（环境与资源保护法学专业论文）政府环境责任公众问责法律机制研究.pdf

摘要 “保护环境，政府先行”。在人类社会发展进程中，政府对环境保护始终 具有不可推卸的责任。然而当政府对环境保护管理决策失误、管理失控的时候， “政府失灵 现象便不可避免。这种现象的产生，虽受到社会发展水平的制约， 但政府环境责任问责机制的不完善也是其重要因素之一。因此，我国要借鉴各 国政府在处理环境问题时的宝贵经验，汲取有利教训，积极寻找符合中国国情 的解决办法，本文试图从环境责任的公众问责角度加以分析，力求提出更好的 建议以完善环境保护立法机制。主要分为四部分： 第一部分：对“政府环境责任”和“公众问责”的基本概念进行了较为详 细的分析，并对“政府”和“责任 的外延进一步明确。此外，通过系统阐述 环境公共财产、公共信托和环境权等理论，使对政府环境责任进行问责的主体 资格得以证明。 第二部：从政府环境责任公众问责的现状及构建其机制的必要性两方面来 阐述。由于公众问责具有自身的优势，在环境法治建设中起着重要的作用。当 下的中国，公众对政府环境责任问责的现状并不理想，主要表现为公众问责意 识差，公众问责的权利基础不牢固，公众问责渠道不畅通，公众问责保障机制 不完善等问题。 第三部分：通过介绍外国环境保护立法中公众对政府环境责任问责情况， 分析中国环境保护法律机制存在的不足，借鉴相关经验，结合国情，选择适合 中国的政府环境责任机制。 第四部分：总结经验，吸取教训，提出完善我国政府环境责任问责机制立 法的建议。以行政公开原则、公众参与原则作为立法完善的基本原则，将行政 1 1 1 法理念和环境法理念两者有机结合，提出合理的立法完善路径：建议出台专门 的环境教育法，明确公民的环境权，构建环境行政公益诉讼制度，完善政府环 境信息公开制度等措施，为公众对政府环境责任提供畅通的问责渠道。 【关键词】政府环境责任公众问责环境行政行为诉讼资格 l v a b s t r a c t p r o t e c t i n gt h ee n v i r o n m e n t ，t h eg o v e r n m e n tf i r s t ”i nt h ep r o c e s so fd e v e l o p m e n to fh u m a n s o c i e t y ，t h eg o v e r n m e n tt op r o t e c tt h ee n v i r o n m e n th a sa l w a y sh a da nu n s h i r k a b l er e s p o n s i b i l i t y h o w e v e r ，w h e nt h eg o v e r n m e n tt op r o t e c tt h e e n v i r o n m e n tm a n a g e m e n td e c i s i o ne r r o r ， m a n a g e m e n to fo u to fc o n t r o l ，”g o v e r n m e n tf a i l u r e ”p h e n o m e n o nw a si n e v i t a b l e t h eg e n e r a t i o no f t h i sk i n do fp h e n o m e n o n ，t h o u g hu n d e rt h er e s t r i c t i o no ft h e s o c i a ld e v e l o p m e n tl e v e l ，b u tt h e g o v e r n m e n te n v i r o n m e n t a lr e s p o n s i b i l i t ya c c o u n t a b i l i t ym e c h a n i s mi sn o tp e r f e c ti sa l s oo n eo ft h e i m p o r t a n tf a c t o r s t h e r e f o r e ，o u rc o u n t r ys h o u l dl e a r nf r o mg o v e r n m e n t si nt h et r e a t m e n to f t h e e n v i r o n m e n t a lp r o b l e mo ft h ep r e c i o u se x p e r i e n c e ，d r a w i n gag o o dl e s s o n ，a c t i v e l yl o o k i n gf o ri s c o n s i s t e n t 谢mc h i n a sn a t i o n a lc o n d i t i o n so fs o l u t i o n ，t h i sa r t i c l ea t t e m p t sf r o mt h ee n v i r o n m e n t r e s p o n s i b i l i t yo fp u b l i ca c c o u