（社会学专业论文）国家助学贷款制度实施困境问题研究——z大学助学贷款制度的调查与分析.pdf

摘要 y863 7 9 3 在当今全球高等教育财政紧缩的背景下，高等教育成本分担与 成本补偿已被国际社会认同，推行以贷款为主的学生资助制度势在 必行。因此，对国家助学贷款制度进行深层分析，进一步完善制度 结构与设计，是亟需解决的理论和现实问题。 本文以社会学调查为切入点，对z 大学国家助学贷款实施现状 进行全面调查，深入了解该制度对个人学业、就业的影响。在掌握 第一手资料的基础上，结合社会学、教育经济学、福利经济学、制 度经济学等学科的相应理论与方法，关注这一制度的产仁、发展、 实施，对实旌过程中借贷两难的问题与原因进行分析，认为现行困 境背后的根本问题是，在助学贷款总体收益难以覆盖成本的情况下， 准来承担相应的损失政府、银行、高校、学生四火利益主体应 该如何合理负担成本、共对风险，从各群体博弈过程得出各利益主 体在合理获利的基础上，应坚持“风险共担”的原则，进一步理顺 四者之间的关系，完善风险防范机制。最后参考国外成功经验，就 建立更为完善的国家助学贷款制度、促进教育公平、推动社会和喈 发展提出建议。 关键词国家助学贷款，实施现状，建议 a b s t r a c t o w i n gt ot h eg l o b a if i n a n c i a lc r i s i so f h 远h e re d u c a t i o n ，t h ec o n c e p t o fc o s t - s h a f i n gw a sa c c e p t e db yn a t i o n sa o v e rt h ew o r l d i ti sa t e n d e n c yf o rs t u d e n tl o a n si ob e c o m et h em a i nm o d et op r o v i d ef i n a n c i a l a s s i s t a n c e t h e r e f o r e ，i ti sn o fo n l yat h e o r e “c a lb u la l s oap 豫c “c a l p r o b l e mt oa i l a l y z e h o wt o i m p r o v en a t i o n a l s t u d e n tl o a ns y s t e m ( h e r e a f c e ra b b r e v i a t e da s ”n s l s ”) t h ea u t h o rm a k e sac o m p r e h e n s i v e s u r 矿e y o nt h e p r e s e n t i m p l e m e n t a t i o no f ”n s l s ”i nac e r t a i nu n i v e r s i t ya n dt h ei m p a c to n s t l l d e n c s s t u d ya n de m p l o y m e n to f i l _ 0 nt h eb a s i so ff i r s t _ h a i l dm a t e r i a l ， c o m b i n i n gt h ec o f r e s p o n d i n gt h e o r i e sa n dm e t h o d so f s u c hd i s c i p l i n e sa s s o c i o l o g y ， e c o n o m i c so fe d u c a t i o n ，w e l f a r ee c o n o m i c s ，a n ds y s t e m e c o n o m i c se t c ，t h ea u m o rp a y sc l o s ea t t e n t i o nt ot h ef o m u l a t i o n ， d e v e l o p m e n ta n di m p l e m e n t a t i o no ft h i ss y s t e m t h em o s ti m p o r t a n t q u e s t i o ni s - w h oc o m et ou n d e n a k et h ec o f r c s p o n d i n gl o s s e s ? t h e a u t h o rt h i n k st h a tt h eg o v e m m e n t ，b a n k ，u n i v e f s i t ya n ds t u d e n t sw h oa f e t h ef o u rm a j o ri n t e r e s t ss u b j e c t ss h o u l ds h a r er e a s o n a b l yt h ec o s ta n d r i s k ，p e r s i s tt h ep r i n c i p l eo