（思想政治教育专业论文）法治政府建设中的法治行政研究.pdf

摘要 随着中国共产党依法治国方略的实施，社会主义市场经济体制的建立和社 会主义政治文明建设的要求，着眼我国法治现状及政府在国家政治、经济、文 化生活中扮演的重要角色，建设法治政府便成为当前形式和未来发展的客观需 要。本文通过对法、法治、法治政府概念的系统梳理以及对当前法治政府建设 中存在的问题的分析，具有针对性的提出了当前法治政府建设的一条思路：应 该从培养行政人员的法治观念、加强和完善行政立法、完善行政监督体制三方 面考虑。在培养行政人员法治观念方面，可以采取加强法治教育、建立干部学 法制度等方法。在立法方面，首要的是政府组织法定，包括行政机构的设置、 职权等法制化和行政人员的管理、编制法定。在行政执法方面要施行政执法责 任制，树立以人为本的人性化执法理念。最为重要的是加强行政法制监督，加 大力量建立和完善及时有效、有制约力的法律监督体系。 本文引入了以人为本的人道主义法治精神作为构建法治行政的执法理念， 即人性化执法。人性化执法是一种文明的执法方式，它以人为主体和目的，不 仅要求执法行为服从法律规定、执法行为按照行政程序法的规定行使、执法行 为与执法责任相统一，而且以人权、人道为基本原则，要求执法者善待、尊重 相对人。 人性化执法只是“在法律法规框架和尺度内转变执法态度和手段，变过去 的野蛮执法、粗暴执法为文明执法、说理执法”，它“不意味着降低法律的标准 和强度、弱化法律的刚性和强制力，不意味着该执法时不执法、该出手时不出 手，不意味着执法者可以放弃正当防卫的权力。 但是，执法的权威不但体现在 其威慑力上，更体现在其感召力上。现代法治的价值取向是“以人为本， 在不 违反法律具体规定的前提下，法律的执行可以采取一些灵活的方式，以此体现 法律的人文关怀。人性化执法内涵人道精神。它既给予守法者浓情关怀，又给 违法者友善和仁爱、保障犯罪嫌疑人和罪犯的人道待遇的权利；人性化执法不 是要弱化法律的“刚性，而是要将法律的“刚性 和人文精神的“柔性”结合 起来，实行“刚柔相济， 从而更好地发挥法律的功能。 关键字：法治政府法治行政以人为本 a b s t r a c t w i t ht h ei m p l e m e n t a t i o no ft h eg e n e r a lp l a no fr u n n i n gac o u n t r yi na c c o r d a n c e w i t ht h el a wo ft h ec o m m u n i s tp a r t yo fc h i n a ，t h es e t t i n g - u po ft h es o c i a l i s tm a r k e t e c o n o m ys y s t e ma n dd e m a n df o rs o c i a l i s tp o l i t i c a lc i v i l i z a t i o nc o n s t r u c t i o n ，i fw e k e e pa ne y e o nc u r r e n ts i t u a t i o no fo u rc o u n t r yg o v e r n e db yl a wa n di m p o r t a n tr o l e t h a tg o v e r n m e n tp l a ya m o n gn a t i o n a lp o l i t i c s ，e c o n o m y ，a n dc u l t u r el i f e ，b u i l d i n g t h eg o v e r n m e n tg o v e r n e db yl a wb e c o m e sd e s i r a b i l i t yo fp r e s e n tf o r ma n df u t u r e d e v e l o p m e n t t h ec e n t r a lp a r t yc o m m i t t e e a n dt h es t a t ec o u n c i lo ft h ec o m m u n i s t p a r t yo fc h i n ah a sp u tf o r w a r dt h eg o a lw h i c hb u i l dt h eg o v e r n m e n tg o v e r n e db y l a ww i t h i nt e ny e a r si ng o o dt i m e ，a n dt h i si si m p o r t a n te m b o d i m e n to fs o c i a l d e v e l o p m e n ta n dp r o g r e s s i v e ，a n ds t r u c t u r i n gt h eg o v e r n m e n tg o v e r n e db yl a w b e c o m e si m p o r t a n ts u b j e c t ss t u d i e do fs c h o l a