（经济法学专业论文）县乡政府债务问题的法律规制研究.pdf

县乡政府债务问题的法律l ! i ! 制研究 摘要 县乡政府债务早己成为一个突出的政治经济问题。自2 0 世纪9 0 年代以来， 县乡政府债务问题越来越突出、恶化。在严重的债务压迫下、许多县乡政府开始 减少公共产品供应，财政收支矛盾日益尖锐，形成严重的债务危机。巨额债务使 县乡财政运行困难重重，举步维艰，成为破产财政。 县乡政府债务形成的原因有多种多样，客观分析起来，既有经济发展缓慢导 致县乡财源不足，也有开支的随意性和不规范导致浪费严重；既有工资、教育、 道路、水利建设和加薪等刚性财政支出过大，也有财政管理体制方面财权和事权 的不对称留下的缺口；既有投资决策失误背上包袱及其他历史遗留问题，也有县 乡机构臃肿、冗员过多增加开支的因素。但从深层次上看，县乡政府负债原因： 有行政体制上原因，以致涉及到县乡财政体制、转移支付制度、预算管理制度、 法律监督和控制等方面的原因。 县乡政府债务的防范和化解是一项复杂和渐进的系统工程，要从根本上防范 和化解县乡政府债务和风险，就必须以建立民主财政机制为目标、以规范和完善 科学的公共财政体制为基本框架，通过改进产生县乡政府债务的相关制度，逐步 变革县、乡、村社会经济全面发展的基础性制度机制设施。同时，要充分发挥制 度演进过程中的民主意识、民主观念的适当作用，这样才能够更好的促进制度变 革。 关键词：县乡政府债务；财政体制；财政民主；财政转移支付 i i a b s t r a c t a se a r l ya st h ec o u n t ya n dt o w n s h i pg o v e r n m e n td e b th a sb e c o m eap r o m m e n t d o l i t i c a la n de c o n o m i ci s s u e s i n c et h e9 0 si n2 0 t hc e n t u r y ，c o u n t ya n dt o w n s h i p g o v e r n m e n td e b tp r o b l e m sa r eb e c o m i n gi n c r e a s i n g l yp r o m i n e n ta n d w o r s e n e d u n d e r t h eo p p r e s s i o no fs e r i o u sd e b t ，m a n yc o u n t ya n dt o w n s h i pg o v e r n m e n tb e g a nt o r e d u c et h es u p p l yo fp u b l i cg o o d s i n c r e a s i n g l ys e r i o u sh a v eb e c o m e t h eu n b a l a n c eo f f i s c a lr e v e n u e sa n de x p e n d i t u r e s ，w h i c hl e a dt ot h ef o r m a t i o no f as e r i o u sd e b tc r l s l s t h ea m o u n to fd e b ti ss oh u g et h a tt h ec o u n t ya n dt o w n s h i pf i n a n c eh a v ed i f f i c u l t i e s p r o g r e s s i n g ，t h u s ，b e c o m et h ef i n a n c i a li n s o l v e n c y t h ef o r m a t i o no fc o u n t ya n dt o w n s h i pg o v e r n m e n td e b ti sd u et o av a r i e t yo i c a u s e s g e n e r a l l ys p e a k i n g ，t h e c a u s e sc o v e rp r o b l e m sa s t h es l o we c o n o m l c d e v e l o p m e n tw h i c hl e a dt ot h es h o r t a g eo fc o u n t ya n dt o w n s h i pf i n a n c i a lr e s o u r c e s ，a h u g ew a s t er e s u l t e df r o ma r b i t r a r ya n d n o n - r e s t r a i n e de x p e n d i t u r e ；t o oh u g e1 n e j a s t l c e x p e n d i t u r e s l i k ew a g e ，e d u c t i o n ，r o a d s ，w a t e rc o n s e r v a n c yp r o j e c ta n ds a i a r y i n c r e a s