（社会学专业论文）市场经济背景下的乡镇政府——以赣中lg乡政府为例.pdf

摘要 市场经济转型背景下的中国乡镇政府在发展乡镇企业、提供各种社会服务功 能上扮演着重要的角色，但同时又被认为是日益增加的农民负担和激烈的干群关 系的始作俑者。学者对此做出了不同的解释。 本文回顾了对地方政府包括乡镇政府的研究，并从国家与社会的框架下对乡 镇政府进行分析，认为乡镇政府的这种矛盾角色其背后的运行机制受到宏观制度 背景、具体乡村社会环境的影响。主要表现在： 首先，压力型体制中的政治机制和财政体制使乡镇政府积极发展经济，同时 这种压力型体制看重指标和结果，导致乡镇政府各种不合理的角色行为。 其次，尽管当代乡镇政府仍旧在乡村社会中具有支配角色，但是乡村社会力 量的不断增长对乡镇政府角色转变将发挥越来越大的影响。在国家与社会关系的 背景下，乡镇政府角色运行是国家、乡镇政府和农村社会三者之间互动的结果。 关键词：乡镇政府角色运行机制 a b s t r a c t l i n d e rt h e b a c k g r o u n d t h a tm a r k e t e c o n o m y m a k e st h et r a n s i t i o n ，t h e g o v e r n m e n t s o fv i l l a g e sa n dt o w n so fc h i n aa r e p l a y i n g a n i m p o r t a n t r o l ei n d e v e l o p i n g t h e t o w n s h i pe n t e r p r i s e a n d o f f e r i n g v a r i o u sk i n d so fs o c i a ls e r v i c e f u n c t i o n s b u ta tt l l es a m et i m e t h eg o v e r n m e n t so f v i l l a g e sa n d t o w n so fc h i n aa r e c o n s i d e r e dt ob et h ep e a s a n t i n c r e a s i n gb u r d e nd a yb yd a ya n db e a ri tw i t ht h er o l e t h a ts t a r t st oc r e a t eab a dp r e c e d e n to ft h ef i e r c er e l a t i o nb e t w e e nt h ec a d r e sa n dt h e m a s s e sa g a i n t h es c h o l a r sh a v em a d ed i f f e r e n te x p l a n a t i o nt ot h i s n i st e x th a sr e v i e w e dt h er e s e a r c ht ot h el o c a l g o v e r m n e n ti n c l u d i n g g o v e r n m e n t so fv i l l a g e sa n dt o w n s ，a n dt h i n k st h a tt h er o l e so f t h eg o v e r n m e n t so f v i l l a g e sa n dt o w n sa r ea c t e da n di n f l u e n c e db ym a c r o s c o p i c a l l ys y s t e mb a c k g r o u n d ， t h ec o n c r e t es o c i a le n v i r o n m e n ta n dm e c h a n i s mo fi t sb e h a v i o r s h o w ni nt h e f o l l o w i n gs e v e r a la s p e c t sm a i n l y ： f i r s to f a l l ，p o l i t i c a lm e c h a n i s ma n df i n a n c i a ls y s t e mi nt h es y s t e mo fp r e s s u r e t y p em a k et h eg o v e r n m e n t so fv i l l a g e s a n dt o w n sd e v e l o pe c o n o m ya c t i v e l y , t h e s y s t e mo f t h i sk i n do f p r e s s u r et y p ev a l u e si n d e xa n d r e s u l ta tt h es a m et i m e ，c a u s e t h eb e h a v i o ro fv a r i o u sk i n d so fu n r e