r s b e c a u s eo u rc o u n t r yl a c kh i s t o r i c a l t r a d i t i o no fr u l eb yl a w ，a n dr e f l e c tp e o p l e si d e aw i t hg o v e r n e db yl a wi st h i n ，a n d l o s eb e h a v i o rs t a n d a r da m o n gn a t i o n a le a c hf i e l di ns o c i e t yl i v e s ，a n dl o wt h ea b i l i t y a n dq u a l i t yo ft h eg o v e r n m e n tm a n a g et h ec o u n t r y ，c o n t r o lt h es o c i e t yw i t ht h el a w ， a n ds o m eo t h e rr e a s o no fr e a l i t y ，a l lo ft h e mb e c o m ei m p o r t a n tp r o b l e m sw h i c hm u s t b ef a c e da n ds o l v e dw h i l ew eb u i l dg o v e r n m e n tu n d e rt h er u l eo fl a w w em u s t o b j e c t i v e l ya n a l y z et h e s eq u e s t i o n sa n do f f e rt oc o n s i d e r a t i o nf o rm e a s u r e ，s i n c e t h e s ea r ei m p a r t m e n tt ob u i l dg o v e r n m e n tu n d e rt h er u l eo fl a w t h i sd i s s e r t a t i o nc e n t e r st h ed i s c u s s i o no nw h ya n dh o wt oc o n s t r u c tt h e r u l e - o f - l a w g o v e r n m e n t ，t a k i n g t h e i m p o r t a n ts u b j e c t o fc u r r e n tc h i n e s e c o n s t i t u t i o n a lc o n s t r u c t i o n t h er u l e - o f - l a wg o v e r n m e n ta si t st o p i c ，s e t t i n gp e o p l e o r i e n t e da st h ec o n c e p to fv a l u ea n dt h ep r o f o u n ds p i r i to fr u l e o f - l a wg o v e r n m e n t a l o n gt h et h i n k i n g r o u t ef r o ma b s t r a c tt oc o n c r e t ea n da g a i nf r o mc o n c r e t et o a b s t r a c t ，f i r s t l yi td i s c u s st h eg e n e r a lt h e o r i e so ft h er u l e - o f - l a wg o v e r n m e n ta n d p e o p l e o r i e n t e d r e s p e c t i v e l y , t h e np r o b ei n t o s e v e r a l i m p o r t a n tp r o b l e m so f c o n s t r u c t i n gt h er u l e - o f - l a wg o v e r n m e n t ，i n c l u d i n ga d m i n i s t r a t ep o w e ra c c o r d i n gt o l a w c o n v e r t i n gt h eg o v e r n m e n tf u n c t i o n ，m a k e d e c i s i o n b yl a w , e t c t h e c o r r e l a t i o n sb e t w e e nt h ea c t i v ea n dn e g a t i v er e s p o n s i b i l i t yo ft h eg o v e r n m e n ta r e a l s ob ed i s c u s s e db yc o m b i n i n gp e o p l e o r i e n