fr i s k - s h a r i n ga n dp e r f b c tt h er i s ka g a i n s t m e c h a n i s m f i n a l l y ，d r a w i n go nt h ec a s e so f ”n s l s ”i no t h e r0 0 u n t r i e s ， t h ea u t h o ro f f e r ss u g g e s t i o n st ob u i l das o u n d e r ”n s l s ”t op r o m o t e e d u c a t i o nj u s t i c ea n dt h eh a r m o n i o u sd e v e i o p m e n to f s o c i e t ya t1 a 曙e k e yw o r d sn a t i o n a ls t u d e n tl o a ns y s t e m ( 瞒l s ) ，t h ep r e s e n t i m p l e m e n t a t i o nc o n d i t i o n s ，s u g g e s t i o n s 2 图表目录 表1 ：学生贷款的差异比较表一一1 1 表2 ：历年国家助学贷款政策变化一览表( 1 9 9 9 2 0 0 4 ) 一一1 4 表3 ：z 大学2 0 0 5 年全日制学生总数及调查抽样表一一1 6 表4 ：2 0 0 5 年z 大学贫困学生资助情况统计表一1 7 表5 ：z 大学国家助学贷款情况报表( 2 0 0 5 年6 月) 一1 8 表6 ：z 大学国家助学贷款新机制工作进展情况( 2 0 0 5 0 7 0 6 ) 一一一一一一一2 0 图1 ：国家助学贷款办理程序图一一一一一一一一一一一一一2 1 圈2 ：受助方式认同感图一一一一一一一一一一一一一一一一2 1 圈3 ：经济困难学生解决经济压力途径图2 2 图4 ：申请贷款原因图一一一一一一一一一一一一一一一一2 2 图5 ：其他经济困难学生未贷款原因圈一2 3 图6 ：贷款对学习影响分析图一一一一一一一一一一一一一一2 3 表7 ：备利益主体的利益与风险承担裹2 5 图7 ：贷款计划的制定流程图一一一一一一一一一一一一一一3 0 第一章导言 随着高等教育由精英化转向大众化，贫困学生增多日益成为一个严峻的社会 问题。探讨建立新型的高校助学贷款制度，使不同经济收入的学生群体都能平等 地拥有享受高等教育的权利，对支持教育体制改革，促进教育事业发展具有很重 要的意义。从整个发展方向上看，国家助学贷款也是高校多种资助形式中最具有 生命力的。推动助学贷款的实施，建立一套科学的贷款机制和还贷机制，有助于 保证高校和社会局势的稳定。 一、问题的提出 当前，高等教育大众化进程的推进满足了广大群众对高等教育的露求，使国 民整体素质得到极大的提高，有力地促进了经济发展与社会进步。但它也给世界 各国高等教育的发展带来了越来越多的问题，政府不可能氏期负担高等教育的庞 大开支，办学经费的不足影响了高校的可持续发展。目前，世界高等教育发展的 实践证明了合理的教育成本分担机制是解决高等学校经费不足非常重要的途径。 但随着高校收费制度的实施，贫困大学生数量的逐年增多成为各国普遍关注的热 点。确保贫困学生平等接受高等教育的机会，对各国大学和政府而言，都是一个 严峻的挑战。这就需要建立一套较为完备、运转高效的学生资助政策体系，实旌 国家助学贷款制度。如美国的帕金斯贷款( p e r k i n gh a l l ) 、联邦家庭教育贷款 ( f f e l l p ) 和直接合并贷款( c ( m s o 瑚i a t j o nl 0 a n ) 、f f 本的育英奖学会等。 助学贷款的实施不仅从理论上体现了高等教育公平和机会平等，同时也具有 重要的实践意义。向个人发放助学贷款，可以扩大内需，拉动经济的增长；提高 个人的生产能力，在很大程度上缩小贫富差距。助学贷款的实施不仅为个人会融 业务的发展积累了经验，也会让银行在摸索中形成一套有效的个人消费信用贷款 管理模式。通过教育贷款还能克服教育发展的资金匮乏限制，刹于高校的长远发 展。家境贫困的学生得到了平等的教育机会，在校期间能够安心学习，为将来成 功就业奠定了良好的基础。 埘我国这样一个人口众多、财力相对薄弱的发展中国家来说，如何借鉴他国 学生贷款经验与教训、降低贷款风险以及完善我国助学贷款制度，是亟待解决的 理论与现实问题。自1 9 9 9 年颁布关于国家助学贷款的管理规定以来，我国 政府及各相关职能部门对国家助学贷款政策陆续展开探索和调整，国家助学贷款 从无到有并逐渐发展起来。几年来该制度在我国已先后进行了5 次调整，特别是 2 0 0 4 年6 月出台的关于进一步完善国家助学贷款工作的若干意见是其实施 以来最大的一次调整，它就进一步完善国家助学贷款政策、改革国家助学贷款实 施机制、建立和完善贷款偿还的风险防范与补偿机制以及加强对国家助学贷款工 作的领导、管理与监督等四方面进行调整，但完善后的新机制并没有有效地解决 国家助学贷款实施中存在的主要问题。