a s o n a b l er o l e so fg o v e r n m e n to fv i l l a g e sa n d t o w n s ； a n o t h e rr e a s o ni st h o u g hc o n t e m p o r a r yg o v e r n m e n t so f v i l l a g e sa n d t o w n ss t i l l a r r a n g er o l e si nt h er u r a la r e as o c i e t y ，b u ta st h eg r o w t ho f t h es o c i e t a lf o r c e si nt h e r u r a la r e ac h a n g ea n dg i v ep l a yt ol a r g e ra n d l a r g e ri n f l u e n c et h er o l eo fg o v e r n m e n t o f v i l l a g e sa n d t o w n s u n d e rt h er e l a t i o n s h i po ft h es t a t ea n dt h es o c i e t y ，g o v e r n m e n to fv i l l a g e sa n d t o w n sr o l ei tr u n st ob e c o u n t r y v i l l a g e s a n dt o w n s g o v e r n m e n t a n dr u r a l i n t e r d y n a m i cr e s u l tb e t w e e nt h es o c i a lt h r e e s k e y w o r d s ：t h eg o v e r n m e n t so f v i l l a g e sa n dt o w n s ；r o l e ；r o l e7 so p e r a t i n gm e c h a n i s m 儿 原创性声明 本人声明：所呈交的论文是本人在导师指导下进行的研究工作。 除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已发表 或撰写过的研究成果。参与同一工作的其他同志对本研究所做的任何 贡献均已在论文中作了明确的说明并表示了谢意。 签名：日 本论文使用授权说明 本人完全了解上海大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学 校有权保留论文及送交论文复印件，允许论文被查阅和借阅；学校可 以公布论文的全部或部分内容。 ( 保密的论文在解密后应遵守此规定) 签名导师签名：坌蕉盈盥日期：坦垒：! ：丝 上海大学坝：l 学位论文 第一章总论 一、问题的提出 改革以来，中国乡镇政府在促进中国经济发展上所扮演的角色已经得到公 认。许多研究都显示，正是乡镇政府运用其行政控制权，在本区内推动了经济的 发展。对于这种积极发展经济的角色，学者从各自的角度出发做出了不同的解释： o i 认为地方政府( 当然包括乡镇政府) 就是一个“地方政府公司化”的组织， 有其自身利益考虑，扮演着企业家的新角色。1 w a l d e r 也认为地方政府就是“工 业厂商”。2 也有一些学者将当代乡镇政府称之为“谋利型的政权经营者”，其功 利倾向促使他们发展经济。3 而金山爱( m a r i ae d i n ) 认为完全是由于政治诱因 促使地方政府发展经济，地方干部的政治及经济方面的表现是上级评核的主要方 面，当中央把权力下放给地方政府时，亦同时增强了他们对基层政府主要干部的 行政及政治控制。4 这些看法虽然角度不同，但是把乡镇政府看作发展经济和进 行社区建设的积极角色的观点却是他们的共同立场。 而与之相矛盾的是乡镇政府权威的急剧下降，乡镇政府的形象不佳，乡镇政 府和农民关系有逐步恶化的倾向，尤其是诸多学者和上级政府也将农民负担不断 加重的原因归之于乡镇政府。乡镇政府的角色和权威在各类媒体的报道中也处于 十分不利的境地。一些落后的中西部地区，乡镇政府和乡镇政府干部多以“贪官” 面目出现在农民的头脑中。学者们要么将乡镇政府这种恶劣形象的原因归之于干 部的贪婪而不断增加对农民的搜刮，要么认为他们以牺牲农村社会的利益换取政 府收益，还有的人认为是政府机构臃肿且效率低下造成的地方政府开支增加导致 农民负担加重。5 但上述的观点与其说指出了乡镇政府的形象不佳的原因，倒不 如说是其具体表现，而缺乏对乡镇政府这种形象背后的行为动机的深刻分析。 本文将关注在市场转型中乡镇政府这一矛盾角色形成原因及其背后的运行 机n - 即为什么一方面乡镇政府和乡镇干部会致力于推动经济发展并进行社区建 设，而另一方面乡镇政府又被认为是加重农民负担的始作俑者? 