t e da n dt h eg o v e r n m e n tr e s p o n s i b i l i t y t h ed i s s e r t a t i o ni sc o m p o s e do fs e v e nc h a p t e r st h a ta r eo r g a n i z e da so n eu n i f i e d e n t i t y h u m a n i t a r i a n i s ms p i r i tb a s e do nt h ep e o p l eo r i e n t e dw a sc r e a t i v e l ya b s o r b e di n t h et h e s i s 硒c o m p l e m e n t a r i t i e so fa d m i n i s t r a t i o nb yl a w t h i si sak i n do fc i v i l i z e d a d m i n i s t r a t i o nm e t h o dw h i c hi sr e q u i r et h ea d m i n i s t r a t i o nb e h a v i o ro b e yt h el a w ，t h e p r o c e d u r ea c c o r d i n gt ol a w ，a n db o t ho fb e h a v i o ra n dp r o c e d u r ea r ec o n f o r m i t y h u m a n i s t i ca d m i n i s t r a t i o nc o n c e r n e dw i t hh u m a n i t a r i a n i s ms p i r i tw h i c hi sg i v i n g g o o dp e o p l ed e e pc o n s i d e r a t i o na n dp r o t e c t i n gt h ec r i m i n a l sb a s i ch u m a n i s t i cf i g h t s h u m a n i s t i ca d m i n i s t r a t i o ni sn o tt ow e a k e nt h ep r i n c i p l eo fl a w ，b u tt oc o n j o i n tt h e l a wa n dh u m a n i t a r i a n i s ms p i r i tt o g e t h e rt of u r t h e ri m p r o v et h el a w sf u n c t i o no n g o v e r n m e n ta d m i n i s t r a t i o n k e yw o r d s ：g o v e r n m e n tb yl a w ，a d m i n i s t r a t i o nb yl a w ，p e o p l eo r i e n t e d i i i 论文独创性声明 本人声明：本人所呈交的学位论文是在导师的指导下，独立进行 研究工作所取得的成果。除论文中已经注明引用的内容外，对论文的 研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本论 文中不包含任何未加明确注明的其他个人或集体已经公开发表的成 果。 本声明的法律责任由本人承担。 论文作者签名： 论文知识产权权属声明 年月日 本人在导师指导下所完成的论文及相关的职务作品，知识产权归 属学校。学校享有以任何方式发表、复制、公开阅览、借阅以及申请 专利等权利。本人离校后发表或使用学位论文或与该论文直接相关的 学术论文或成果时，署名单位仍然为长安大学。 ( 保密的论文在解密后应遵守此规定) 论文作者签名： 导师签名： 矽硷日 长安大学硕士学位论文 绪论 回顾人类社会的历史发展，凡是重视并实行法治的国家，经济都比较发达， 政治都比较民主，社会都比较文明。西方发达国家之所以国强民富，发展迅速， 也是因为他们采用了法治这种优化的治国方式，建立了法治政府。从西方国家的 法治发展史中，我们可以看出西方国家建立法治国家的过程是比较顺利的，这是 与西方国家法治理论完善、素有法治传统有关的。而我国，经历了几千年的封建 社会，人治思想早已根深蒂固，人们崇尚人治，轻视法治，法治建设的道路一直 曲折而漫长。同时，人们逐渐意识到法治的重要性，领悟出了一个道理：法治是 人类历史发展进程中总结出的带有普遍规律性的一种文明成果，是社会进步与发 展的必然要求，我们要想把国家建设成为社会主义现代化强国，只能靠“法治”。 至此，法治建设引起了党和国家的高度重视。1 9 9 7 年中共十五大报告首次明确 提出把“依法治国，建设社会主义法治国家”作为“党领导人民治理国家的基本 方略。 2 0 0 3 年8 月2 7 日中华人民共和国行政许可法的颁布标志着限权时 代的到来，2 0 0 4 年3 月国务院颁布的全面推进依法行政实施纲要，揭开了全 面建设法治政府的序幕。