（环境与资源保护法学专业论文）我国饮用水安全立法问题研究.pdf

3 摘要 世界性饮用水资源短缺和污染所导致的饮用水危机，严重威胁者人们的生 命健康和生存，饮用水安全问题已成为国际社会共同关注的焦点。随着我国经 济的快速发展，对环境与资源的不当利用导致人与环境关系的恶化和资源的紧 张，水资源的短缺尤其是饮用水资源的短缺成了制约一些地方发展的重要因素。 因此，通过法律手段，合理规范并制定饮用水安全保护立法就显得十分必要。 本论文首先明确了饮用水安全的内涵、法理基础，继而介绍了国外饮用水安全 的立法状况，并在此基础上分析我国饮用水安全的立法状况，指出我国饮用水 安全存在的立法问题，最后提出完善我国饮用水安全的法律建议。 全文共分为四部分，其主要内容如下： 第一部分首先明确了饮用水安全的内涵，阐述了饮用水安全保障问题的提 出过程，进而对饮用水安全进行法理分析。 第二部分介绍了国外饮用水安全的立法状况，并分析了其对我国的启示。 其中重点介绍了国外饮用水安全的基本法律制度，包括饮用水资源管理体制、 水源保护区制度、水质监测制度、水质标准制度，预警紧急处置制度，法律责 任制度等。 第三部分主要对我国饮用水安全的立法现状进行分析。我国饮用水安全立 法虽然取得了一定成果，但是仍存在着缺陷。从整体上来看主要有立法缺乏整 体性、操作性、科学性和民主性。从基本法律制度来看，在饮用水资源管理体 制、饮用水水源保护区制度、水质监管制度、预警与应急制度、法律责任制度 等方面仍存在着问题。 第四方面主要是针对我国饮用水安全的立法现状提出完善的法律建议。制 定以可持续发展为指导思想，以优先保护、安全、预防、公平为基本原则的饮 用水安全法 ；并以诸原则为指导，完善饮用水资源管理体制，完善饮用水水源 4 保护区制度，完善饮用水水质监管制度，完善饮用水预警应急制度，完善饮用 水法律责任制度。 【关键词】 饮用水 安全 立法 法律建议 5 abstract resources of drinking water deficiency and pollution give rise to crisis, which hazards the right of existence and life .hence, international community is focusing on resources the safety of drinking water .with the development of the economic, we have done a lot of harm to the environment and natural resources. because of that, we have deteriorated the environment and shared a tense relationship with the resources. among that the water resources especially drinking water resources shortage and bad quality confines the development. therefore, the legislation about the safety of drinking water has become very necessary. this thesis has firstly defined the safety of drinking water and analyzed its legal theoretical foundation. then it introduces the legal regulation on the safety of drinking water in other country, and on this basis points out the legislative problems about the safety of drinking water in our country. finally it put forward to legislative advice to improve the safety of drinking water in our country. this thesis consists of four parts. its main contents are as follows: at first, it has defined clearly the concept of the safety of drinking water and elaborated its proposed process. and then, has expounded the theoretical foundation for the legal protection for the safety of the drinking water. the second section of this thesis recommends and analyses