这二种角色之间 ：参照金山爱( 瑞典) “基层干部的政治激励机制一中国地方政府发展经济的动力”，香港社会科学学报， 第f 七期2 0 0 0 年秋季，j e a n o i ( 1 9 9 2 ) ，“f i s c a l r e f o r ma n de c o n o m i cf o u n d a t i o n so f l o c a ls t a r e c o r p o r a t i s m i n c h i n a ，”w o r l dp o l i t i c s ，n o 4 5 o c t o b e r ) 2 a n d r e w w a l d e r ( 1 9 9 5 ) ，“l o c a l g o v e r n m e n t sa s i n d u s t r i a lf i r m s ：a l l o r g a n i z a t i o n a n a l y s i so f c h i n a s t r a n s i t i o n a i e c o n o m y , ”a m e r i c a nj o u r n a lo f s o c i o l o g y , v o l1 叭n o2 ( s e p t e m b e r ) p 2 6 3 3 0 1 3 杨善华，苏红从“代理型政权经营者”到“谋利型政权经营者”向市场经济转型背景下的乡镇 政权，社会学研究，2 0 0 2 年第一期页1 7 - 2 4 4 金山爱( 瑞典) ，“基层干部的政治激励机制一中国地方政府发展经济的动力”，香港社会科学学报，第 七明2 0 0 0 年秋季，页4 5 6 3 5 赵阳、周飞舟，“农民负担丰n 财税体制”，香港社会科学学搬，第卜七明2 0 0 0 年秋季页7 2 - - 7 3 l l 海大学项： j 学位论文 有什么内在的逻辑联系? 乡镇政府到底是在什么样的激励机制下去积极发展经 济? 乡镇政府扮演其角色的社会结构性背景是什么? 本文将首先从历史的角度 入手分析当代乡镇政府角色运行的制度背景，并在国家与社会的框架下，尝试以 一个乡镇政府个案的具体分析来对此做出解释。这里必须指出从事这一研究的理 由，因为乡镇政权从来就没有改变它在农村社会的主角身份，对它的研究能反映 中国乡村社会的现状。同时，本文也希望通过此研究能对中国改革开放以来深刻 的现代化历程和农村社会变迁进行客观的分析做出贡献。6 二、相关的研究回顾及研究意义 对于有关乡镇政府的角色的研究并不是一个新鲜的话题，首先是一些海外的 汉学家对我国乡村社会进行研究时对此有所牵涉。改革开放以后我国一些学者也 从政治学的角度对此进行分析。杜赞奇( p r a s e n j i td u m a ) 用国家内卷化( s t a t e i n v o l u t i o n ) 描述了民国前期国家权力向地方社会的扩张，其所造成的两个影响 便是税收增加和乡村政治制度架构的改变。由于缺乏“文化权力网络的支持”， 乡镇公所的人员只能由这些“保护型经纪人”或者“赢利型经纪人”充任必达到 民国政府控制农村，实现税收和征兵的目的，其结果是国家政权在乡村社会的内 卷化。7 不过杜赞奇忽略了一点：国家高层的“盈利型经纪”，正是地方精英的示 范。在他的描述中，国家在乡镇政权设立的代理机构的权力是虚弱的，充当的只 是民国政府为了完成税收、征兵任务的代理，而且这些代理的完成还必须借助于 各种经纪人的合作才能达到其目的。 我国学者对于改革以后乡镇政府角色的研究大都集中于政治学或者行政学 相关的研究。这些研究关注乡镇政府的基本结构，条块分割的情况，乡镇政府对 于村民自治的影响等方面的研究也是其中的重点。8 比如张厚安、徐勇等人对中 国农村基层政权尤其是村民自治的发展进行了系统的论述，认为尽管村民自治有 了很大的发展，乡镇政府在乡村社会中仍旧起主控性作用，其角色具有支配性质。 徐勇主持的二十二村的调查中也观察到乡镇政权与村委会的指导形式在相当程 度上还带有行政领导色彩，但是表现形式上出现了多样化。党组织的上下领导关 系依然存在，但是同样出现了一些新变化，乡镇政权改变了原来的命令方式，进 而采取一些比较有策略性的控制行为。9 这些分析一个不足之处是其着眼点是从 “乡政村治”的制度背景下去研究乡镇政府的角色，其着眼点在村而不在乡，没 有对乡镇政府的角色和地位进行系统的分析，不足以说明乡镇政府角色行为背后 当然耍对1 述所有问题做出全面而又具有普遍性的回答是不可能的，因为中国乡镇政府体制实行时间尚 短- 各地情况各异，会存在不同的情况，难以总结出一个具有普遍性的结论。但是通过对现有的、具有独 特性的个案实行描述和剖析，这项工作应该是有意义的。 7 杜赞奇，文化、权力与国家江苏人民“i 版社2 0 0 3 年8 月第一版 6 金太军、施从美，乡村关系与村民自治，广东人民出版社，2 0 0 2 年7 月第一版 。徐勇、张厚安、项继劝，中国农村村级治理0 2 个村的调查与比较，耳中师范大学出版祉，2 0 0 0 年8 月第一版页7 6 2 上海人学硕上学位论文 的结构和制度背景。 而荣敬本等人则认为，我国县乡政治体制是一种“压力型体制”。这种“压力 型体制”通过将政府确定的经济发展任务、指标层层分解下达，从县到乡镇，再 到村甚至每个农户，由于这些人物和指标的主要评价、考核方式采取“一票否决 制”，将每个组织和个人的“政绩”、荣辱、升迁与之“挂钩”，这在无形中形成 了一种自上而下的压力。这种层层承包式的“经济一政治”体制，实质上是一种 “县一乡镇村( 党支部) ”连坐制。