建设暂行评估标准进一步规范和统一了各个地方的农 村最低生活保障制度的建设、 2009 年 4 月 国家人权行动计划 （20092010 年） 等，都从不同角度和程度对于农村最低生活保障做出了规制。特别是 2009 年 4 月国家人权行动计划（20092010 年） 中规定： “推进农村最低生活保障 条例的制定工作，规范农村最低保障标准、对象审核、分类分档救助等环节， 实现应保尽保，逐步提高保障水平。 ”这一规定可以说是我国农村最低生活保障 走上制度化和法律化开始的标志。 第 3 章 农村最低生活保障制度的主要问题 8 第 3 章 农村最低生活保障制度的主要问题 第 3 章 农村最低生活保障制度的主要问题 3.1 制度设计方面的问题 3.1.1 法律法规缺失，现有规章及其他规范性文件效力较低 实施农村最低生活保障制度必须有完善的法律法规来保障， 当前农村最低生 活保障制度已经在全国范围内普遍建立起来， 但是保障其实施的法律法规并没有 随之建立完善。 农村最低生活保障制度在宪法中主要体现在两个方面：第一，2004 年 宪法修正案第 14 条增加第 4 款： “国家建立健全同经济发展水平相适应的社 会保障制度” ，即宪法明确将社会保障制度作为自己的一项重要内容；第二， 宪 法第 45 条规定： “中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况 下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要 的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。 ”2004 年宪法修正案第 33 条增加 第 3 款： “国家尊重和保障人权” ，即宪法明确保护公民的人权，也就当然地保护 物质帮助权和最低生活保障权。 农村最低生活保障制度在法律这一效力位阶之上， 迄今为止还没有一部统一 的规范农村最低生活保障制度的专门法律， 在行政法规方面也尚无专门规制农村 最低生活保障工作的法规出台。 这一制度在现阶段还是主要以政策性的其他规范 性文件为主，例如国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知 、民 政部关于加快农村社会保障体系建设的意见和农村社会保障体系建设指导 方案等等。 农村最低生活保障制度的立法成果最多见于地方政府规章和其他规范性文 件，而且在 31 个已经颁布的省级人民政府的农村最低生活保障制度立法中，以 地方政府规章形式立法的也只有 8 件，其他均是以其他规范性文件的形式颁布。 同时， 全国大部分的市、 县一级的人民政府也都根据自身的实际情况和客观需要， 出台了相关的具体实施办法，如大连、武汉、无锡、苏州、哈尔滨、合肥等。 目前，就居民最低生活保障制度的立法情况来说，在城市居民方面已经有了 全国统一的行政法规（即城市居民最低生活保障条例 ） ，但是却没有出台一部 专门针对占我们人口总数三分之二以上的农村居民的最低生活保障制度的条例， 使得农村贫困居民因为制度上的不健全和法律上的模糊而无法获得应有的保障。 第 3 章 农村最低生活保障制度的主要问题 9 我国现阶段关于农村最低生活保障制度没有颁布专门的法律或者行政法规， 对于 这一制度的建设主要是以地方政府的规章和其他规范性文件为主，立法层次较 低，法律效力不高，随意性较大，规范性不强，这一立法状况导致的直接结果就 是农村居民的最低生活保障权法律支撑的缺失，保障的强制性与权威性难以体 现。同时，由于农村最低生活保障制度没有全国统一的立法，表现出以省、市、 县为单位各自为政、各行其是的局面，各地分散的立法不利于农村最低生活保障 制度在全国范围内的“制度化”和“法律化”的统一构建。 3.1.2 城乡分野的立法现状，造成了实质上的不平等 城乡二元化一般是指以社会化大生产为主要特点的城市经济和以小生产为主要特 点的农村经济并存的经济结构。我国的城乡二元经济结构大致表现为：城市经济 以现代工业生产为主，而农村经济则以小农经济为主；城市的交通、通讯、教育 等基础设施相对发达，而农村这些基础设施则比较落后；同时，城市的人均消费水 平远远高于农村。