至此，依法治国的地位在我国得到了确立。 依法治国的地位虽然得到了确立，法治建设也取得了令人骄傲的成就，但相 对于西方国家来说，我国的法治进程是缓慢的，效果也并不是那么明显，其中一 个重要的原因就是忽视了对法治政府的研究和构建。依法治国的核心和关键是建 立法治政府，毫无疑问应当把建设法治政府作为首要目标。因为依法治国的主要 对象是政府而不是人民，政府代表着一个国家的形象，政府的行为对一个国家的 发展影响是非常大的。政府的管理涉及政治、经济和社会生活中的方方面面，与 老百姓的关系最为密切，并且从世界各国的发展经验看，行政权有不断扩张的趋 势，如果政府权力不受限制，政府不能依法办事，不走上法治化的道路，那么建 设法治国家就只能是一句空话。所以建设法治政府对于我们国家来说是迫切的， 意义也是深远的。 ( 一) 本课题的研究背景 2 0 世纪末，经历了深刻的思想观念的革新和广泛的政治经济体制的变革， 中国社会致力于建设和发展社会主义市场经济，启动“依法治国，建设社会主义 绪论 法治国家”治国方略，并在政治、经济、社会、文化等广阔领域关注着人权，加 入世界贸易组织后，更是加快了这一发展态势。依法治国、市场经济、人权保障 以及中国入世已构成中国法制建设的广阔背景并成为跨越世纪的热门话题。这为 行政法理研究、行政立法和行政执法研究提供了广阔而厚重的发展空间，围绕法 治政府的法治行政研究逐渐形成了符合时代精神的新主题。这对于实施依法治国 战略、发展社会主义市场经济形态和促进人权的制度发展具有重大意义。 我国在9 0 年代初就已提出“依法治国，建设社会主义法治国家”的命题，后 几经发展和变化被写进宪法修正案成为具有宪政意义的治国方略。对于“依法治 国”的理解学界多有不同，但无论将“依法治国”与依法行政或者依法治吏或者依 法治权或者其他相联系，大都表现为观察角度或理解层面有别，而理念并无二致。 基于同样的理念，我们认为如果没有执政党的依法执政，没有立法机关的依法立 法，没有政府及其部门的依法行政，没有司法机关的司法公正，缺少上述任何环 节，“依法治国，建设社会主义法治国家”的命题都无法成立。民主时代的政治是 政党政治，政党政治的核心是执政问题，民主政治同时又是法治政治，法治政治 与政党政治的统一必然是执政党依法执政。“依法治国，建设社会主义法治国家” 不是一个独立的某个学科的命题，作为党领导人民实施的治国方略，它是民主政 治的具体运作，也是现代法治政府的生动展现。 ( 二) 本课题研究的意义 1 、法治行政是社会主义法治的基本要求。党的十五大正式将“依法治国， 建设社会主义法治国家作为治国方略确立下来。由于政府在国家生活中处于主 导作用，法治行政在社会主义法治中的地位也就显得尤其重要。无论是社会组织、 公民还是政府，都要服从法治要求。“法治不仅要“治民，更要“治官 ，要 彻底打破“人治的观念，让行政机关实行法治行政，并以身作则，搞好示范。 整个社会只有上下一致共同推进全面的法治，才能使社会整体达到健全的法治状 态。因而，法治行政是社会主义法治的基本要求。 2 、法治行政是社会主义民主政治的必然要求。民主与法治是相辅相成的， 社会主义政治民主的本质要求是人民当家作主。坚持党的领导、人民当家作主和 依法治国，是中国特色社会主义政治文明的三大基本特征。党的十六大报告指出： “发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法 2 长安大学硕十学位论文 治国有机统一起来。”在社会主义社会中，人民民主的发展与依法治国的完善相 辅相成，共同促进社会的发展和体现政治文明的进步。民主的实现程度，受到法 治水平的制约，同时，民主又是社会主义现代化建设的重要政治条件。社会主义 政治民主的发展，又会促进社会主义法治的发展。 3 、法治行政是防范和遏制权力腐败的必要条件。当前，我国存在着比较突 出的腐败现象，而其中，行政权力的腐败是最大的腐败。“权力容易使人腐化， 绝对的权力绝对会使人腐化 。只有在法律制度上构建一种制约机制方能制止公 共权力的异化。现代社会中，行政权力是一种相当大的国家权力，具有强大而广 泛的支配力，与公民的权力和自由密切相关。而且行政权力具有较大的裁量权， 在法律、法规没有明确严格规定而又保留了行政行为的一定幅度的情况下，行政 主体可以在一定范围内自由做出某种行政行为，从而也就使行政行为的个人意志 和利益渗入具有一定空间。行政权的这一特点决定了其本身存在着越权、违法、 权力滥用等腐败的可能性。这就需要行政权力在行使时遵循一定的法律制度，还 要考虑到公平、正义等原则，实现法治行政。 ( 三) 国内外研究的现状 国外研究现状： 法治国家是近代西方的产物。英国、德国、法国和美国的资产阶级学者都提 出了自己的法治国家理论。在西方思想理论中，对法治政府的解释主要有三种： 一是法治政府是依法组成并且依法治理，依法行使行政权力的政府。如英国 称法治政府为法治或依法行政。英国著名行政法学家威廉韦德指出：“法治有许 多不同的含义和推论 ，第一层含义是，“政府行使权力的所有行为，即所有影响 他人法律权利、义务和自由的行为都必须说明它的严格法律依据”。第二层含义 是“政府必须根据公认的、限制自由裁量权的一整套规则和原则办事”。 二是把法治政府理解为“三权分立”的政府。