n t a b i l i t ya n g l et oa n a l y z ea n ds t r i v i n g t oo f f e rb e a e ri m p r o v e e n v i r o n m e n tp r o t e c t i o nl e g i s l a t i o nm e c h a n i s ms u g g e s t i o n m a i n l yd i v i d e di n t of o u rp a r t s ： f i r s t ，t h eb a s i cc o n c e p t so ft h eg o v e m m e n t a le n v i r o n m e n t a lr e s p o n s i b i l i t y ”a n d ”p u b l i c a c c o u n t a b i l i t y ”m o r em e s s a g e sa n a l y s i sa n de x t e n s i o no ft h e ”g o v e r n m e n t ”a n d ”r e s p o n s i b i l i t y ”t o f u r t h e rc l a r i f y s e c o n d l y ，t h es t a t u so ft h eg o v e r n m e n t se n v i r o n m e n t a lr e s p o n s i b i l i t y ，p u b l i c a c c o u n t a b i l i t ya n dt h en e e dt ob u i l dt h e i rm e c h a n i s mo fp u b l i ca c c o u n t a b i l i t yh a si t sa d v a n t a g e si n t h ee n v i r o n m e n t ，t h er u l eo fl a wp l a y sa ni m p o r t a n tr o l e a g a i n ，t h r o u g ht h eu n d e r s t a n d i n go fa f o r e i g ne n v i r o n m e n t a ll e g i s l a t i o n ，t h ep u b l i ca c c o u n t a b i l i t yo fg o v e r n m e n te n v i r o n m e n t a ll i a b i l i t y c a s e ，a n a l y s i so fc h i n a se n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o nl a w sa n dm e c h a n i s m s ，i no r d e rt od r a wf o r e i g n l e g i s l a t i v ee x p e r i e n c e 、析t hn a t i o n a lc o n d i t i o n ss u i t a b l ef o rt h ec h i n e s eg o v e r n m e n te n v i r o n m e n t a l r e s p o n s i b i l i t ym e c h a n i s m ，f i n a l l y ，s u mu pe x p e r i e n c e ，l e s s o n sl e a r n e d ，p u tf o r w a r das o u n d l e g i s l a t i v ep r o p o s a l so fo u rg o v e r n m e n te n v i r o n m e n t a lr e s p o n s i b i l i t y ，a c c o u n t a b i l i t ym e c h a n i s m s t h es a m et i m e i ti sr e c o m m e n d e dt h a tt h ei n t r o d u c t i o no fad e d i c a t e de n v i r o n m e n t a le d u c a t i o n a c ta n dt h ee n v i r o n m e n t a lr i g h t so fc i t i z e n s ，b u i l dt h es y s t e mo fe n v i r o n m e n t a lp u b l i ci n t e r e s t l i t i g a t i o n ，m e a s u r e st oi m p r o v et h eo p e ng o v e r n m e n te n v i r o n m e n t a li n f o r m