这种城乡二元化既是发展中国家经济结构中存在的突出矛盾， 也是发展中国家相对贫困和落后的主要原因。发展中国家的经济发展进程，可以 说是实现经济社会城乡二元化向城乡统筹转换的过程。 一直以来，社会保障体系饱受诟病的正是社会保障制度的城乡“二元化” ， 即拥有城市户籍的群体在医疗、教育、养老、住房、失业等方面，享有比较全面 的社会保障；而收入本来就很低的农民群体却不能享有这些保障，或者保障力度 很小，这有损社会公平。农村最低生活保障制度由于受制于基本国情的要求，呈 现出二元制的基本格局，绝大多数地区出台的规范性文件都明确的冠以“城市居 民”或者“农村居民”的前缀，表达出地域和对象的不同，国家敢于这种形式财 富再分配的差异。 在居民最低生活保障制度的构建上，绝大多数的省份实行的是城乡二元体 制，目前只有浙江和广东两省实行的是城乡统筹的立法模式。所谓城乡二元，就 是对于城市居民与农村居民按照农业户口和非农业户口的区别进行分别立法， 不 在一部法律法规中对其进行规制。 城乡最低生活保障制度的一体化是城乡社会一 体化中的一个重要方面， 而当前实行城乡最低生活保障制度一体化的地区主要局 限于东部沿海发达地区，仅有的两个省份浙江与广东就在浙江省最低生活保障 办法与广东省城乡居（村）民最低生活保障制度实施办法中对于农村居民 与城市居民不作区分，统一规制。2001 年颁布的浙江省最低生活保障办法 第二条规定： “任何低于当地最低生活标准的城乡居民，都有从当地人民政府获 得基本生活物质帮助的权利。 ” 城市居民最低生活保障制度开始于 1997 年，发展至今已经相对完善、成熟， 第 3 章 农村最低生活保障制度的主要问题 10 而农村最低生活保障制度尚处于探索阶段， 与传统的救济制度和城市居民最低生 活保障制度的衔接与整合还存在很多问题。 农村最低生活保障制度与城市居民最 低生活保障制度并不是两种不同的制度，只是同一制度针对不同公民的施行。虽 然农村最低生活保障制度尚不完善， 但是终究会与城市居民最低生活保障制度合 二为一。现今实行的二元体制，不仅违背了法律面前人人平等的原则，而且在实 际操作中也存在着问题。例如，城市的建设使得大量农民涌入城市，并长期在城 市定居，但依然是农业户口，就不可能享受到城市居民的最低生活保障，同样由 于长期不在农村生活，也无法申请到农村居民最低生活保障，这就使得这部分公 民无法行使宪法规定的获得物质帮助权。 3.1.3 地域失衡，无法将改革开放的成果惠及全民 当前在讨论我国东部地区与西部地区、发达地区与欠发达地区时，着重点往 往在于经济方面的不均衡，而忽视了社会生活方面的失衡，而农村最低生活保障 制度则是目前社会生活，特别是贫困人口社会生活的一个重要方面。 从农村最低生活保障制度建立于实施情况来看， 存在着明显的区域发展不平 衡状况，即经济越发达的地区，农村最低社会保障制度覆盖率越高，保障水平与 保障标准也越高，反之越低。农村最低生活保障制度乃至最低生活保障制度由于 资金来源的问题，在很大程度上受制于各个地区的经济发展水平，东部发达地区 与中西部欠发达地区在最低生活保障制度的各个方面都有着较大的差距。一方 面，已建立农村最低生活保障制度的地区集中在东部发达地区，而中西部特别是 西部欠发达地区则明显滞后甚至缺失；另一方面，保障的水平和标准也是东高西 低， 因地方经济发展水平的差异造成保障水平和标准的较大差别。 东部沿海地区， 如江苏、浙江、广东、上海、福建等，都已经建立起农村最低生活保障制度，农 村最低生活保障制度所需要的保障资金的筹措也较为稳定，制度运行也较为规 范，其中的浙江与广东已经建立起城乡一体化的最低生活保障制度；而中西部的 大部分省份，如湖北、山西、贵州、广西等，农村最低生活保障制度尚处于探索 阶段，绝大部分的省市实行的是城乡二元的双轨制。经济越发达的地区，其贫困 人口越少，保障水平越高；而经济越不发达的地区，其贫困人口越多，保障水平 越低。 还有一个问题不容忽视，由于地域经济发展的失衡，低保标准差异较大。在 同样的标准下，有的农村条件好，最困难的农户在经济差的农村，可能是较富裕 的，而一些整体经济发展就不发达省份的农村，即使是较富裕的农户，也可能是 贫困的。