legal regulations on the drinking water in other countries. this section has placed great importance on introducing the basis legal systems, such as system of protecting zones, the standard system on drinking water quality, monitoring system on drinking water quality, system on law duty and so on. the third section discuss about the safe of drinking water in our country. we have set up laws of the drinking water security. but laws on the safety of drinking water have important shortcomings. from an over all point of view, it is short of comprehensive legislation, operational, scientific and democratic. from the specific content of view, in the drinking water management system, drinking water protection zones, water quality monitoring, early warning and emergency response, liability questions still exist. the final part put forward to legislative advice to improve the safety of drinking water in our country. we should set up the sustainable development and base the law on basis principle of drinking water. i suggest that we should set up a perfect law to protect the people s health and support the sustainable development. 【key words】 drinking water safety legislation law advice 1 山西财经大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进行研究工作所取得 的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写 过的作品成果。对本文的研究所做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。 本人完全意识到本申明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名： 日期： 年 月 日 2 山西财经大学 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保管、使用学位论文的规定，同意学校 保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和 借阅。本人授权山西财经大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数 据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 本学位论文属于保密，不保密。在 年解密后适用本授权书。 （请在以上方框内打“” ） 学位论文作者签名： 指导教师签名： 日期： 年 月 日 日期： 年 月 日 我国饮用水安全立法问题研究 1 引言 水是生命之源，是人类和其它生物赖以生存的物质基础。它不仅制约现代社会的持续发 展，而且已经成为 2 1 世纪全球资源环境的首要问题。虽然地球上的水资源总量十分巨大 大约 1 3 . 7 亿 k m 3 ，但是其中 9 7 . 5 % 是咸水，淡水只有 2 . 5 % ，而这些淡水中又有将近 7 0 % 冻结 在极地冰帽和冰川中。因此，易于供人类开采使用的淡水不足全球淡水的 1 % ，即约占全球水 储量的 0 . 0 0 7 6 8 % 1 。饮用水与人类日常生活紧密相关，对人类具有重要作用，但世界各国饮用 水安全现状不容乐观。目前全球有 1 0 0 多个国家缺水，1 3 亿人缺少饮用水，1 0 亿人饮用水不 符合卫生标准，导致全球每年至少有 1 0 0 0万人由于饮用了不干净的水而得病。 2 在全世界最 为缺水的 4 0 多个国家中，居民每天只能饮用两加仑水的不在少数。