a t i o ns y s t e mf o rt h e p u b l i ct op r o v i d es m o o t hc h a n n e l so fa c c o u n t a b i l i t yo fg o v e m m e n te n v i r o n m e n t a lr e s p o n s i b i l i t y k e y w o r d s g o v e r n m e n te n v i r o n m e n t a lr e s p o n s i b i l i t y ；p u b l i ca c c o u n t a b i l i t y ；e n v i r o n m e n t a l a d m i n i s t r a t i v ea c t i o n s ；s t a n d i n gt os u e ； v 政府环境责任公众问责法律机制研究 1 序论 1 1 选题背景及意义 环境问题的日趋突出和生态破坏的日益加剧，严峻的现实引起了社会各界对政府环境责 任的广泛关注。引起生态环境恶化的原因有很多，从主体角度看，既有企业原因，也有政府 原因，还有社会原因。然而，长期以来，我们对政府责任方面的探讨薄弱，政府没有切实肩 负起有效保护生态环境的重任。政府作为环境保护的重要责任主体，环境法又是调整发生在 环境领域各种人与人关系的法律，环境行政法律关系则是其重要的组成部分。政府的环境责 任一直是环境法研究的重点。我国现行的环境立法仍然停留在国家管理模式的立法理念层面， 具体表现在为重政府环境责任轻政府环境义务，重政府环境管理轻政府环境服务，重政府环 境主导轻公众环境参与，重对环境相对人的法律责任追究轻对政府的问责。由于环境公共利 益是公众的共有利益，对于公众来讲，环境能否得到有效保护关系到自己的切身利益，因此， 他们能够更加自觉地发现环境保护中的问题，监督政府环境职责的行使。由此可见，加强政 府环境责任的公众问责对我国贯彻最新的行政法理念，落实政府环境责任，保护环境，构建 良好的行政法律关系具有十分重要的意义。 此外，我国政府环境责任的公众问责法律机制有待完善。现代民主政府作为公共利益的 维护者，在有效管理和应对环境问题方面具有不可推卸的责任。政府在履行环境责任时要以 公众的环境需要为出发点，可以说公众的环境利益与政府环境责任之间是一种决定与被决定 的关系。但当公众为了维护自己的环境权利，对政府环境行为进行问责时，往往发现现有的 法律只是原则性地强调了自己的主体地位，并没有明确地被赋予相应的权利，从而使公众在 环境保护中处于“配角”的地位，表现出了公众自身的无力性。我国现行环境法关于政府环 境责任公众问责的法律机制的不完善，导致政府履行环境责任不到位，这已成为制约我国环 境保护事业发展的严重障碍。 综上，笔者希望通过对政府环境责任中公众问责机制的具体深入研究，能够提出一些可 行性的建议，以完善政府环境责任中的问责机制，使其能够更好地保障公众对政府环境保护 职责的履行进行有效的监督，形成政府与公民之间的良性互动，从而有利地推动我国行政改 革和贯彻落实可持续发展战略。 政府环境责任公众问责法律机制研究 1 2 文献综述 1 2 。1 国外研究现况 从世界范围来看，到目前为止，关于政府环境责任公众问责机制的研究尚未有成熟的理 论成果，但国外学者对责任、问责制等相关内容早已做过理论研究，提出了一系列学说和理 论模型。古德诺提出了责任政府理念和构建责任体制的设想；特里l 库珀在行政伦理学： 实现行政责任的途径一书中从行政伦理学角度论述了公共行政人员要在公民角色、公务员 角色中承担自己的责任，提出要建立负责任的管理模式；戴维罗森布鲁姆在公共行政学： 管理、政治和法律的途径一书中从管理、政治和法律的视角考察公共行政的责任与伦理问 题。罗森布鲁姆指出，国家护卫者( 施政官员) 之所以需要被监督，乃是因为他们工作中的许 多因素都可能导致对公共利益的曲解、引发腐败与颠覆破坏行为，由是引起“责任的链条在 官僚体系的某些环节发生断裂”。上述学者关于责任、问责的理论为环境保护领域政策法律 的制定与完善提供了有利的理论指导。同时在具体的法律制度方面，为了使公众的环境利益 得到有效保护，有些国家规定了公众诉讼制度。这在制度层面赋予公众一定的监督政府行政 权力行使的权利。这一制度的确立为保障公共环境利益提供了契机。美国在1 9 7 0 年的清 洁空气法中规定：任何人都可以自己的名义对美国政府或行政机关提起环境行政诉讼，而 不需要原告证明有任何法律上的利害关系或利益遭到了侵犯，这就是著名的公民诉讼条款。 在此后的清洁水法、噪声控制法等环境保护法中也都制定了相关的条款。在日本， 居民可以通过诉讼的方式，请求纠正国家或者公共团体机关的不符合法规的行为，以维护其 环境上的利益。可见，社会公众对环境保护的监督是有正常的利益表达机制为保障的，只有 设计完善的制度保障才能使环境义务主体的环境责任落到实处，才能防止环境立法出现虚置 的危险。 1 2 2 国内研究现状 目前，国内学者对政府环境的落实已经有了很大的关注。具有代表性的观点有： 第一种观点：揭露政府在环境保护方面的职责缺失，是违反政府对公众的承诺。 