（经济法学专业论文）社保基金法律监管制度研究.pdf

中文摘要 社保基金是用于实旌社会保障制度的资金，是从事社会保障活动的物质基础 社保基金的正常运行，使得人们老有所养、病有所医、壮有所为、残有所济。因 此，社保基金又被称为是老百姓的“养命钱”而正是由于社保基金的这种基础保 障性，使它具有了安全和保值增值两大主要目标。然而，在现实中社保基金的安 全性屡受挑战，保值增值也未能实现社保基金被挪用、侵占现象普遍存在；违 规进行风险投资，不但未达到保值增值的目的，反而带来巨大亏损。这些问题存 在的原因归根究底是“监管不力、法律滞后”现行的法律制度对社保基金的筹集、 投资、给付等各个环节都缺乏监管，使不法分子有可乘之机。同时正是由于缺乏 监管方面的法律支撑，也使监管的有效性大打折扣。因此，为了实现社会的和谐 稳定，为了避免社保基金带来的潜在危机和政治风险，我认为应重视社保基金问 题，尤其加强对社保基金监管方面的法制建设。笔者运用法学、经济学等基础理 论结和国内现状对我国社保基金监管法律制度做出尝试性地探讨。 正文共分四个部分： 第一部分介绍了社保基金法律监管的一般理论，界定了社会保障基金以及社 保基金法律监管的概念，详细阐述各自特征、监管目标等内容，为下一步研究打 下基础。 第二部分主要阐述了西方主要国家社保基金立法经验，并从中得到有益启示。 第三部分通过分析我国社保基金运行中存在的现实和立法上的问题，强调对 其进行法律监管的必要性。 第四部分针对社保基金存在的问题，提出有益的立法建议，并尝试构建我国 社保基金监管的法律制度。 关键词：社会保障基金；法律监管；法律监管体系 a b s t r a c t s o c i a li n s u r a n c ef u n di sa p i t a lf o re x e c u t i n gs o c i a ls e c u r i t ys y s t e ma sw e l la sa m a t e r i a lf o u n d a t i o nf o r d a ls e c u r i t ya c t i v i t y n o r m a l0 l e 墙垃o fs o c i a li n 吼l 墙n f u n ds h a l ls u p p l yp r o v i s i o nf o rt h ea g e d , m e d i c a lt r e a t m e n tf o rt h es i c k , c a f e e ff o rt h e a b l eb o d i e d , a n da s s i s t a n c ef o rt h ed i s a b l e d t h e r e f o r e , s o c i a li l i 鞠瑚f u n di ss t i l l c a l l e dr a i s i n gl i 龟m o n e y d u et of u n d a m e n t a lg u a r a n t e ec e r i s t i co fs o c i a l i n 剐w m l c ef u n d , i th a st w om a j o ro b j e c t i v e sa ss e c u r i t y , a n dv a l u er e t a i n i n ga n d i n c r e m e n t h o w e v e r , i nr e a l i t y , s e c u r i t yo f s o c i a li n s u r a n c ef u n di so f t e ne n c o u n t e r e db y c h a l l e n g ew i t h o u tv a l u er e t a i n i n ga n di n c r e m e n t , s u c ha se m b e z z l e m e n t , i n v 疵na n d o c c u p a n c yp h e n o m e 姐o fs o c i a lf u n de t c e x e c u t i o no fr i s ki n v 鹳i m e n ti nb r e a c ho f r e g u l a t i o nb r i n g sa b o u tg r e a tl o s sw i l l l o mv a l u er e t a i n i n ga n di n c r e m e n t t h er e 锄$ o n w h y f o rs u c hi s 翻瞄i sd u et ou n - s t r i c ts u p o r v i s i o na n dn os u p p o r to f l e g a l t h a ti st os a y , c u r r