不得不说“石油危机后， 下一个危机是水”的预言已经成为触手可及的现实。全世界每年约 4 2 0 0 多亿立方米的污水排 入江河湖海，污染了 5 5 0 0 多亿 m 3 的淡水，约占全球径流量的 1 4 % 以上。估计今后 3 0 年内， 全世界污水量将增加 1 4 倍，为稀释这些污水所需要的河水量约为实际流量的 3 . 3 倍，特别是 第三世界国家，污水、废水基本不经处理就直接排入水体，导致一些地区有水但却严重缺水 的现象。饮用水资源的污染数量大，范围广，危害重，这大大加深了饮用水安全的危机。 我国水资源时空分布不均匀，旱涝灾害频繁，水污染普遍严重，水的浪费现象也十分严 重。这些因素的综合结果使我国可利用的水资源日益短缺，已被联合国列为 1 3 个水资源贫乏 的国家之一。 3 我国水资源总量约为 2 . 8 万亿 m 3 ，列世界第 6 位，但人均占有的水资源量仅为 2 3 0 0 m 3 , 只有世界人均占有量的 1 / 4 ，美国的 1 / 5 ，俄罗斯的 1 / 1 2 。 4 每年因为缺水或供水不足 影响的城市人口约 4 0 0 0 万, 边远山区仍有 5 0 0 0 万人常年饮水困难。随着我国经济的持续快 速发展，城市化的进程加快，水资源短缺、旱涝灾害、水环境恶化等问题日益突出，我国饮 用水资源状况同样不容乐观。目前，全国 6 6 8座城市中，有 4 0 0多座城市缺水，年缺水量达 6 0多亿 m 3 。全国近 5 0 % 的河段、9 0 % 的城市水受到不同程度的污染。我国饮用水污染越来越 严重。就地表水来说，据中国环境监测总站 2 0 0 6 年发布的1 1 3 环境保护重点城市集中式饮 用水源地水质月报 显示： 有 1 6 个城市水质全部不达标， 有 7 4 个饮用水源地不达标， 有 5 . 2 7 亿吨水量不达标，占重点城市总取水量的近 1/3。2007 年度按地表水资源质量评价技术规 程（sl395- 2007）规定，全国共评价饮用水源区 800 个，有 347 个饮用水源区达标，个数 1 陈家琦、王浩、杨小柳： 水资源学 ，科学出版社 2003 年，第 11 页。 2 方长青： 论水资源及其保护 ， 浙江林学院学报2005 年第 2 期，第 14 页。 3 王小芳、杨玲娟： 从我国水资源的现状论水污染治理的策略 天水师范学报2005 年第 10 期。 4 蓝楠： 我国饮用水资源保护的立法构想和制度创新 ， 环境保护2004 年第 3 期，第 1416 页 我国饮用水安全立法问题研究 2 达标率仅为 43.4%。其中河流型饮用水源区评价河长 16441.2km，河长达标率仅为 44.5%；湖 泊型饮用水源区评价水面面积 2827.6km2，达标率仅为 42.0%；水库型饮用水源区评价蓄水量 208.6 km3，达标率仅为 45.2%。全国农村有 3 亿多人饮水不安全，其中约 6 3 0 0 万人饮用高氟 水，2 0 0万人饮用高砷水，3 8 0 0万人饮用苦咸水，1 . 9亿人饮用水有害物质含量超标，相当 一部分城市水源污染严重，威胁到饮水水质。 5 日趋严重的饮用水污染不仅进一步加剧了饮用 水资源短缺的局面，而且严重威胁人民群众的饮水安全和身体健康。水是生命之源、生存之 本，获得安全的饮用水是人类生活的基本需求，也是一项广为认可的基本人权。 国外对饮用水的研究集中在以下几方面： 一是把水环境纳入到整个国家的法制建设之中， 注重法律的调控功能，如美国国家环保局编写的环境执法原理等；二是将饮用水资源纳 入市场配置的轨道，如美国等西方国家的“公共资源”理论等；三是对饮用水源管理体制的 研究。这方面最突出的是一些发达国家，如英国的环境法 ，日本的河川法等，都是在 大量调查研究基础上形成的，是理论研究的突出成果。 6 这些理论成果尽管不甚完备，但对我 们有一定的启示作用。目前，我国直接对饮用水进行研究的成果不多，但关于水资源问题的 研究成果对饮用水的研究无疑具有十分重要的参考价值。它对我们认识饮用水的性质以及如 何对饮用水进行管理具有重要的启示，为我国今后完善饮用水保护立法提供了一定的理论基 础。从我国的情况看，目前广州、上海、北京、沈阳等大城市已对水资源这个问题展开研究， 研究内容涉及城市水务管理体制、城市饮用水保护研究、水价制度改革和水务市场化配置等， 并出了一批有影响的理论研究成果，但在成果转化方面却做得不够，也就是说能够为政府直 接采用的东西不多。因此加强对饮用水资源可持续利用与法律保障体系的研究，在新时期仍 具有重要的现实意义。 本论文首先明确了饮用水安全的内涵、法理分析，继而介绍了国外饮用水安全的立法状 况，并在此基础上分析我国饮用水安全的立法状况，指出我国饮用水安全立法存在的问题， 最后提出完善我国饮用水安全的法律建议：制定饮用水安全法 ， 完善饮用水资源管理体制、 水源保护区制度、水质监测制度、预警应急制度，法律责任制度等。 5 矫勇： 中国水问题、对策及发展策略 ，中国水利报 2006，5. 6 林屹： 我国城市饮用水安全的法律保障措施 ，东北林业大学硕士论文，2007，第 4 页。 我国饮用水安全立法问题研究 3 1 饮用水安全概述 1 . 