翻家助学贷款的逐步推行与丌展情况不仅 多次被媒体报道，同时也成为相关学术领域的研究热点。近年国内专家学者已从 不同角度对这一问题进行了深入研究，但该制度本身的合理性与可行性，以及实 施的有效性等方面存在的问题仍有待深入、全面地加以研究，国家助学贷款如何 走出制度困境仍然是一个重要而尚未解决的课题。 二、研究动态 国内外各界包括政府、银行、高校、学者都在加强相关的理论探索和实证研 究，为建立完整的贫困学生混合资助体系提供支持。 ( 一) 国外研究状况 伍德霍尔( w 0 0 d h a l l m a u r e e n ，英语伦敦大学教育学院) 研究助学贷款的成果非 常多，他的借款学习：为发展中国家设计学生贷款计划一书，从贷款的管理、 对象、规模、偿还等1 0 个方面详尽地分析了在发展中国家实施学生贷款计划必 须注意的“制度规定”，并试图设计一套学生贷款计划管理的计算机模型1 。 约翰斯顿f j 0 h n s t o n ed b r i l c e ，荚匡f 纽约大学校长、经济学家，联合国教科文 组织学生资助问题专家1 的高等教育的成本分担：英国、联邦德国、法国、瑞 典和美国的学生财政资助提出了著名的“成本分担”理论，为实施学生贷款提 供了强有力的理论基础。2 阿尔布雷克特和齐德曼( a l b r e c h td o u g l a s z i d e 册a i l ，a d r i a n ，世界银行专家) 对学生贷款进行了系统研究并指出：一一是要有“信用回收机构”的参与，最好是 1 w o o d h a l l ，m a u r c e n ( 1 9 8 7 ) k n d i n gf o rk a m i n g ：d e s i g n i n ga s t u d e n tl n a i l p r 0 伊a m m ef o rd c v c l o p i “g c b u n t r i e s l o n d o n ：c o m m o n w e a l i hs e r c t a d a t 2j o h n s t o n e ，d b m c e ( 1 9 8 6 ) s h a r i n g t h ec o s to fh i g i i e re d u c a l j o n ：s t u d e n tf i n a c i a la s s i s t a n c ei nt h eu n i t e d l ( i n g d o m ，t h ef e d e r a lr 印u b l i co fg e 咖a n p m n c e ，b w e a e na n dt h eu n i l e ds t a t e s n e wy 0 r k ：t h ec o l l e g eb o a r d 2 税收部门或社会保险机构的参与，主要目的在于防止拖欠偿还贷款；二是必须考 虑到偿还款额与毕业生收入之间的关系：三是对那些经济上、学业上更需贷款的 学生确叶一种支持性目标，这对保证贷款计划的有效性至关重要；四是如果实旌 贷款计划，人们必须乐意支付等于或高于通货膨胀率的利率，以便最大限度地减 少政府的贷款补贴；五是在毕业生的收入中并不反映潜在的社会收益时，贷款的 损失才能认为是正当的。3 齐德曼对世界上很多国家学生贷款的目标进行归纳分析后认为，学生贷款的 目标有五类：( 1 ) 以增加贫困家庭子女上大学的机会，促进入学公平为目标的学 生绩款；( 2 ) 以扩展高等教育为目标的学生贷款：( 3 ) 以弥补高等教育财政不足 为目标的学生贷款；( 4 ) 以满足特殊领域、特殊地区劳动力需求为目标的学生贷 款；( 5 ) 以减轻学生经济负担为目标的学生贷款。4 众多学者对发达国家和发展中国家进行研究后的普遍结论是：学生贷款可以 成为资助学生的一条有效途径，但它对机会均等和高等教育成本再分配的影响程 度也依赖于具体的教育和经济现实，还与贷款期限和条件有关。可这些研究缺乏 对各国( 包括我国) 具体经济现实、社会环境与实施现状的详细了解。 ( 二) 国内研究动态 1 对国外助学货款的介绍与对比研究 ( 1 ) 对偿还制度及回收率的研究，相关文章有徐东华、沈红的学生贷款 偿还制度研究、学生贷款偿还负担的国际比较及我国的实证研究等，认为国 际还款负担率一般为1 0 ，而我国的还款负担率过重；国际还款期限一般在1 0 年以上，而我国的还款期限短；建议向我国毕业生征税，解决高等教育投资问题。 ( 2 ) 对一些国家和地区的助学贷款本金来源、贴息、担保分析。如康小明 的从准公共产品视角看我掌助学贷款的市场失灵等。主要结论是政府补贴的 助学贷款占据着极其重要的地位，助学贷款本金主要来源于政府的财政预算缌绝 大部分助学贷款都需要提供担保。 ( 3 ) 介绍美国、日本、澳大利亚等国的助学贷款制度及实施情况。