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建国以来我国农村金融变迁评析摘要：回顾建国以来农村金融体系演进历程，可以看到中国农村金融机构长期以来未能摆脱单纯性存款吸收机构的角色定位，历次农村金融改革力度很大但没能从根本上解决农业资金匮乏的难题。文章结合中国的宏观经济背景探讨了这一问题的深层次原因。 关键词：农村；金融体系；计划；市场 一、 改革开放以前的农村金融状况 中国是一个以农业人口占多数的国家，城乡差别始终是中国的一大特色。新中国建立后，在完成了对农业、手工业和对资本主义工商业的社会主义改造之后开始大规模工业化建设，首先遇到的问题就是工业化所需的大量原始资本从何而来。众所周知，西方资本主义国家的资本原始积累是依靠圈地运动、战争、掠夺殖民地等野蛮手段实现的；同为社会主义国家的前苏联在大规模工业化起步时期已经错过了扩展海外殖民地的历史阶段，他们所选择的资本原始积累道路是在国内实行价格管制，压低农产品价格和工人工资，以扭曲价格的方式完成了工业化的初始资本积累，这一方式也成为了后来很多社会主义国家通行的做法。考察中国在建国后50年代开始的工业化进程，我们也能发现很多相似之处，在当时的计划经济体制下通过工农业产品价格剪刀差从农村吸取了大量财富补贴城市工业，据估算中国农村从1953年开始的粮食统购统销总共为城市工业部门贡献了6千至8千亿元（林毅夫等，1994）。这是因为中国建国初期一穷二白，国民经济中只存在单一的农业部门，工业资本的来源也只有农村这唯一可以创造剩余价值的地方。 中国的工业化发展属于重工业优先的赶超型战略，要调动大量的资源，包括原材料、资金、劳动力以及国外技术，如果靠市场机制来配置资源是不可能将这些稀缺品廉价输送到工业部门的，这决定了计划经济体制是当时中国的必然选择。农村金融系统的建设也自然要服从于这一指导原则，为城市工业输送所需资金，农村金融机构也成为了单纯吸收资金的部门，主要任务是吸收社会闲散资金和分配农村财政支援，同时利率被人为压低。为此，国家须实行金融垄断、控制全国从城市到乡村的金融络。这一时期成立的农业性金融机构有中国农民银行和农村信用社。 中国农业银行的经历颇为曲折，其前身为农业合作银行，于1950年成立，宗旨是支持农业恢复和推广合作运动。随后农村经济逐渐复苏，农业合作银行也基本完成了它的使命，在1952年被撤销。1954年全国进行对农业的社会主义改造，国家为强化对农业信贷支持，同时打击农村高利贷，批准成立中国农业银行。农业银行很快便发挥了积极作用，办理对农村贫困户贷款，并贷款支援农田水利建设和生产救灾。但由于这个时候国家仍实行统一的计划资金配置，农业银行的很多职责和人民银行相冲突，工作职务和部门多有重叠，因此在1957年被再次撤销。到了1963年，经历了三年自然灾害中国农业遭受沉重打击，中央提出了“调整、巩固、充实、提高”的八字方针，着手恢复农村生产生活秩序，农业银行又一次复出，任务是对贫下中农发放零利率贷款、下发支农款并监督资金投向，在主要任务完成后，农行于1965年又再次被撤销。中国农业银行的几次起落反映出当时国家对农村金融体系的建设并无长远计划，农行的出现更多是为了临时性的任务需要。 农村信用社在这一时期的发展也不顺利。1950年中国人民银行为了打击高利贷、充分吸收闲散资金支持农业建设而决定在全国建立农村信用社，农民可以入股，直到1959年人民公社出现后，信用社由人民公社全面接收，农业银行的分支机构和信用社合并。随着国家农村经济政策的不断调整，信用社又多次被农业银行接管，直到1996年才再次独立出来。 总的来说，在改革开放之前政府全面实施农业滋补工业的指导性政策，农村金融体制随政策需要而几度更改，始终没有建立起一套被农民认可的真正意义上的农村金融络。 二、 改革开放到20世纪末的农村金融 十一届三中全会以来，农村金融改革问题又一次被提上日程，经历过建国后二十多年的探索，金融机构在农民的意识中已经占有了一席之地，尤其是在家庭联产承包责任制实行之后，农民创业积极性提高，农村内部的资金需求也随之大幅上升，对于建立完整农村金融体系的呼声很高。从微观体制上看，在这一时期大量银行分支机构重又回到农村。 首先是农业银行的再度建立。面对改革开放后形成的市场需求，单一的农村信用社是无法控制当时的市场局面的，过去一直以临时性政策机构而存在的农业银行也需要常态化生存下去，用来应对农民日益增长的对金融服务的需要。