1 饮用水安全的内涵 什么是饮用水，这是我们研究饮用水安全立法必须弄清楚的基础性问题，饮用水安全问 题是近年来才被人类逐步意识到的一个新问题。关于饮用水的概念在表述上有不同的名称， 有的称其为“饮用水”, 有的称其为“饮用水资源” ，有的称其为“生活饮用水” ，在此我们不 做严格区分。饮用水是指可以不经处理、直接供给人体饮用的水。具体包括两方面内容：首 先，饮用水是指可供人类利用的水。可供人类利用的水主要是逐年可以得到更替、在较长时 间内又可以保持动态平衡的水量和满足使用功能的水质的水。在目前技术条件下主要包括大 气降水、江河湖泊、水库、土壤含水层的淡水、冰川和积雪融化的液态水。而海水、深层地 下水、冰雪固态淡水等还很少被直接利用。其次，饮用水是用于人类饮用的水。 “饮用”包括 饮和用两方面， “饮”是指饮食， “用”是指洗涤、沐浴等。水资源按其用途可分为：生活用 水、工业用水、农业用水等。其中人类为饮食、洗涤、沐浴等需要而利用的那部分生活用水 即为饮用水。饮用水是水资源的重要组成部分，它直接关系到饮用人群的健康与生命安全， 关系到社会稳定与综合国力的综合。 目前，关于饮用水安全还没有明确定义。 1 9 9 8年世界发展指标认为，安全的水是指 经过处理的地表水和未经处理但未被污染的水，如泉水、安全的井水和得到保护的钻孔水。 在城市地区，水资源可以是公共取水处，或取水距离不超过 2 0 0米的储水管。在农村地区， 安全的水意味着家庭成员不必为取水而每天花费过多的时间。足够数量安全的水是指能够满 足新陈代谢、卫生和家庭需要的量，通常为每人每天 2 0 升。 7 在水利部和卫生部联合发布的农村饮用水安全卫生评价指标体系中，该指标体系被 分为安全和基本安全两个档次，由水质、水量、方便程度和保证率四项指标组成，四项指标 中只要有一项低于安全或基本安全最低值，就不能定为饮用水安全或基本安全。水质：符合 国家生活饮用水卫生标准要求的为安全，符合农村实施生活饮用水卫生标准准则 要求的为基本安全。水量：每人每天可获得的水量不低于 4 0 6 0升的为安全，不低于 2 0 4 0升的为基本安全。方便程度：人力取水往返时间不超过 1 0分钟的为安全，取水往返时间 不超过 2 0分钟的为基本安全。保证率：供水保证率不低于 9 5 % 为安全，不低于 9 0 % 的为基本 安全。 8 7 陈为： 饮用水安全一席谈河北水文期刊，2005 年第 3 期 8 廖霞林、王楠： 湖北省农村饮用水安全问题与对策 ， 河北社会科学 ，2008 年第 5 期第 91 页 我国饮用水安全立法问题研究 4 2007 年国务院五部门在“保障饮用水安全”专访中指出，饮用水安全至少包含三方面含 义：第一，水质合格。水质合格是最重要的。合格的水是指符合 2007 年修订的生活饮用水 卫生标准 ，这是国家标准。第二，水量有保障。在极端的情况下，没有水了，就更谈不上水 质合格了，所以水量要有保障。第三，具备安全管理应急处理突发事件的能力。当出现发生 危害或可能危害饮用水质的情况，并对人体健康引起或可能引起重大危害时，必须紧急启动 并实施应急行动。 在生活饮用水卫生标准规定：饮用水是指供人生活的饮水和生活用水。但不包括饮 料和矿泉水。饮用水水质卫生要求，是指水在供人饮用时所应达到的卫生要求，是用户在取 水点获得水的质量要求。饮用水应保证人群终身饮用安全，并应以此为原则确定水质指标限 值。根据世界卫生组织定义，所谓“终身”是以人均寿命 70 岁为基数，以每天每人摄入 2 升 水计算。所谓“安全”是指终身饮用不会对人体健康产生危害。饮用水必须满足以下三项基 本要求： （1）保证流行病学安全，即要求生活饮用水中不得含有病原微生物，应防止介水传 染病的发生和传播； （2）水中所含化学物质和放射性物质不得对人体健康产生危害，不得产 生急性或慢性中毒及潜在的远期危害（致癌、致畸、致突变） ； （3）生活饮用水必须确保感官 性状良好，能被饮用者接受。 无论怎样表述，饮用水的功能和水资源自身的属性都决了水质达标和水量保证是饮用水 安全的两项基本要求。水质达标不仅要求饮用水水源区的水质要合格，而且要求在居民取水 点处的水质应符合 生活饮用水卫生标准 。 水量保障是指要有充足的水满足人们的饮用需要。 关于城市饮用水安全，一般来说除了水质、水量以外，管网覆盖率、管网停水，水压等也是 重要评价指标。对于农村饮用水安全来说，还应包括取水的方便程度，供水的保证率等指标。 1 . 2 饮用水安全保障问题的提出 全球水环境的普遍恶化引发了饮用水的安全问题。 据世界卫生组织统计， 世界上人类 8 0 % 的疾病、 5 0 % 的癌症都是饮用水污染引起的。长期饮用不洁的水，有害物质在人体内逐渐积累， 将会不同程度的诱发各种急性、慢性疾病，如心血管病、恶性肿瘤、肠胃病、皮肤病等。因 此改善饮用水水质，保证人们的饮用水质量是一个十分重要的问题，是尊重并实现“以人为 本”理念的具体的内容之一。 2 0世纪 8 0年代后，可持续发展逐渐成为人们广泛接受的发展理念，强调经济、社会和 环境目标的一体化，主张社会经济发展要以环境资源为基础，与环境承载能力相协调。遵循 我国饮用水安全立法问题研究 5 可持续发展的宗旨，自然资源的利用要追求可持续利用的方式。