如戴金 平、宋楠的学，卜贷款成效的国际比较、赵中建的高等字校的学生货款 p 曲f e c h l ，d o u 醇a s z i d e r m a n ，a d d a n ( 1 9 9 1 ) d e f e r f e dc o s tr e v e yf o fh i g h e re d u c a i i o n ：s t l l d e n tl o a n p f o g r a j n si nd e v e l o p i n gc o u n i d e s n e 、o r l db a n k p 4 7 4z i d e r m a n ，a d “d a n ( 2 0 0 2 ，7 ) a l l e m l i v e o b j e c v e so f n a t i o a l s t u d e n t l o a ns c h e m e s ：i m p l i c a i i o n s f o r d e s i g ne v a l u a t i o na i l dp o l i c y ，w e l s hj o u m a lo fe d u c a t i o n ，i s r a e l 3 国际比较研究等。国外高校学生贷款制度一般包括偿还期限、利率、方式和减 免条款等，其资密来源一般由政府出资或担保，利率低于问期市场利率，出财政 贴息，偿还期限一般为1 0 年或更长，偿还方式多样化等。5 2 对我国国家助学贷款政策的评析 ( 1 ) 国家助学贷款实施中存在的问题研究。相关文章李文利的国家助学 贷款的理论探讨和实证分析等。主要结论是国家助学贷款的供需不平衡，不能 满足贫困生需求；国家助学贷款在地区之问、中央与地方高校之间、专业结构之 间发放不平衡；贷款违约现象严重，银行的积极性不高等。 ( 2 ) 国家助学贷款存在问题的原因分析。如张丽萍、钱强的试论国家助 学贷款风险规避的原则和对策、张晋生的国家助学贷款运行机制研究，认为 政府未发挥作用，助学贷款产品设计不合理，风险防范机制薄弱，信用缺乏约束 力，银行靠行政推动缺乏竞争，缺乏健全的金融系统等。 ( 3 ) 对国家助学贷款推行不够理想所采取的对策。建议建立国家助学贷款 准备金、健全风险共担机制，开展生源地助学贷款，建立个人信用档案、银行之 问共享借款人信息，建：立助学贷款的追缴机制等。相关文章有吕炜、肖兴志的完 善国家助学贷款制度推进高等教育发展，乔锦忠的中国高校助学贷款的现状、 问题和政策建议，程建胜、刘向耘的助学贷款制度的完善与创新等。 通过资料收集，我认为目前国内国家助学贷款研究现状主要有两大类：一是 侧重于对西方助学贷款情况及制度的介绍与比较：二是对我国国家助学贷款制度 实施过程中出现问题的原凶分析。这些研究对助学贷款的研究面比较广，但他们 主要是从国家助学贷款的必要性、实施情况、偿还贷款措施等方面进行分析，大 多就事论事，以现象解释现象，没有从本质上、深层次上去研究，缺少系统的考 察与研究。 三、理论基础与研究思路 ( 一) 理论基础 1 教育的产品属性 美国经济学家曼昆在他的经济学原理一书中对公共物品和公有资源等做 5 赵中建：高等宁校的学生货款田际比较研究，成都：p q 川教育版社，1 9 9 6 年，1 0 0 1 9 0 负 4 了如下定义：( 1 ) 公共物品是既无排他性又无竞争性的物品，即不能排除人们使 用一种公共物品，而且，一个人享用一种公共物品并不减少另一个人使用它的能 力。f 2 ) 公有资源是有竞争性但没有排他性的物品或资源。6 由于物品的属性会随 着社会经济发展水平变化，特别是技术水平和需求关系的变化以及产权制度安排 的调整，经济学家一般将不同时满足消费非排他性和非竞争性的物品称为准公共 物品。 教育一方面具有正外部性，整个社会都能从较高的教育水平中受益，各级各 类教育均具有外部性，国家通过实施全民教育可以提高公民整体素质，增强国 家的政治与道德教化功能，维护和促进社会的稳定和发展，因而成为教育外部性 最大的受益者；而另一方面教育资源是有限的，教育具备一定的竞争性，个人如 果受到良好的教育，其本人和家庭可以商接从中受益，其效用是排他的。教育同 时具有非竞争性和非排他性两方面的特征，所以它是作为准公共产品存在的。 而且，这特征在不i 司等级教育之矧不是同质均等分布的。基础教育招生名 额多，人均占用资源较少，但与国民素质密切相关，其竞争性较弱而外部性较强， 是一种强公共弱私人产品。随着教育等级的不断提高，教育与未来职业和预期收 入相关性越来越高，因而教育的外部性随着教育等级的提高而逐步减弱，并且由 于受教育机会量的有限性和受到准入机制( 即对个人智力、体质等诸方面的要求， 招生名额有限，人均占用资源) 的限制，教育机会具有了排他性和竞争性，私人 产品属性逐渐增强。所以高等教育是一种强私人弱公共的产品。 2 高等教育成本分担理论 在公共预算紧缩的压力下，很多国家政府通过增加学费，将部分教育成本( 以 学费的形式) 从政府转移给学生或家庭，来实施高等教育成本分担计划扩大高等 教夯机构非公共收入来源。高等教育成本分担已成为种全球性的趋势。 著名的“教育成本分担理论”是由美国纽约大学校长、教育经济学家约翰斯 通提出的，即应由政府、学生、学生家庭和社会人士( 捐赠) 共同分担高等教育 的成本。7 由于高等教育具有准公共产品的特点，它既产生显著的个人收益，也 带来显著的公共利益，整个社会及国家是高等教育的主要受益者。