e ：f i n a n c i a lg a p sd u et ot h eu n b a l a n c ee x i s ti nt h em a n a g e m e n ts y s t e m t h e p o w e rs y s t e m ；f i n a n c i a lb u r d e nd u et of a i l e di n v e s t m e n td e c i s i o n sa n d o t h e rh i s t o r i c a l p r o b l e m s ； i n c r e a s e de x p e n d i t u r ed u et o o v e r s t a f f e do r g a n i z a t i o na n dr e d u n d a n t p e r s o n n e l h o w e v e r ，t o ol o o kd e e p l y ，t h ec a u s e sf o rt h ei n d e b t e d n e s so ft h ec o u n t y a n dt o w n s h i pg o v e r n m e n ta r e ：t h ea b s e n c eo fl e g i s l a t i v eb a s i s ，t h er e a s o n sf r o mt h e a d m i n i s t r a t i v es y s t e m ，w h i c hi n v o l v e st h ec o u n t ya n dt o w n s h i pf i n a n c i a ls y s t e m ， t r a n s f e rp a y m e n ts y s t e m ，t h eb u d g e tm a n a g e m e n ts y s t e m ，l e g a ls u p e r v l s l o n a n d g o v e r n i n g ，e t c i ti sac o m p l e xa n dp r o g r e s s i v ep r o je c t t or e s o l v ea n dp r e v e n tt h ec o u n t ya n d t o w n s h i pd e b t ，i no r d e rt of u n d a m e n t a l l yp r e v e n ta n dr e s o l v e t h ec o u n t ya n dt o w n s h l p 2 0 v e r n m e n td e b ta n dr i s k ；i ti sn e c e s s a r ya i m i n gt oe s t a b l i s had e m o c r a t i cf i n a n c i a l m e c h a n i s m o nab a s i cf r a m e w o r ko fs t a n d a r d i z e da n ds c i e n t i f i cs y s t e m ，t og r a d u a l l y c h a n g e t h e c o u n t y ，t o w n s h i p a n dv i l l a g eb a s i c m e c h a n i s m sf o rt h eo v e r a l l d e v e l o p m e n t o fs o c i o - e c o n o m yt h r o u g h g e n e r a t e dc o u n t ya n dt o w n s h i pd e b t i m p r o v i n g t h er e l e v a n ts y s t e m sw h i c h k e yw o r d s ：c o u n t yt o w n s h i pg o v e r n m e n td e b t ；f i n a n c i a ls y s t e m ； f i n a n c i a ld e m o c r a c y ；f i n a n c et r a n s f e rp a y m e n t i i i 湖南大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所取得的 研究成果。除了文中特别加以标注引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或 集体已经发表或撰写的成果作品。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均 已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律后果由本人承担。 作者签名：丑园谚 隰牛月多日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保 留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借 阅。