这些看似贫困实则富裕的农户得到了农村最低生活保障制度的保障，那 些看似富裕实则贫穷的农户却得不到农村最低生活保障制度的保障， 不得不说是 第 3 章 农村最低生活保障制度的主要问题 11 一种社会公共资源的浪费。 这种地域不平衡现象无疑是有悖于农村最低生活保障 制度的公平性要求，也同样违背了法律面前人人平等的原则。 3.2 制度运行方面的问题 3.2.1“应保不保，不应保却保” “应保不保”主要表现为对部分特殊对象的收入认定上，将一部分没有收 入的人视为有收入，从而排除了一部分应该享受最低生活保障的对象。在一些地 区，为了防止“养懒汉”现象的出现，将那些在就业年龄之内并且有劳动能力的 居民视为达到居民最低生活水平线，排除在低保对象之外。 “不应保却保”主要 表现为照顾亲友的现象，有些家庭的实际收入明显高于居民最低生活水平线，但 由于与低保工作人员存在亲友关系，而被认定为最低生活保障户。 首先， 家庭经济调查制度作为核实农村最低生活保障对象资产的重要手段之 一，在实际生活中难以有效地执行，其原因在于申请农村最低生活保障的对象， 其家庭隐性收入难以断定。如一些外出务工人员长期在外工作，要调查其收入问 题的成本过大，在实际操作中也存在着一些难以克服的障碍。再如一部分具有法 定赡养、抚养、扶养关系并在一起生活的全体成员的收入难以确定，是归于一个 家庭计算还是各自按各自的家庭计算，这也是一个问题。其次，农村最低生活保 障对象也存在着一定的道德风险。农村最低生活保障提供的资金虽然有限，但是 对于一些不太富裕的家庭来说还是比较可观的。基于此，一些农村最低生活保障 对象就不愿意配合村民委员会或者农村最低生活保障的工作人员对其家庭的经 济情况进行调查，不愿意透露自己家庭的财产和收入，更有甚者在调查的过程中 为了获得农村最低生活保障而故意压低自己的家庭收入，隐瞒自己的家庭财产。 第三，对于一些地方实施的民主评议，其本来出发点是为了加大农村最低生活保 障制度的透明度， 使更多的基层群众可以加入到农村最低生活保障的监督群体中 来， 但是因为受制于小农意识、 人情关系和基层工作人员的素质等各方面的影响， 这项制度并没有发挥其本应当发挥的效果。 之所以在现实生活中频频出现“应保不保，不应保却保”的现象，主要原因 是在于农村最低生活保障管理体系不健全，缺乏法律保障和有效的监督机制，使 得农村最低生活保障资金的功用没有真正落到实处。同时，由于资金和机构设置 的限制，缺乏专业的低保工作人员。最低生活保障的管理只要是由各级民政部门 负责，现今部分城市已经设立了专门的低保管理机构，但是在广大的农村，主要 还是由乡、镇、村这些基层政府负责，在一定程度上就不可避免地会出现“优亲 第 3 章 农村最低生活保障制度的主要问题 12 厚友”的现象。 现在普遍存在的人户分离状态让基层工作人员的工作是难上加难。 农村最低 生活保障对象的各种信息来源，只能看所在村民委员会的工作做得细致不细致， 可以说更多的是有赖于基层人员的“责任心”。同时，如何对申报的信息进行甄 别、如何确保农村最低生活保障对象主动如实申报，缺乏相应可靠的技术手段， 也缺乏实际可操作的惩罚手段，违规的成本与收益相比甚至可以说几乎为零。 3.2.2 “只保进不保出” 农村最低生活保障在申请审批阶段会进行相对严格的调查， 但是一旦被纳入 到最低生活保障体系之后即缺乏事后的监管和跟踪调查， 让部分家庭在家庭收入 已经高于最低生活保障线时仍旧领取最低生活保障金。 最低生活保障制度的覆盖 范围持续扩大，待遇水平不断提高，所以收入达到最低生活保障线的家庭往往不 愿意退出最低生活保障。部分地区尚未建立起农村最低生活保障对象的信息库， 将这些最低生活保障对象的家庭基本情况、家庭成员情况、家庭经济收入、家庭 资产情况、家庭支出情况、接受救助情况等，建立一个完整的信息系统，合理分 析这些家庭在接受了农村最低生活保障之后， 是否真正帮助其解决了最迫切的基 本生活问题，家庭生活水平是否已经达到了当地最低生活保障线之上，是否达到 法律法规规定的退出农村最低生活保障的标准。没有建立起这样的一个覆盖面 广，信息记载全面的数据库，不利于及时掌握农村最低生活保障对象的动态，不 利于及时对其实施管理和提供帮助。 造成农村最低生活保障制度“严进难退”现象的重要原因， 还在于制度设计 上的缺位。