e n ts y s t e ml a c k ss u p e r v i s i o nt oe v e r yl i n ko ff i n a n c i n g , i n v e s t m e n ta n dp a y m e n to f s o c i a li n s u r a n c ef u n d , f r ot h a tt h el a w b r e a k e rh a so p p o r t u n i t y d u et ot a c ko fl e g a l s u p p o r tf o rm | p a v i s i 伽，e f f i c i e n c yo fs u p e r v i s i o ni sd i s c o u n t e dg r e a t l y t h e r e f o r e , f o r m a i n t a i n i n gh a r m o m o ma n ds t a b l es t a t u so ft h es o c i e t y , a n df o ra v o i d i n gp o t e n t i a l d a n g e ra n dp o l i t i c a lr i s ki n e t m e db ys o c i a li i 培u n l n f u n d , t h ei s s u e o f s o c i a li n s u r a n c e f u n ds h a l la t t r a c th i 【g ha t t e n t i o n , e s p e c i a l l y , l a wb u i l d i n gf o rs o c i a li n s u r a n c ef u n ds h a l l b es t r e n g t h e n e d t h e w r i t 贯o f t h i sa r t i c l es h a l l i i 出a t t e m p 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oa n a l y s i so f i s s u e so fe x i s t i n gr e a l i t ya n dl a wm a k i n gd u r i n go p e l 甚t l o nw i t c h 戳e m p h a s i z et h e n 鹤蛆f yo f l e g a l 双l p e i s i 蚰i no f c h i n as o c i a li n 删啪f u n d i v p r e s e n t i n go f f e ra d v a n c e dp r o p o s a l si na l l u s i o nt ot h ei s s u e si no p e r a t i o no f s o c i a li i 强叫船f u n d , t o g e t h e rw i t ha t t e m p tt oc o n s t i t u t el e g a ls y s t e mo fc h i n as o c i a l k e y w o r d s ：s o c i a lj n 飘珥蜘o ef u n d ，l e g a ls u p e r v i s i o n , i e 耐s u p e r v i s i o ns y s t e m v 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解北京交通大学有关保留、使用学位论文的规定。特 授权北京交通大学可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索， 并采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编以供查阅和借阅。同意学校向国 家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权说明) 学位敝储张形 签字日期记刀年反月2 徊 导师签名 签字日期 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作和取得的研 究成果，除了文中特别加以标注和致谢之处外，论文中不包含其他人已经发表或 撰写过的研究成果，也不包含为获得北京交通大学或其他教育机构的学位或证书 而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作 了明确的说明并表示了谢意。 学位论文作者签名：j l 豸签字日期：铆年月群日 致谢 本论文的工作是在我的导师张长青教授的悉心指导下完成的，张长青教授严 谨的治学态度和科学的工作方法给了我极大的帮助和影响。