本人授权湖南大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行 检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 本学位论文属于 1 、保密口，在年解密后适用本授权书。 2 、不保密囹。 ( 请在以上相应方框内打“4 ) 作者签名：翮 刷噬轹宝帝 日期： 日期： 弓3 月月 正汐6 年年 7哆 如 如 硕十学位论文 1 1 选题背景及意义 第1 章绪论 2 0 0 3 年国家审计署所作的关于中西部4 8 个县的赤字调查显示，4 9 个县( 市) 累积债务达16 3 亿元。如粗略地将这一数据推广到全国7 31 个县( 市) ，负债金 额约为2 5 0 0 亿元。这只是县( 市) 级地方债务的一个小部分。乡镇政府包括村级 的负债，统计起来更为困难。“财政部财科所曾提出一个数字，2 0 0 0 年税费改革 的时候，全国乡镇村级的负债大概为3 7 0 0 亿元。另外根据数据表明，这一级别的 地方债务每年以2 0 的速度增长，2 0 0 3 年就己超过6 0 0 0 亿元。 这只是粗糙的 估算，它忽略了地方差异和时间变化，只具有数量上的借鉴意义，实际数字可能 要大得多。 财政今天已被普遍看作是一种“公共经济”，而“公共经济”同样需要经营。 如果经营不善，同样会出现亏损，县乡政府债务问题已成为影响县乡经济发展和 基层政权运转的突出问题。尤其是在19 9 4 年分税制改革后，县乡财政收入增长有 限，而财政支出却呈现刚性增长的格局，尤其是那些农业大县在农业税、农业特 产税和屠宰税取消后，财政十分困难，县乡财政面临巨大的财政风险，且日益接 近失控。 我国大部分县乡的财政收入较少，为促进当地经济的发展，当地政府通常向 银行等金融机构贷款或融资。应该说负债资金的投入对加快城市基础设施和公共 环境建设起到了积极的推动作用，也在一定程度上缓解了加快经济发展所需的资 金投入与可用财力相对不足之间的矛盾】。然而，过量的贷款或负债将使县乡财 政承受较大的资金使用成本，县乡财政面临的风险，并以其传导性极强的负面效 应，危及县乡财政的健康运行，危及地方经济的发展。政府举债形成的财政还贷 风险，县乡两级政府连年举借的债务，既有向外国政府和世行、亚行等国际金融 组织举借的贷款，也有向各大商业银行和地方金融机构举借的贷款，途径较多， 余额达到1 4 亿元以上，并已进入还债高峰 2 。由于分税制改革仅仅对中央和省级 政府之间的税种进行了分配，而省级以下的却没有明确划分，导致县乡财政的税 收收入来源不稳定，进而潜藏了县乡财政风险【3 1 。 在县乡政府债务存在的背后，隐藏着非常复杂的政治、经济、社会因素。它 的最终化解，取决于能否对我国县乡行政、财政体制问题有一个全方位的、深刻 的认识和判断，取决于能否在民主财政框架内建构一系列行之有效的制度和机制， 进而为推进基层民主政治建设提供相关理论准备。疏通县乡财政收入渠道，规范 财政分配秩序，一是要在地方政府之问进行明确的分税制，让地方政府拥有一定 县乡政府债务问题的泫律规制研究 的税收自主权；二是要完善地方财税体系，。明确主体税种【4 j 。但是，如何有效地 化解县乡政府债务，也就成了我国县乡政府的当务之急，而要使政府的债务切实 有效的防范，就必须厘清政府债务的内在原因和其社会原因，因此认笔者认为， 要从根本上化解基层政府负债，就必须以民主财政机制为目的的同时，在比较借 鉴的基础上探索建立一个完善有效的县乡政府债务防范体系，从法律的角度对县 乡政府债务进行规制，才能从根本上趋势避害。 1 2 文献综述 县乡政府债务是一个普遍存在的、影响全局的经济和社会问题，目前关于地 方债务和财政风险的研究非常多，但对县乡以下的政府债务研究的却比较少，可 能认为县乡政府本来就属于地方政府，所以在研究时往往就一笔带过。且对其产 生的过程、来源、构成等显性问题研究较多，从公共财政体制的角度、民主财政 机制角度研究却显得较少。通过对县乡政府负债进行大量的实证研究发现，很多 县乡干部对大量存在的县乡负债基本处于一种“听天由命”的态度，反正还不还 债也不用从自己的口袋里掏钱。特别是农村税费改革以后，县乡财政更加捉襟见 肘，巨额债务的偿还几乎无从谈起。庞大的政府机构要运转，而这笔开支及其增 长是刚性的，按照现行的制度设计，县乡政府还承担着为本社区提供公共产品的 任务，中央的转移支付远远不能到位，也就是说在目前的这种体制下，县乡政府 债务的消除几乎是不可能的，而且还会越来越多，陷入恶性循环。以下就国内外 一些有代表性的理论文献做一简要述评。 1 2 1 国内的研究现状 对于债务问题，学术界也进行了相关研究，包括地方政府债务的范围界定与 分类研究，对地方政府的债务规模进行测量、估算，对我国地方政府债务的风险 表现以及债务的成因进行分析，也探讨出了一些关于地方政府债务的解决之道， 还有不少学者引进了国外管理地方政府债务的做法，这些都对县乡政府债务问题 的解决有积极的借鉴意义。 单君、徐珊珊认为在债务形成的原因方面主要有经济不发达、政府财源薄弱， 加上2 0 世纪9 0 年代中期以来，一些县乡政府不顾实际兴办企业或者为企业担保 贷款，由于企业普遍陷入困境甚至亏损倒闭，债务最终落到政府身上。