在这种体制中，上级只关心下级任务和 指标的完成结果，却不管下级采用何种方法、何种途径一合理的或不合理的，合 法的或不合法的来完成这些任务和指标，乡镇政府就是“国家的经纪人”。 瑞典学者金山爱( m a f i ae d i n ) 持类似观点，她分析了激励地方官员发展经 济的政治机制，并认为是政治诱因促使地方政府推动经济发展的。她认为新的地 方官僚架构正在基层逐渐成形，作为干部责任制的一部分，领导干部要对上层的 党政机关负责，也要对地方社会负责。地方干部的政治及经济方面的表现是上级 评核的主要方面。当中央把权力下放给地方政府时，这个讲求科层等级的党政机 关，亦同时增强了他们对基层政府主要干部的行政及政治控制。“ 这些分析着重从制度和结构性的背景上理解乡镇政府的角色，并给我们提供 了一个从上往下看的视野，这种看法强调国家的制度安排，看到了乡镇政府受到 的体制压力，尤其是政治压力对乡镇政府发展经济的影响。但是这种分析忽视了 乡镇自身利益的考虑，而各种自身利益包括生存和发展的需要也是导致乡镇政府 发展经济的重要原因。而且他们的看法中明显存在的“命令一服从”的影子，刻 意强调了乡镇政府的被动性，忽视了乡镇政府的一系列变通行为，同时没有深入 分析农村社会对乡镇政府角色的影响，而将乡镇政府从农村社会中剥离出来进行 考查，这是本文需要对此加以完善的。 第二类研究通过对乡镇财政体制的研究来分析为什么乡镇政权会不余余力 地加大对农民的汲取力度，进而加重农民负担，成为所谓的“掠夺者”的角色。 对乡镇政权这一消极的角色，赵阳和周飞舟认为，流行的“贪官说”没有看到乡 镇政府用所获得收入进行地方经济建设的一面，“机构臃肿说”可以从乡镇政府 自身生存问题解释发展经济的动力和农民负担增加，但是没有看到这些资金的大 头往往是用于教育、道路、水利、民政等支出，在目前农村教育水平落后的情况 下，这笔开支是无论如何都没有办法减少的。“收入来源说”更是不能解释地方 政府宁愿亏损也要兴办企业发展经济的行为。他们认为必须从县乡两级的财政体 制中寻找原因。他们认为，随着八十年代中期以来农村经济的增长，农村的经济 。荣敬本，从压力型体制向民主台作型体制的转变，中央编译m 版社1 9 9 8 年版 金山爱( 瑞典) ，“摹层干部的政治激励机制中田地方政府发鹾经济的动力”，香港社会科学学报，第 卜七期2 0 0 0 年秋季，页4 5 6 3 e 海大学硕士学位论文 结构、财源和税源也发生了巨大变化，但是政府的财政体制并没有随之做出相应 的转变，以至各种与经济发展相适应的公共开支缺少相应的来源，地方政府不得 不将这些开支转嫁到农民身上，这也是农民负担加重的最根本原因，这也使地方 政府成为不受欢迎的角色。”而王绍光和胡鞍钢也认为，衡量国家能力有四个指 标，即汲取能力、调控能力、合法化能力、强制能力。其中最为根本的是汲取能 力，因为只有当国家掌握了必要的财力时，才能实现其他的功能。”据此，有的 学者认为现有体制下，汲取能力对于乡镇政权在行使其公共职能同样重要，汲取 能力决定了乡镇政府以什么样的面目出现在农民面前。并且强调财政体制和财政 能力对乡镇政府的影响。“ 由于这类研究着重于对乡镇政府负面形象的描述，对其形成机制的制度性的 分析稍显薄弱。同时，他们看到了乡镇财政体系对了解乡镇政府的行为非常具有 启发意义，但是却脱离不了经济学中“理性”行动者的影子，不能全面把握乡镇 政府的角色与权威的形成逻辑，因为财政因素虽然可以解释农民负担加重的原 因，但是财政体制造成的政府财政短缺是否就完全是乡镇政府刻意追求收益的唯 一原因，这是需要商榷的地方。很明显，这种解释忽视了其他非财政方面的影响， 这是它们的不足之处。 第三类研究认为乡镇政府之所以协助发展地方经济，主要是因为他们类似于 “厂商”或“经营者”的角色，为了获取更多利益而大力发展经济。o i 认为， 乡镇发展自己的企业是相当明显的，其发展经济的驱动力在于收入，她甚至认为 地方政府就象一个公司一样，是“地方政府公司化”，因为获得利润，地方干部 推动企业发展似乎已是不言自名。同时o i 认为，在个人层面，地方官员能否有 额外收入与乡镇经济的发展有密切的关系。这种财政上的奖励构成了贪污以外可 选择的合法方式。“w a l d e r 认为地方干部是经济的推动者，他们推动经济发展 的原因跟商业机构一样，驱使他们去努力发展经济的诱因就是收入。地方干部虽 然拥有行政权，但w a l d e r 仍视他们为企业经理，受着经济利益的驱使。财政制 度的改革是推动地方政府发展企业的经济诱因，也是地方财政限制日益钢化的选 择。