【美】戴维罗森布鲁姆等，张成福等译公共行政学：管理、政治和法律的途径【m 】北京：中国人民 大学出版社，2 0 0 2 2 政府环境责任公众问责法律机制研究 代表是李挚萍教授的论政府环境法律责任以政府对环境质量负责为基点，该文 认为政府是环境保护的主导力量，但在许多情况下也是造成环境恶化的根源，完善政府的环 境法律责任是中国环境立法的当务之急。李教授认为对环境质量负责是对公众的承诺，这意 味着政府就环境质量对公民做出了有约束力的承诺，在法律上与公民形成了一种准契约关系。 政府提供的公共产品，如同企业生产的产品质量不合格，承担产品质量责任一样，政府也应 对公民承担一定的法律责任。 第二种观点：主张部分环境污染事件的发生，根源在当地政府环保责任不落实，应建立 环保问责制追究相关行政人员的失职责任。 代表是余韵的政府的环保责任与环保问责制度的建立，该文中对政府环境责任进行 了全方位的界定并提出构建设想。他指出，建立环保问责制是强化政府环保责任的有效途径。 所谓环保问责制，就是按照一定的程序，对政府环保责任的履行情况进行检查考评，对因为 行政不作为而造成环保责任缺失的地方政府、政府主要负责人、分管环保工作的负责人、环 保行政主管部门负责人以及肇事企业负责人等相关责任人追究失职责任。 其次，还有张建伟副教授编写的政府环境责任论，他指出由于政府是行政公权力的 主体，单纯依靠自身对其环境责任是否履行进行监督问责是十分困难的，所以应构建内部与 外部、权力与非权力等多方面组成立体的问责机制对政府是否履行环境责任进行监督和追究。 张教授认为社会公众对政府是否履行环境责任所实施的问责是环境民主的体现，在整个政府 环境责任问责体系中具有极为重要的意义。 第三种观点：主张从环境执法角度研究，加大对行政执法的监督。 代表是周庆行、吴长冬的生态责任：政府责任的新思考，他们认为生态环境恶化严 重影响人类的可持续发展，重新思考政府的生态责任问题有十分重要的现实意义。政府如果 违反了法律的相关规定，造成了生态环境破坏，就可以对它追究相应的责任。但是，有了法 律武器并不意味着它能够有效的发挥作用，要让政府承担起生态责任，就必须在法律的有效 执行上下大力气，在生态环境遭到破坏时对有关机构和人员给予及时的追究。 以上从不同的角度都强调了政府环境责任的公众问责对落实政府的环境责任具有重要意 义，与国外相比，我国对这方面的研究还相对落后，这为本文的研究提供了一定的空间。 李挚萍论政府环境法律责任一以政府对环境质量负责为基点【j 】中国地质大学学报( 社会科学 版) ，2 0 0 8 ，( 2 ) ：3 7 4 1 余韵政府的环保责任与环保问责制度的建立叨长江大学学报( 社会科学版) ，2 0 0 7 ，( 1 ) ：8 8 9 1 张建伟政府环境责任论叫北京：中国环境科学出版社，2 0 0 8 ：1 5 2 1 7 9 周庆行，吴长冬生态责任：政府责任的新思考川福州党校学报，2 0 0 8 ，( 2 ) ：2 3 2 6 3 政府环境责任公众问责法律机制研究 1 3 研究方法 1 3 1 文献研究的方法 通过对相关文献进行查阅、分析和整理，找出支持本文论点的理论依据。 1 3 2 运用比较分析法 通过国内外关于政府环境责任公众问责的立法状况的比较，分析国内立法中存在的不足， 总结出国外立法对我国立法的启示，并提出适合我国国情的法律建议。 4 政府环境责任公众问责法律机制研究 2 政府环境责任公众问责法律机制的概念界定及理论基础 2 1 政府环境责任公众问责法律机制的概念界定 政府环境责任公众问责是体现环境民主的重要体现，在整个问责制度中，公众问责尤其 自身的独特性，存在性突显出重要地位。要研究其政府环境责任公众问责，应当从其概念谈 起。 首先研究政府责任的含义，首先来看“责任”的含义。“责任”在古代汉语词典是 一个复合词，在现代汉语中的“责任”是从“责”字演化而来的。“责 在古代中有以下几 种含义：1 ，求，索取。2 ，非难，谴责。3 ，要求，督促。4 ，处罚，处理。5 ，义务，责任。 笔者认为，“责任 在社会科学中应当主要包括两层含义，其一：责任是指社会主体对社会 负担的与其本身所扮演较色相适应的应为义务，包括法律的直接规定或有法律关系主体依法 通过积极活动而设定的义务，如“职业责任”“举证责任”等；其二：责任是指社会主体违 反第一层面上的义务所应承担的不利后果，如“侵权责任”“追究责任 等。 关于政府责任含义，各个国家界对政府责任概念界定众说纷纭，不同学者从不同角度得 出了不同的结论。秉承广大中外学者的研究成果，结合“责任 的定义，政府责任应当包括 两层含义：第一层，“政府责任 是指国家公职人员及行政机关分内应做的事，是与现代政 府存在的合法性相联系。政府应当对社会公众需要做出积极有效的回应，并采取积极采取措 施，保证公正、有效的实现公众的需求和利益，阐明公众对行政机关的行为预期，它属于积 极意义上的责任。第二层面，“政府责任 是指国家行政机关及其公职人在其任期内没有做 好分内的事，从而应当承担的不利后果。 2 1 1 政府环境责任 通过了解“责任”及“政府责任”，我们就更能科学地了解政府环境责任。随着社会经 济不断快速发展，导致全球环境进一步恶化，环境问题已成为制约人类生存和发展所面临的 重大问题。