即分别将立法权、行政权和司 法权授予国会、总统和法院。正如麦迪逊所说：“立法权、行政权和司法权置于 同一个人手中，不论是一个人、少数人或多数人，不论是世袭的、自己任命的或 选举的，均可以公正的断定是虐政 从那时起至今，西方各国的政府模式，可以 说就是法治政府。 三是法治政府与公民的基本权力和自由密切相关。“公民权利无小事”政府 3 绪论 必须认真对待公民的个体权利，每个公民也要认真对待别人的权利。正如伏尔泰 所说：“我反对你的观点，但我要捍卫你发表这种观点的权利 。事实上，西方发 达资本主义国家早已建立起了比较完善的法治政府，对学者们而言，他们主要围 绕个人权利、机会平等、自由主义民主而展开探讨。 国内研究现状： 在我国，随着2 0 世纪8 0 年代“两个文明建设 的提出，一些学者提出了制 度文明或政治文明是一个独立的文明结构的问题，并进行了一些相应的理论探 讨，取得了一定的成果。特别是在党的十六大报告中，明确提出把建设有中国特 色的社会主义法治政府作为全面建设小康社会和现代化建设的基本目标之一，表 明了我国社会主义现代化建设的价值取向。2 0 0 4 年3 月“政治文明 被写入宪 法，这是中国政治生活中的一件大事和一大进步，它标志着政治文明由建设终 于有了法律保障。因此，国内学者试图从多个层面来解读政治文明，研究法治政 府。对法治政府的内容、特征、意义、途径进行探讨，代表性成果有文正邦的法 治政府建构论一依法行政理论与实践研究、沈荣华的现代法治政府论、高秦 伟的法治政府及其模式演进、杜新华的论法治政府的道德维度、程燎原的 “法律人 之治：“法治政府 的主体性诊释、周成新的依法治国需要建立 法治政府、孙聚高的法治政府论、赵永伟的走向现代法治政府、朱德米 的当代中国法治政府建设的困境和前景等。他们提出：法治政府是指政府的 一切权力来源、政府的运行和政府的行为都受制于法律，整个政府的设立、变更、 运作都是合法化的、规范化的，法律独立于政府之外、政府要受法律的控制。但 在这些研究中，占多数的是集中在对法治政府的理论性探索方面，学者们力求建 立起完善的理论体系和逻辑结构。而将以人为本的人性化执法理念和实践中铁面 无私的依法行政结合起来研究，由此来构建法治政府的和谐状态还比较少见，并 且对在依法行政和法制相对不够完善这一矛盾问题研究也略显薄弱。 ( 四) 研究内容及思路 本文从以人为本的角度对我国法治政府建设进行研究，将以人为本的理念贯 穿到法治政府建设之中，从而为纠正并解决我国目前存在的政企不分、政府职责 “错位或“缺位”、执法人员有法不依、执法不严、违法不究等问题提供理性 的价值分析；也为法治政府研究提供新的理论视角，为构建合理的法治政府制度 4 长安大学硕七学位论文 和法治行政提供有益的参考。本文前后照应，共分四部分。 首先是绪论部分，对本论文的研究背景、研究的思路、国内外研究的现状、 研究的依据和意义做了全面的阐述。正文部分分为三章。 第一章对法、法治、法治政府的概念进行了系统的梳理，并通过对法治政府 理论的分析，进一步肯定了建设法治政府是人类社会文明发展的合乎逻辑的结 果。这一章中关于概念的分析突破了传统观念中对于“法制”与“法治”不分的 习惯思维，对法治进行了全面、系统的概括，指出法治是高于法制的一个范畴， 它不仅包括法制( 法律、制度) ，还指一种治国的思想体系和全社会崇法、尊法、 守法的良性环境。这种新的视野是当代我国法治政府建设的重要指导思想。 第二章主要通过对法治行政的价值评价引出对我国法治政府建设中法治行 政存在的问题。分别从观念、制度、行为三个方面对现存的一些问题及其问题的 成因进行了分析，主要表现在：政府行政人员法律意识淡薄；行政法制建设起步 较晚，其法律形式还不够完善和规范；对政府监督乏力，行政执法责任制度不完 善；行政程序不规范以及中国传统法律文化的消极影响。 第三章是本文的重点部分。这一章有针对性地提出了我国法治政府建设的思 路以及法治行政建设的策略思考。分别从意识层、技术层和制度层三方面来分析 法治行政的构建。总体上说，主要应该从培养行政人员法治观念、加强和完善行 政立法、完善监督体制和机制等方面来进行。 在如何培养行政人员法治观念方面，本文指出应首先在行政机关中普遍、深 入、持久地进行法治宣传教育，进而实行全面普法教育。必须建立行政执法人员 尤其是领导干部学法制度，把学法制度与执法人员资格认定制度和干部考核制度 结合起来，从制度上规定行政人员要具有一定的法律知识和法治观念才能有资格 执法，并且要把法治观念、依法办事的情况作为考核领导干部的一条重要标准。 在如何转变行政执法观念方面，本文创造性的引入了以人为本的人道主义法 治精神作为构建法治行政的执法理念。人性化执法不是要弱化法律的“刚性， 而是要将法律的“刚性和人文精神的“柔性 结合起来，实行“刚柔相济， 从而更好地发挥法律的功能。 ( 五) 研究方法 本文在坚持唯物辩证法这个总的方法论的基础上，综合运用了以下方法： 5 绪论 1 、分析和综合相结合。本文在整体上采用综合一分析一综合的思维路径， 从以人为本视角先对法治政府建设进行整体性阐述，然后对法治政府本质特征等 具体内容如有限政府、统一政府、诚信政府、责任政府、民意政府等进行分析； 而在论述具体问题时，有的采用从分析到综合的思维路径，有的则采用从综合到 分析的思维路径。 