“ 赵阳、周飞舟，“农民负担和财税体制：从县、乡两级的财税体制看农民负担的制度原因”，香港社会科 学学报，第卜匕期2 0 0 0 年秋季，页6 7 王绍光、胡鞍钒，“中国政府汲取能力的下降发其后果”，张静主编国家与社会浙扛人民出版社 1 9 9 8 年1 2 月 任宝玉“财政视角下的乡级治理”，中国农村研究2 0 0 1 卷，中国社会科学出版社，2 0 0 2 年5 月第一 版页2 2 - - 2 6 转引自金山爱( 瑞典) ，“基层干部的政治激励机制一中国地方政府授展经济的动力”，香港社会科学学 报，第“r 七期2 0 0 0 年秋季，页4 5 6 3 a n d r e ww a l d e r ( 1 9 9 5 ) , ”l o c a lg o v e r n m e n t sa si n d u s t r i a lf i r m s ：a no r g a n i z a t i o n a n a l y s i so f c h i n a st r a n s i t i o n a e c o n o m y ”a m e r i c a nj o u r n a lo f s o c i o l o g y , v o l1 0 ln o 2 ( s e p t e m b e r ) p 2 6 3 3 0 1 4 上海大学硬士学位论文 张静在分析乡村基层政权在基层管理中所起的作用时，提出了“政权经营者” 这个概念。基层政权的一个引人注目的新角色是“从事经营，成为经济行动者”。 “这种新角色，一方面，如同企业家角色一样，对地方经济的发展起到推动作用： 另一方面，则与其他经济行动者形成利益竞争乃至冲突关系。”张静指出，“政权 经营者的政权地位使其可以无偿或象征性地有偿使用公共资源。政权地位意味着 公，意味着经营公共资源的合法性，意味着向公共集资的合理性，意味着其 占有的公有性质。然而，当公的产业投资失败时，往往由公共大众 承担损失，政府经营者自己则不必承担赔偿的责任，它没有风险，只有收益。7 并且，由于政权经营者的这一特点，他们正“以各种各样的方式，远离国家利益， 同时也没有贴近社会利益，他们日益成为脱离了原来行政监督的、同时未受到任 何社会监督的、相对独立的、内聚紧密的资源垄断集团。”应该说张静的分析 指出了乡( 镇) 村基层政权在中国实行改革开放之后逐渐发展出的“政权经营者” 的基本特征。但是她的研究没有将基层政权进行区分，因为基层政权包括乡镇政 权和村级政权，乡镇和村级面临着不同的政权地位，必然面l 临着不同的支配、合 作和冲突环境，并且张静没有深入解释县级通过掌握乡镇人事权对乡镇政权的控 制对基层政权所带来的影响，这是她的研究需要深入之处。 杨善华和苏红以张静的研究作为基础，并且他们更强调当代乡镇政权进行各 种经济行为和创收行为背后的经济驱动力。他们的研究秉承张静的看法，认为乡 镇政权就是“政权经营者”。人民公社作为乡一级的政权经营者所承担的作用是 “代理型的政权经营者”的角色。而改革开放以后，由于乡镇面临的财政压力的 同时，有了更多的自主的活动空间。由于面临吃饭的压力，一旦有机会，他们就 会寻找刨收的机会。作为政府的最低层级，乡镇政权不是将自己应该担负的行政 管理事务看作自己的主业，而是将经济活动看作是自己的主业，当代乡镇政权是 “谋利型政权经营者”的角色。” 丘泽奇也分析了乡镇政府从事经济活动的动力和体制背景，认为乡镇政府带 有厂商性质的身份背后的扩展性支出短缺，造成了乡镇政府参与地方经济和企业 活动的动力，同时他还看到了政府一旦卷入当地的实际经济活动，政府与厂商的 界限会越来越模糊。他认为乡镇政府发展经济的角色另一个动力是其和地方社会 的地域利益共同体身份，乡镇政府利用政府资源，通过推动乡镇社区的经济发展 来满足政府的利益要求。“ 1 7 张静，基层政权一乡村制度诸问题，浙江人民出版社，2 0 0 0 第一版，5 2 页 张静，基层政权一乡村制度请问题，浙江人民出版社，2 0 0 0 第一版，7 7 页 杨善华，苏红r “从代理型政权经营者到。谋利型政权经营者向市场经济转型背景下的乡镇 政权”，社会学研究，2 0 0 2 年第一期，页1 7 - 2 4 e 己泽奇，“在政府与厂商之间：乡镇政府的经济活动分析”，马戎、刘世定主编中国乡镇组织变迁研究， 华夏出版丰_ = 2 0 0 0 年1 0 月第一版，页1 7 6 5 上海大学妖士学位论文 关于乡镇政府发展经济角色的研究不管是o i 还是w a l d e r ，张静，杨善华， 都看到了现在地方政府积极发展经济的方面，但是他们的分析立足点却过于考虑 地方政府为了自身的利益去发展经济的原因，而没有考虑到乡镇政府只是整个国 家行政体系中的一部分，其角色一定受到自上而下的上级命令的影响和制约，而 且他们的研究忽视了当代乡镇政府在发展地方基础设施、地方水利、民政、教育 等方面的非赢利性投资，也没有看到地方政府进行一些地方领导人认为是走形式 走过场的“招商引资”、“特色产业”、“经济结构调整”等获利极少的经济行为， 特别是中西部不发达地区地方政府进行经济行为时明知会浪费大量的人、财、物 力，而乐此不疲，这都是需要解释的地方。而金山爱、荣敬本等人的研究确正好 相反，太过于考虑政治激励对乡镇政府角色行为的塑造而忽视乡镇政府自身利 益，这些都是必须加以完善的地方。 总之，有关的研究还有很多，毫无疑问，这些研究成果对我们认识乡镇政府 提供了许多相关性的结论和方法论启示。但是这些从不同理论视野中得出的成 果，大部分缺乏具体、系统的实证研究的佐证。显然对上述问题进一步探讨需要 将其置于国家( 上级或中央政府) 、乡镇政府与农村社会关系的互动中有所考察， 才有可能得出中肯的研究结论。同时，乡镇政府的行为是在宏观政治、经济社会 环境中的行为，受到深层的结构和制度因素的影响。扶这个角度出发，上述的研 究部分地解释了乡镇政府的行为机制，并且由于这些研究的着眼点不同各有偏 重，这也造成他们研究的片面性，这些都是本文试图发展完善之处。 