环境问题的广泛性、长期性，不可逆性特点决定了环境问题一旦产生，便会对当 代人和子孙后代产生严重影响，这就需要整个社会对环境的保护，作为政府更应首当其冲。 环境保护是现代政府的重要职能，是政府干预的主要领域，政府部门作为人民委托的环境主 要管理者，理应提供民主协商的制度安排，通过公民和社会组织的积极参与，民主协商，以 治理好环境并尽量减少民众和政府之间的摩擦，加强政府与公众之间的联系，这种环境民主 5 政府环境责任公众问责法律机制研究 的理念将使环境法规和政策更容易得到贯彻和执行。这种环境民主意识才能更健全地维护民 众利益，保护生态环境。 1 9 7 2 年斯德哥尔摩联合国人类环境会议通过的人类环境宣言中，该宣言第一条 表明观点，即人类有权在一种能够被尊重和享有恰当福利待遇的生活环境中，拥有自由、 公平和充足的生活条件的基本权利，且负有维护和改善这一代以及后代环境的庄严责 任。各国政府对保护和完善现代人和后代人的环境具有庄严的责任，各国政府应该加强 现有环境管理机构的能力和作用。 作为中国政府，政府不仅是行政主体，它还有一个重要身份，就是国有资产所有权的行 使者或者代理行使者。这个身份意味着，政府对环境资源具有行政监管责任和民事受托保管 责任。环境是典型的公共资源，政府是环境的管理者，环境好与坏，都应该由政府承担责任， 目前，我国环境恶化，政府理应义不容辞地承担应有的责任，这是不容置疑的。 2 1 2 公众问责机制 研究“公众问责”制度，首先要弄清什么是“公众”。“公众”即大众，大家。所谓“公 众，”即为特定的公共关系主体相互联系及相互作用的个人、群体或组织的总和，是公共关 系传播沟通对象的总称。”其次要弄清什么是“问”。“问”即询问、追究。公众问责制是 指问责主体对其管辖范围内各级组织和成员承担职责和义务的履行情况，要求其实施并承担 否定性后果的一种责任追究制度。 这个在西方社会早已实施的人事制度，意思是从选民中当选的国家元首亲自选出适 合的官员来负责各项事务；当政策出现失误或偏差时，那么犯错的官员将以离职以示向 元首问责，被公众问责；如果因犯错而致使政策失误造成严重后果的话，元首便须下台； 并且要向其他官员和市民解释澄清其原因。问责机制的前提是要有问责的主体，即谁来 问责的问题，谁来监督。权力是人民赋予的，当然是要对人民负责。问责制的内驱力就 要落实在群众的监督权上。 公众问责制及其自身的意义与价值。第一，它是硬约束。它制约、规范了领导权力，有 多大的“权”就担多大的“责”。这必将大大增强各级领导干部的责任意识。第二，它是宽 范围。以前行政行为出问题，主要问责行政负责人，党委负责人并没有进行问责的规定。问 责规定第一次把党委负责人纳入问责范围。第三，它是民字牌。这个规定不但把依靠群众写 6 政府环境责任公众问责法律机制研究 入原则之中，而且明文点出“检举、控告”是党政领导干部应当问责的线索来源，并重视对 群体性事件的问责。 公众问责制究其意义就是一种追究责任制度。这种制度的本质为：政府各职能部门接受 公众的委托来进行行政管理工作，公众则依照法定的程序，对政府部门及其公务人员行使行 政权的举动，既可以使用直接询问或质询方式，也可采取间接的方式，要求其做出相应的解 释和答复。依照相关法律规定，公众可以对政府部门及其官员的严重性的失职行为或渎职行 为采用更严格的措施，甚至包括罢免职务的措施，此外，公众还可以其他司法途径，进一步 追究其在行使职权过程中的不当行为或产生的不良后果应负的法律责任，迫使其担负相应的 直接或间接责任。公众问责所涵盖的责任理念，为问责制实施，要求政府必须树立向公众负 责的行政观念。该理念会转化为公务员的内心信念，要求其自身树立良好的的行政品质，提 高自身责任意识。与此同时，实行问责制这样的追究机制将会成为实现责任政府的保障。 2 2 政府环境责任公众问责法律机制的理论基础 环境问题除了威胁人们健康、人身和财产安全的危险源外，也逐渐成为社会经济发展的 负累。这不禁促使人们要进行反思，“只有一个地球”、“环境是人类共同继承的宝贵遗产” 这样的观念得到社会的认同，法学界也结合环境特点开始构建全新的环境保护法理论，试图 将环境各要素吸收进法律的调整范围，以此来改变传统法律在环境保护上的疲软现象。 2 2 1 环境公共财产理论 人类生活所必需的各要素如大气、阳光、水等，这些资源具有的非排他性和非竞争性的 特点，应为全人类共同所有。任何公民都有权享受美好的生活环境，与此同时，也应有保护 环境不受污染和破坏的义务。美国法学家萨克斯教授提出了“环境公共财产论”，我们应当 将环境要素看作为全体国民“公共财产 ，使它作为所有权客体：为了使这些“公共财产” 能被全体国民合理的分配和使用，将其委托于国家，由国家代表国民来行使权力，他们之间 成为委托关系。国家作为委托代理人，要对全体国民的根本利益负责，不可使委托权滥用， 对环境资源给予充分的维持和保护。这个理论将环境要素归纳为为全体国民的“公共财产 ， 从而使财产所有权有了明确的法律界定，打破了之前环境资源所有权混乱的局面，这样以来 不但使法律调整了对环境资源的开发利用，也使环境污染和生态破坏的n , n 现状得到有效的 遏制，结束了环境资源管理混乱的历史。 7 政府环境责任公众问责法律机制研究 2 2 2 公共信托理论 环境既然为公共品就会出现一些人不保护环境甚至损害环境，却与保护环境的人享受同 样质量的环境的现象，于是国民为了合理利用和保护这些“公共财产”，把“公共财产 委 托给国家政府看管监督。 