2 、历史与逻辑相结合。历史的方法是对事物发展的自然行程进行具体的描 述的方法，逻辑的方法是以理论的形态概括地反映事物发展进行的方法。二者既 有联系又有区别，历史是逻辑的基础，逻辑的进程必须在总体上符合并反映历史 的进程，逻辑反映历史是有条件的，历史从哪里开始，思想进程也应当从哪里开 始，而思想进程的进一步发展不过是历史过程在抽象的、理论上前后一贯的形式 上的反映。 3 、价值分析与实证分析相结合。价值分析是揭示事物精神底蕴的方法，它 表明事物“应该怎样( 应然) ；实证分析是揭示事物现实状况的方法，表明事物 “实际怎样( 实然) 。 本文研究将二者结合起来，先分析法治行政的价值取向， 然后分析法治行政中存在的问题，并指明其努力的方向。 6 长安大学硕士学位论文 一、法治政府的基本理论 法治政府是一种与国家的政治构架和法律运作紧密相关的制度设计，不仅 意味宪法和法律至上，政府服从法律，而且意味着政府所服从、所遵守的法律 是制定得良好的法律；不仅意味着政府服从良法，而且意味着政府切实履行其 职能，对人民承担义务和责任。在人类历史上，法治政府首先作为政治思想而 存在；资产阶级夺取政权后，法治政府由政治思想转化为政治实践。现代社会， 防止政府滥用权力、实行法治行政、建设法治政府成为世乔各宪政国家的共同 选择。中国共产党与时俱进，在改革开放进程中确立依法治国方略，强调政府 依法行政。新的世纪，完善社会主义市场经济体制，作为w t o 成员国加入国 际市场竞争，推进社会主义民主和法治，全面建设小康社会，所有这些对政府 能力提出了更高要求。全面推进依法行政，努力建设法治政府成为当代中国宪 政建设的重要课题。 ( 一) 法治政府的界定 法治政府并非人类政治生活中的一种新现象，不论其理论还是其实践都源 远流长。作为一种政治法律思想，它萌发于人类文明的摇篮一古希腊；作为一 种政治法律实践，它诞生于古典自然法学思想的故乡近代欧洲。考察法治政 府的思想理论和价值特征，对当代中国法治政府建设具有积极意义。这种积极 意义首先表现在我们可以从中总结具有普适性的法治政府内涵。 1 法 长期以来，法律被机械地归结为人们的“行为规范的总和。据最有权威性 的中国百科全书：“法又称法律( 就广义而言) ，国家按照统治阶级的利益和意 志制造或认可，并由国家强制力保证其实施的行为规范的总和，包括宪法、法 律( 就狭义而言) 、法令、行政法规、条例、规章、判例、习惯法等各种成文法 和不成文法简言之，法律无非是冷冰冰的规则、准则集合而已。然而，数千 年来，人类在创造法律文明的时候，不仅创造了一套系统完整的规则体系和制 度文明，更重要的是发展出了独特的法律价值、法的精神及相关的理念等精神 回中国人百科全书法学卷，北京：中国大百科全书出版社1 9 8 4 年版，第7 6 页。 7 一、法治政府的基本理论 文明。因此，法的概念，既要对法律制度文明予以揭示，又要对法律精神文明 予以涵盖。若仅把法当作一套社会规范、法律规范的总和看待，把法律主要看 作在某个特定的国家生效的一大堆立法的、行政的和司法的规则、程序和技术， 这种狭隘的法律观“不仅阻碍了我们对法律的视野，而且阻碍了我们对历史的 视野，妨碍了其他学科的学者历史学家、政治学家、社会学家和哲学家有效地 研究法律 ，同时，也往往使社会步入“法条主义 的危险之中。 法作为一种精神，是一种价值的体现，而作为一种规则，是一种行为规范。 由此可见，所谓“法”，包括法律精神、原则、规范等等，它远远不仅限于通常 所说的法律和法律制度，而是一个涉及整个社会政治、经济、文化和其它各个 方面的独立的价值体系。作为法来说，它既是一种社会规则体系，为人们的行 为提供一种范式、标准，也是一种价值、权利、正义原则体系，为社会现实和 社会秩序提供一套道德评判尺度，无论舍弃那一方面的内容，法都是不完整的。 2 法治 法治有广义和狭义之分，广义的法治是古代就有的，狭义的即现代意义的 法治是近代以来才有的。它是建立在市场经济、民主政治和理性文化的基础上 的。最早明确提出法治概念并给予具体阐述的是古希腊学者亚里士多德。亚里 士多德在他的政治学中指出“法治应包含两重意义，己成立的法律获得普 遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律 ”。 现代意义上的法治是一种治理状态或秩序。在这一治理状态中，存在着法 的普遍性和有效适用性，法律之于政府权力具有优先的、至上的权威。或者说， 政府应由法律规制并服从法律，最终使公民的自由权利得到维护、保障并扩大。 法治包含两个部分，即形式意义上的法治和实质意义上的法治，法治是两者的 统一体。形式意义上的法治，强调“依法治国”，“依法办事的治国方式、制 度及其运行机制。作为治国的制度体系，法治的制度化是表现在多层面、多领 域的，其主要有：权力制约制度、议会制度、政党制度、人权保障制度等等。 实质意义上的法治强调“法律至上”、“法律主治 、“制约权力”、“保障权利” 的价值原则和精神。作为一种治国思想体系，法治强调“以法治国，“法律主 范进学- 法的规念与现代化，山东：山东大学h 版社2 0 0 2 年版，第2 3 7 页 亚里士多德：政治学吴寿彭译，北京：面务印书馆1 9 9 7 年版，第1 9 9 页。 