因此，按照经 济学“收益者分担费用”的观点，在高等教育灯社会、政府、个人及其家庭带来 7*，、舭 4 砧i呲詈i ：如 撤报学学学学人人u 乜，尔、尿 ， 北北 策策对对和和析析分分的的遥趣问问贷贷拖拖与费贽久欠生生学学人犬建建耿耿 显著好处的背景下，实施政府或纳税人、学生及其家庭分担教育成本的计划具有 经济性、合理性，是公平的。 一方面，在公共财政预算受到约束的条件下，适度加大高等教育成本补偿的 力度，可以维持较大的高等教育规模，促进了高等教育出精英型向大众型的过渡， 有利于在保证参与率和平等的基础上增加整个高等教育可获得的资源。另一方 面，较高的学费水平也会挫伤低收入家庭接受高等教育的积极性，在没有一套相 应的平衡机制下，经济相对困难家庭的学生就很可能因高昂的学费而被拒之门 外。因此，必须建立对这些弱势群体的救济资助的制度安排，且救济与资助应该 具有“普遍可得性”和“充足性”，以此来保证教育机会的公平和效率。 3 教育公平及贫困生资助模式 美国著名教育家贺拉斯曼曾经宣称：“教育是实现人类平等的伟大的工具， 它的作用比任何其他人类发明都要大很多。”8 对于教育公平的理解有众多的看 法。柏拉图在其理想国中曾从两方面阐述其含义：一是使每个人特有的能力 得到发展，有相同的教育机会；二是个人的发展不能妨碍社会的发展。瑞典著名 教育家胡森认为，教育公平主要指教育机会均等，包括起点、过程和结果的平等。 哈佛大学哲学大师罗尔斯把公平分为“均等性公平”和“非均等性公平”，并提 出了关于公平的三条著名原则：( 1 ) 每个人都能获得最广泛的、与其他人相同的 自由；( 2 ) 一个人获得的不均等待遇应向所有人开放；( 3 ) 如果起始状况不同， 处于不利地位者的利益就应该用“补偿利益”的办法来保证。9 在“社会公平”和“机会均等”的理念推动下，大多数国家在二战后都不同 程度地对贫困生资助政策进行了探索。世界银行提出了两个扩大公平的要求：第 ，不仅要求考察已经入学的贫困学生是否获得资助而且要考察不利阶层子女 接受高等教育比例是否提高，是否与他们在人| j 中的比例逐渐接近。第二，不仅 资助已经进入大学的贫困学生，而且要更多的关注基础教育的投入，使贫困家庭 的学生能够得到高质量的基础教育，这是提高贫困学生进入大学比例的关键。目 前已有的高等教育资助模式归纳起来大致有三种模式，即“免费加助学余模式”、 “收费加混合资助模式”和“收费加贷学会模式”。“1 助学金政策是通过公共税收向商等教育提供必要的经费，将整体的社会收入 8 约翰布鲁蛆克，_ l 承绪等详：高等教育哲学，杭州：浙江教育版社，1 9 9 8 年。 9 张民选：理想4 ，抉择人学生资助政策的国际比较，北京：人民教育川版十l ：，1 9 9 7 年 ”郑勇：人学生助学贷款实施问题的若干思考，高校改革。管理，2 0 0 2 ( 3 ) ，4 1 0 页。 6 部分转向接受高等教育的人手里，也就是说，接受高等教育者用全体纳税人的钱， 这对于未接受高等教育者来说是不公平的。而且较高收入家庭的学生最可能受益 于高等教育的公共补贴，而这些补贴包含了中、低收入的纳税人向那些因接受高 等教育而在未来获得高收入的人的利益转移。而学生贷款制度则是受教育者用未 来的钱支付现在接受高等教育所花费的成本的制度安排，能确保那些赢接受益于 高等教育的人最终偿还贷款，所以助学贷款比助学会更公平。1 1 因此，实施国家 助学贷款能增加贫困家庭子女上大学的机会，扩大贫困家庭学生对高等教育的需 求，促进教育公平和社会公平。 ( 二) 研究思路 本文以实地调查为切入点，对z 大学国家助学贷款实施现状进行了全面调 查，深入了解该制度对个人学业、就业的影响。在掌握第一手资料的基础上，结 合社会学、教育经济学、福利经济学、制度经济学等学科的相应理论与方法，关 注这一制度的产生、发展、实施，对实施过程中借贷两难的问题及原因进行深层 分析，对制度中各利益群体的风险与收益进行讨论，从各群体博弈过程展开对公 共政策中政府责任的探讨。就进一步建立更为完善的贫困学生资助模式、促进教 育公平、推动社会和谐发展提出建议，望对有关部门提供一一定参考。 本文所用的研究方法主要有问卷法、访谈法与文献法。 问卷调查是对z 大学获得国家助学贷款的全同制在校本科生、研究生进行 的，问卷主要围绕学生的家庭经济状况、学习情况、贷款额度、还款期限、还款 信心等方面设计。具体内容详见附录一。问卷的发放主要是采用分层抽样法，统 计分析的总体为z 大学全日制在读本科生、硕搏研究生，按该校获得踊家助学贷 款学生中本科生与研究生的人数比，抽取样本1 0 0 人。 防谈对象有i 类：一类是学生，即问卷调查时确立的重点访谈对象；一类是 学校助学贷款工作的负责人；还有一类是银行助学贷款工作的负责人。由此进r 步了解国家助学贷款政策体系、银行和高校万面工作丌展的基本状况，并引发对 完善国家助学贷款制度的思考。针对不同访谈对象拟订了不同的访谈提纲，具体 内容详见附录二。 对于调查中有些资料辅以文献法获得，包括我国对高校困难学生资助的政策 ”b o d h a u ，m a u r e e n ( 1 9 7 0 ) s t u d e n t l d a n s ：a r e v i e wo f e 。