地方政府 的投资冲动缺乏有效规范和社会事业项目资金配套形成债务；间接原因如分税制 财政管理体制的缺陷，行政机构改革滞后，干部政绩考核机制不科学，债务管理 监控机制不完善【5 】。 唐海秀、何利辉认为县乡经济发展缓慢是地方财力不足，行政缺陷如人员经 费增长快，法定支出刚性增长，欠科学的政绩考核机制，政府职能界定模糊，财 硕十学位论文 权与事权不对称，转移支付制度不完善，公共服务水平不均衡，没有建立相应的 债务约束机制等导致县乡债务膨胀。政府债务形成的表面原因无非是收不抵支， 但其内在原因却是中央大量下放公共服务责任。在实践中，地方政府承担了大量 本应由中央承担的支出，地方政府缺乏独立的收入筹集权，由于我国法律禁止地 方政府通过借款或发行债券筹集收入1 6 j 。 贾康、白景明认为，我国县乡财政困难，是社会结构转型过程中，制度转型 有效支持不足所积累的矛盾在基层政府理财上的反映，与政府体制、省以下财政 体制现存问题和农村生产要素市场化制度建设滞后有密切关系。据此提出配套改 革、调整政府体制和省以下财政体制的三条建议：减少政府层级和财政层级；按 “一级政权，一级事权，一级财权，一级税基，一级预算，一级产权，一级举债 权思路推进省以下财政体制改革，同时健全自上而下的转移支付，完善以分税 制为基础的分级财政：按市场经济客观要求积极推进农村区域和基层政府辖区生 产要素流动的制度创新【7 j 。 河北省课题组在实践中调研时认为我国县乡政府债务形成的原因主要有以下 几点：一是1 9 9 4 年分税制改革导致县乡政府普遍财力紧张；二是县乡政府不负责 任的政绩工程投资；三是县乡行政事业单位机构膨胀，四是市场低迷，乡镇企业 效益欠佳m j 。 “地方政府或有负债研究 课题组( 课题负责人：刘尚希) 认为，由于我国现行 的财政预算只是反映了政府活动的一部分内容，不能涵盖政府的全部财政活动， 尤其对游离于预算体系以外的政府或有债务缺乏有效的确认、量化、报告和披露 制度，使得这一部分债务不断累积，并且沿着下面的路径转化：政府或有负债一政 府直接负债。这对政府财政的稳健运行和经济的可持续发展构成潜在的威胁，成 为引发财政风险的重要因素。因此，构建或有负债的统计体系，披露政府的或有 负债情况进而提高财政透明度，实施明确责任、分类处理的管理措施，就显得非 常必要。 作为经济学与法学共同关注的研究领域，对国家财政从立宪角度的研究构成 近年来经济学和财税法学发展中的独特景观。他们大力倡导宪政的发展史就是财 政的发展史，主张将财政行为纳入规范化的轨道中，实现财政的民主化和法治化。 可以说，财政( 主要指税收) 与宪政关系的命题，已经成为近几年法学界更是成为 宪法学界和税法学界的热门话题。学者们从不同的角度提出了自己关于财政与宪 政、税收与宪政的看法。有学者提出“财政立宪主义 的话题，有学者提出“财 政危机中的宪政 问题，还有学者提出了“税收奠定宪政基础”的命题，也有学 者提出“税收立宪 的问题，还有学者以“公共财政与宪政国家 撰写了博士论 文。这些文献将极大地促进经济学和法学对财政立宪问题的深入研究，也将有力 地推动基层政府债务方面的理论探究。 县乡政府债务问题的泣律规制研究 还有学者认为要加强立法方面的完善，同时还要加大执法力度，完善政府财 政转移支付法律体系，减轻转移支付的压力。使转移支付作为财政收入再分配的 辅助工具，而不是一味依靠它实现纵向财政控制的目的，通过全国人民代表大会 以法律的形式明确中央与地方税收收益权，建立一套完整的税收分成规则变更程 序，另外，还要加大乱花的执法力度，“开明渠道化解债务风险。学者傅志华 认为借鉴国外的经验加强对我国地方债务的管理和控制【l0 1 。要有效消化县乡政府 债务，防范县乡政府债务的膨胀，必须依法采取防范控制措施，以切实保证地方政 府各项事业能够健康有序地向前发展。应从以下着手：一是建立债务消化转移支 付机制；二是依法控制财政债务总量，地方政府的举债必须依法进行；三是有必 要将隐性债务公开化，变暗债为明债，建立偿债基金；四是依法审计政府债务【i 。 化解我国县乡政府债务要全面开展债务清理，摸清标准，成立化解债务的组 织；加强政策宣传力度，建立信息管理系统，提高债务管理水平；控制新债，消 化老债，加大监管力度，规范代理清算行为；进一步规范完善省以下财政转移支 付制度，调整转移支付结构，加大省对县乡财政的转移支付力度，不断增强县乡 两级财政自我保障能力等等方面去解决债务问题【1 2 1 。 1 2 2 国外的研究现状 美国俄亥俄州模式是指通过地方财政监测系统改善对地方财政安全状况的监测， 以防止债务危机的发生。州审计局负责实施财政监测计划，并对地方政府是否接近财政 紧急状态做出判断，然后向地方政府提交关于财政监测状况的书面通报。如果进入财 政监测计划后，地方政府的财政状况还在继续恶化，那就可能进入财政紧急状态。如果 某个地方政府被宣布处于紧急状态，俄亥俄州将建立个“财务筹划与监督委员会”来接 管地方当局的财政管理权。联邦宪法第四章第一百零五条规定：在联邦与州达 成协议的基础上，州政府有权进行举债，并有义务对该项债务进行监管和偿还。 另外，诚信预算宪章、新财政管理法、完整政府预算法、强化职 能履行报告法等法案对地方政府债务的举借及管理亦有较为具体的规定【13 1 。 