三、框架与研究方法 ( 一) 分析框架 本文采用国家与社会的分析框架进行研究。乡、镇是中国社会的基层行政区 域，设在乡镇的乡镇政权是我国政权序列的最基础部分。它的地位和作用相当重 要，因为它既上联“国家”又下接乡村社会，并代表着“国家”对乡村社会进行 直接治理。国家在乡村社会的治理好坏，在很大程度上取决于乡镇政权的实际“作 为”；同时，在日常生活中，农民也是主要地通过乡镇政府与“国家”发生各种 关系。这也是本文采用此框架来研究乡镇政府的一个原因。 国家与社会的关系这研究视角的运用始于上个世纪五十年代，西方社会科 学家最早用它考察那些与欧美民主政体不同的国家的政治与社会体制。这样的视 角和其间使用的概念体系预设了一种国家与社会之间的二元对立，确实在相当程 度上描绘出社会主义国家中政府与社会之间的互动关系，包括当时初露端倪的国 家与民间社会的冲突关系。在这里，“国家”自然指的是中央政府及其管理者， 包括乡镇政府。“社会”或者说“乡村社会”，则是在中国广大农村存在的人群共 6 上海大学硕士学位论文 同体的总称。21 体现在本文则主要从国家( 中央政府或上级政府) 、乡镇政府与 农村社会的互动关系中来考察中国乡镇政府的角色运行机制。 ( 二) 概念 这里要对乡镇政府、乡镇政权做一界定。乡镇政权组织是我国农村的基层政 权，是国家依法在农村建立的最低一级的政权组织，按照宪法和地方组织 法的有关规定，我国农民基层政府包括乡政权、民族乡政权、镇政权。根据法 律规定乡镇政权由乡镇人民代表大会和乡镇人民政府两部分组成。22 由于我国乡 镇政权机构采取的是党委和政府两条线的结构，且乡镇党委系统人员也是属于公 务员编制，乡镇党委组成人员和政府组成人员对乡村社会而言共同代表了乡镇政 权组织，他们在乡镇政权的实际运作中是一整体的各个组成部分，他们的利益高 度相关，所以本文出于行文方便统称为乡镇政权组织或者乡镇政府。 基于此，本文认为乡镇政府的角色是指以乡镇政府在乡村政治中的地位和身 份为凭籍的行为模式和行为逻辑。包括乡镇政府在其运行过程中的所作所为，乡 镇为什么如此行为的逻辑，以及他们的行为逻辑背后的身份和地位。 ( 三) 研究方法 本文所采用的方法主要是个案研究法，选取的个案是赣中革命老区y f 县 l g 乡。选取这个乡是因为这个乡在整个赣中乃至全国来说都是比较普通的，不 是模范乡，也很少被外界所关注，然而从另一方面来说它又是独特的，它作为具 体行政区划内的乡镇政府有其独特性。正是因为如此，对它的研究既可以排除 些被所谓典型与示范光环下所掩盖的常识，又能分析不同环境下的乡镇政府面对 问题时的行为逻辑。 本研究所使用的资料来源主要有： 首先，参与性观察。从2 0 0 0 年9 月到2 0 0 1 年8 月中旬，笔者以l g 乡一位 公务员的身份在l g 乡工作和生活了年时间。离开l g 乡后笔者一直保持和原 有同事的联系，并从未放弃关注这个乡政府的运行情况。而我的这些经历是本文 资料的主要来源。其次，座谈与访谈。2 0 0 3 年1 月至2 月，7 月至8 月，笔者先 后四次和l g 乡一些乡干部进行座谈，并且讨论了当代乡镇的一些热点问题。第 三，文献档案。本文的文献资料的获得除笔者在l g 工作时的记录数据和文件外， 并得到了l g 乡统计站和财政所提供的些基本情况统计表。除此之外，查阅当 地县志也是文献的一个来源。 根据学术规范，论文已对所涉及的个案乡、村名以及人名做了技术处理，隐 肼晓虹“中囝农民的政治参与”香港社会科学学报，第十七期2 0 0 0 年秋季页1 1 9 转引办红，北京人学社会学系2 0 0 1 年博士论文社会变迁中的乡镇政权t 3 页 7 上海大学碗l 学位论文 去真实名称而代之以假名。 四、个案的基本情况 ( 一) 自然条件，经济、社会状况 1 、自然条件。l g 乡位于江西中部y f 县的东北方位，距县城2 5 公里。该 乡总面积1 2 7 平方公里。共有耕地2 9 4 1 4 亩，林地1 6 7 0 0 亩，水产养殖面积2 9 0 0 亩，主要农作物以水稻为主，一年两熟。是一个典型的以农业作为经济支柱的乡 镇。经济方面。l g 的工业并不发达，根据县2 0 0 2 年统计数据，该乡工业总产值 合计为1 1 3 9 万元，从业人数为5 4 9 人，仅占全乡人口总数的4 5 。23 交通非常 不便，只有条“抚八”省道和县城相连，到各行政村都是泥筑乡道，不是水泥 路。 2 、行政区划、人口状况。l g 乡人v 1 根据第五次人口普查的结果为1 2 4 5 0 人“，下辖1 1 个村委会，共有村民小组9 9 个，自然村9 3 个，乡政府所在地为 l g 行政村。行政村基本上是有好几个自然村组成而自然村则大部分都是萃姓 村。尽管单姓村很多，但是由于l g 的乡自然村比较分散，规模较小，宗族势力 并不强大。 ( 二) 1 9 4 9 年以来l g 乡级政权组织的沿革 1 、区划沿革。y f 县在1 9 4 9 年7 月解放后仍旧延续民国时期的县下行政区 划设置，并成立人民政府，即：区、乡、镇人民政府。1 9 5 2 年1 1 月，区、乡、 镇人民政府改称区、乡、镇公所。1 9 5 6 年根据上级统一安排撤区设乡，同时成 立l g 乡人民政府党总支，1 9 5 7 年改为党委。