在此衷心感谢三年来 老师对我的关心和指导 张长青教授悉心指导我们完成了诸多课题研究工作，在学习上和生活上都给 予了我很大的关心和帮助，在此向张老师表示衷心的谢意 张长青教授对于我的科研工作和论文都提出了许多的宝贵意见，在此表示衷 心的感谢。 在撰写论文期问，陈思佳、孟菲菲等同学对我研究工作给予了热情帮助，在 此向她们表达我的感激之情。 另外也感谢家人，他们的理解和支持使我能够在学校专心完成我的学业。 序 近几年来，接连曝光的“社保大案”无论是在民间还是在政界都引起极大震 动。震惊之余也引起了我对社保基金监管问题的深深思考。为何巨额的社保基金 能被轻易染指? 为何社保基金成为大案的高发区? 为何社保基金被违规使用会引 起全社会如此大的关注? 有没有相应的法律制度来规制这类问题? 带着这些问 题，笔者对社保基金法律监管问题进行研究。 从当前世界范围来看，国际上的发达国家在社保基金监管方面积累了较为丰 富的经验，形成了相对成熟的监管制度。这些国家社会都从立法的商度对社会保 障基金监管进行了规范，建立起制度化、法制化的监管体系。然而，社会保障基 金监管法律制度的研究在我国还十分薄弱。这主要是因为，我国社会保障基金刚 同4 起步，各项相关制度还都在建立和改进当中，新的问题也是不断涌现，对社会 保障基金监管的法律制度研究更是处于初级阶段，在实践中对社保基金监管的法 规不但立法层次较低，而且还处于一种分散、无序的状态，因此，笔者认为探讨 我国社会保障基金法律监管制度研究在理论上和实践上都具有较好的现实意义。 1 引言 选题背景和意义社保基金是社会保障制度能否正常运行的基础和关键，是社 会保障的核心内容。社保基金的安全和保值增值关系到国家和社会的稳定，关系 到改革事业的成败，也是经济持续、健康、稳定发展和建设社会主义和谐社会的 有力保障但当下我国社保基金的运行情况却不容乐观：社保基金筹集范围狭窄， 保障水平较低，老龄化社会的威胁不断加大；社保基金屡屡被挪用，挪用金额不 断攀升，数额之巨令人震惊。因此，当前正迫切需要制定出一套较为完备的法律 制度来对社保基金进行有效的监管，使社保基金发挥它应有的作用。目前我国对 社保基金的研究主要限于经济学界，法学界研究的人相对较少。本文试图从社保 基金的基本理论出发，研究国外社会保障制度比较发达国家在社保基金法律监管 方面的有益经验，总结我国在社保基金监管方面的得失，结合我国实际情况，加 强在社保基金方面的法律监管，构建完善的法律监管体系，并在加强社保基金的 社会监督、司法监督等方面给出自己的思考 研究方法 l 、比较研究法。认真归纳其他国家运用法律制度对该国社保基金的监管，并 与我国现有的制度进行比较，从中得到有益启示。 2 、历史与实证法。阐述各国社会保障基金监管的法制进程，论证各国社保基 金监管法律制度的演进。同时针对我国现实中发生的弊案，提出符合我国国情的 法律制度构想。 3 、法理学分析法。依据法理学的一般理论，分析社保基金监管的基本理论。 主要观点； 1 、对社保基金的监管应当是系统的、全面的监管。即以社保基金的运行为基 础，针对运行中各个环节进行全面的监管，并根据当前在筹集、运营、给付等环 节中存在的问题，制定相应的法律以规制。只有这样才能够彻底解决社保基金中 存在的问题，有效的防止漏洞的产生。 2 、从宪法、社会保障法、社保基金监管法等三个层次构建完整的社保基金监 管法律体系，为监管主体提供有力的执法依据。 3 、社保基金监管法中详细具体的规定了社保基金监管的原则、主体、对象等 内容，力求使社保基金法律监管具有较强的可操作性。 2 社保基金法律监管的基本理论 社保基金是社会保障制度的核心和关键，是社会保障制度能有效运行的物质 基础，是老百姓的“养命钱”，因此，社保基金具有安全和保值增值两大主要目标 我国社保基金呈现出数额巨大、支付时问较长的特征，这给权力部门滥用社保基 金创造了机会：违规进行风险投资，不但未达到保值增值的目的，反而带来巨大 亏损；挪用、侵占现象的普遍存在更进一步说明我国的社保基金不但没有使用好， 就连。守好”也没有做到! 这些问题存在的原因归根究底是。监管不力，法律滞 后”。因此，为了社会的和谐稳定，我认为应重视社保基金问题，尤其加强对社保 基金监管方面的法制建设。 2 1 社保基金的概述 2 1 1 社保基金的概念 随着人们对社保关注度的提高，“社保基金”成为各种媒体上时常出现的“高 频词汇”。但很多人对社保基金概念的认识仍然很模糊，国内有些文献片面的认为 “社会保险基金”或“养老保险基金”就是社保基金，这种说法过于笼统，容易 在理论和实践中造成错误社保基金又被称为社会保障基金是指根据国家立法， 通过各种方式为实施社会保障制度而建立起来的专款专用的资金。社保基金是一 个大概念，主要包括三块内容：一是社会保险基金，是指社会保险制度确定的用 于支付劳动者或公民在患病、年老伤残、生育、死亡、失业等情况下所享受的各 项保险待遇的基金，一般由企业等用人单位( 或雇主) 和劳动者( 或雇员) 或公民个人 缴纳的社会保险费以及国家财政给予的一定补贴组成。