（环境与资源保护法学专业论文）我国林木采伐许可证制度的问题及对策.pdf

摘要 林木采伐许可是指国家林业行政主管部门根据公民、法人或其他 组织的申请，经过依法审查，准予其按照许可证的内容依法进行采伐 活动的行为。我国林木采伐许可证制度实施二十多年以来，不仅遏制 了许多滥砍滥伐的现象，使我国的林木采伐工作开展的紧紧有序，而 且也为我国林业的可持续发展提供了有力的保障。虽然在林木采伐许 可证实施的过程中，林木采伐情况实现了好转，但是违法采伐的情况 时有发生，林业采伐形势依然很严峻。现行森林法已颁发将三十 年，许多规定已经脱离时代的发展，其中林木采伐许可证部分也已经 出现了很多问题，诸如对林木采伐许可证转让的规定、对设有林木采 伐许可证的林地中的林木进行抵押时的规定等。现阶段我国林木采伐 许可证制度存在的问题主要有：申请范围不明确、审核机制不完善、 监督管理机制的缺失等。加拿大分类的林木采伐许可形式，结合了各 种林木的实际情况进行采伐，对林木的发展产生了深刻影响；英国对 林木采伐许可证中采伐更新的严格规定，为英国林木的可持续发展提 供了条件。由此在结合我国实际和外国先进经验的基础上，可以在以 下几方面进行完善：明确非规划林地中的林木归个人所有以此提高农 林的积极性；进一步明确审核机关；建立林木分类采伐审批管理机制， 以进行科学采伐；对设有林木采伐许可证的林地中的林木进行抵押时 明确各方当事人的权利义务；建立科学的林木采伐许可证管理系统 等。总之，这些都应该在可持续发展理念的指导下进行，促进林业生 杰化。 关键词：林木采伐许可证；非规划林地；可持续 a b s t r a c t t h e1i c e n s eo ff o r e s th a r v e s ts y s t e mr e f e r st ot h es t a t e f o r e s t r ya d m i n i s t r a t i o nd e p a r t m e n ta c c o r d i n gt o c i t i z e n s 、 a r t i f i c i a lp e r s o no ro t h e ro r g a n i z a t i o n s a p p l i c a t i o n ， a f t e r e x a m i n a t i o n ，a n dp e r m i tt h e ma c c o r d i n gt ot h ec o n t e n t so ft h e l i c e n s eo ff o r e s th a r v e s t s y s t e m1 0 9 9 i n ga c t i v i t i e s 工nt h e 1ic e n s eo ff o r e s th a r v e s ts y s t e mi m p l e m e n t a t i o no fm o r et h a n 2 0y e a r s ， c o n t a i nm a n ya b u s ed e f o r e s t a t i o np h e n o m e n o n ， c h i n a h a sc a r r i e do u tt h ef o r e s tt r e ec u t t i n gw o r kc l o s e l y a n do r d e r l y ， a n d p r o v i d es e c u r i t yf o rt h e d e v e l o p m e n t o f f o r e s t r y s u s t a i n a b l ei nc h i n a a 1 t h o u g hi ni m p l e m e n to ft h eli c e n s eo f f o r e s th a r v e s t ， t h ef o r e s tt r e e c u t t i n gc o n d i t i o n sa c h i e v e d l m p r o v e d ， b u tn o ta c c o r d i n gt o1 e g a lp r o v i s i o n so fl o g g i n gi s t oh a p p e nf r o mt i m et o t i m e ， f o r e s t r ys