在新西兰，地方政府的权利与义务主要通过地方政府法、地方政府选 举法和地方政府税收法三部法案予以规范。其中，地方政府举债权主要是 地方政府法授予的。该法案明确规定，地方政府必须根据本级政府的长期或 年度计划确定其债务规模。波兰地方政府举债方式，以金融机构提供的优惠贷款 为主，以市政债券为辅。地方政府债务融资中大约有8 0 来自金融机构借款，2 0 来自市政债券。举债只能用于建设性支出，不能用于弥补财政赤字n 4 1 。 1 2 3 小结 综上所述，国内债务已引起相当的重视，但这些研究多是把地方各级政府的 硕j j 学位论文 债务放到一起来讨论的，专门针对县乡政府债务问题研究的并不多。而国外对待 债务都有完善的法律法规，而我国大都还停留在理论阶段，这些不足和缺陷主要 有以下几个方面：第一，过多的集中于对县乡债务得以产生的经济原因的阐释， 缺乏对其产生的历史分析。对于急待发展市场经济、建立公共财政制度的发展中 国家而言，从理论上阐明为什么民主财政制度能够在近代发生、发展，显得十分 必要。只有对县乡政府债务的产生、发展的历史及其规律有了明确的理论认识， 才能有效地避免认识上的盲区，减少在政策制定上的失误，并进而构建起防范和 化解基层政府债务和风险的有效制度机制屏障。第二，以上文献偏好于以均衡分 析为基点对于化解地方政府债务的各种公共财政政策、技术措施予以分析和评价， 缺少对公共财政模式赖以存在的制度系统的深入研究。因为，公共财政或者民主 财政体制的建构是一个复杂的系统工程，从制度层面讲，它涉及预算制度、审计 制度、中央与地方分权制度、法律制度等，只从经济理去谈公共财政制度的架构 和创设，就显得力不从心、捉襟见肘。关于如何针对县乡具体情况来化解债务的 研究也不多，与中国国情和现实结合的力度还不够。 1 3 研究内容 不可否认的是，我国基层政府特别是贫困地区大面积负债的严峻现实，如果 不以切实有力的措施加以遏止，任其继续恶化，不利于地方治理结构的建立和完 善，不利于地方财政体制改革的进一步推动和运行，更不利于我国农村经济社会 全面发展和全面小康社会战略目标的实现。因此可以说，选择这样一个事关全局、 影响发展和稳定的重大理论和社会问题进行研究极有现实意义。 笔者选择县乡政府债务问题作为研究课题，试图从我国县乡的实际情况出发， 对县乡政府债务的现状、特点及形成原因做出较为全面的分析与解释，并借鉴国 外管理地方政府债务风险的经验，试着对如何化解与控制县乡政府债务做一些探 讨。本文主要从以下三个方面着手：首先，论述我国县乡政府债务法律控制在现 实中遇到的问题。其次，分析了我国县乡政府债务的成因。第三，从法国、巴西 等国家在法律方面的具体规定着手，通过比较分析各自不同的地方政府债务防范 规制状况与法律模式，为我国县乡级政府债务防范规制提供可借鉴的经验。最后， 在阐释我国县乡政府债务遇到的问题的基础上，引申出笔者对于我国县乡政府债 务法律规制的完善措施的对策。 县乡政府债务问题的法律舰制研究 第2 章县乡政府债务的理论分析 2 1 县乡政府债务的界定 2 1 1 县乡政府债务的概念 债务是债务人依法对债权所应履行的某种义务。美国f a s 在其颁布的c o n 6 中，把负债定义为：“负债是某一特定主体由于过去的交易或事项产生的，在现 在承担或将来向其他主体交付资产或提供劳务的义务，这种义务将导致预期的经 济利益的未来牺牲。i a s c 则把上述定义修改为：“负债是以往事项发生的企 业的现有义务，这种义务的履行将会引起含有经济利益的企业资源的外流1 15 | 。 我国企业会计制度( 2 0 0 1 年1 月1 曰实施) 将负债定义为： “负债是指过去的 交易、事项形成的现实义务，履行该义务预期会导致经济利益流出企业。据此 可以看出，人们通常对债务的界定，多是从企业、法人、公司、个体等经营主体 的角度出发而给出了债务的一般规定性。经济范畴是对经济现象和经济生活的高 度抽象和本质反映。面对政府运行中同益增大的债务负担及其对社会经济生活的 影响，学界逐步将债务研究延伸至政府领域，因为这不仅是一个理论问题，而且 具有现实的意义。而政府债务除具有债务的一般特征外，还应有其特定的内涵。 就县乡政府债务来讲，我国学术界目前主要有三种观点。一种观点认为，县 乡政府债务是指县乡政府和乡镇集体经济组织的各种债务，包括县乡所属企业开 办时以集体经济组织名义的借款，不包括其所属企业自身经营性借款。其研究范 围仅限于县乡政府和乡镇集体经济组织的债务，不包括股份经济、私有经济以及 其他经济组织的债务。第二种观点认为，县乡政府债务是指县乡合作经济组织及 其所属单位所承担的，能以货币计量、需要以资产或劳务支付的债务【i 引。主要指 县乡合作经济组织及其所属单位由于资金不足或因扩大再生产的需要所产生的债 务。第三种观点认为，县乡政府债务应包括县政府、乡镇集体经济组织、联合经 济、股份制经济以及与其他经济组织之间发生经济联系所形成的债务。从法律角 度看，债是一方对另一方负有一定给付或者保护义务的法律关系，债务是指在债 的关系中，一方( 债务人) 按约定的条件向另一方( 债权人) 承担为或不为一定行为的 义务。而政府债务是指政府作为债务人，需要按照协议或合同的约定，依照法律 规定向债权人承担的资金偿付义务。笔者认为“县乡政府债务 是指县乡政府为 了履行其职能的需要，依据信用原则，有偿、灵活地取得公共财政收入的一种形 式，或者是县乡政府顾及法定程序、政策、担保承诺等必须或者可能在未来付给 公众的款项。”