目前，社会保险基金包括 养老、医疗、失业、工伤、生育五项保险基金；二是全国社会保障基金，是指全 国社会保障基金理事会负责管理的由国有股减持划入资金及股权资产、中央财政 拨入资金、经国务院批准以及其他方式筹集的资金及其投资收益形成的由中央政 府集中的社会保障基金该项基金成立于2 0 0 0 年8 月是国家重要的战略储备，主 要用于弥补今后人口老龄化高峰时期的社会保障需要；三是企业年金，是指企业 及其职工在依法参加基本养老保险的基础上，自愿建立的补充养老保险制度。此 外。还有商业补充养老和健康保险，是由商业保险机构经办的。 1 胡继睥：社保基金投资瓷本市场；理论探讨、金盛劬新与投资运营l ，博士论文，中国社会科学学院 政府政策与公共管理系，2 0 0 3 年4 月，第9 页至第1 0 页 2 2 1 2 社保基金的特征 1 、基础保障性 社保基金是社会保障的物质基础，根据社会保障的原理和要求。社保基金只 能提供满足劳动者的基本生活所需要的资金，它并不保证社会保障的参与人原有 生活水平不变，也不能让参保人从中获得额外的收益基本生活是与一国、一地 区在一定时期的经济发展水平相适应的，其可以根据该时期该地区的劳动者的平 均工资水平而定，一个劳动者从社会保障中获得的物质补偿不能超过其在职时的 工资收入 2 、强制性 强制性是社会保障的显著特征，也是社保基金的基本特征。社会保障基金的 筹集、运营投资、给付均具有强制性，不以个人的意志为转移。社保基金的筹集 具有强制性，从某种意义上讲，社保基金的形成就是国家对劳动者进行的强制性 储蓄的结果。为保障劳动者丧失劳动力或劳动机会时的生活水平，维护社会稳定， 国家将劳动者所创造的一部分价值作逐年逐月的强制性扣除，经过长时期的积累， 在其丧失劳动能力或劳动机会、收入减少或中断的时候，从社会积累的资金中得 到补给；社保基金的投资也是具有强制性的，基金管理机构在进行投资时，必须 依据相关规定和政策对社保基金的投资方向、投资工具、投资组合以及投资数额 予以确定；社保基金的给付也具有强制性，社保基金中的社会统筹部分和社会优 抚、救济等基金的支付需由特定机构支付，个人不得随意领取，而保障待遇的给 付标准、给付条件也由国家统一规定，任何单位和劳动者个人都无自由选择与更 改的权利。 3 、统筹互济性 这一特征体现了社保基金的公平原则，即要求在社保基金的筹集和给付中为 不同的经济利益主体建立平等的环境。在社保基金的筹集中，通常高收入者比低 收入者要交纳更多的社会保障费或社会保障税；但在社保基金的给付中，并不是 完全按照缴纳的多少来确定给付标准，而是根据参保人实际的需要统筹互济。因 此，统筹互济并不是在单纯的追究经济上的公平，而是要通过国民收入分配和再 分配达到社会公平，让社会中的劳动者共同承担社会风险2 4 、保值增值性 在完全积累制和部分积累制情况下，从社保基金的筹集到最后的给付需要一 段很长的周期，在动态的经济条件下，对社保基金保值增值提出很高的要求。社 2 王旭：社会保险基金法律监管问题研究 ，硬士论文，2 0 0 7 年5 月，第7 页 3 保基金管理机构必须利用已经积累的基金进行安全、有效的投资，使基金能够保 值、增值，以抵御一段时期内的物价上涨、货币贬值、人口老龄化等危机，使劳 动者因此而受益，进一步增进社会保障制度的福利性 2 1 3 社保基金的运行 社保基金的运行过程涉及三个环节即社保基金的筹集、社保基金投资和社保 基金的给付，介绍社保基金的运行不但对深入了解社保基金概念有重要意义，同 时也为下面研究社保基金监管打下基础。 1 、社保基金的筹集 社保基金的筹集是指社保基金以费或税的形式被基金管理服务机构征收，从 而形成了社保基金的积累在我国社保基金由国家、企业、个人三方承担。这种 承担方式的特点是承认政府、雇主、雇员在社会保障中都应当承担相应的责任， 体现了风险共担的原则。首先。国家作为社会的组织者，有责任维护社会秩序稳 定，保障社会成员的基本生活，促进社会经济健康发展。因此，国家应当拿出一 部分财政资金，形成社保基金用于社会保障：其次，企业作为劳动力的使用者， 有义务为该企业的劳动者提供一定的社保资金，这不仅仅是企业福利的体现，同 时也是一种变相报酬；再次，为增加个人自我保障的意识，让社会成员承担部分 社保基金，这样可避免因个人养老储备不足而转嫁给社会的风险。 社保基金的筹集模式可分为现收现付制、完全积累制和部分积累制三种。现 收现付制是指政府部门从当年的现实保障需求出发，做出预算“以支定收”，将其 分摊给现在在职的每个劳动者，当年收取当年支付，社会保险基金中的社会统筹 部分就属于这种类型；完全累积制是指以远期纵向平衡为原则的社会保障基金筹 集方式，是指将一部分资金作为长期储备积累并可用于投资以实现保值增值。3 在 我国全国社会保障基金、企业年金和社会保险基金中的个人账户部分都适用这一 筹集方式；部分积累制是上述两种制度的整合，即基础保障部分采用现收现付， 另一部分采用完全积累，这样既保持了社会保障的互济功能，又兼具一定的激励 和储备功能。 