p e f i e n c e i ns c a n d i n a v i aa n d e i s c w h e r c ，l 0 n d o n ： g e o 唱eqh a r f 8 p c ol t d 7 法规、国内外相关学术资料、媒介报道及高校、银行和相关机构的内部资料，充 实实地调查所获资料。 收集的资料可分为三类，实证调查类、理论研究文献类、政策法规文件类。 对第一类资料中的问卷调查分析资料”运用s p s s 统计软件包进行处理，对第 二、i 类资料以及统计资料”与“访谈资料”运用文本分析法。 第二章助学贷款制度概述 一、助学贷款制度的概念 助学贷款是在学生缺乏现时收入及其财产暂时不能满足高等教育需求的情 况下，由金融中介机构提供的用以满足消费需求的服务产品。它是国家为解决高 等学校中经济确实困难的贫困学生的经济难题，由银行开办的、国家财政贴息的 一系列助学贷款制度安排的集合。它不但从制度上解决经济困难学生上大学难的 问题，而且也是对教育理论的一种实践，是为社会公民公平接受高等教育提供经 济保障的一种方式。 助学贷款制度包括f 式规则、非正式规则和实施机制三部分内容，具体有助 学贷款信用制度、助学贷款预算制度、助学贷款发放制度、助学贷款回收制度、 助学贷款成本管理制度、助学贷款风险规避制度等。通过这一系列的规则可以制 约学生、银行、高校、政府网者的选择空间，约束四者之间的相互关系，减少国 家助学贷款中的种种风险和交易费用，促进其顺利进行。 二、助学贷款制度的性质与特征 助学贷款旨在帮助贫困大学生完成学业，具有明显得政策性特征，但本质上 仍属于商业贷款。“ ，一) 商业性特征 作为贷款的一种，助学贷款具有贷款的般特征，其本质是信贷产品，是由 金融中介机构向社会提供的金融中介服务。现代消费理论的生命周期恒常收 ”沈红：圉家助学贷款：银行的风险+ ，机遇，中圈l 锸等教育，2 0 0 1 ( 2 2 ) 。 8 入理论认为，个人在长期中计划其消费与储蓄行为，为的是在他们整个一生中以 最好的可能方式配置其消费。1 3 个人一生的收入一般晕倒u 型分布，当消费者无 法借款支持现期消费，以期望未来的较高收入时，就存在流动性约束，这个可能 存在的约束对学生来说尤为明显。总体来说，火学生综合素质高、就业前景好、 创业成功率高，可以期待未来有较高的收入咧报，他们应该在其一生收入的基础 上进行消费以最大化其效用。但学生缺乏用以支付读书期问有关费用的流动资 金，面临流动性约束，银行向学生提供贷款就向他们提供了这种流动性，这样就 产生了助学贷款的需求。从银行的角度看，只要确定合理的价格( 利率) ，向社会 提供助学贷款这种服务产品，帮助学生以未来的现金收入来偿还本金并支付利 息，银行就能获得利润，这样也就产- 了助学贷款的供给。 ( 二) 政策性特征 助学贷款市场是伴随着高等教育成本分担体系而产生，并为高等教育服务 的。高等教育是一种准公共物品，这决定了助学贷款也是准公共物品，其是否由 政府提供或者多大程度上由政府提供一方面取决于市场的效率，另一方面取决于 经济发展水平和政府的财政能力。 就市场效率而言，作为一项纯粹的会融产品，助学贷款具有先天缺陷。它 凭借的是学生潜在的信用资源，建立在学生未来收入预期的基础之上，显然，其 第一还款来源具有较大的不确定性。因此，如果没有政府或其他风险主体，助学 贷款市场完全依靠商业化市场运作方式是无效的。实践证明，在没有政府干预的 情况下，助学贷款的帕累托改善不可能发生。为提高助学贷款的效率，政府干预 诸如提供利率补贴、风险担保、风险准备会以及承担贷款方案部分管理成本 等是必要的。 这样，助学贷款就转变为国家助学贷款，不再是单纯的会融产品，而具有了 政策金融的特征。( 政策金融是指国家为实现一定的政策目标而采取的手段，它 主要是通过建立政府银行或对银行体系的直接干预，以比市场或商业更为优惠的 条件，为特定的晟终需求者提供中长期信用。) 就我国目前而言，国家助学贷款 制度是由中央和省级政府共同推动的，由幽家指定的商业银行发放，无需抵押， 在校期间政府给予全额贴息。实践中，幽家有关部门出台了较多的政策性要求。 譬如，财政贴息、免营业税及所得税前核销坏账、不搞担保、利率不上浮、单独 3 多恩布什，赞希尔斯塔兹：宏观经济学( 第七版) ，2 0 ( 】o 年，2 9 0 贝 9 考核贷款资产质量、教育部门和银行对贷款共同进行管理、“四定”、“三考核” 以及下达指导性贷款计划要求经办银行努力满足符合条件的经济困难学生 的贷款需求这实际上是最大的政策性要求。因此，我国目| j 订的国家助学贷款 政策无论是从政策目标还是政策手段上都符合政策金融的含义。 三、国外助学贷款制度的发展 2 0l 进纪7 0 年代以后，随着政府对高等教育投入经费的缺乏成为一个普遍问 题，各国大都采取减少助学会、扩大助学贷款的制度选择。综观世界建立教育助 学制度的幽家，大多数都实行了国家助学贷款。据学生资助问题专家伍德霍尔博 士( w b o d h a l lm a u r e e n ) 统计，目前全世界已有5 0 多个国家和地区实行学生贷款制 度，其中既有美、月、英等发达国家，也有印度、牙买加、加纳等发展中国家， 其共同特点主要有“： ( ) 贷款基金提供方式有两类，最主要的是由政府提供专项拨款，如美国 政府资助额占6 0 左右。另外，有社会团体、私人和慈善机构的捐赠，银行融资 等，如韩国、菲律宾。