1 9 5 6 年2 月，撤销区公所，乡、 镇公所改称乡、镇人民委员会。乡党委对政府工作进行指导，乡人民委员会( 乡 政府) 在法律上成为县下唯一的政府行政机构。1 9 5 8 年l g 乡在保留乡人民委员 会的基础上墙设先锋公社，成立公社党委。这种高度组织军事化、行动战斗化、 生活集体化的体制一直延续到1 9 7 8 年，而政社合一的制度则一直延续到1 9 8 4 年。2 5 1 9 8 4 年，根据上级统部署，y f 县改变了“政社合一”体制，设立乡政府， 改公社为乡，改大队为村民委员会。“全县有2 5 个乡镇。l g 乡政府就是在那时 成立的，其建制一直延续到现在。乡一级在国家科层制度里是属于正科级，乡长 和党委书记都是正科级干部。现有的l g 乡级政权组织由乡党委、乡人民代表大 会和乡人民政府组成。 引自( l i i 西省y f 县统计年箍2 0 0 2 卷数据 根据第五次人口普壹结果。 y f 县志，新华出版社，1 9 9 3 年页5 9 - 6 9 y f 县志。新华出版社，1 9 9 3 年，页6 4 上海大学硕士学位论文 2 、乡政权组织基本组成情况。乡党委在全乡政权权力结构中处于最顶端， 在全乡区域内是没有争议的l g 乡的政权核心。现任乡党委书记帅年青是毫无争 议的乡一把手。是乡权力的运作的第一领导人，在乡行政事物中负总责。乡政府 是负责管理全乡日常事务的基本行政单位。现任乡长符爱华，兼任乡党委副书记。 她是乡里的二把手，主管乡的财政和经济以及其他一些日常的行政事务。除乡长、 书记以外，乡还有其他几个分管农林水、计划生育、民政、司法、文教卫生的副 乡长与党委委员。这些副乡长和党委委员协助乡长和书记进行本辖区的管理。乡 政府下设俗称“七站八所”的各个业务部门。七站八所一般都是上级业务部门的 派出结构，在人事上受上级的领导，但是工资和福利都是在本单位实现，所以除 了自己的业务以外，主要以本乡的工作作为中心。 乡人大理论上是乡的最高权力机关，是人民群众参与农村基层政治、实行当 家作主权利的主要形式。l g 乡人大每年召开一次会议，由乡长进行工作汇报。 可以说在实际的工作中，乡人大的权力行使是不充分的，基本上只是一个辅助政 府、服从党委的角色。这从现任人大主席的人员构成也可见一斑。现任乡人大主 席由乡党委书记帅兼任，另一人大副主席刘( 原为人大主席，后来上级为了突出 党委，一律规定由党委书记兼任人大主席) 为党委成员。 除此之外妇联、青年团、政协统战部门作为社会团体在政权中也有一席之地。 由于这些部门负责人的编制在乡政府内，而且其工资和福利也在乡政府中获得， 他们的工作中，i i , 其实也是在乡党委政府的统一安排下进行。比如妇联主任范美莲 就兼任前村的蹲点干部，团委书记钟海明同时是乡政府的文书。所以这些部门的 负责人几乎是全职服从乡政府的调配安排，他们对外也代表乡政府。 由于事实上存在着乡党委、乡政府、乡人大三套班子，为了避免政出多门， 并进行统一的领导，乡成立了党政联席会议。党政联席会议的成员包括所有班子 成员，即所有党委委员、政府副乡长以上、人大主席副主席。从行政级别上而言 就是全乡副科级以上干部都是党政联席会议的组成人员。党委书记帅无可争议的 是这个会议的核心。党政联席会议是本乡的最高决策机构，负责全乡的所有有关 事务。党委成员和政府成员实际上成为了一个分工合作的统一体。 乡镇干部包括党政人大系统的所有干部和职工，为了便于论述，我在这里统 称l g 多政府干部。整个l g 乡组成人员如下：党政办公室1 3 人，社会综治办3 人，这些人为俗称的“行政干部”，包括党政联系会议成员和其他拥有国家公务 员编制的人员；乡财经办公室( 财政所) 4 人；乡计生服务站4 人；农业服务站 9 人；乡经管站7 人；乡土管所2 人；民政社保所1 人；文广站1 人；所有在编 人员加上退休人员6 人共5 0 人( 不包括其他聘任人员7 人) 。2 7 名单米源于2 0 0 3 年1 1 月工资发放表 9 上海大学硕士学位论文 第二章市场转型中的乡镇政权组织 1 9 8 0 年代初期前后国家的中心工作转移到发展经济上来，在国家经济体制由 计划向市场转型的过程中，中国农村的社会结构发生巨大变化，这种变化开始于 农村实行联产承包责任制的经济体制。联产承包责任制不但使农民重新获得生产 经营权，有了经济自主地位，并进一步拓宽了自己的生存空间，而且使农民强化 了自己的权益意识，乡村社会自身力量得到发展。同时，高度政社合一的体制已 经难以适应联产承包责任制的发展，人民公社体制再也难以凭借原来所拥有的管 理权力对乡村社会进行完全的掌控。国家与农村社会的关系发生了改交，国家力 量从基层农村大幅度地撤退，乡镇以下基层农村事务的管理权交给了农民自己。 所以我们有必要考察市场转型前后乡镇政权体制的变迁和农村社会成长隋况，进 而对研究乡镇政府角色机制确立研究的逻辑起点。 一、市场经济转型与乡镇体制变革 l 、公社体制。1 9 4 9 年共产党夺取全国政权以后，按照革命理想对整个社会 进行了构建。其中突出的表现是公社制的确立，这种制度的确立完全改变了传统 的乡村权威系统，使国家科层组织深入到社会的基层，传统基层权威系统与正式 的官僚权威系统接轨。人民公社干部的权力主要来自于他们在国家科层体制中的 位置，这种位置使他们拥有在乡村社会不同于传统的乡绅和宗族势力的权力和权 威。