2 、社保基金投资运营 社保基金作为百姓的“养命钱”应确保其具有安全性是毫无疑问的，但要使 社保基金真正起到保障劳动者基本生活的作用，就必须对社保基金进行一定的投 资以实现其保值增值。社保基金进入资本市场是保值增值的必然选择，通过其自 3 孙建勇；社会保障基金监管 ，第二版，中国劳动社会保障出版社，2 0 0 5 年1 月出版，第5 6 页 4 身的投资运营，用收益去弥补收支的不平衡，维持基金的正常运转此外，社保 基金的注入能够促进资本市场的发展社保基金作为机构投资者对资本市场的发 展具有不可替代型，由于社保基金具有长期性、稳定性、规模性等特点，在投资 中可以避免短线投机、盲目跟风和人为操纵等缺陷，从而为建立一个稳定和具有 活力资本市场打下牢固基础4 我国社保基金的投资运营以参保人利益最大化为原则，决策主体在投资时必 须谨慎从事，兼顾安全性与收益性。相关法规对投资比例都做出严格的限制，通 过多元化的投资来分散风险如全国社会保障基金投资管理暂行办法规定全 国社会保障基金的货币资产投资，银行存款和国债投资比例不得低于5 0 0 ；企业 债、金融债投资比例不得高于l o ；股票、证券投资基金比例不得高于4 0 等；企 业年金基金管理试行办法规定，企业年金基金资产投资银行活期存款、中央银 行票据、短期债券回购等流动性产品及货币市场基金的比例，不得低于基金净资 产的2 0 0 , 0 ，投资银行定期存款、协议存款、国债、金融债、企业债的固定收益类 产品即可转换债券的比例，不得高于基金净资产的5 0 0 , 0 ，其中投资国债的比例不 低于基金净资产的2 0 。投资股票等权益类产品及投资性保险产品、股票基金的 比例，不高于基金净资产的3 0 5 3 、社保基金的给付 社保基金的专款专用性决定了其最终的用途和使用的方向。社保基金的给付 分为社会保障待遇给付和社会保障管理给付两个方面。社会保障待遇支付体系与 社会保障体系一致，包括社会保险待遇、社会福利待遇，社会优抚待遇、社会救 助待遇等。社保基金待遇给付水平应视一国的财力水平而定，能够保障劳动者及 社会成员的基本生活即可，过高的给付水平势必占用经济建设资金，对国民经济 造成消极影响，并且容易造成懒惰思想；社会保障管理给付是指社保基金在筹集、 管理、投资、发放过程中，管理活动本身所发生的费用，这些费用也从社保基金 中支出 2 2 社保基金法律监管的一般理论 2 2 i 社保基金法律监管的概念 社保基金是最近连年才引起人们的关注，人们在谈到加强社保基金的安全、 王琦：全国社会保障基金投资研究，硕士论文，2 0 0 5 年3 月，第1 i 页 李蕾：售使社保基金法律控制与监管 ，硕士论文，2 0 0 6 年5 月，第陆页 5 防止社保基金被挪用时，往往使用“社保基金监管”一词，但从学理上对该词进 行深入研究得并不多见，鉴于社保基金监管问题是本文的核心，笔者认为准确界 定监管、法律监管、社保基金法律监管的概念是非常必要的 1 、法律监管的含义 要从法律的角度研究社保基金的监管问题，首先应给监管以法律的定位近 年来，“监管”在学术研究、经济立法中成为炙手可热的词语，比较典型的立法例 是反不正当竞争法、证券法、保险法 等然而我们应当认识到“监管” 是一个经济学中的概念，其本身源自于经济学的话语体系。在经济学的语境下，“监 管”是政府干预和调控经济社会发展的一种必然现象，当市场失灵时，为了解决 不完全竞争、自然垄断、信息不对称等问题，政府运用公共利益理论，强化对经 济的管制，其结果是增强了政府调控能力、摆脱了经济危机。此外，政府为实现 特定的公共政策目标，通过行使监管权对某一范围的产品实行价格管制或确立服 务标准等。 显然，将经济学领域内的“监管”的概念用在法学领域中，使经济监管等同 于法律监管，其外延过大且不够准确。因为当市场失灵时，法律只是政府监管的 手段之一，并不是唯一途径。现实中，虽然我国立法规范和学理研究中广泛借用 了经济学中的“监管”，然而这些立法并未将其恰当的引入法律范畴，即法律未对 监管下一个定义。那末，什么是法律监管? 它与经济上的监管有何不同? 笔者认为，当“市场失灵”时，产生了经济学中的监管理论，那末当法律没 有规定或法律规定有缺陷，即出现“法律失灵”的时候，则呼唤法律监管的来临。 同经济学中的监管一样，法律监管的产生也具有必然性，其根源在于法律自身的 局限性：法律具有不完备性完备的法律是一种应然状态，受到人们认识能力的 限制，现实中的法律规范都是不完备的；法律具有滞后性，使得立法者无法准确、 全面的预料出变化多端的社会状况，法律的制定跟不上社会发展的需要；法律具 有模糊性，法律的可预见性要求法律条文具有一般性和普遍性，即能够言简意赅 的同时又能对其效力范围内的主体都具有约束力然而，这种要求显然是“强法 所难”，相对于所调整的社会关系整体来讲，法律是明确的规范，但针对具体案情 而言，法律却是模糊、不确定、不完全的。