公共信托理论认为，空气、海岸、河流、荒地等都是人类的共同财产，为了公共利益而 通过信托的方式，将其交由国家或政府来持有。建议发展公共信托理论的美国密执安大学教 授萨克斯认为，阳光、空气、水等人类生活所必须的环境要素现已遭受了严重的污染和毁坏， 以至于威胁到人类的日常生活，因此不能再将其视为自由财产而作为所有权的客体；然而就 环境资源得自然属性及其对人类社会生活的重要程度来说，它理应成为全体国民的共有资源 和公共财产，任何人不得私自占有和使用；为了这一公共财产能够得到合理分配和保护，国 家有义务和职责通过诉讼的形式来维护环境安全，使其不受侵害，公众也有权借助一切必要 手段包括司法程序在内来监督受托人的环境管理行为，防止这种公共财产受到私人或政府的 侵害。例如；在公共信托理论的引导下，1 9 7 0 年美国密歇根州环保法规定：“为保护空 气、水和其他自然资源以及这些资源的公共信托免受污染、损害或破坏，检察总长或任何人 可对任何人提起诉讼，请求确认性救济和衡平法上的救济。 2 2 3 环境权理论 每一个公民都有在良好环境下生活的权利，环境权是公民拥有的基本的权利，理应得到 法律的确认和保护。尽管1 9 7 2 年的联合国人类环境会议宣言表明以下原则：“人类有权 在能够过尊严和福利生活的环境中，享有自由、平等和良好生活条件的基本权利”，环境权 理论的提出后，不仅对环境立法、环境执法理念起到促进作用，而且对公民守法、公民权利 意识的提高及国家环保事业的发展也都有着积极的意义。公民环境权包括：通风权、光照权、 宁静权、空气清洁权、清洁水权、以及环境健康权、环境知情权、环境参与权环境监督权等。 由此看来保护环境权要得到确实的实现，要求各个权能之间共同作用、相互配合。环境权的 确立，为公众参与环境管理及其相关事务提供了权利基础，它确立了公众参与环境保护的资 格，也成为公众参与环境保护的桥梁，环境权理论在公众参与方面，很大程度地弥补了“环 境公共财产论 和“环境公共委托论”的缺陷与不足，为环境公众参与提供了扎实的理论基 石出。 美国密歇根州环保法 1 9 7 2 年联合国人类环境会议宣言 8 政府环境责任公众问责法律机制研究 3 政府环境责任公众问责的现状及构建其机制的必要性 3 1 政府环境责任公众问责的现状分析 关于公民参与行政问责制存在的问题，自2 0 0 3 年我国推行行政问责制以来，广大群众 积极参与。公众以个人名义直接或间接向有关机部门举报，或者通过新闻媒体予以曝光，或 者通过社会民间团体的力量进行监督。公众的积极参与，有力保障了行政机关的合法、高效 运行，及时发现和纠正了不少在公共行政过程中的过错和失误。然而，受传统价值观念、客 观条件的约束，在行政问责制中的公众参与确实存在不少问题，极大地影响了其积极性和 制约了问责效果。 3 1 1 公众问责意识差 2 0 1 1 壬v 0 7 月2 1 日前后，中海油蓬莱1 9 3 油田出现漏油事故，已形成“劣四类”海水面积8 4 0 平方公里，对海洋环境造成了一定程度的污染损害。2 0 0 8 年9 月8 日，山西省临汾市襄汾县新 塔矿业有限公司发生特大溃坝事件，造成2 2 7 人死亡，4 4 人受伤直接损失9 6 1 6 万元。近年来各 种各样的特大环境污染事件的发生对人、环境、经济都造成了无法挽回的损失，但几乎没有 公众行使自己的问责权利，这就不得不引起我们关注公众问责。为何公众问责意识差，一方 面我国缺乏实施公众问责制的文化氛围和对自身环境保护意识匮乏，其次公众缺失现代民主 政治所需要的政治责任感。公众只知道统治阶级对自身的影响力和自己对统治者的义务，不 能清楚地意识到自己能对国家政治体制施加影响，不认为自己是一个国家政治生活、社会生 活的积极参与者，致使公众对政府的决策、管理、执行等行政行为的参与程度不够。另一方 面受封建专制统治思想的影响，广大群众缺乏意识参与民主意识。广大群众长期以来形成普 遍顺从心理和政治淡漠心理，都成为问责意识差的原因；另一方面在建国后，由于在社会主 义民主法治建设中，受到“左 的思想观念的影响，较多数的人认为社会主义国家的政府就 是人民群众根本利益的代表，政府作为国家的形象代表，无需进行问责，从而形成缺乏问责 的观念和意识。公众没有形成正确的民主意识，反之对权力的敬畏和官员的依赖意识很强。 老百姓在遇到政治生活上的困难时，首先想到的是直奔政府，很少向人大求助，对政府的依 赖过度，一定程度上导致了行政权力的膨胀，也弱化了人大的权力，这些原因都造成我国公 众问责意识差的现象。有人曾经概括道，中国的社会民众不仅没有“责任问责”的习惯，更 没有“责任问责”的勇气；中国官员没有的心理准备来应对“责任问责”，中国的社会也没 9 政府环境责任公众问责法律机制研究 有创造“责任问责 的氛围。有关调查表明，大多数的中国民众仍然缺乏民主意识，对权力 的敬畏意识还很强，极其缺乏对权力的监督意识与对政府的问责意识。 3 1 2 公众问责的权利基础不牢固 公众问责的权利基础不牢固主要表现在公众合法权力难以保障。公众参与问责的前提条 件是了解、清楚、熟悉政务，即只有保障了公众的参与权、表达权、知情权，公众才能有效 积极参与行政问责。