根据这个定义，县乡政府债务不仅仅是狭义上的合同表明的债务， 硕十学位论文 而且包括了财政支出等所有与未来财政支付有关的广义合同债务。 2 1 2 县乡政府债务的范围界定 事实上，县乡政府债务是一个宽泛的经济范畴，涉及的内容较多。上述观点 的不同，就是因其对县乡政府债务的内涵、外涵的理解差异所造成的。笔者认为， 界定县乡政府债务的内容，应将其分为政府直接债务和政府或有债务两大类更合 适。这样便于区分债务主体，明确履行责任，保证消减县乡政府债务的有序进行。 所谓政府直接债务是指县乡政府在任何条件下都无法回避的责任和应当履行 的义务。如近年来县乡政府拖欠教师工资等所形成的债务。政府或有债务是指在 特定条件下政府必须承担和履行的责任及义务。如为了保证社会稳定而由县乡政 府所承担的清退农村合作基金会所形成的债务等。尽管从表述上我们将县乡政府 债务分为两大类，但事实上这些责任和义务全部内含于政府的职能之中，只不过 表现形式上有的是显性的，有法律的明确规定，政府的公开承诺或政府的特定政 策；有的是隐性的，也就是说虽然法律上没有做出明确的规定，但在政府职能中 隐含着应承担的“道义”责任，或者出于现实的政治压力而不得不去清偿已经发 生的债务。在界定了县乡政府债务范围的同时要把以下两方面也纳入到债务范围 中来： 首先，要明确不仅政府财政部门举借或管理的债务属于政府债务，政府其他 职能部门举借的债务也属于政府债务。由于目前债务的管理尚不规范，有些政府 职能部门的债务没有纳入财政部门的管理或者未编入财政预算，但由于这些部门 的债务最终还是要通过财政资金来偿还，所以，在进行理论分析时，应当将县乡 政府所有职能部门的债务都纳入县乡政府债务的范围。 其次，只要债务的最终偿付义务入是县乡政府，并且是用于公共支出的债务， 就属于县乡政府债务的范围。包括县乡政府及其部门承借并直接使用的债务；县 乡政府及其部门承借后转借给下属单位使用的债务，县乡政府及其部门、下属单 位及国有经济单位承借并用于公共支出的债务，县乡政府及其部门、下属单位担 保的并用于公共支出的债务，国有经济单位以其政府专项预算等作担保并用于公 共支出的债务，县乡政府及其部门的未付账款及各种拖欠。 2 2 县乡政府债务的产生背景 19 9 7 年a n d r e s v e l a s c o 发表了一篇文章，题为分散的财政政策决策过程的 政府债务和赤字，文中建立了一个政治经济学模型，提出了关于政府债务产生 原因的崭新论点。他认为政府资源本质上是一种“公共财产 ，各种利益集团可 以从分散化的财政决策中得到他们想要的项目，从而获得相应的财政支出。随着 时间推移，赤字的出现是不可避免的，而且长期内政府负债必定越来越多，紧随 县乡政府债务问题的法律规制研究 而来的就是为偿债目的而实行的高税收政策。如此一来，政府可获取的收入会减 少，而支出会增加，最终结果必然产生赤字【 】。2 0 世纪8 0 年代，美国地方政府 普遍赤字，不断增加的地方政府负债引发了一些城市的债务危机i 】8 1 。 与西方理论相比，我国县乡政府的举债行为，具有更浓厚的政治色彩，这主 要是与我国在过去相当长的一段时间内实行计划经济体制有关。在特定的时期， 一国的财政总量是一个恒定的“蛋糕”，如何分配这个“蛋糕”，存在着中央政 府与地方政府的博弈。中央财政分配的多，地方财政必然就少，反之亦然。什么 时候谁多谁少，又与财税体制相关，而财税体制又取决于中央政府的控制与主导。 l9 8 4 年一1 9 9 4 年间，我国大部分地区主要实行财政分级包干制度。按照“划分收 支，分级包干”的原则，允许地方政府在一定时期上缴中央政府一定数额收入后， 可以保留一部分收入。其突出特征是地方政府可以通过多征税而获得更多的财政 收入，并可多收多支。财政分级包干使地方政府在国家财政总量这个“蛋糕”中 拿到了大头，日子比较好过，而中央财政则相对紧张。19 9 4 年，我国实行了分税 制，分税制的主要目标是提高中央政府在整个预算收入中的比重和整个预算收入 在国民生产总值中的比重。分税制的实行，使得中央政府在国家财政总量的“蛋 糕 中拿到了大头，而地方政府只能拿到小头，随后，省市依次效仿。于是，中 央、省市财政较为充足，日子比较好过，而县乡财政非常紧张，日子非常难过。 据统计，1 9 9 4 年财政体制改革之后，中国地方( 省市) 财政收入年均递增1 8 1 5 。 2 0 0 0 年地方( 省市) 财政收入为6 4 0 6 亿元，是1 9 9 3 年的1 18 9 倍，净结余1 3 4 亿 元。而县乡财政赤字增加，工资欠发普遍化，标志着县乡财政危机的爆发。负馈 现象开始大规模产生9 】。 自古道，上有政策，下有对策。既然在与中央政府的纵向分配博弈中处于劣 势，为了生存，地方政府( 这里说的地方政府是县乡政府，因为县乡政府是地方政 府系统中终端政府，以下同) 就只能另想办法。有限的制度内税收对于人员不断膨 胀的地方政府财政支出来说，无异于杯水车薪。地方政府在制度内财政危机、入 不敷出的情况下，一般会充分利用手中的自由裁量权。因而，在制度外寻求财力 支持就成为地方政府的理性选择。这就是税外收费。农村社会乱收费、乱摊派、 乱罚款等“三乱 现象即由此开始泛滥。