7 因此，当法律中没有规定或法律规定 有缺陷时，必然会产生法律监管以弥补法律固有缺陷和不足。 综上所述，笔者将法律监管定义为：当监管主体认识到现实的法律规定不完 备时，通过法律赋予其行使的立法权，调整法律规范使其适应社会发展的需要。 如果说，经济中的政府监管理论还受到公共选择理论的质疑，在是否需要监管的 盛学军：政府监管权的法律定为，社会科学研究 ，2 0 0 6 年1 月 7 王洪爵、曲燕：试析法律审i 度的局限性，东方论坛 ，2 0 0 2 年第5 期 6 问题上尚存争议，法律监管较之具有更强的正当性，因为立法与变化莫测的市场 相比更具有稳定性，法律不会像市场那样凭借优胜劣汰对自身进行调解，法律需 要人们根据现实的变化和需要对其进行监管和调整 2 、社保基金法律监管的概念 国内就社保基金法律监管问题的专门论述还不多见在胡晓义和施明才主编 的社会保险基金管理与监督 一书中用小的篇幅对社保基金法律监管的含义简 单地进行了阐述：“从法律和规则的角度，基金监管就是基金管理，即运用法律和 规章对经办机构的基金管理运营活动，加以法律和规则的约束，系统地进行管理 和控制，使其遵守规则或符合标准。”丁康在社会保险法律建设研究一书中也 提到：。社保的法律监督是对社保的管理过程和管理结果进行评审、鉴定，以使社 保的管理符合国家的法规。”以上学者所下的定义在一定程度上较好的揭示出社保 基金法律监管的特征，但笔者认为仍有不完备之处：第一，上述定义将监管对象 限定于管理机构，认为对社保基金监管就是对经办机构监管。这种观点显然是不 妥当的，我国社保基金在筹集、运行、给付中均存在诸多问题，仅对管理部门进 行监管是不够的，则必须加强对社保基金运行的各个环节的监管；第二，上述定 义中并未涉及监管主体，笔者认为合理设定监管主体是法律监管制度的重要组成 部分，如果没有监管主体来行使法律赋予的监管权，所有的监管制度也就形同虚 设根据以上的分析，笔者认为可以把社保基金法律监管界定为：为确保社保基 金安全运行，保障公民合法权益和社会稳定，监管主体根据法律的规定，通过法 定的程序，对社保基金整个环节进行监管，制定和完善相关法律，弥补现有法律 制度上的不足，从而保证社保立法符合社会发展的需要。 2 2 2 社保基金法律监管的特征 l 、社保基金监管具有系统性 社保基金的运行是一个连续的、环环相扣的过程，其中任何一个环节出现问 题都有可能导致风险的发生因此，社保基金的监管不是一蹴而就的，而应是一 个连续、无间隙的监管过程社保基金监管主体站在一定高度，对社保基金的筹 集、投资、给付等各个环节进行全面、系统的监管，及时发现基金运行中存在的 各种问题，提出相应的解决方案，制定相应法律制度，确保社保基金的安全9 2 、社保基金监管具有可操作性 社保基金监管过程中，涉及范围较广，管理难度较大，这就要求各种监管措 丁康：社会保险法制建设研究 ，武汉大学出版社，2 0 0 3 年6 月出版，第1 6 0 至1 8 0 页 ，癸建勇：社会保障基金监管 ，第二版，中国劳动社会保障出版社。2 0 0 5 年1 月出版，第1 9 1 页 7 旄应该结合社会保障基金管理的实际状况，确定明确的操作指标和操作程序各 种监管的措施应该具有可操作性，避免使用模棱两可、高深繁杂的监管方法，使 监管人员易于掌握、灵活运用这样不仅可以减少风险监管人员的工作量，又可 以为社保基金的监管提供重要的依据。 3 、社保基金的监管具有适度性 社保基金的监管和收益有时是一对矛盾，过于严格的监管会使被监管机构的 经营受到一定程度的限制，而影响到社保基金的投资收益如对社保基金投资范 围和投资比例的限制，虽然可以防止社保基金涉足风险过高的领域，但是也影响 了基金进入高风险领域获得较高的投资收益；”但过于宽松的监管可能会带来更大 的风险，影响社保基金的安全性。如对社保基金投资不作限制，将所有的基金投 于股市，如遇到股市不景气的年份，多年的资金积累可能毁于一旦。因此，笔者 认为社保基金监管应具有适度性。 2 2 3 社保基金监管的目标 虽然世界各国社保基金监管的内容和形式是多种多样的，但是监管的目标却 是相似的。具体来说，社保基金的监管应该确立以下几方面的目标： 1 ，确保社保基金的安全性 确保社保基金的安全是各国社会保障基金监管部门的首要目标，只有社保基 金安全、完整，社会保障制度才能正常的运行。数额巨大的社保基金，无论从社 保基金收支的过程，还是从具体投资运营的操作来看，都潜伏着较大的风险。确 保社保基金安全、完整，是监管部门的首要目标，确定这一日标可以防止社保基 金管理人因缺乏安全意识和经验，造成社保基金筹集和支付过程中的流失；也可 以防止社保基金管理人从事不正当的经营和投资，损害社保基金的安全因此， 对社保基金投资运营进行严格的监管，是确保社保基金的安全、完整的制度保证。 2 、实现社保基金的保值增值 实现社保基金的保值增值是监管的另一个重要且标，基金保值增值是提高基 金供给能力和保障水平的客观要求社保基金监管机构一方面要保障基金的安全、 完整；另一方面要通过有效的监管，鼓励技术创新，促进管理机构建立一个良好 的基金运营结构和信息反馈体系，逐步完善基金管理和运作环境，合理配置社会 保障基金资源，稳步提高基金的投资效益，最大限度地满足基金的需求。 