虽然网络电子政府和政务公开建设工作的开展，使政府透明度有的大大 提高，可是关于信息公开内容、公开的形式、公开的时问还都是由政府单方来做决定的，到 目前为止，相关法规也没有针对政府信息公开的内容、方式、时间做出明确规定，这就造成 在实际生活中，公众要及时、完整、准确地获得有关信息还有着很大难度。如果公众对公共 行政机关及其职能部门人员的工作流程不了解，那么监督和公众问责也就无从谈起。其次我 们很少能看到有以群体性组织或社会团体形式出现，大部分都是以公民个体的身份出现在参 与过程中。在利益多元、社会结构日益复杂的当下，公众的分化是一种大趋势，面对各种复 杂的社会背景，不同的利益群体有着各自不同的追求，但公众的过分分化又将削弱其参与行 政的能力。公众的分化弱势与政府的强势形成鲜明对比，在面对政府侵权时单个的受害人很 难与实力强大的行政机关相抗衡，试想如果受害人能够结成社团化的群体来参与公众问责， 那么情况将会大不相同。公众参与的组织化要求公众能自由、便捷的行使结社权，然而目前 公民结社自由事实上受到极大的限制，很多组织无法获得政府或官方的“许可”，政府对社 团和民间组织的管理有着极为苛刻的条件，使得大量的组织成为“草根”阶层，生存空问极 为狭窄。 3 1 3 公众问责渠道不畅通 公众问责的渠道匮乏。构建责任政府，想要实行问责制，其中一个重要条件则是公众的 广泛参与。邓小平指出：“凡是搞特权、特殊化，经过批评教育而又不改的，人民就有权进 行检举、控告、弹劾、撤换、罢免，要求他们在经济上退赔，并使他们受法律、纪律处分。” 当前我国行政闻责还没有专门和完善的法律，我们问责的法理依据，主要包括中华人民共 和国公务员法、关于实行党风廉政建设责任制的规定和中国共产党党内监督条例( 试 行) 。这几种相对规范性文件中只有公务员法是属于真正意义上的法律，其余两种规 范性文件虽说都具有一定的约束力，也只能算是执政党的内部纪律规范，所针对的对象并不 1 0 政府环境责任公众问责法律机制研究 能包括所有的行政人员。在这仅有的规范文件中，都少有提及公众参与问责。各个所在地方 政府制定相关问责或追究责任的具体办法中也都较少提及公众参与的情况内容，一些可能涉 及到的也都是将公众作为提供线索的“举报人”，而不是作为理所当然的权利享有者，这就 导致公众问责渠道极其的不通畅。无论是国家层面还是地方都没有正确、充分认识公众参与 的作用和功能，由此导致公众参与在行政问责中的缺失，相关制度建设也尚属于一片空白。 这些问题的存在，严重地制约了公众作为国家权力的主人对公共行政人员的监督，也是当前 公众参与处于低层次、不成熟的主要原因。 3 1 4 公众问责保障机制不完善 在公众问责过程中，除了知情权和参与权没有得到充分保障之外，公众问责其它的合法 权利也难以保障。例如在举报制度中，到目前为止，我国公众举报制度存在的缺陷和不足日 益的暴露出来，对举报人的卡、压，甚至报复的情况频发。一些举报民众的身份被曝光，保 密权得不到切实的保护，甚至有举报材料传到被检举对象手里等此类的怪事。这样参与公众 问责的当事人的安全问题难以得到保障，以致于没有一个健康安全的环境用来保护民众。这 样的现象屡有发生，严重挫伤公众举报的积极性。试想公众如何又能行使自己的权利。这种 情况下，我国在1 9 9 1 年颁布实施的关于保护公民举报权利的规定中，虽然对举报线索 的受理、管理严格的保密制度进行了规定，但现实作用却十分有限。首先是它的法律效力低， 因为它毕竟只能算是检察系统的内部文件，没有达到法律的高度：其次它的禁止性规定相对 较多，相应的惩罚性措施较少，即使是惩罚性措施，也大都是一些缺少具体的可操作性的、 抽象的规定。再如陈述权，依照相关规定，掌握相关信息的公众均有权在听证会上陈述一些 有利或不利于公共行政人员的真实情况，来帮助相关机构能够正确的认定与追究有关行政人 员相应的行政责任。由此看出，在公众参与行政问责、监督公共行政工作人员时，最容易对 公众人身权造成侵害的有以下几种：名誉权、隐私权、人格权、肖像权、信用权，现行法律 应该对这些公众问责人权利予以保障。 3 2 构建政府环境责任公众问责机制的必要性 3 2 1 实现自觉、及时、全面地监督 立法机关对政府环境责任启动的问责机制具有高度的权威性，这是其它问责方式无法替 代的。但从实际的操作层面上看，由于没有专职、完善的组织机构对其进行问责，立法机关 政府环境责任公众问责法律机制研究 难以保证对政府环境责任问责的常态化。此外，立法机关对政府环境责任问责的手段较为单 一，多数情况下采用的是执法大检查的这类事后问责的方式。行政机关问责虽然可以实现对 政府环境责任的常态化监督和追究，但由于问责具有不定期性、局部性、事后性等特点，不 利于对政府环境责任问责的全方位的开展。司法机关问责虽然具有强制性和稳定性等特点， 但由于其遵循的是“不告不理”的原则，使其问责处于被动地位，即只能在公众提起诉讼后 才能进行进行。 3 2 2 体现环境民主与法治理念的要求 环境民主原则是民主理念在环境保护活动中的延伸，重在公众的积极广泛参与。环境质 量的好与坏，直接关系到每个人的生活质量，充分调动公众的积极性、主动性和创造性，使 其参与到环境保护活动中来，才符合公众的根本利益。加强公众问责，使政府环境管理既能 体现公众参与环境保护的意义又能集中反映民主精神。