有些国家两个渠道都采用( 如美国的斯泰福贷学金就属于 商业银行出资方式) 。政府专项拨款方式有两种：一是由政府依法定期拨款( 如 美国的“帕金斯贷学金”) ，二是根据求贷的实际需要拨款( 如新加坡的“中央准 备金基金会贷学会”) 。 ( 二) 贷款主要用于学生支付自己的学费和生活费。经济困难学生可以无息 或低息贷款，富裕学生也可以贷，但利息较高。 ( 三) 贷款由政府或家长作担保，学生与金融机构点接联系贷款事宜，并根 据自己的偿还能力和困难程度来决定自己的贷款金额和偿还期限。金融机构按社 会贷款程序办理手续。 ( 四) 贷款利息主要分为四种类型：无息、无实质性利息、低息、市场最惠 利息，均低于市场金融利率。前两种主要面向贫困家庭的学牛，后两种面向其他 学生。大多数国家采用政府贴息。如日本，在1 9 8 4 年以前，贷学金是无息的， 1 9 8 4 年以后，增加了有息贷学金，但只占1 8 5 ，无息贷学会占8 1 5 。1 5 ( 五) 贷款偿还方式主要有两种：一种是分期定额还款，学生分期付款，在 4 张民选：对学生直接资助政策的同际比较，高等敦育研究，1 9 9 2 ( 3 1 。 5 丁富增：削瞄i 教育i 改革比较，北京帅范教育版礼1 9 9 9 年版，笫9 9 页。 1 0 规定期限内偿还，这种方式管理成本较低，但不考虑学生未来收入情况，为大多 数国家采用；另一种按收入比例还款，学生按收入的固定比例逐年偿还，这种方 式考虑了学生未来收入状况，但管理成本较高，澳大利亚、新西兰等国采用。” ( 六) 贷款风险是各国实施助学贷款制度后存在的普遍问题，发达国家拖欠 比例一般在1 0 一2 0 左右，发展中国家还要高。在有些国家，部分贷款者可以 免还贷款，如日本，从2 0 0 1 年丌始，日本文部省建立了贷学金免还制度，对学 习成绩优秀的本科生、研究生和文体活动积极分子视情实行贷学金全额或半额免 还。美国则免除某些学科老师、赴边远地区从事艰苦工作以及毕业后服军役的人 部分贷款的偿还。 表l 学生贷款的差异比较表” 瑞典加拿大日本美国英国印度香港 贷款资格 无有有有无有有 是否与个 人经济状 况有关 获得贷款1 9 8 0 1 9 7 8 1 9 9 01 9 8 8 每年大约 1 9 8 5 的学生数 一1 9 8 1一1 9 7 9 缸 1 9 8 9 年2 0 0 0 0 一1 9 8 6 ( 人)年 拒 4 0 5 3 6 63 5 8 3 0 0 0 证 1 6 2 0 0 01 2 2 3 0 5 ( s 1 )1 0 7 2 9 利息 政府借贷 随市场分零利 5 随零售物无息2 5 ( 自 利率的利率而率与3 ( n d s l p )价指数调 1 9 8 7 年 l 2 加少变动两种 9 ( g s l d )整，实际一1 9 8 8 年 鬣管理费 1 2 一1 4 利率为o度起) h | ( p 1 u s ) 偿还期限6 6 岁之 1 0 年1 0 年 通常5视偿还情 5 年 前：之后年，特殊况而定 勾销债务可延长 偿还方式按上年收每月至少分期付款按月偿分2 0 期 入的4 还3 0 美或根据收还，数额归还( 每 还贷，还 7 c 入状况提l 与月收入季一划) 完为i p ( n d s l p )前或推迟的l l o ， 偿还期至少 l 6 ，但不 得少于 2 5 卢比 ( s 1 = 斯坦福贷款、n d s l p = 赢接学生贷款、g s l p = 担保学生贷款、p 1 u s = 人学生家k 贷款) 6 资料束源：环球肘撤2 0 0 c ) 年l l 门2 4 。 7 部分资料0 l 白靳希斌：市场经济人潮下的教育改革，广东：广东教育j | 版扯，1 9 9 8 年1 0 月。 1 1 国外高校学生贷款制度的实践证明：高等教育贷款制度是一项行之有效的助 学措施，是国家对高等教育实行宏观调控的重要手段，其中推行助学贷款社会化 和建立教育贷款制度是完善这一运行机制的重要保证。 四、我国助学贷款制度的发展 助学贷款在我国被称为国家助学贷款，是党中央、国务院在社会主义市场经 济条件下，利用金融手段完善我国普通高校资助政策体系，加大对普通高校经济 困难学生资助力度所采取的重大措施。”它是出中央和省级政府共同推动的一种 信用助学贷款，由国家指定的商业银行负责发放，对象是在校的全日制高等学校 ( 包括民办高校) 中经济有困难的本、专科学生、第二学位学生、研究生，目的是 用于帮助他们支付在校期间的学费和f 常生活费。 自1 9 9 9 年开始试行国家助学贷款制度，为更好地帮助贫困学生完成学业， 我国政府几乎每年都在改进和调整，以期潞曲各方的积极性，实现制度预期目标。 ( 一) 1 9 鲫年9 月2 0 年8 月 为了支持高等教育事业的发展，根据国务院有关指示，1 9 9 8 年初，教育部、 人民银行、财政部等部门经过调查研究，提出丌办助学贷款、教育储蓄、教育保 险三项举措。1 9 9 8 年8 月，国务院办公厅转发了中国人民银行等部门关于国 家助学贷款管理规定( 试行) 的通知( 因办发【1 9 9 8 】5 8 号) ，确定从9 月1 日开始 由中国工商银行在北京、上海、天津、重庆、武汉、沈阳、西安、南京8 大城市 试行由国家财政贴息的国家助学贷款制度。 