3 、维护社会的稳定，促进经济发展 o 孙建勇：社会保障基金苴管 ，第二版，中国劳动社会保障出版社，2 0 0 5 年1 月出版，第1 9 2 页 8 社会保障的性质决定其根本性政策目标是维护社会的稳定而社保基金是关 系到社会保障制度能否正常运行的关键，因此社保基金对维护社会稳定起到重要 作用，同时社保基金监管的效率也直接影响到社会的稳定，关系到广大劳动者的 生活此外社保基金投资于社会发展的特定项目和国家支持的产业，不仅可以获 得社保基金的投资收益，而且还可以为社会提供充足的资金，可以促进社会经济 的发展 9 3 西方主要发达国家的立法例及其对我国的启示 3 1 西方主要发达国家的立法例 3 1 1 德国社会保险基金监管立法及其机制 德国是联邦制国家，实行联邦和州两级的立法体制，相应的社保基监管机构 及其实现机制也分为联邦和地方( 州及更小的行政区划) 两个层次。在联邦层面， 德国联邦劳动和社会政策部负责养老、残疾、遗属、失业等保险的一般监管，具 体监管由联邦养老委员会和矿工、铁路和海员养老委员会负责；卫生部负责疾病 和生育保险监管；工伤保险由联邦保险协会负责监管，联邦社会劳动和社会政策 部只在其受到阻碍时负责清除该障碍。“国家的任务在于为社会保险的征缴、管理 和支付以及投资创造法律基础，确立社会保险目标和不同社会保险机构的目标。 因此，监督只限于社会保险经办机构是否遵守了对该行业非常重要的法律或其他 法律规定。在德国，负责监督有关劳动、社会法律、法规的执行情况的是联邦劳 动和社会政策部，该部还在劳动和社会立法上起着十分重要的作用，大约有7 0 的劳动和社会方面的法律是由该部提出的。在各州也设有类似的机构负责本地区 的社会保险机构的监督，它们在地方政府的领导下工作。在劳动和社会政策部下 设联邦劳动局执行劳动和社会保险方面的法律，接受劳动和社会政策部的监督， 这样就对联邦和州一级国家监督权的履行明确了履行范围。 在地方层面，养老、残疾和遗属保险由联邦养老委员会和矿工、铁路和海员 养老委员设立在地方的代理机构负责；”疾病和生育保险的一般监管由州政府当局 负责，具体的日常管理则由被保险人和雇主共同选出的代表组成董事会进行管理， 地区医生协会每年就医疗服务的费用等问题同基金委员会签订合同；工伤保险由 最高行政管理委员会或由州政府指派的委员会监管，日常管理由雇主、被保险人 组成的基金管理委员会负责行政管理；失业保险则由地方的事业保险办公室和它 们的分支机构监管。”德国社会保险基金的监管最大的特点是自主管理，自主管理 机构由政府、雇主和雇员三方组成，先是由雇主协会、雇员协会提出自己的代表， 然后公开选举产生选举会议由所有被保险人参见，一人一票，定期筛选，政府 ”德】a xe lr e i m ：中德社会保险基金管理法之比较，中德劳动与社会保障法：比较法文集 ( 第 2 卷 ，中信出版社，2 0 0 3 年l o 月出版，第1 9 5 页。 n 王益英主编：外国劳动法和社会保障法) ，中国人民大学出版社，2 0 0 1 年出版第7 8 至8 l 页 “王益英主编：外国劳动法和社会保障法 ，中国人民大学出版社，2 0 0 1 年出版，第7 8 至8 l 页 1 0 的代表有政府直接任命社会保险的征收、管理，投资运营和支付都是由自主管 理团体在国家公共法律之下负责实施的，这与个人负责的市场经济原则相一致的 3 1 2 英国社会保险基金监管立法及其机制 英国的社会保险制度是通过国家立法的形式建立起来的，遵循了立法先行的 原则。在法律框架方面与德国不同的是其不仅有法律而且还有大量的规章，更有 相当数量的判例。在法律方面主要有+ 1 9 9 2 年社会保障缴费和补贴办法、1 9 9 2 年社会保障行政管理法和( 1 9 9 8 年社会保障法等。由于这些成文法仅仅规定 一般的法律框架，因此社会保障部制定出规章对其中的具体问题做出详细的规定， 同时这些规章又产生了大量的规则。判例则产生于1 9 8 2 年，最重要的专员判决都 要写出“报告”，这样的判决就对社会保障法庭和裁判官员具有约束力，并由此产 生大量的判例。判例就社会保险的覆盖面而言，项目较为齐全，规定极为详尽。“ 社会保障部的监管从1 9 9 8 年起，社会保障部负责社会补贴的行政管理工作， 但到了2 0 世纪9 0 年代早期，社会保障部的职能逐步转移给代理处，该处由首席 执行主任领导，往往是从公务员系统之外招聘人员政府创设这种半自主性的代 理处的目的就是将政府的决策职能和执行职能分开。代理处通过与政府签订协议 来运营各项计划，政府只负责制定政策和计划。这样就成立了6 个代理处来执行， 每个代理处又在全国各地设立地区办公室来开展工作，每个地区办公室又负责一 些地方办公室在1 9 9 6 年根据社会保障部改革计划消减代理处开支的规划， 把原来6 个代理处承担的部分任务交由私营公司管理。