i t u a t i o ni ss t i l lv e r v s e r i o u s e s p e c i a l l yt h ef o r e s th a sb e e ni s s u e d3 0y e a r s ，m a n y r e g u l a t i o nh a sf a rf r o mt h ed e v e l o p m e n to ft h e t i m e s ，i n c l u d i n g t h el i c e n s eo ff o r e s th a r v e s th a sb e e nap a r to ft h el e g i s l a t i o n o fb l a n k s u c ha st h ep l a n n i n gf o r e s t1 a n d so w n 、t h et r a n s f e r o ft h el i c e n s eo ff o r e s th a r v e s ta n dt h e l i c e n s eo ff o r e s t h a r v e s tf o rt h ep r o v i s i o n so ft h ef o r e s tw i t ht h e m o r t g a g ea n d s oo n a tp r e s e n tt h e1 i c e n s eo ff o r e s th a r v e s th a st h i s p r o b l e m ： r e v i e wm e c h a n is mi m p e r f e c t 、m a n a g e m e n t1 a c ko ft h e m e c h a n is m c a n a d a sc l a s s i f i c a t i o nf o r e s t1 i c e n s es y s t e m ， c o m b i n e dw i t h t h er e a ls i t u a t i o no ft h el i c e n s eo ff o r e s th a r v e s t ，p r o d u c e s i i ap r o f o u n di m p a c t ：b r i t a i nh a ss t r i c tr u l e sf o rt h et r e e s u p d a t e ，a n d f o rt h es u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n to ft h eb r i ti s h t r e e sp r o v i d ec o n d i ti o n s i n c o m b i n i n gt h er e a li t yo fo u r c o u n t r ya n dt h ea d v a n c e de x p e r i e n c eo ff o r e i g nc o u n t r i e s ，w e s h o u l d ：i no r d e rt oi m p r o v ea g r i c u l t u r a le n t h u s i a s m ， c l e a r l y n o tp l a n n i n gt r e e st oa 1 1i n d i v i d u a l s ，t of u r t h e rc l a r i f yt h e a u d i ta u t h o r i t y ，t h ea p p r o v a lo f1i c e n s eo ff o r e s th a r v e s t 1 a n dm o r t g a g eo ft h ep a r t i e sr i g h t s ，e s t a b li s has c i e n t i f i c m a n a g e m e n ts y s t e mo f1i c e n s eo ff o r e s th a r v e s t i nc o n c l u s i o n ， t h e s es h o u l db ei ns