一些加入了新型农村社会养老保险的家庭，其家庭成员达到一定年龄 标准后开始领取农村养老保障金；家庭成员实现再就业的，特别是家中有子女毕 业后踏上工作岗位的；有重病的家庭成员过世，人员的减少使得平均收入变高了 等。但一般情况是，找到了工作，退出农村最低生活保障后，这些原来的农村最 低生活保障家庭的收入也并不高，仅仅是超过了法律法规规定的最低线而已。在 这种情况之下，一部分的农村最低生活保障家庭，即使生活已经达到了法律法规 规定的最低线以上，他们仍然不愿意放弃农村最低生活保障制度给予他们的帮 助，虽然这在某些层面上来说是钻了法律的空子，但是在一定程度上也是情有可 原的。 在这种情况之下，现行的最低生活保障制度又没有完善的退出机制，对于农 村最低生活保障家庭不能做到动态管理，定期审核，大部分情况下仅仅依靠农村 最低生活保障家庭的自愿退出，显然是不太实际的。由于没有一个完备的农村最 低生活保障退出体制， 使得仅有的农村最低生活保障资金并不能最大限度地用于 第 3 章 农村最低生活保障制度的主要问题 13 真正困难、真正需要农村最低生活保障支援的家庭身上，就使得农村最低生活保 障资金并没有真正地发挥其功效， 农村最低生活保障制度也就不可能做成一张完 完全全没有漏洞的“安全网” 。 3.2.3 与其他相关社会救助制度的衔接不完善 在我国农村，除了农村最低生活保障制度之外，还存在着五保供养制度、退 耕农补制度、灾害救助制度等其他社会救助制度。所谓农村五保供养制度，是指 针对农村当中缺乏或者丧失劳动能力、没有生活来源的老弱孤寡残人员，由乡和 村这两级组织负责向他们提供吃穿住医葬和教这五个方面的援助的社会救助制 度。退耕还林制度，是指将一些生态环境破坏严重的耕地或者在生态系统中地位 重要但是粮食产量不高而且不稳的耕地通过一系列步骤使其停止耕种， 取而代之 栽种一些生态性或者经济性的林木，来恢复这些耕地的生态功能，改善这些耕地 的生态环境的一种制度。灾害救助制度，是指国家和社会对因遭受各种灾害而面 临生存危机的社会成员给予一定的实物和款项救助，维持其最低限度的生活水 平，帮助其度过生活困难时期的一项社会救助制度。 与农村最低生活保障制度相比，这些制度是属于专项救助，其主要功能在于 解决一些特定对象眼前的困境，而不是从长远角度考虑脱贫。这些专项救助大多 是暂时的，或是一次性的，与农村最低生活保障制度的长远性有很大的区别。但 是在实际的操作当中， 农村最低生活保障制度与这些专项救助之间却存在着不和 谐的一面。一方面，存在着重复救助的现象，造成了社会保障资金的浪费，在某 种程度上使得部分人获得了超出其应得部分的利益。另一方面，有可能存在救助 上的“真空地带” ，让真正需要救助的公民无处得救，没能真正发挥社会救助的 功能。五保供养制度与农村最低生活保障制度在某种程度上就存在着这样的问 题，有的地方将五保户纳入农村最低生活保障制度的对象之中，同时享受五保待 遇和农村最低生活保障待遇，而有些地方以五保户已经享有五保待遇为由，拒绝 将其纳入农村最低生活保障制度的范畴。 3.2.4 司法制度的不健全 最低生活保障权就是这一物质帮助权在当今社会的一种重要表现形式， 其实 际上就是维持贫困人口基本生存需要的物质帮助权， 而这种物质帮助权时宪法明 文规定给每个公民的。所以，对于公民来说这是一项权利，而对于国家来说这则 是一项义务。权利与义务是相生相伴的，公民在享受这一物质帮助权时必然要承 担一定的义务，如保证不虚报、伪造、隐瞒的义务、及时退出最低生活保障的义 第 3 章 农村最低生活保障制度的主要问题 14 务、承担相应社会责任的义务等；同样的，国家最直接的就是各级最低生活保障 管理机构在为公民提供这种物质帮助权的同时，也享有一定的权利，如审查审批 的权利、低保户违反相关规定时撤销其低保资格的权利、要求低保户承担相应社 会责任的权利、发现低保户不符合低保条件要求其退保的权利等。 虽然公民和各级最低生活保障管理机构都有其应尽的义务， 但是在现实生活 中违反义务的行为却比比皆是。民事责任、刑事责任、行政责任都涉及在内，但 是无论在三大诉讼法还是最低生活保障制度的相关规定中都是比较苍白的， 并没 有一个相对具体和明确的法律责任体系规范。 