当税外收费仍然不能满足县乡财政支出 的需求而县乡财政危机本身又长期得不到解决时，县乡举债现象便开始大规模、 长时期、不可遏制地持续蔓延开来【2 0 1 。 2 3 县乡政府债务的特点和形式 2 3 1 我国县乡政府债务的特点 各地方的债务形成有自己的特点，但几乎都大同小异，主要有以下几方面： 1 负债面广。根据我所在的县乡的调查，县政府及其机关有负债，而下面 硕士学位论文 乡镇都有负债，1 0 0 的县乡靠负债运行。虽然有些县乡的自然条件和经济条件非 常恶劣，从表面上看没有什么债务，因为无处可借，但是县乡政府的运行极为困 难。湖南省隆回县地区的一些乡镇，因为财政极度困难，一年只能发三、四个月 的工资，而且经常因为长期拖欠邮电费、水电费、汽油费和医药费而遭受“三停” 之苦( 指的是停电、停话( 电话) 、停报( 差旅费、医药费不能报销) 等，隐性债务也 不在少数。 2 普遍存在着县乡政府担保贷款数额较大的情况。主要是为县乡企业担保贷 款。前几年，在湖南省一些地区，县乡政府盲目上项目，办企业，其中8 0 以上 的工商企业由县乡政府出面向上级政府或金融部门借款，企业建成后又未及时剥 离和转移债务，使其债务全部落到县乡政府头上。其中还需说明的是，前些年县 乡政府干预农村信用合作社正常经营的情况也经常发生，以至于很多信用社破产 清盘时，大量的债务也不得不由县乡政府兜底。还有以前的农村合作基金会的破 产也让县乡政府背上了沉重的债务。 3 或有债务量大，且转化率高。县乡政府债务中或有负债占很大比重，2 0 0 2 年县乡政府的直接显性债务为4 2 5 5 0 7 亿元，而或有显性负债为3 0 2 9 7 1 亿元，几 乎与直接显性债务持平，县乡或有负债主要来自政府的各种担保事项、地方金融 机构坏账中需由财政兜底的部分及社会保障方面的欠账。其中，除了社会保障欠 账在短期内的转化率不会很高，担保事项和地方金融机构坏账的转化率都比较高。 如前所述，一旦农村信用社、供销社系统、农村合作基金会等地方金融机构发生 支付危机，就不得不由县乡政府出面、财政出钱来兜底保一方平安，近几年，县 乡政府已经为此负债累累了。担保事项中很大一部分是政府为企业担保形成的， 企业一旦倒闭，债务自然要落到政府头上。 4 在县乡负债的结构中，逾期债务和呆帐的金额越来越大，特别是过去县乡 政府为乡镇企业担保贷款兴办企业和其他公益事业贷款、各类达标升级活动中的 政府贷款、财政担保等，目前己陆续到了还款期，相当一部分己经逾期，由“本 生利，利生本”不断派生债务规模，使债务负担越来越沉重。根据对乡镇负债的 典型调查显示，在乡镇债务中，逾期未还的债务占6 5 3 ，其中逾期三年以上的 债务占3 7 以上。特别是高利贷借款，利息高达3 0 左右，其利息总额远远大于 借款的本金。 从以上分析来看，我国县乡政府债务广而杂，县乡政府承担了许多本不应该 政府自己承担的债务。而且大部分县乡政府靠负债运行，这在一定程度上会影响 政府的正常运行。 2 3 2 目前我国县乡政府债务的形式 我国现行预算法第2 8 条规定，“地方各级预算按照量入为出、收支平衡 的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政 县乡政府债务问题的法律规制研究 府债券 。那么，我国地方政府是不是就没有债务了呢? 答案是否定的。事实上， 中国各级地方政府都拥有大量债务，而且越是底层的政府、越穷的政府债务越多。 从目前看，地方政府债务主要包括以下部分：中央政府债务转化为地方政府债务、 中央财政对地方财政的项目贷款、地方政府间借款和地方政府的各种应付项目、 地方政府担保债务( 包括外债) 、地方国有企业债务、地方金融机构的呆坏社会保 障资金缺口等等。心具体来讲，目前我国地方政府债务主要以下几种形式： 1 借款。包括向国外政府及金融机构借款、向国内商业银行借款，向信用社 借款，向部门或单位借款，向个人借款， 向村级借款，集资、农发基金会或其他 基金借款，其他借款等。借款是直接显性债务，即通过签订承诺到期还本付息的 协议或契约的形式确定的偿付义务。 2 挂账及拖欠。包括工资及运转经费挂账，教育和公共建设挂账，粮食风险 基金、社会保障挂账，差旅费、医药费拖欠及其他应付款。挂账和拖欠实为县乡 政府的赤字，是其必须加以弥补的债务。 3 担保债务。我国担保法规定，县乡政府及其职能部门的担保多属无效 担保。但在我国，这些担保债务的债权人和债务人通常都与政府关系密切，与当 地经济有着千丝万缕的联系，当地政府不可能完全脱离担保责任，并且这类债务 中相当一部分是用于提供地方公共产品的，因此，县乡政府也应该承担相应责任。 1 9 9 4 年预算法颁布以来一直也没有赋予地方政府发债权。但事实上，现 行法律对地方政府的债务行为约束性十分脆弱，中国各地区、各层级的地方政府 自行举债或变相融资等现象非常普遍，而且所负债务的种类之多，负担之重，己 超出一般人的想象，不规范、不透明、不可控、不受监督的地方政府债务已成为 中国经济安全与社会稳定的一大隐忧。 2 4 县乡政府债务的危害分析 从我国的情况来看，尽管我国现行的一些法律规定县乡政府不得举借债务， 不列赤字，不得发行地方政府债券，但事实上县乡政府既存在合法债务又存在游 离于财政监督之外的各种非法债务。但是，县乡政府债务到底有多少，现在还没 有准确和全面的统计数字。据经济参考报消息的最新的调查表明，中国的县 一级政府“破产”者甚多。