这项改革使得社会保障体 系更简便、更有条理和更高效，从而使其更现代化。 英国还具有完善的司法监管机制，允许申请人对补贴资格的决定提起上诉的 规定。英国在社会保险方面有两级上诉体制，一是向社会保障法庭提出，二是如 果对该法庭的任何法律问题有异议，认为法律解释错误、判决所依据的事实缺乏 证据、判决被认为是任何一个法庭不可能做出的和违反了自然公正原则等均可向 社会保障专员上诉” 3 1 3 美国社会保险基金监管立法及其机制 美国对社会保险基金监管的立法仅有社会保障法，该法制定于1 9 3 5 年， 1 英】罗伯特伊斯特著，周长征译t 社会保障法 ，中国劳动社会保障出版社，2 0 0 3 年出舨，第2 l 至2 2 页。 1 1 期罗曲特伊斯特著，周长征译：社会保障法，中罾劳动社会保障出版杜，2 0 0 3 年版，第2 5 页 历经几十次修订至今仍然有效根据该法，美国社会保险基金监管机构主要为社 会保障都、社会保障基金托管委员会、社会保障咨询委员会等机构 社会保障部是美国负责对社会保险基金监管的主要机构，社会保障部由部长、 副部长、主统计、主财政官和监察长等官员组成。社会保障法 第7 0 2 和7 0 4 条对成员组成和任职去职条件、年限职权和职责作了详细规定，其中部长、副部 长和监察官由参议院提名，总统任命：主统计和主财政官由部长任命在第7 0 4 条又特别规定了部长的义务和预算平衡、雇佣限制、封印官和信息交换等问题。” 社会保障部主要是解决社会保险方面的法律问题，从法律方面进行监督和管理。 根据该法，社会保障部应向国会例会提交关于其职责和管理情况的报告。保障部 有权力就在法律执行过程中出现的特殊情形，根据法律的规定进行调整。如发现 支付的老年待遇高于或低于应付数额或发现有人在6 5 岁以后还从事稳定收入来 源的工作，可依法调整给付数额 社会保险基金托管委员会类似于我国的全国社会保障基金理事会，它主要负 责养老及遗属保险基金和残疾保险基金的监管该理事会每届任期四年，由财政 部长、社会保障总署署长、劳工部长，健康人力资源服务部长等共六人组成，主 要职责是负责对两个基金实施全面管理，并负责相关基金的保障与增值。并且要 在每年的四月一日之前向国会呈交一份年度报告，对上一年度基金运营情况进行 评估并对下一年度进行预测，对两个基金和联邦政府失业保险计划的行政管理程 序予以改进和完善，对两个基金的总体运营与行政管理的规则进行评估并提出改 进建议等” 社会保障咨询委员会根据社会保障法第七章第7 0 3 条建立的社会保障咨 询委员会由7 名成员组成，其中的3 名成员由参议院提名，总统任命，并且不能 有两名以上成员来自同一党派；2 名成员由参议院按照财政委员会主席和多数议员 的意见提名由总统任命，每一名成员来自不同党派；2 名成员由众议院税收委员会 主席和多数议员提名，由议长任命，每一成员来自不同党派该法还规定所有成 员的提名和任命都必须基于他们的廉正、无偏私和良好的判断力以及他们所受的 教育、经验和取得业绩，确实能胜任该委员会的职责为确保委员会成员的公正 执法，规定社会保障委员会委员在任职期间，不能从事其他职业或受聘于其他工。 为防止党派利益对社会保障的影响，委员会成员不能有两名以上同一政党组织成 员同时担任。委员会的职责是就养老金、失业补偿、伤害赔偿及有关项目管理方 面的政策提出建议和法律依据。 唠动和社会保障部劳动科学研究所缠；t 井屠劳动法和社会保障法 ，中茸劳动出舨社1 9 9 9 年出版 第榴页 1 7 胡敏洁：美唇社保基金的运行和监管 ，检查风云，撕年第2 3 期 通过研究过西方国家关于社保基金监管的立法，我们可以从中发现以下特点： l 、监管手段的法治化 各国都强调基金的征缴、管理、投资和运营必须有法律的依据，都有较为完 善的关于社保基金监管的法律规定，并根据经济和社会情况的变化及时修订或制 定新的法律来规范社会保险基金的运作。在法律中不仅对社保基金缴费人的权利 和义务做出明确的规定，而且对各监管机构的权力和责任也有非常清晰的分工和 界定，并规定了较为严厉的罚则这种从一开始就注重用法治化的手段来监管社 会保险基金的做法，很好地推行了社会保险，有力地保证了社会保险基金的安全。 2 、基金监管的行政化 社保基金的监管主要是行政机关实施，立法机关、司法机关和社会监管为辅。 一般是设立专门的社会保险或社会保障机关或在某部门下设立专门机构对社保基 金实施监管。这种制度设计原因在于社保基金的征缴、管理、投资和支付等环节 都非常复杂、专业化很强，需要专业人才专门管理，非一般机关或机构或普通人 士所能胜任；此外，社保基金监管机构所欲达到的社会目标也决定了其监管必须 以效率和公正为其价值目标，能同时兼顾二者，非行政化则不可也。 3 、基金运营的市场化 大多数国家在社保基金的运营方面都是委托给专门的公司负责投资营运，国 家只负责制定法律政策，加强法律监管，确保社保基金的保值增值。由于社会保 险基金的社会属性，社会保险基金的投资运营必须确保安全，法律严格限定了投 资的领域和投资的比例，