8 长安大学硕士学位论文 治”，而与强调“贤主治政，重德而不重法的人治或德治思想相对立。形式意 义上的法治应当体现法治的价值、原则和精神，实质意义上的法治也必须通过 法律的形式化制度和运行机制予以实现，两者均不可或缺 法治是一个内涵极为丰富的概念。法治不仅仅是一种法律至上的原则，也 不仅仅是国家机关依法办事的行为准则，它还是以法为核心的一种社会有秩序 状态，一种全社会崇法、尊法、守法的良性环境。法治既是指一种治国的思想 体系，又是指一套治国的方式、原则和制度，还是指通过这种治国的方式、原 则和制度的实现而产生的一种社会状态。在理念层面上，法治主要是指统治和 管理国家的理论、思想、价值、意识和学说，其核心是价值取向上的定性特征 和价值的合理选择与定位；在制度层面上，法治主要指概括一个国家法律制度、 程序和规范的各项法治原则；在运作层面上，法治意味着法律秩序和法律实现 的过程及状态。综而观之，法治的含义基本上可以概括为如下几个方面： 第一，“法治 是一个表征治国方略或社会调控方式的概念，是一种宏观的 治国方略。在西方法律思想体系中，法治首先是作为一种治国的方略而提出的， 是指在多种治国的方法面前，选择以法律作为社会调控的主要手段。法治始终 是相对于人治而存在的一个概念，用来指称的是一种与“人治 不同的治国之 道。在价值理念上，法治追求民主、人权，尤其是自由与平等：人治则与专制、 等级特权和奴役具有亲缘关系；在法律的地位上，法治强调法律在社会政治、 经济生活中的主导作用，认为法律是规范人们行为的主要模式，而在人治状态 下，法律调整的范围是有限的，法律不受尊重、不被信仰甚至受到蔑视或厌恨； 在法律与权力的关系方面，法治奉行“法律支配权力”的原则，而人治则奉行 权力支配法律的原则；在法律的权威方面，法治要求法律至上，而人治则否定 法律至上。划分法治与人治的分界线是，法律与个人的意志发生冲突的时候， 是法律的权威高于个人意志? 还是个人意志凌驾于法律之上? 凡是法律权威高于 任何个人意志的治国方式，是法治：凡是法律权威屈从于个人意志的治国方式， 则是人治。 第二，法治是一种理性的办事原则。“法治一词经常被理解成依法办事， 其基本含义是在制定法律之后，任何组织和个人的社会活动均受既定的法律规 舒国涝：法理学宪法北京：法律出版社，2 0 0 1 年版，第1 9 9 页。 9 一、法治政府的基本理论 则的约束。依法办事是法治的核心，不仅普通社会成员要依法办事，国家机关 及其工作人员更要依法办事。正如英国著名学者哈耶克所说：“法治意味着政府 的全部活动应受预先确定并加以宣布的规则的制约一这些规则能够使人们明确 地预见到在特定的情况下当局将如何行使强制力，以便根据这种认知规划个人 的事务 。 第三，法治是一种理性的社会状态和理想的社会秩序。正是在这种意义上， 人们常常使用“法治社会”、“法治国家 这样的表述。无论是作为治国方略还 是依法办事的原则，法治最终总要表现为一种法律秩序。达到某种法律秩序， 既是法治的目标和结果，也是检验法治的一个重要指标。在法律与国家、政府 之间，运用法律约束国家、政府的权力；在法律与人民之间，运用法律保障社 会公共利益不受权力的侵犯。因此，法治是法律对国家权力的约束和使权利在 人与人之间得到合理配置的社会状态。法治作为一种良好的秩序状态，表现为 社会生活的基本方面已经法律化和制度化；社会成员和社会组织都有明确的权 利和义务；每个法律主体都忠实地履行法定义务，积极而正确地行使和维护法 定权利；有条不紊的社会秩序依法得以建立。当然，并不是任何法律秩序都可 以称得上法治，只有以一定的法律价值为基础的法律秩序才是法治。 总之，法治既包括法律意义上的法治、也包括社会意义上的法治和价值意 义上的法治。因此，法治是指一种治国方式或被治理的国家的状态，是一种以 民主为基础，运用法律来进行国家和社会管理的手段、方式和结果的总称。 3 法治政府 在现代政治学中，“政府”大体可从广义和狭义两方面来理解。广义的政 府是指建立在民族国家基础之上，代表国家的一个政治主体；狭义的政府仅指 国家权力系统中的行政分支。本文从广义的政府来理解，将法治政府作为一个 国家的政治主体来研究，包括立法权、行政权、司法权。认为法治政府就是指 国家的立法机关依法立法；国家行政机关依法行政；检察机关、审判机关依法 独立行使检察权、审判权。在法治政府的大环境下，着重研究政府的行政执法 运作，即法治行政研究。在笔者看来，所谓“法治政府”，是指整个政府机构 的设立、变更、运作，包括行政立法和决策在内的政府整体行为和个体行为都 是合法化、合理化、规范化，而且对政府整体行为和个体行为的监督都是法治 1 0 长安大学硕士学位论文 化的政府。在政府整体行为中强调政府抽象行政行为和政府决策的合法性、规 范性；在政府个体行为中主要指政府执法行为的合法性、规范性。法治政府要 求政府行政的各个方面和各个环节都达到有法可依、有法必依、执法必严、违 法必究的状态。 法治政府是形式上的法治政府与实质上的法治政府的统一。形式上的法治 政府是指行政法律制度的完善，它包括行政立法体系的完整、行政执法制度的 健全等。形式上的法治政府是“法 在政府方面的静态要求。实质上的法治政 府是一个动态的概念，即法律的统治或法的治理状态。