据有关专家估计，中国县乡政府债务已突破1 万亿元。 而据财政部有关人士向财经杂志透露，目前财政部认可的数额是4 0 0 0 多亿元 1 2 2 。这些债务己成为阻碍我国县乡经济发展的重大问题。尤为严重的是，在一些 地方，县乡政府过度负债的状况仍在继续恶化：一方面，捉襟见肘的财政平衡不 了刚性支出，迫使县乡政府再度举债，不良信誉使新的债务成本提高；另一方面， 老债务不能按期偿还，利息不断堆积，部分利息被迫转为本金，“雪球”越滚越 大，陷入恶性循环，既分散了县乡政府的精力，又影响了县乡政府的形象。笔者 硕1 1 学位论文 认为县乡政府过度负债的危害主要体现在以下五点： 2 4 1 影响县乡政府的稳定 为确保县乡政府的稳定，一要保工资发放，二要保正常运转，这两个要求达 不到，基层政权稳定就只能是一句空话。县乡政府债务负担沉重，财政困境，不仅 使县乡的工作难以开展，“无钱办事”，确保不了行政事业单位正常运转的需要， 而且干部的物质利益得不到保证。在县下许多的乡镇不仅拖欠教师工资，连干部 工资也经常拖欠。据调查有些乡镇一到年底就只能靠借钱发干部的工资和补助。 一些县乡干部，尤其是那些待遇比较差的单位，几乎没有人是真正安心工作的， 大部分干部要么想出去另谋高就，一有机会就会远走高飞，“有门路的”千方百 计调到待遇好的单位“跳出龙门”，“没有门路的”则得过且过，有的干脆离职 自谋生路。比如一些乡镇的七站八所就实行轮岗制。 2 4 2 引发政府系统财政压力和危险的爆发 县乡财政风险不能及时化解，累积到一定的程度就会引起财政资金严重收不 抵支，会导致严重的财政危机甚至政治危机。县乡政府作为我国基层的一级政府， 其风险后果是不可估量的。县乡政府巨额的赤字和债务如果不能有效地防范和化 解，必然会牵连上一级财政，进而引发整体性财政风险，使政府陷入危机之中。 受经济发展水平和政策条件的制约，我国省以下政府的可支配财力和再融资能力 是有限的，乡镇一级政府在这方面的能力最为弱。正如有些学者所说，如果乡镇 政府是一般经济组织的话，大多都到了破产的边缘，但也正是由于乡镇是政府机 构，其一，它的开支总是软约束，所以债务总会发生并不断累积；其二，它没有 破产的危机感，从而使这种风险不太容易被人发现，这反而不利于风险的发现与 化解。到风险累积到一定的程度，就会波及全局，影响整个国民经济发展，其负 面作用将是无法估量的。 2 4 3 影响公共产品的提供 县乡政府由于财政困难导致财政支出结构失衡，一是对县乡政权机构和公益 事业保障乏力，县乡政权机构和公益事业单位f 如中小学、卫生防疫机构站等) 按 性质属公共部门，其服务属于公共产品范畴，这些支出理应由财政资金予以保障。 但由于县乡财政困难，造成本应由财政保障的事业，资金供给短缺，保障乏力。 如一些贫困山区的边远地区办学经费缺乏，造成这些地区的儿童失学等等。二是 对由政府提供的公共服务设施、环境保护、非盈利性的基础设施项目，投入偏少， 公共服务设施、基础设施、环境保护完全属于公共产品，应属政府职责范围。但 由于财力不足，投入不够，既影响了基础设施、公共服务设施建设和环境保护， 又易衍生靠乱集资、乱收费、乱摊派和过度依赖贷款搞建设现象。三是对农村社 县乡政府债务问题的法律规制研究 会保障，无力顾及，社会保障是现代社会实现社会公平的基本要求，也是保障社 会稳定的重要支柱，在我国以市场为取向的农村改革中，急需建立完善的农村社 会保障制度，以稳定广大农村的经济和社会生活。但是目前的县乡财力根本无力 顾及。 2 4 4 影响基层组织的正常运转 经济基础决定上层建筑，沉重的债务包袱，使一些乡镇主要领导整天处于“借 新债、还旧债、躲追债”的状态下，影响了他们谋划经济发展的精力；所以大部 分干部对自己本职的工作都不向心，更不用谈搞经济建设了。而且乡村两级干部 为垫交税费、垫付工作经费，每人手里攥着几千元、上万元乃至1 0 多万元的“白 条”，兑付遥遥无期，乡村干部人心涣散、意志消沉；面对存量和增量均严重不足 且强制带病超负荷运行的农村基础设施、亟待完善的社会公益设施，乡村二级公 路无力改造和建设，农村公共产品供需脱节的现象更加严峻；由于缺乏足够的资 金保障，有限的农业技术推广经费和教育经费被乡村挪用已习以为常，直接影响 农业科技推广和农村基础教育。沉重的债务包袱，致使乡村二级运转困难，公共 服务职能难以正常发挥，势必影响党的执政能力，同时，由于公共投入不足，也 直接制约了农业和农村经济的发展，影响农民增收致富。 综上所述，县乡政府的债务最终是要还本付息的，存在一定风险的，过度举 债可能最终事与愿违，走向反面，不仅会对县乡政府自身产生很大的不利影响， 而且会影响到整个国家和社会的发展。但是，负债发展是各地县乡政府的基本战 略，不可能再回到既无内债、也无外债的年代，而且一味节省，维持低消费和低 财政开支，有时会造成经济上的更大浪费。所以，对于县乡政府而言，负债应坚 持适度原则。衡量县乡政府债务适度可以主要从债务存量和流量两个方面来分析， 具体指标有以下四个：一是债务的绝对数额；二是债务占g d p 的比率，反映债务 增长与经济增长的关系，表现县乡政府的负债能力；三是债务利息占g d p 的比率， 反映县乡政府债务问题研究政府的利息负担，表示社会承受能力；四是债务还本 付息额。使用债务资金的成本就是要支付利息，如果每年