u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n tu n d e rt h eg u i d a n c e o ft h ec o n c e p t ，s ti m u l a t e df o r e s t r ye c o l o g y k e yw o r d s ：t h e1i c e n s eo ff o r e s th a r v e s t ：t h eu n p l a n n i n g w o o d l a n d ：s u s t a i n a b l e i i i 我国林木采伐许可证制度的问题及对策 引言 一、选题背景与意义 林业是国民经济的重要组成部分，在环境保护和人民生活上都具有重要的地 位。林业“十二五”规划明确指出：以发展现代林业、建设生态文明、推动科学 发展为主题，加快转变林业发展方式、提升林业质量效益为主线，以实现兴林富 民的目标。由于我国的森林法颁布的年代已久，很多条款已经不适应林业的 发展和现实的需要。据了解，森林法已经列入十一届全国人大常委会的立法 规划之中，其中林木采伐许可证制度方面也是需要做出修改和完善。林业的“十 二五”规划对林木进行科学采伐提出了更高的要求，林业正在由木材生产为主体 向生态林业建设转变。同样的林木采伐也要以遵循生态基本规律为前提，以最小 量的砍伐获取最大的效益，以求达到经济功能和生态功能的统一，促进林业的可 持续发展。 随着我国林业的发展，林木采伐许可证已经出现了许多亟待解决的问题。如 对非规划林地中的林木的管理，在执法实践中也会发生这方面的冲突，当采伐者 进行采伐或运输时就会与林业工作人员发生冲突，有时采伐的木材会被执法人员 当成非法木材进行没收。在我国有些省份对非规划林地中的林木归为个人所有， 如云南省森林条例第三十五条规定，非林地上种植的树木归种植人所有，凭 借村委会的证明就可以进行运输，但是这仅仅局限在本县内，如果出县交易，相 关的部门并不会承认村委会证明的效力。因此需要有全国性的法律进行规制，才 能保障交易的安全，激发群众植树造林的积极性。不仅仅在申请范围这块，有关 的审批机关、林木采伐许可证的转让、伐区设计等等都需要法律的进一步完善。 由于这些问题的存在，完善这些内容显得极为迫切。因此，本选题从我国林 木采伐许可证制度现存的问题着手，深入剖析了林木采伐许可证制度适宜发展的 方向，为该制度今后的发展指明了方向。具体而言，应该从整个林木采伐许可证 的审批过程进行完善，如建立林木分类采伐审批管理机制是符合现阶段林业发展 趋势的；将非规划林地中的林木划为个人所有；对设有林木采伐许可证的林地中 硕士学位论文 的林木进行抵押时的规定等。加之该选题内容与社会现实紧密相连，具有很强的 实际意义。更为重要的是，对林木采伐许可证制度进行完善可以进一步稳定木材 交易市场，通过林木采伐许可这种行政手段进行调节，改善了市场的盲目性和滞 后性，提高了林业的发展速度，推动了进入两型社会的步伐。因此，对林木采伐 许可证制度进行研究是一个具有重要社会实践意义的课题。 二、文献综述 林木采伐许可证制度作为林木采伐的一个重要制度，自从1 9 8 4 年森林法 对林木采伐许可证进行规定后，在全国推广至今已有二十余年，为我国林木的采 伐工作做出了巨大的贡献。对林木采伐许可证制度的研究，在制度实施的早期， 一般都只是对该制度的介绍和解决在执行过程中的一些问题，如相关工作人员素 质不高、采伐者滥伐等问题。中南财经政法大学教授高利红在湖北省林业管理 条例修订调研报告中就提出简化林木采伐许可证的审批程序和划分审批权限的 意见：葛文光教授在基于河北省非公有制林木采伐管理改革中提到非规划林 地的问题，她认为非规划林地的林木不应该纳入森林采伐限额管理中，是否办理 林木采伐许可证根据采伐面积而定。这些意见都对林木采伐许可证制度的完善起 着良好的借鉴作用，也给我们带来了许多启发。 在国外，林木采伐许可证制度的实施已经比较成熟，在林业发达国家，如加 拿大分类管理的林木采伐许可证制度，针对不同地域的林木规定了不同的林木采 伐许可证制度，这不仅仅是一种因地制宜的好方法，也给林业的发展、林农的权 益与环境的保护带来了良好的效应。加拿大林木采伐许可证制度就是偏向于注重 林木的生态效益，对脆弱地区的林木进行的优先保护，虽然良好的经济效益可以 给人们带来高层次的生活水平，但是这仅仅是短暂的，只有经济与环境达到协调， 才能促进社会的可持续发展。 国内外学者的研究内容对林木采伐许可证制度的发展有良好的参考作用。