对不可再生资源来讲，可持 续利用指的是保存和不以使其耗尽的方式的利用；对于饮用水这类的可再生资源，指的是在 保持它的最佳再生能力前提下的利用。 为了实现可持续利用， 1 9 9 2 年联合国在冰岛举行的水和环境国际会议呼吁寻找新的途径， 对饮用水源做出评价、发展和管理。2 0 0 3 年第三届世界水论坛通过了由各国提交的水行动计 划的水行动计划集 ， 提出了饮用水保障的具体措施。 在对饮用水资源可持续利用的关注中， 首要的是饮用水安全和卫生问题。联合国千年发展目标中，规定到 2 0 1 5 年将得不到安全饮用 水的人数减半。在可持续发展世界首脑会议实施计划中，规定将得不到基本卫生条件的人数 减半。对于如何提供安全的饮用水并实现可持续利用，联合国指出提升技术水平，加强政府 管理和提高普通公众的水意识对 2 1 世纪水环境的改善将产生直接的影响。因此，发展适应饮 用水资源系统管理的新技术、新思想，建立以饮用水法规为核心的现代综合治理和管理体系， 鼓励公民参与水事务等，具有现实和深远的意义。 1 . 3 加强饮用水安全的法理分析 饮用水资源是人类的生命之源、生存之本，在一个国家经济和社会生活中占有重要的地 位。在众多的调控和调节手段中，法律是首要和最有效率的一种方式。 9 法通过规定人们在法 律上的权利和义务以及违反法律规定应承担的责任调整人们的行为以满足多元的、错综复杂 的利益。特别是在现代化法制观念下，法律以其特有的规范性、概括性、普遍性、强制性发 挥着其他手段和措施所不具备的重要作用，成为国家保护饮用水资源的重要武器。因此，运 用法律手段，制定相关的法律规范保护饮用水安全，明确饮用水安全权利义务关系，有利于 更好的解决饮用水资源危机，实现人水关系的和谐发展。 1 . 3 . 1 加强饮用水安全是环境权的要求 每个公民都有在良好的环境下生存的权利，公民的环境权是公民的基本权利之一。环境 权理论为世界所普遍接受体现在 1 9 7 2 年联合国人类环境会议上通过的人类环境宣言中， 该宣言庄严宣布：“人类有权在一种能够过尊严和福利的生活的环境中，享有自由、平等和 充实的生活条件的基本权利，并且负有保护和改善这一代和将来的世世代代的环境的庄严责 任。”在 1 9 9 2 年世界环境与发展大会上通过的里约环境与发展宣言再次重申了环境权： 9 肖国兴、肖乾刚： 自然资源法学 ，法律出版社，2004 年，第 30 页。 我国饮用水安全立法问题研究 6 “人类处于普受关注的可持续发展问题的中心。他们应享有以与自然相和谐的方式过健康而 富有生产成果的生活的权利。” 关于环境权的具体内容目前还没明确的规定，周训芳教授认为环境权是人人有在适宜于 人类健康的环境中生活以及合理开发利用环境资源的权利。环境权包括良好环境权和合理开 发利用环境资源权两个方面。良好环境权是人类的精神性权利，是当代和未来时代的人类个 体和整体生活在一个适合于人类健康和福利的环境中的权利。它包括清洁空气权、清洁水权、 清洁产品权、环境审美权、环境教育权、环境文化权、户外休闲权等。开发利用环境资源权 主要是当代人类对自然环境的财产权利以及从事与自然资源有关的财产性活动的权利，包括 （但不限于）土地资源开发利用权、渔业资源捕捞权、狩猎权、采药权、伐木权、航运权、 探矿权、采矿权、放牧权、生物物种基因权、生态资源收益权、旅游资源开发利用权。 1 0 而 吕忠梅教授认为环境权包括两个方面，一是与公民个人生存和健康直接相关并与个人生活密 切联系的阳光权、通风权、眺望权、安静权等；二是既与公民个人生存和健康直接相关又与 公益性或与公共性密切联系的清洁空气权、清洁水权、风景权、环境美学权、历史文化遗产 瞻仰权等。 虽然学者们对环境权内容的理解各异，但是从中我们不难看出环境权是以营造更适宜于 人类的生存和发展的空间为终极使命的，不可避免得带有很强的“人类整体主观性”。周训 芳教授关于环境权的分类是以人类物质和精神的需求为着眼点，而吕忠梅教授则以私益和公 益作为衡量的尺度，尽管如此，他们在关于具体内容的表述上却有如此相似之处，如：清洁 环境权、清洁水权的完全一致。所谓的清洁水权指在清洁的水环境中生活的权利，具体的讲 是指公民享有饮用清洁、卫生的水的权利。如果公众的环境权益得不到保障，尤其是最基本 的清洁水权、清洁空气权、食品安全权等权利不能实现，直接危及人体健康和生存。一些地 区因为环境污染和资源破坏而发生一系列的社会纠纷，矛盾重重，影响了安定团结的政治局 面。可见，保证饮用水的质量和安全是我国现阶段环境权的重要内容，加强饮用水安全，有 利于推动环境权发展，促进人民生活品质的提高。 1 1 1 . 3 . 2 加强饮用水安全是饮水权的要求 2 0 0 2年 1 1月联合国经济、社会、文化、和权益委员会将饮水权确认为一项基本权益。 在经济、社会和文化权利国际公约中声明：“对水的权利是过着有人类尊严和健康的生 1 0 周训芳： 欧洲发达国家公民环境权的发展趋势 ，比较法研究，2 0 0 6 ，第 9 6 、9 7 页. 11 吕忠梅： 再论公民环境权 ， 法学研究 ，2004 我国饮用水安全立法问题研究 7 活所必需的。它是实现所有其他人权的前提条件。”联合国千年宣言（第 5 5 届联合国大会第 8次全体会议）提出： “在 2 0 1 5年年底前，将无法得到或负担不起安全饮用水的人口比例降 至一半。 ”全球人权体制开始确认饮水权也是对联合国千年发展宣言的响应。联合国开 发计划署发表2 0 0 6人类发展报告建议把每人每天获得至少 2 0公升清洁饮水的 权利确定为一种人权。从现实需要来看，水是生命之源、生存之本，获得安全的饮用水是 人类生活的基本要求，也是一项广为认可的基本人权。人权是指由共同人性所决定的、所有 人民拥有的享受自由、尊严之生活的权利。随着水资源世界性的短缺和污染以及由此引发的 疾病和社会不稳定，获得洁净、充足的饮用水逐渐演变成一种关乎生存权的人权要求。饮用 水权的权利主体是自然人，并且每一个自然人终生享有该权利。正因为饮用水权的人权属性， 它必须成为政府优先考虑和关注的一个“国计民生”的问题。政府作为饮用水资源的公共管 理者，应该对它的开发利用实行积极干预和严格监管，承担起维护和促进公益的职责。解决 饮用水问题已经成为我国政府维护人民群众生命健康，构建和谐社会，关注人权，展示国际 形象的重要方面。 1 . 3 . 3 加强饮用水安全是生命健康和生存权的要求 以人为本位和出发点构建法律制度是现代法的基本要求，以人的权利、利益、安全、自 由、幸福、平等和发展为宗旨是现代法的基本精神。生命健康和生存权主要指民族和种族、 群体和个人所享有的为维持其生命、生活、人身安全和繁衍所必需的条件得到保障而不受非 法剥夺的权利。生命健康和生存权最基本的是人的生命、升级和继续存在的权利得到保障。 生命健康和生存权包括两方面的内容：一方面是生命权，即人的生命非经法律程序不得受到 任何伤害和剥夺；另一方面是生命延续权，即人应当具备的基本生存条件，如衣、食、住、 行等方面的物质保障。 1 2 生命健康和生存权是人最为基础、最为重大的人身利益，是人最为重 要的人身权利，是人参加一切社会活动的基础。饮用水对人的生命健康和生存权具有根本的 重要性主要表现为：水是一种生命要素，水环境是必不可少的生命维护系统，关系人的生命 健康和安全，对人具有生命价值。水是人类生存所不可或缺的环境情况和条件，是人类生存 的基本条件，对人具有生态价值。没有水，就没有人类，水环境对人具有最终安全价值。据 了解，因为水污染以及缺乏用水卫生设施，每年有 3 0 0万到 4 0 0万人死于和水有关的疾病。 随着水环境系统受到人类活动的日益严重的影响时，人们开始认识到水环境安全这一危及人 类本身安全的问题。在我国饮用水安全保护立法中，应当秉承保障人的生命健康的理念，针 12 李艳芳： 论环境权及其与生存权和发展权的关系 ，中国人民大学学报，2005 年第 3 期，第 97 页。 我国饮用水安全立法问题研究 8 对存在的问题和法律保护不完善，加强饮用水安全的法律保护。 2 国外饮用水安全的立法分析 2 . 1 国外饮用水安全的立法状况 随着世界饮用水问题的日趋突出，保护饮用水资源，走人水和谐发展的道路逐渐成为世 界各国可持续发展的目标和实现途径。美国、欧盟等发达国家和地区从 2 0 世纪就开始运用法 律手段保护饮用水资安全。 2 . 1 . 1 美国关于饮用水安全的立法 美国的安全饮用水法最初是于1 9 7 4 年由美国国会通过的，其目的是通过对美国公共 饮用水供水系统的规范管理，以确保公众的健康。该法律于1 9 8 6 年和1 9 9 6 年进行修改，要求 采取很多行动来保护饮用水及其水源河流、湖泊、水库、泉水和地下水水源（安全饮用 水法的规定不包括用水人数少于2 5 人的井） 。 该法授权美国环保署建立基于保证人体健康的国 家饮用水标准以防止饮用水中的自然的和人为的污染。美国环保署、各州和供水系统共同努 力以确保饮用水符合标准。最初的安全饮用水法把水处理作为向居民水龙头提供安全饮用水 的主要方法。现在使用的安全饮用水法已认识到水源保护、工作人员的培训、改进水系统的 筹资和公众信息是保证饮用水安全的重要组成部分。该方法通过从水源到供水的水龙头的整 个过程的保护来确保饮用水的安全。主要内容包括： （1 ）安全饮用水法应用于美国的每个公 共供水系统。 目前美国大约有1 7 0 , 0 0 0 个以上的公共供水系统， 他们几乎为所有的美国人供水。 保证这些供水系统的供水安全的责任是由美国环保署、各州、部落、水系统和公众一起来分 担的。安全饮用水法提供了一个让上述各方一起工作的框架来保护这种亟有价值的资源。 （2 ） 美国环保署以保护健康为基础，考虑可获得的技术和费用，科学地制定了国家的饮用水标准。 这个国家饮用水的标准规定了饮用水中针对每种特定的污染物的最大允许的限量，否则就需 要采取措施来消除这些污染物。 （3 ）为了保证饮用水的安全，针对水中的污染，安全饮用水 法建立了多道屏障。这些屏障包括水源保护、水处理、配水系统的一体化和公共信息。公共 供水系统负责保证从水龙头中流出的水中的污染物不超过标准。水系统负责对水进行处理， 且必须经常地对于水中特定的污染物做测试，并将结果向州做报告。如果水系统不符合标准， 它有责任通知用户。现在要求供水者为用户做年度报告。公众有责任帮助当地的供水者确定 需要优先解决问题的顺序，为筹资和水系统的改善做决策，并帮助制定保护水源的计划。 （4 ） 我国饮用水安全立法问题研究 9 安全饮用水法的主要的组成部分是保护和预防。