1979年中国农业银行再度恢复，其职责就是专业为农村金融服务，管理并监督政府下发的支持农业资金，并领导各地的农村信用社，努力开拓农村融资渠道。此次农业银行的全面建设为日后的农村搭建了一个坚实的金融服务平台，但由于当时还没有提出并建立市场经济体制，农业银行仍属于计划性质单位，但在日常经营管理中借鉴了很多发达国家的企业管理经验。1984年国家提出建立有计划的商品经济，计划经济体制的束缚被逐步打破，农业银行内部也开始提出向现代企业靠拢，逐步建立以经济效益为经营目标的发展模式，其下属的农村信用社也朝着可独立经营核算方向转变。但同时农业银行还担负着派发农业作物收购贷款的行政任务，现代企业化改革一直未能实现，再加上缺乏改革经验，导致在体制改革中产生大量呆坏账。1992年党的十四大终于确立了建立社会主义市场经济的改革目标，同时确立的还有金融体制改革决议，其中要求把中国农业银行改造为国有商业银行。 客观上看中国农业银行在改革开放后承担的政策性任务过多，政府为了减轻农行的负担，实现其国有商业银行改制的目标，决定建立一家专门的农业政策性银行，农业发展银行作为后来的三大政策性银行之一建立起来，其职责是专门派发农产品收购信贷资金贷款、农村基础设施建设贷款和农业综合开发贷款。农业发展银行的建立分担了中国农业银行的很大一部分政策性负担，使其得以轻装上阵而深化体制改革，同时政府决定让合作社脱离农业银行的管辖，目标是要建立一个以合作社为基础，商业性银行和政策性银行三者分工并存的农村金融体系。 中国农业银行的商业银行化改革的目标之一就是显著增加在农村地区的营业点，然而统计显示农村的金融点在这一时期并没有显著增加。事实表明，农村合作社的建设也并未如预期所设想的恢复到以服务农民生产生活为中心，管理组织上也未体现出公平灵活原则。一些农村合作社长期亏损，贷款坏账大量积存，面临破产。农村金融组织又回到了建国初工业化起步阶段那种吸收农村资金补贴城市的老路。国务院不得已将农村合作基金会于1999年关闭，并减少农业保险业务，农村金融多元化改革暂时搁浅。 从当时的国民经济宏观背景来看，改革开放到90年代中国社会资金总体上供不应求，城市的工业化建设以及对外开放引进外资都需要大量资金，国内储蓄和国家外汇储备普遍比较紧张。20世纪70年代末开始的改革本质上就是将经济资源分配的主导权从中央下放到各地方政府和民间组织手中，中央财政能力变弱，然而同时进行的经济体制转轨又需要政府掌握强大的资源控制力，于是国家用金融替代财政来吸收社会资金。根据周立（2004）的考察，近30年来我国金融体系内的资金在各级政府的配置下大量流入国有工业部门，事实上国家金融体系的长远建设发展目标已经让位于短期经济发展指标。政府在80年代拆分中国人民银行，建立了中、农、工、建为主体的国有专业银行体系，按照各省市行政区划建立银行点，充分地将银行系统延伸到民间各个角落，用银行储蓄代替政府税收实现储蓄向投资的转化，各家专业银行出于自身的考虑也积极在各地铺设点，在各地方政府参与金融市场后局面变得更加复杂。 1984年投融资改革之前地方政府对金融机构并没有多大兴趣，因为在过去的大财政小金融体制下掌握财政权力比掌握银行更为重要，当时全国金融体系建设基本上是由中央政府自上而下独自安排。但随着改革的推进，中央财政资金逐年下降，很难再继续支持地方政府建设投入，地方政府不得已只能减少财政依赖，转而向银行贷款，地方商业银行成为了事实上的地方政府第二财政部，税收由储蓄代替、财政拨款由银行贷款代替。地方政府为了和中央直属的专业银行争夺储蓄资金，他们一方面尽力限制国有银行在本地区铺设点，同时还自己建立各种投资公司和证券公司并争取在当地成立证券交易所、融资中心，目的就是努力让当地的储蓄资金“留在”当地，同时吸引外地储蓄。这种竞争的结果就是各种各样的金融机构在各地随处可见，金融资产的剧烈膨胀有效拉动了经济增长，进一步刺激了地方政府对这种金融竞赛的热情。 政府过度干预金融市场的结果就是使金融机构原本的金融中介功能被扭曲，成了为吸收储蓄而存在的部门，丧失了原有的资金有效配置和投资风险控制功能。农村合作社等设立在民间的金融合作组织是专为农村经济建设而服务的，地方政府不能通过行政来指挥这部分储蓄资金的流向，这必然带来地方政府和农村合作组织的利益冲突，利益竞争的结果就是民间金融合作组织败下阵来，发展长期停滞不前。而自计划经济时代开始的城乡二元结构在这一时期并没有得到改变，农村资金不断地通过政府财政、储蓄投资等渠道流入到发达城市，农村金融机构也不可避免地再次成为存款吸收器，农民融资越来越难，农业投入长期匮乏。