在集体经济制度下，他们是国家在地方权力的代表，有着传达和诠释国家政 策的权力，更重要的是他们控制了各种资源的分配、工作的分配、任务的分配， 他们权力的施行依靠一套政治、经济、和军事制度维系着，这是他们的权威的合 法性基础的主要来源。其合法性正是来自于国家权力的赋予，杜赞奇所说的“权 力的文化网络”中地方士绅因为财产、教育、文化资本和社会投入而获得权威合 法性的途径已经丧失。” 在人民公社的组织结构中，公社本身的机构比较“单薄”，其功能、角色也 比较单纯，即扮演“国家代理入”或“国家代言人”的角色，起着“上传下达” 的作用；而“生产大队”和“生产队”则扮演着极为重要的角色，他们承担着从 组织农业生产、落实上级下达的计划任务、交纳公粮或农业税收、决算分配、管 理社区集体资产到维持社会治安等几乎所有的乡村政治、经济、社会活动的管理 和控制任务。2 9 人民公社制度使得农村政治显现出如下特点：第一，这种制度体系下的国家 杜赞奇，文化、权力与国家江苏人民m 版社i9 9 4 年8 月第一版 景跃进，“国家与社会边界的重塑”江苏社会科学，2 0 0 0 年第2 期 1 0 上海大学硕士学位论文 与社会关系表现为完全的支配性。代表国家的公社可以向乡村社会发布各种指 令，而没有社会对政府的反馈途径，整个国家与社会的关系呈现出单一性。 第二，政社合一体系让农村各种事务都服务于国家总体的政治目标，无论是 生产安排还是行政指令，都直接与政治相联系起来。同时，乡村社会的任何政治、 文化、经济、思想方面的内容都和意识形态相联系。 第三，公社在整个乡村社会的命令结构体系当中既要服从上级命令，是上级 政府的政策执行者，又在乡村社会中作为管理者和命令者的角色。生产大队和生 产小队必须对公社的行政命令和经济指标无条件的服从和执行。 第四，公社一级的各种行政机构是国家政权体制中的一个层级，公社干部是 国家干部，拥有国家编制，其人事任命完全掌握在上级政府的手中。公社对于大 队干部的任命也具有决定意义。干部任命制度使得干部把自己的政治生命系于上 级，同时，这种任命制度也强化了公社干部在乡村社会的权威地位。 2 、乡镇政府体制。1 9 7 8 以后中国的政治格局发生了重要变化，革命和暴力 斗争的时代过去之后，接下来是改革和巩固的时代。国家的政策从阶级斗争到经 济改革的重大转变，是中国革命手段的重大改变。3 。基于社会向市场经济转型， 1 9 8 3 年左右开始的农村行政体制变革改变了原来公社制度那种政社合一的体 制，组织规模和结构基本上发生了很大的变化。公社恢复乡镇政府体制。3 1 通过这次行政体制的改革我们可以看出，国家在历经几十年对乡村社会的完 全控制以后权力有所收缩。这体现在国家行政体系中，乡镇政府成立，改变了人 民公社时期的政社合一的行政结构，公社所拥有的控制能力在乡镇政府时期有所 减弱。同时，公社在原来农村中“三级所有，队为基础”、“政社合一”的体制中 处于最上层的地位发生了改变。在整个国家行政体系中，乡镇是政府权力的末梢。 与公社体制相比较，新体制下的乡镇政府在组织结构和机制上产生了这样一些变 化： 首先，国家行政机构止于乡镇一级，乡村关系是指导而非命令关系使乡村社 会和乡镇政府的关系发生了变化，乡镇政府不能像公社对待大队那样发号施令， 乡与村的关系是指导而非命令关系。尽管村民委员会的选举和组织过程并没有完 全摆脱命令与服从体制的影响，乡镇组织对它的干预仍然存在，”但是至少在法 理上，乡镇与村之间的命令结构解体了。 第二，乡镇政府改变了“三级所有，队为基础”体制时和乡村社会融合一体 赞正清，伟大的中国革命，世界知识出版社，2 0 0 3 年2 月第一版，页4 0 8 匠泽奇，“在政府与厂商之间：乡镇政府的经济活动分析”，马戏、刘【! 上定主编中国乡镇组织变迁研究， 华夏出版社，2 0 0 0 年1 0 月第一版，页1 7 6 徐勇、张厚安、项继劝中国农村村级治理一2 2 个村的涧盘j 比较华中师范大学 版社，2 0 0 0 年 8 月第一版页7 6 l l 上海大学颤 。学位论文 的状况，变成了乡村社会的“他群”。乡镇政府的这种身份使它更难以接触到农 民生活的具体方面，与农村的距离感增强。同时，对于乡镇干部而言，社区事务 在他们心目中的地位有所削减。乡镇政府对乡村社会的控制力减弱，进入农村社 会内部的成本增加。 第三，乡镇政府作为国家行政体系的末梢，这种行政体制改变了乡村社会高 度铁板一块的局面，乡镇政府自身利益彰显。乡、村各有自己的利益诉求。一方 面，作为独立于村的机构，乡镇政府有其自身的生存问题、发展问题，乡镇领导 干部有其自身的政治和经济诉求。同时，乡镇政府要达到自己的目的，就必须尽 量使自己的观点得到村民和村委会的支持，乡村之间更为平等的协商增加。乡村 之间的这种结构削弱了命令与服从模式，农村社会的力量的成长加强了乡村社会 对乡镇政府的信息反馈，打破了单向式的命令结构体系。 第四，乡镇政府经济管理功能、社会服务功能有所加强，对社会的控制力减 弱。由于国家提倡发展经济，乡镇政府的经济职能有所加强，社会服务功能也比 公社时期突出。同时，与联产承包责任制相适应的政治和经济环境使乡村社会自 主力量得到生长，反映在乡村关系中的冲突增加，农民在和乡镇政府打交道时， 手中所拥有制约乡镇政府权力实