各州和供水者必须对水源进行评估以确定何 处是易受污染的薄弱环节。水系统也可以主动地采用各种计划来保护他们的流域或水源，而 各州也可以根据其他法律的合法权力来预防污染。 （5 ）该法还规定美国环保署向各州的饮用 水计划提供补助金，并帮助各州建立专门的基金来资助公共供水系统的改善费用。 （6 ）国家 安全饮用水法是通过法律强制执行的，也即环保署和各州可以对于违反饮用水法的供水系统 采取执行措施。 2 . 1 . 2 欧盟关于饮用水安全的立法 欧洲早期的水立法，即第一波立法。它始于1 9 7 5 年，为欧洲那些用于提取饮用水的河流 和湖泊制定了标准，以1 9 8 0 年为饮用水制定了具有约束力的质量目标而告终。1 9 8 8 年召开的 法兰克福部长级水论坛对现有的法规进行了审查，确定了诸多需要改进的地方以及一些可以 弥补的缺陷。这导致了第二阶段的水立法工作，它的第一个成果是1 9 9 1 年通过了城市废水 处理法令 ，该法令对二级污水处理及必要时进行更为严厉的处理做了规定。此外，欧盟委员 会还制定了如下法令：新的饮用水法令，对质量标准进行了审核，并对必要时更加严格地执 行质量标准做了规定，此法令于1 9 9 8 年1 1 月通过。综合污染及预防控制法令（i p p c ） ，于1 9 9 6 年通过，用于解决大型工业设备的污染问题。 2 0 0 0 年欧洲通过欧盟水框架指令将保证水环境持续改善作为最终目的，该指令第一 次在欧洲级别上为饮用水的综合管理提供了一个法律框架。主要内容包括： （1 ）把水保护的 范围扩大到所有的水、包括地表水和地下水。它第一次在欧洲级别上为地下水和地表水的综 合管理提供了一个框架。 （2 ）设置最后期限，使各类水处于良好状态。水质保护有许多目标， 在欧洲级别上其主要目标是：水生生态的一般性保护，独特的、有价值的栖息地的特殊保护， 饮用水源的保护，洗浴用水的保护。对每个流域而言，所有这些目标必须整合在一起。法令 的中心要求是，整体上环境应得到更高水平的保护。 （3 ）进行流域水资源管理。水管理制度 的最佳方式是按照流域即自然地理和水文单元而非根据管理或行政界线进行管理。由于成员 国之间开展了跨界合作，共同确定了目标，有关国家在马斯河、斯凯尔特河和莱茵河流域采 取的行动已经成为这一方式发挥作用的成功范例。采取排放限值和质量标准结合的方法。 （5 ） 制定合适的水价。同样是法令中一个最重要的创新引入价格的驱动因素之一，适当的水 价在水资源的可持续利用中发挥了激励作用，因而可以帮助实现法令确定的环境目标。 （6 ） 让市民更紧密地参与其中。在使水清洁过程中，公民和公民团体的作用至关重要。 （7 ）简化 法规。这个框架法令方式的一个优势是，用自己独特、重要的方式，通过替代7 部第一波制定 我国饮用水安全立法问题研究 10 的法令使欧盟的水法规合理化。在新的框架法令中，这些被替代法令的实施条款将被吸收进 来，允许他们被废除。 2 . 2 国外饮用水安全的基本法律制度 从国外关于饮用水保护的立法看，饮用水安全的的基本法律制度主要有：饮用水资源管 理体制、饮用水源保护区制度、饮用水水质标准制度、饮用水水质监测制度、饮用水安全预 警应急制度和饮用水安全法律责任制度。 2 . 2 . 1 国外的饮用水资源管理体制 饮用水资源管理体制是关于饮用水管理中组织结构、职责划分和管理制度的总称。由于 饮用水是水资源的重要组成部分，水资源的管理体制同样适用于饮用水资源。国外饮用水资 源管理体制基本上反映了其对饮用水的认识过程，是结合各国饮用水源的特点而形成的具有 各国特色的饮用水保护管理体制。这些管理体制无一例外地都得到法律保障，实现了对饮用 水资源的国家所有或公共所有以及对饮用水资源实行以流域管理为主的统一管理。 其中英国、 法国、美国等发达国家的流域管理的经验具有代表性，值得我们研究和借鉴。 （1 ）英国饮用水资源管理体制 2 0 世纪，英国水资源经历了从地方分散管理到流域统一管理的历史演变，目前定型于中 央对水资源按流域统一管理与水务私有化相结合的管理体制。中央依法对水资源进行政府宏 观调控，通过环境署发放取水许可证和排污许可证，实行水权分配、取水量管理、污水排放 和河流水质控制；通过水服务办公室颁布费率标准，确定水价；通过饮用水监督委员会制定 生活水质标准、实施水质监督。私营供水公司在分配到水权与水量的基础上，在政府和社会 有关部门的指导和监督下，在服务范围内实行水务一体化经营和管理。 英国供水公司在获得政府取水污水排放许可证的基础上，或者说在政府分配的水权和指 定的服务区域内，自主经营，自负盈亏。1 9 8 9 年英国水务体制改革后，将十大水务局进行私 有化改造，成立了十个大型流域性供水公司，保留原 2 9 个小型私营供水公司。十大供水公司 的水务管理区域基本按流域划分，负责本流域的供水和污水治理。 （2 ）法国饮用水资源管理体制 历史上，法国曾经实行以用户为基础（即以区域为主）的水资源管理。二战后至 1 9 6 9 年 这一时期，法国由一个农业国迅速向工业国转变，快速的工业发展和城市化进程，造成了水 我国饮用水安全立法问题研究 11 需求的迅速增长和水污染的急剧恶化。针对这种状况，法国修改了水法，对水资源管理体制 进行改革。