随 着林业的发展，林木采伐许可证制度随着时代的变化而发展，新时期又面临着新 的难题。仅仅从林业工作者身上找问题并不能解决好制度中存在的问题，只有以 科学的理念去指导林木采伐许可证制度的发展，结合实践找出问题并解决，才能 促进林业生态化。 2 我国林木采伐许可证制度的问题及对策 三、研究内容与研究方法 ( 一) 研究内容 全文除引言和结语外，主要包括四部分内容： 第一部分对我国林木采伐许可证制度的概述。通过对林木采伐许可证概念的 介绍，从而分析了它具有的特征，接着对林木采伐许可证制度的功能进行了介绍。 第二部分介绍我国林木采伐许可证制度的现状及缺陷。笔者首先对对林木采 伐许可证制度的具体内容进行了详细的介绍。在此基础上，梳理了我国林木采伐 许可证制度的发展历程。另外重点分析了现阶段我国林木采伐许可证制度存在的 问题，主要有：林木采伐许可证的申请范围不明确、审核过程不透明、缺乏有效 的监督管理机制等问题。从不同角度展现了我国林木采伐许可证制度的现状及缺 陷，为下一步对它的完善指明了方向。 第三部分介绍加拿大与英国林木采伐许可证制度的概况。首先从加拿大林木 采伐许可证入手，详细介绍了加拿大该制度的内容，加拿大林木采伐许可证制度 的先进做法为我国的借鉴提供了良好的素材，随后对英国的林木采伐许可证制度 进行了叙述，最后分析了这两国林木采伐许可证制度对我国的启示。 第四部分对我国林木采伐许可证制度的完善。主要有：明确林木采伐许可证 的申请范围和审批机关；建立林木分类采伐审批管理机制；完善林木采伐许可证 的转让制度；健全林木采伐许可证制度的监督管理机制以及对林木采伐许可证制 度配套制度的一些完善的建议，希望能对林木采伐许可证制度的进一步发展有所 帮助。 ( 二) 研究方法 第一，比较分析法。首先通过对我国林木采伐许可证制度基本情况的介绍， 提出本国存在的一些问题，然后列举了加拿大、英国林木采伐许可证制度的先进 经验，并对我国和这些国家相比较得出一些有利于我国林木采伐许可证发展的建 议。 第二，实证分析法。实证分析法的特点是通过经验事实的观察和分析来建立 和检验各种理论。马克思主义法学理论规定，社会的物质生活条件决定法的内容， 那么在林木采伐许可证制度的研究中，我们必须先弄清楚我国的现状和社会发展 的需要，结合实践中的情况去提出完善的方法，这样才能保证所提出的方法是可 硕士学位论文 行的和科学的。如本文在对非林地采伐进行论述的时候就是通过对云南省在对非 林地建设中的实际经验进行的借鉴。只有了解了实际情况才能对今后的发展方向 进行评价。 第三，价值分析法。文中运用价值分析法，对林木采伐许可证制度的完善结 合了我国的实际情况提出了可行的建议，针对我国林业资源分布广泛和各地域的 特点，应该建立分类采伐审批的管理机制。 4 我国林木采伐许可证制度的问题及对策 第一章林木采伐许可证制度概述 第一节林木采伐许可证制度内涵 一、林木采伐许可证制度的概念 林木是指组成森林的树木，它与孤立生长的树木相对而言。林木作为一种 广泛分布的资源对环境和经济具有双重作用，林木资源不仅仅包括广袤的森林资 源，森林之外的树木也都是林木资源的范畴。在我国由于林木资源的数量有限， 就必须采取一定的措施对林木的采伐进行规范，由此采伐一定的林木就有必要经 过相关林业行政主管部门的许可。林木采伐许可无可厚非是行政许可的范围，我 国行政许可法第二条规定：“行政许可是指行政机关根据公民、法人或者其 他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。结合行政许可法 的规定，笔者认为，林木采伐许可是指国家林业行政主管部门根据公民、法人或 其他组织的申请，经过依法审查，准予其按照许可证的内容依法进行采伐活动的 行为。由此可以推出，林木采伐许可证制度是有关林木采伐许可证的主体、范围 以及申请、审核、监督管理和罚则等一系列规定的总称。林木采伐许可证制度作 为林木采伐的一个重要制度，它是严格控制林木采伐量，保证林木持续更新，使 林木资源得到永续利用的一项基本制度，无论是在经济上还是环境保护上都发挥 着巨大作用。它的出现对于林木资源的保护和对人类生产活动的规范都产生了重 大的影响，是通往林木可持续发展道路不可缺少的一部分。 二、林木采伐许可证制度的特征 由此，林木采伐许可证制度具有以下几个基本特征： 第一，主体的特定性。申请林木采伐许可证的主体只能是对林木享有所有权 和使用权的个人、单位和组织。