体现在公共行政领域，就是坚持依法 行政。加强公众对政府环境责任的问责机制，不仅能够增强行政公务人员为人民服务的责任 感和使命感，也能培养他们的职业道德，牢固树立“立党为公、执政为民”的思想，真正实 践“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”的宗旨。 3 2 3 全面提高环境行政效率 政府环境责任问责机制，即要求行政主体及其公务人员，对自己在环境管理工作当中得 违法或不当行使环保职权、不履行或不完全履行环保义务的行为所承担相应法律上的不利后 果。加强公众问责制度的实施，能够促使政府及其公务人员在行为时更加重视保护公众利益， 缩小公众与政府的之间的差距，在政府与公众之间形成互动。这样政府可以直接倾听来自公 众的诉求，并以此为参考，进行正确的决策。此外，也可以使行政公务人员更深刻认识到自 己的公共管理职责，进而提供公共服务的质量，更好地为公众谋利益，减少工作中的失职或 渎职现象，从而提高环境行政效率。 1 2 政府环境责任公众问责法律机制研究 4 国外政府环境责任公众问责机制立法的现状与启示 4 1 国外政府环境责任公众问责机制的立法现状 4 1 1 美国关于政府环境责任公众问责机制立法 a 美国属于最早提出环境教育的国家之一，它的环境教育的最大特点就是法制化。现行 的美国国家环境教育法对美国环境教育的政策措施作出了详细规定，将国家对公众进行 环境教育的责任和任务明确化，标志着美国环境教育法制化进程的完成。具体来讲，美国环 境教育的立法主要特点表现为： 首先，环境教育机构更健全、分工更明确、相互间协作性更强。根据美国国家环境教 育法，环境保护署下设有环境教育办公室、国家环境教育咨询委员会和联邦环境教育工作 委员会三个专门的环境教育机构。这些机构之间，互相配合，形成了一套规范的管理体系。 其次，环境教育经费来源更稳定、更多元化。美国在国家环境教育法中规定了稳定、多 元化教育资金的投入机制，保证了环境教育工作的稳步开展。环境教育资金来源渠道主要由 政府财政拨款、国家环境教育和培训基金及其他私人慈善金会等非营利性组织的资金投入等 组成。最后，它还具有健全的环境教育激励机制。为了激发公众的参与度，美国国家环境 教育法中还制定了完善的环境教育培训计划、在不同领域设立环境教育奖、实习奖金和奖 学金等。如该法第8 条中对在各领域设置的环境教育奖主要分为了罗斯福奖、梭罗奖、卡逊 奖、班卓奖以及总统环境青年奖等5 种，以此来表彰那些为环境教育作出过卓越贡献的人士， 这就很大程度上地调动了公众参与环境教育的积极性。 b 美国国家环境政策法第4 3 3 1 条“国会国家环境政策宣言”规定，环境权属于公 民的环境权利义务和国家的环境义务相结合的设计方式。也就是说公民享有环境权，国家承 担第一位的环境义务，公民则承担第二位环境义务，即公民“也有责任参与对环境改善与保 护”。 c 在美国联邦的法律制度中，最早将环境公民诉讼条款纳入其中的是1 9 7 0 年出台的清 洁空气法。此后在七十至八十年代的环境立法中，绝大多数的联邦环境法律都包含了公民 诉讼的条款，相关的这些环境法律都明文规定了公民的诉讼资格要求，经过长时间的不断调 整其内容范围内扫除了传统诉讼资格的障碍。从总上来看，在美国联邦环境法律体系内，并 美国国家环境教育法第8 条 1 3 政府环境责任公众问责法律机制研究 不存在一个普通的或者具有统领意义的环境公民诉讼条款，而是由许多环境实体法上的相关 条款共同构成了一套较为完整的环境公民诉讼制度。其主要内容如下： 第一，原告资格。美国环境公民诉讼条款明确规定，任何人或任何公民为实施联邦环境 法律都可以代表自己提起一项民事诉讼。这里的“任何人”或“任何公民”被界定为环境公 民诉讼的原告。从公民诉讼条款的规定来看，美国法律对原告资格的规定十分宽泛，涉及公 共与私人领域的具有独立法律地位的任何法律实体。原告的起诉资格问题是环境公民诉讼中 的一个极其复杂的问题，也是进行环境公民诉讼必须跨越的第一道障碍。因此，历来是一个 备受瞩目的问题。从总体上来看，除极少数环境法律以外，美国环境公民诉讼的原告起诉资 格几乎未受到任何法律限制。第二，可诉范围。一般来说，公民诉讼的可诉范围仅限于违反 诉讼条款中规定的特定内容。主要有以下三种类型：第一，违反联邦环境法律中的任何条款 和依据该法授权而颁布的行政规章的行为；第二，违反授予公民诉讼条款的联邦环境法律中 特定的法律条款的行为；第三，行政机关不作为行为。环境公民诉讼原告的起诉主体与可诉 范围之间存在一定的利益关联，但是，从环境公民诉讼条款的规定来看，立法层面并未强调 要求起诉主体必须与可诉范围之间具有利益关联，只要存在环境公民诉讼所允许的可诉事项 即可。这反映了美国环境公民诉讼的公益性，是其精髓所在。 第三，举证责任。美国环境公民诉讼的司法实践表明，由公民个人提起的环境公民诉讼， 在举证责任上，只要起诉主体能够证明违法行为有再发生的可能即可，而无需承担证明被控 违法行为与其自身利益受到的损害之间存在着必然的联系。相反，被告则必须提供证据证明 其违法行为与起诉主体利益受损之间不存在必然的联系，才能阻止诉讼的进行。这样一来就 加重了被告的举证责任要求。对于由环保组织提起的环境公民诉