一方面要求己经制定的 行政法律法规是按照民主的和既定程序规则创制的，有利于社会正义和文明进 步的；另一方面要求已制定的行政法律法规得到普遍遵守，广大的政府行政人 员有较强的依法行政意识。形式法治政府是实质法治政府的基础，实质法治政 府是形式法治政府的保证。仅仅有形式上的法治政府还不是真正的法治政府， 真正的法治政府必须是行政法制能够反映社会进步和正义，并得到普遍遵守。 法治政府的最基本要求是，法律在政府运行中具有绝对权威，一切政府机构和 个人都要受法律的约束，没有任何人或集团能够凌驾于法律之上。 关于法治政府，人们常会想到依法行政，法治政府与人们常讲的依法行政 从严格的意义上而言，不是一个理论层次上的概念。依法行政，建设社会主义 法治政府是对依法治国，建设社会主义法治国家的集中反映。依法行政强调的 是政府行政的一种方略，而法治政府则侧重突出政府行政所追求的一种目标。 通常所称的依法行政仅仅表达了“行政依照法律”的含义，这一点对法治条件 下行政的要求显然不足。我们注意到，在法治状态下，即使法律具有普适性和 规制性，行政活动和行为仍然有着其不可替代的特性，即行政职权者拥有一定 的自由裁量职权，法律不可能对行政的“合理空间 也加以具体规定。 依法行政容易给人造成一种将法律视为行政工具的感觉。而法治政府在层 次上和境界上显然高于依法行政。首先，依法行政，往往使人们理解为“依法 执法 而不包含“依法决策 、“依法行政立法”，而“法治政府”概念使人们更 全面、精确地理解和把握依法行政的真谛。其次，“法治政府不仅蕴涵政府行 政的工具价值，而且还包容着政府行政所应有的法治精神。因此，“法治政府 与“依法行政不仅是提法上的差异，更为关键的是代表了两种法治主义。法 一、法治政府的基本理论 治政府的用意在于正确揭示建立社会主义法治政府的本质要求一法治而非法 制，是人们对政府法治的要求从形式走向实质的标志。法治行政从原意上而言， 更直接地揭示了法治主义的两种形态一即形式法治主义与实质法治主义一的后 一种形态。在强调依法行政的时候，如果不用“法治政府”的概念，就难以使 人们更准确、更透彻地认知依法行政的实质和底蕴。 ( 二) 法治政府的要素 1 行政组织法定 行政机关组织法是规定行政机关的性质、地位、任务、职责权限、活动原 则、职能配置、内部机构设置、人员配置以及行政机关成立、变更和撤消程序 的法律规范，是行政机关得以成立并据以活动的法律依据。行政机构组织的法 定化，就是要求行政组织的设立、内部组织结构、外部运行方式等都要以法律 形式做出明确规定。任何一个法治国家，任何行政机构的设置、机构职能的确 定必须具有宪法和法律的明确依据。行政法治首先表现为行政组织及行政人员 ( 国家公务员) 管理的法治，即行政组织的性质、任务、职权、组成、活动方式， 以及成立、变更和撤消等，均由法律予以规范；行政人员管理法治指行政人员( 国 家公务员) 的录用、任命、晋升、奖惩、待遇等由国家公务员法规定。 2 行政运行法定 行政运行法定，即国家行政机关的行政行为均依据法律，并遵循法定程序。 行政运行法定是实现法治政府的核心和关键。要想使行政活动法治化，就要建 立完善行政执法程序。在建立行政复议、行政诉讼等事后补救制度，矫正行政 执法权的执法偏差所造成的损害的同时，更要着眼于建立事先的行政程序制度， 使行政执法权的行使不仅有法定依据，而且必须遵守法定程序。这样才能促成 行政活动的法治化，增强行政执法的民主化和透明化，使行政机关在行使行政 实体权时，不能任意选择作为的方式或步骤，也不能任意拖延时限或颠倒顺序。 3 行政法治监督 行政法治监督指国家和社会对国家行政机关监督的各种法律制度健全完善 。孙聚高：法治政府论，载广东行政学院学报2 0 0 1 年第4 期。 1 2 长安大学硕士学位论文 并真正得到实施。也就是说，国家行政应当处于严密和强有力的监督网络中， 国家行政机关及其公务员的违法行政能被及时发现和纠正。行政法治监督是实 现法治政府的保障。西方著名思想家孟德斯鸠说过，“没有制约的权力必然导致 腐败。 古今中外的无数实践证明，任何失去监督的权力都必然走向专制和腐败。 可以说行政法治监督，既是政府管理法治化的重要环节，又是我国行政法治目 标达成的重要推动力和最切实的保障。 ( 三) 法治政府的本质特征 1 法治政府是有限政府 法治政府的核心在于政府受法律的控制，法治政府最为基本的表征就是把 自身的权力自觉地限制在法律的范围内，以防止权力被滥用。我们都知道法律 的基本作用之一乃是约束和限制权力，无论是私人的权力还是政府的权力。在 法律统治的地方，权力的自由行使受到了规则的阻碍，这些规则使掌握权力者 受到一定行为方式的约束。法治政府的理念固然承认并重视民众的守法，但其 重点不是“治民，而是“治官”，其基本的精义在于“治国者先受治于法。” 它不是强调政府要维护和执行法律的秩序，而是政府本身要服从法律制度，而 不能不顾法律或重新制定适应本身利益的法律。法治的固有之意乃是规范和限 制政府权力。如果不对政府权力加以限制，如果政府权力的行使缺乏标准，那无 疑是对专制的认可。法治政府的第一要义是保障人民的权利和自由，而要保障人 民的权利和自由，就必须限制政府的权力，依法规范和限制行政权而非扩大和强 化行政权。在公民权利与行政权力关系上，公民权利是行政权力之源，而不是相反， 公民的权利是公民本身所固有的，而不是由政府许可或提供的