这就严格限定了申请者的范围，可以防止一些不 适格申请者在申请后对合法当事人的林木采伐权权进行侵害，也只有对申请主体 进行严格限制才能减少一些盲目开采的行为，对林木进行保护。 第二，强制性。申请者可以根据自己的意愿申请采伐林木，但是否颁发林木 江伟钰，陈方林资源环境法词典【m 】北京：中国法制出版社，2 0 0 5 ：2 9 3 硕士学位论文 采伐许可证、领取证件后的采伐范围和采伐后的更新都是由法律进行规定，违反 这些规定就会受到相应的惩罚。采伐者也只有严格按照许可证的内容进行采伐， 才能保证该制度的顺利开展。如果仅仅领取了许可证而没有遵守其中的规定，许 可证的实行就没有任何意义可言。 第三，遵循生态规律性。森林是巨大的生态系统，是地球之肺，陆地上的各 种生物之间都存在着及其紧密的联系，并有着一定的生态规律。例如，长江、黄 河上游的森林生态系统与苏南的森林生态系统是不尽相同的，前者的主要功能是 水土保持，而后者可能是提供木材，所以前者应当绝对禁止采伐。同样，林木采 伐许可证的实施如果违背这种自然规律就会受到大自然的处罚。在林木采伐许可 证实施的整个过程中，都必须按照自然生态规律的要求，科学确定林木行政许可 的审批事项、实施的细节、采伐更新等有关规定。 第二节林木采伐许可证制度的功能 郑玉波教授曾经说过：“凡一种制度的存在，必社会上有其需要，亦即该制 度在社会上有其独特之作用。”林木采伐许可证制度不仅仅是从经济的角度进行 的规定，更重要的是从保护生态的视角出发，是行政许可制度中一项具有经济环 境双重效益的制度，从它对林业产生的有利影响可以说明这个制度是适应我国林 业发展现状的，并且纵观世界各国的情况，该制度也被多数林业发达国家所规定， 所以说明这项制度对林木资源起到的作用是巨大的。 一、合理配置林木资源 在采伐活动中合理采伐林木，按照限定的采伐额度进行采伐，可以保障林木 的永续利用，并对经济的可持续发展和人们生活水平的提高有重要意义。如果仅 仅依靠市场的力量去调节，会具有很大的盲目性，能够加上行政的力量去调节更 有利于林木资源的利用，实现林业资源的可持续发展。林木采伐许可证制度实施 后，我国林业资源得到了较好的保护。至今全国已进行了七次森林资源清查，自 森林法实施以来，全国大多数省份的森林资源消耗呈现酌年下降趋势，全国 森林消耗的总量也呈下降趋势，天然林面积净增3 9 3 0 5 万公顷，天然林蓄积净 罗念贞关于林业行政许可制度若干问题的法律思考【j 】科技情报开发与经济，2 0 0 6 ( 3 ) ：1 0 5 郑玉波民法物权 m 】台北：三民书局出版，1 9 8 4 ：1 2 0 6 我国林木采伐许可证制度的问题及对策 增6 7 6 亿立方米。这也说明我国林木采伐许可证制度的实施卓有成效。在我国 林木蓬勃发展之际，林业主管部门按照各个地区的林木情况进行采伐数量的限 制，可以根据实际情况进行林木资源的分配。如果仅仅按照市场的需求，总是无 止境的进行砍伐，林木资源的最终后果是走向枯竭。 二、保护生态环境 林木资源对生态环境有良好的保护作用，不仅可以涵养水源，防止水土流失， 还可以调节气候，净化大气。曾经的陕北农村是纵横的沟壑与干旱的黄土，一到 春季沙尘天气总会如约而至，对人们的生活产生严重的影响。但是现在完全是另 外一番景象，2 0 1 1 年神农网记者跟随“中央媒体百名青年编辑记者延安行”活动 小组来到陕西省延安市吴起县薛岔乡南沟村时看到，这里已经遍布树木，原来的 黄土变成了绿色的森林。 自从大量的进行种植树木后，这里的环境有了很大的 好转，原来恶劣的天气已不见踪影。而林木采伐许可证制度的实施在一定程度上 可以减少对林木的盲目开采，保护了有限的林木资源。林木采伐许可证的批准、 发放、监督、检查，合理规范了林木采伐许可证的申请程序，在这个过程中行政 机关还会对申请人定期进行检查，之后会对林木采伐进行监督。这有利于规范开 采人不合法的采伐方式，防止滥伐林木现象的出现，从而对采伐进行限制，对自 然环境进行良好的保护，更好的发挥了林木的作用，美化生活环境，提高人们的 生活质量。 三、保护林木经营者和所有权人的合法权益 林木采伐许可证制度的实施不像部分人所说的，是对林木经营者和所有权人 的限制，而是对其利益的保护。在林木采伐许可证制度实施以前，大量滥伐滥砍 现象的存在而没有得到有效遏止，当发生盗伐林木的现象时，虽然林木经营者和 所有权人对林木的采伐享有支配权，但是却不能拿出保护自己权益的武器。林木 采伐许可证制度实施后，只有拥有合法的林木采伐许可证才能领到运输证、销售 证等，从而保障林木的进一步交易。