从各试点实施的情况来看，效果不尽人意。主要原因一是规定了严格的担保 条件，使家庭经济困难的学生难以找到担保人。二是经营助学贷款非中国工商银 行( 商业银行) 的自愿行为，因而放贷积极性不高。为解决助学贷款实施一年中 遇到的担保难、发展慢的问题，2 0 0 0 年3 月，国务院办公厅转发r 中国人民 银行等部门关于助学贷款管理的若干意见，明确规定对1 8 岁以t 的在校大学生 发放信用( 无担保) 的助学贷款，要求高校提供介绍人和见证人。分绍人和见证人 1 i 再承担经济责任，但同时规定如发生学生贷款逾期不还现象，要在报刊上公布 介绍人和见证人的姓名。因此助学贷款的介绍人和见证人的确定又成为一个难 ”教育部、财政部、人民银行、银髓会：关十i 【一步完善囡家助学贷款t 作卉卜意见的通知f 国办发 2 0 0 4 5 1m ，2 ( 1 0 4 年6 月1 2 。 1 2 题，国家助学贷款仍是推而不动。 ( 二) 2 0 年8 月2 1 年7 月 2 0 0 0 年8 月，教育部、财政部、中国人民银行又制定了关于助学贷款管 理补充意见，由国务院办公厅予以转发，对助学贷款政策再一次做了较大调整： 一是中央财政贴息的国家助学贷款，出8 个试点城市扩大到全国范围，经办银行 由中国工商银行扩大到中国农业银行、中国银行和中国建设银行。二是全面启动 由各级财政贴息的对地方所属普通高校丌办的国家助学贷款工作。三是国家助学 贷款的贷款对象，由全同制本、专科学生扩大到研究生；贷款学生本科毕业后继 续攻读研究尘及第二学士学位的，在读期间贷款期限相应延长，贷款本息在研究 生及第二学士学位毕业后4 年内还清。四是简化申请助学贷款条件，重点推荐“信 用贷款”，见证人不必为借款人提供担保，鼓励学生靠自己的能力与信用借贷。 由于没有任何激励经办银行贷款的措簏，银行面临的风险大，经办银行的积 极性还是不高，国家助学贷款整体进展仍很缓慢。 ( 三) 2 1 年7 月2 0 m 年6 月 2 0 0 1 年7 月和2 0 0 2 年2 月，经国务院同意，t f l 国人民银行、教育部和财政 部就进步广泛开展国家助学贷款发出通知。通知要求实行“定学校”、“定 范围”、“定额度”、“定银行”。并由中国人民银行与教育部门按月考核，确保困 难学生及时获得国家助学贷款。每人每学年贷款最高不超过6 0 0 0 元。通知要 求实行灵活的还本付息方式。借款学生可以在学习期间偿还国家助学贷款，也可 以在毕业后第一年开始偿还。经办银行对借款学生在校期问欠交的国家助学贷款 利息不计复利。借款学生确因经济困难而无法在贷款合同期内全部偿还国家助学 贷款本息时，可向经办银行申请延期。 这次颁布的制度具有很强的行政色彩。针对经办银行积极性不高的现象，制 订了国家助学贷款免征营业税，全额核销助学贷款的呆坏帐，不追究经办人员及 其主管领导的责任，对推动国家助学贷款1 ：作起到了促进作用，但是这项工作与 制度目标还有不少距离。 ( 四) 2 0 0 4 年6 月至今 2 0 0 4 年，教育部、财政部、中国人民银行、银监会又出台了关于进一步 完善国家助学贷款工作的若干意见( 2 0 0 4 年国办5 1 号文件) ，针对国家助学贷 款在推行过程中出现的问题，对这一政策进行- r 调整。新政策有5 个不同：第 是贴息办法不同。新政策改为学生在校学习期间的贷款利息全部由国家支付t 学 生毕业后才开始还本还息。第二是还款年限不同。新政策把期限延长了一至两年， 一个学生从贷款到还款的周期从原来的8 年调整到了9 1 0 年。第三是学校的身 份不同了。现在一所高校每年有2 0 的学生可以申请到助学贷款，而包括对学生 情况的调查、填表这些前期工作都由学校来办，银行尊重学校对贷款学生的选择， 经办银行主要是在后面补办贷款的手续。第四是承办银行的不同。原来是国家指 定几家大的商业银行经办国家助学贷款，现在为了增加竞争性，就变成了招标式 的。第五是从中央有关部门到省级政府、各个高校到经办银行，都进一步加强了 组织领导，都没立了专l 】的协凋、办事机构，专门负责此项工作。虽然从叶l 尖到 地方都进一步完善了制度细节，加强了对助学贷款的管理，强化了高校责任，但 新制度出台后仍有很多不尽人意之处。 表2 历年国家助学贷款政策变化一览表( 1 9 9 9 2 0 0 4 ) 相关文件政策主要内容助学贷款推进情况 1 9 9 9阑办发往北京等8 大城市试点：由t ：商试点城市发放4 0 0 万元货 正 1 9 9 8 5 8 号银行独家承办，需担保人的信用款 贷款，特困生贷款的呆坏帐由学 校平财务分担。 2 0 0 0 国办发 2 0 0 0 6全国推行：扩大经办银行范围，到2 0 0 0 年6 月底，国家助 正 号 四火国有商业银行均可办理，一学贷款仅发放了8 0 0 多万 国办发经办 校行，取消担保人的要求；简元。有2 2 个省安排贴息， 2 0 0 0 2 7 号化中请条r l 二；财政全面核销呆环申请人数5 1 4 万。已签台 财经 2 0 0 0 1 5 8帐：免征利息收入营业税。 同的r 2 1 6 。 号 2 0 0 1中国银发 进一步简化申请手续；一校多全国还有1 2 个省没 年 2 0 0 1 1 2 6 号行：不追究代办员