自1998年国有商业银行开始精简分支机构，同时各银行收紧县级以下分支行的贷款权限，导致国有商业银行在农村地区的分支机构成为了只存不贷的吸收储蓄单位，据统计数据显示，1998年以来通过国有四大行从农村流出的储蓄资金约3千亿元。中国邮政储蓄机构遍布城乡各个角落，点超过3万，据宋宏谋（2003）的估 计，从1979年2000年从农村的邮政储蓄机构流出资金1 600多亿元；从信用社流出的资金更高达8 000亿元。 另据人民银行统计，自20世纪70年代农村信用社的存贷比一直大于1，即信用社的存款余额始终大于贷款余额；80年代的存贷比水平在2左右，农业贷款只有存款的一半；到90年代上半期这一数字下降到1.5左右。但自90年代中后期开始情况又有变化，由于各银行推进商业化改革，出于成本的考虑逐渐撤离农村，农村只留有在城市中没有分支机构的农村信用社，这似乎有利于农业贷款，但资金仍通过其他渠道流入城市的高利润行业，农民从信用社得到的贷款还不到信用社存款的1/3，其中在1995年农村储蓄中只有22%投放到农业相关领域。 三、 近十年来的农村金融变迁 从宏观经济背景来看，20世纪90年代中后期中国金融体系内的人民币资金从短缺转变为过剩。中国人民银行的统计数据表明，1975年1995年中国的人民币存款总额一直小于贷款总额，但从96年开始存贷差连年大幅上升，1994年存贷之间尚有约3千亿元的缺口，到了2005年确有约8.5万亿元资金闲置，2009年的闲置资金约16万亿元。如此之多的空余资金为解决农村融资难题提供了相当优越的条件。 事实上自20世纪末“三农”问题就已成为全社会关注的焦点，从2004年2010年中央连续7个一号文件都在强调解决农村融资难的问题，其中2004年2006年的一号文件中明确提出要发展如小额资金互助组织、社区银行等一系列新型农村金融机构，银监会也放宽了农村地区金融机构的准入标准。2010年国务院提出加快农村金融改革，突出强化中国农业银行、中国农业发展银行和中国邮政储蓄银行为“三农”服务的功能，深化农村信用社改革，积极推进新型农村金融机构发展。 在商业银行的农业贷款方面，银监会放宽了对农村中小企业和农户的小额贷款信用额度，东部发达省份可以提高到20万元，欠发达省份可以提高到5万元；农村贷款抵押品的种类范围扩大，应收账款、房产、仓单、存货和知识产权都可以当做抵押品；此外，贷款担保机制逐步完善，在一些省份试点建立联合了政府、银行、企业的多方农村贷款担保机制。对于原有的农村信用合作社，中央实施了税收减免、由央行提供再贷款、用专项票据替换信用社不良资产和弥补过往亏损等措施，并要求地方政府承担相应责任、全力配合农村信用社改革。政府的政策力度不可谓不大，然而事实表明农村资金紧张问题并未随着支农政策的不断实施而有明显好转。 从数据方面来看，自1998年以来全国的农业贷款占社会总贷款的比例一直在5%左右，这个数字到了2009年仍没有太大改变，甚至从2007年开始这一数字还在下降，这说明农业贷款相对于全社会来说并未显著增长。另外从覆盖面来看，根据人民银行在2005年的一项调查，各金融机构对农民贷款占所有农民贷款需求的比例仅30%左右，甚至有很多农民连存款和汇兑等基本业务都没能接触到。同时农村的资金缺口正在拉大，据测算到了2020年中国社会主义新农村建设计划需新投入资金15万亿元20万亿元，以2007年仅投入4千多亿元来衡量缺口非常明显。中国金融体系内的巨额闲置资金和农村的巨大资金缺口同时存在，这形成了一个悖论，即城市的资金过剩和农村的资金不足共存，不难看出这仍是由我国城乡二元经济机构带来的，在这样的条件下单纯依靠市场来解决农村融资难问题很难再取得明显成效。因为从本质上说金融体系的功能就是配置资金，从低收益的行业投向高收益行业，资金效率是金融部门优先考虑的因素。中国农村经济长年不景气，农业收益率低，这是无法吸引金融部门将资金投向农业的。从1998年到2009年农业贷款占社会总贷款比例一直维持在5%左右的事实恰好证明了这一点。可见，在外部大环境暂时不能改变的条件下，短期内单纯依靠市场是无法解决农村金融问题的，必须建立一个依靠行政手段运作而非利润导向性融资机构才能有效缓解农村资金紧张压力。 四、 结论 上文中笔者回顾了近30年来中国农村体系的变迁，从长期来看，解决农村资金匮乏问题不仅仅是一个农村金融体制自身的问题，它依赖于外部整体环境。如果将资金比喻为现代经济的血液，金融部门就好比是输送血液的血管，建立在中