无论是公民还是各级最低生活保障 管理机构违反义务时，都有可能因为某种情况法律的不涉及，使得出现不需要承 担法律责任的想象发生。还有一种情况也是现实中最常出现的，就是农村居民对 于各级最低生活保障管理机构做出的不批准申请，或者减发、停发低保时，如何 来保障自己的权益，是行政诉讼还是行政复议，还是“复议前置” 。再者，由于 农村居民受文化程度、信息闭塞等因素所限，即使有相关的维权渠道也不能真正 保障其权益，如何来进行低保维权宣传也是制度建设中需要解决的问题。 第 4 章 国外农村最低生活保障法律制度的比较分析 15 第 4 章 国外农村最低生活保障法律制度的比较分析 第 4 章 国外农村最低生活保障法律制度的比较分析 农村最低生活保障法律制度是社会救助制度的一个重要组成部分， 作为社会 化发展的结果，其在促进经济发展和维护社会稳定方面有着重要的作用。但是， 由于各国在国情、经济发展方向、社会历史传承等方面的差异性和各国当下发展 的实际需要的不同，各个国家的社会保障法律制度也存在很大的差别。世界上很 多国家和地区都在积极探索建立完善的农村最低生活保障制度，在人口老龄化、 全球经济化和社会急剧转型的背景下， 各国的农村最低生活保障制度面临着更大 的挑战。相比于发达国家，发展中国家构建农村最低生活保障制度的条件可谓是 更加的严峻。不过，我们可以从发达国家的农村最低生活保障制度模式中借鉴合 理成分从而完善我国的农村最低生活保障制度， 世界各国在解决这一问题中累积 德的经验， 对推进我国农村最低生活保障制度体系的建设具有十分重要的借鉴意 义。 4.1 国外最低生活保障制度的历史演变过程 由于国情上的差异，多数国家实行的社会保障制度并没有城乡之分，而是实 行国民一体化的保障，仅仅将农民作为公民的一部分来加以保障，只有少数国家 为农民专门建立了专项的社会保障制度。 发源于欧洲资本主义时期的社会保障法 律制度，经历了萌芽、起步、发展、成熟和调整这五个主要阶段，是一个非常漫 长的历史演变过程。 4.1.1 萌芽阶段 社会保障制度起源于人类在长期生活中逐渐产生的原始互助互济行为， 人类 在生产生活的过程中不可避免地会面临各种各样的灾害，有些来源于自然界，如 旱涝、地震等，有些来源于人类社会本身，如贫困、疾病等，这些都不是依靠个 人的力量可以克服的困难。在这种情况下，就需要统筹社会的力量来解决问题， 救灾济贫由此而出现，这是一种最古老的社会保障方式，也是现代社会保障法律 制度的源头。 处于保障法律制度萌芽阶段的救灾济贫，并没有过多的政府参与，而是通过 一些社会机构的人道救济来实现的。15 世纪欧洲启蒙运动所提倡的自由、平等、 博爱的观念催生了宗教慈善保障，这是一种临时性的人道主义救济，主要由民间 第 4 章 国外农村最低生活保障法律制度的比较分析 16 宗教团体及慈善事业机构负责实施。当然在这一时期也有相关的法律规范出现， 最早制定救灾济贫相关法律文件的国家是英国，1601 年英国女王伊丽莎白一世 颁布了济贫法 ，开创了通过立法来救灾济贫的先河，其社会救助开始由教会 实施的非正式的制度步入官方创立的正式的社会救济制度的轨道， 为世界各国社 会保障法律制度的建立提供了可以借鉴的经验，具有重要的示范作用。 4.1.2 起步阶段 社会保障制度的真正起步开始于工业革命时期， 工业革命又称产业革命或技 术革命，指的是在资本主义工业化早期，在这一时期资本主义的生产方式完成了 从工场的手工业向机器的大工业过渡的阶段。 以机器生产逐步来取代手工业劳动， 以大规模得工厂化生产逐步来取代个体工场手工业生产的革命， 后来又渐渐扩充 到了其他行业。工业革命给西方社会所带来的这一冲击，不仅仅表现在生产领域 之中，更重要的是表现在社会关系领域所发生的一系列根本变化。机器的大规模 使用，一方面使资产阶级取得了大量财富，另一方面也令贫民数量激增，从而社 会贫富差距扩大，导致社会矛盾日益突出。 在起步阶段发展最快的国家是德国，俾斯麦政府为了巩固国内统治，维持社 会稳定，吸纳了新历史学派的“改良主义” ，通过颁布一系列的社会保险立法来 调和国内矛盾。 1883 年德国颁布了世界上第一部社会保险法 疾病保险法 ， 1884 年颁布了工伤保险法 ，1889 年又相继制定了养老、残疾、死亡保险法 ， 1917