其主要内容：一是从法律上强化了全社会对水污染的治理，确定了治污的时间目 标；二是建立以流域为基础的解决水问题的机制；三是建立流域委员会和流域管理局，作为 流域综合治理的主要融资机构，在环境保护的前提下，实现流域水资源的高效开发利用。 法国水管理机构设置主要分为国家级、流域级、地方级等几个层次。国家级的政府机构 主要有环境部、农业部、设备部（建设、交通、居住部）等。流域委员会是一个流域水行政 管理的权力机构。其职能主要包括制定发布水管理政策、批准流域规划、审查工程投资预算、 监督项目的实施等等。法国流域委员会对水资源实行民主管理，采取的是一种“议会”形式， 充分吸收各类用户代表参与到水资源开发利用保护的决策过程中来，以增强决策的民主性和 合法性。流域水资源管理局（简称流域水管局）是流域委员会的执行机构，负责处理流域委 员会的日常事务。法国的水务管理是在市镇范围内实现，这被称为市政水务管理。法国法律 规定供水和污水处理是地方政府的责任。 供水和污水处理可以由市政府直接组织经营和管理， 称为直接管理；也可以租让给私营公司经营和管理，称为委托管理。委托管理中的财产所有 权仍归市政所有。 （3 ）美国饮用水资源管理体制 美国水资源开发管理依照国会制定颁布的法令进行。 水资源的开发利用和管理由联邦政 府机构、州政府机构和地方机构三级负责。地方水管理机构实际上是一些经济实体，按照市 场经济法则运行，与政府机关没有直接隶属关系。在政治体制上，美国实行私有制，因此联 邦政府对水的管理主要集中在水权的管理上，至于供水配水的管理，主要是通过市场自发地 调节和民间机构的运作。 美国水管理机构分为联邦级、州级和地方级（县和市）三类。联邦水利机构有垦务局、 陆军工程师团、农业部水保局、田纳西河流域管理局以及一些流域委员会（主要起协调作用） 等。联邦水利机构的主要职能是通过国会制定的各种法案，指导水利规划、开发与管理工作。 大多数州政府内都设有联邦直属的水利机构，而大多数州政府本身还设有水资源局，它 们与联邦直属机构平行，分工协作。州政府在水利上的主要职能是制订和执行水权制度，负 责州范围内的水利规划、进行水质保护和海岸管理。县和市的地方级水利机构主要负责当地 供水、配水和废水处理方面的日常管理工作和处理法律问题。 美国是世界上流域管理较为成功的国家之一，特别是田纳西河的流域管理作为流域管理 的典范，被各国争相效仿。为了促进田纳西河流域内的开发，美国国会于 1 9 3 3 年通过了田 纳西流域管理法 ，成立了田纳西流域管理局（简称 t v a ） ，对田纳西流域进行综合治理。该 我国饮用水安全立法问题研究 12 局是一个既拥有政府机关的权力，又具有私营企业的灵活性与主动性的机构。为了保证 t v a 的综合性管理， 田纳西流域管理法给予了 t v a 关于流域事务的广泛权力和职能。t v a 有权 征用流域内的土地，建造水电工程、航运设施，销售电力、生产化肥等，促进流域内的经济 发展和环境保护等。可见 t v a 融行政管理与经营实体于一身。目前该局已发展成一个庞大的、 自成体系的行政管理与经济开发互相结合的特殊机构。它被美国和其他西欧国家视为“示范 性国营企业”和“美国的骄傲” 。它的主要经验就是全流域统一规划、典型示范、流域内外合 作。 综合来讲，国外流域管理具有如下特点： 第一，立法保证。一个流域一般涉及国家的多个地方行政区划，为了权责清楚，会在法 律中明确规定流域管理机构的权限和职能，区分开流域管理与中央管理和地方管理的范围， 并给与充分的立法保证。 第二，赋予流域管理机构较高的地位和广泛的权力。流域管理机构往往受中央水管理机 关直接领导，甚至直接向中央政府负责，并且都有独立的管理职责，有能力统一管理流域内 事务，协调流域内各个行政区的工作。 第三，发挥流域管理机构的经济实体功能。t v a是典型，法国的流域管理机构虽然不是 一个典型的经济实体，但是也通过采取征收水费、污染税等以水养水的政策，使流域委员会 有稳定和充足的资金来源，对流域进行全面规划和综合治理。英国则干脆把一部分管理权力 私有化，在水务局下按流域设有西北水务公司和泰晤士河水务公司等 1 0 个分公司，统一管理 各流域的给排水、河道、污染控制、渔业等。 第四，公众参与的重要性。流域管理涉及社会利益广泛，很多问题又具有很强的专业性， 吸收专家和不同用水者的意见，通过协商平衡各方利益在实际的运行中非常重要。 2 . 2 . 2 国外的饮用水水源保护区保护制度 饮用水水源保护区是指为防治饮用水源地污染、保证水源地环境质量而划定，并要求加 以特殊保护的一定面积的水域和陆域。饮用水源保护区制度是一项重要而有效地的保护饮用 水资源的预防性措施，世界各国立法中基本上都含有该制度。 美国安全饮用水法关于饮用水水源保护区的规定：“水源保护区”是指作为公共水 系统水源的水井或井区周围的地面的和地下的污染物可能通过其到达水井或井区的区域。该 法明确规定：对于每一水源，根据所有实际可能的关于地下水流动、灌注和抽取的水文资料 和其他州认为的确认水源保护区所需信息来划定水源保护区；鉴定水源保护区内所有潜在的 我国饮用水安全立法问题研究 13 可能不利于人体健康的污染物来源；描述包括合适的技术援助，财政援助，控制措施的实施， 教育和培训示范工程等在内的计划以