这样就阻止了无证采伐他人树木而去谋取非 法利益现象的出现，也规范了林木交易市场，并可以进一步促进林业的发展，调 动人民群众的积极性，加强人民群众对林木采伐的监督，能够更好的管理林业资源。 资源司第七次全国森林资源清查结果【髓o l 】h l i p ：、 m 州f o r c s t r y g o v c n p o r t a l m a i n s 6 5 c o n t e n t - 3 2 6 3 4 1 h t m l ，2 0 1 0 一1 - 2 8 2 0 1 2 3 2 神农网植树造林改善生态环境开创农民增收致富路【e b o l 】h t i p ： 一n 矾vs h e n n o n g c o m 1 2 1 1 0 2 8 0 7 s h t m l 2 0 1 1 - 8 5 2 0 1 2 3 2 5 硕士学位论文 第二章我国林木采伐许可证制度的现状及缺陷 第一节我国林木采伐许可证制度现有法律规定 一、我国林木采伐许可证制度的立法进程 为了对森林资源进行合理的利用与有效的保护，1 9 8 4 年9 月2 0 日第六届全 国人民代表大会常务委员会第七次会议通过的中华人民共和国森林法( 以下 简称森林法) 第三十二条明确规定：采伐林木必须申请采伐许可证，按许可证的 规定进行采伐；农村居民采伐自留地和房前屋后个人所有的零星林木除外。这是 我国首次对林木采伐许可证进行了明确的规定。森林法对林木采伐许可证的 规定对我国今后的森林采伐进行了有效的规范，在以后的采伐中，滥伐林木的现 象一定程度上得到遏制。1 9 8 6 年4 月2 8 曰，国务院批准了中华人民共和国森 林法实施细则( 已失效) 这是根据森林法制定和颁发的，对林木采伐许可 证的申请和核发的过程做了具体而明确的规定，并对行政机关的管理做了明确的 引导。1 9 8 7 年8 月2 5 日经国务院批准的森林采伐更新管理办法对林木采伐 许可证的格式和管理做了规定。1 9 8 9 年5 月3 1 日，林业部发出关于加强林木 采伐许可证管理的通知( 已失效) ，该通知决定在全国实行统一的林木采伐许可 证制度。为了进一步对规范林木采伐和对森林资源进行保护，在2 0 0 0 年1 月2 9 日国务院第2 7 8 号颁发了中华人民共和国森林采伐实施条例( 以下简称森林 法实施条例) 。森林法实施条例对林木采伐许可证做出了更细致的规定，如申 请许可证需要的文件、内容以及需要提交的材料等等，根据林业发展需要进行了 修正，增加了不得发放林业许可证的情形，有力的规范了林木的采伐工作。2 0 0 9 年国家林业局出台了关于改革和完善集体林权采伐管理的意见( 以下简称意 见) ，对林木采伐许可证证部分提出基层林业工作站可以协助经营者办理证件， 要求林业部门提供“一站式”服务，提高审批效率的意见，该意见是根据现在林 业发展的要求，符合林业发展趋势。 为了明确林木采伐许可证的核发流程，各个省( 区) 级林业主管部门及部分地 ( 市) 县级林业主管部门对林木采伐管理也出台了相应的法规，如湖南省林业条 我国林木采伐许可证制度的问题及对策 例、湖南省林木采伐许可证核发管理办法就对林木采伐许可证的许可事项、 许可对象、许可费用、数量等进行了规定。由于林业生长条件、气候、温度等的 差异，各省做出了不同的规范，更加有利于从本省的具体实践出发进行操作，进 一步利于林业的发展。 近五十年，我国基本上形成了以森林法为主体的比较健全的林业法律体 系，林木采伐许可证制度作为林业管理中的一个重要组成部分，对我国森林资源 的开发和保护，促进林业生态平衡和林业产业的发展，推动生态环境建设，实现 我国社会和经济的可持续发展具有十分重要的意义。我国林木采伐许可证制度法 律体系见下图1 1 ： 图1 1 ：我国林木采伐许可证制度法律体系 二、我国林木采伐许可证的申请 ( 一) 我国林木采伐许可证的申请主体 林木采伐许可证制度的申请主体是指具备法定条件有资格申请许可证的实 体，大体包括个人、单位和组织三类。我国森林法实施条例对申请的主体做 了比较具体的规定，只有拥有合法使用权证与所有权证书才能有资格进行申请。 在广大农村一般是每户都有一定面积的林地使用权，他们对自己的林地有着专门 的经营方案，付出了较多心血。如果在这个时候一些没有任何利害关系的人去向 行政机关申请采伐这块林木，无疑是对所有者合法权利的侵害。对通过其他合法 途径取得使用权的主体也可以申请采伐，这是所有权人根据自己的意愿处置自己 的财产的体现，另个侧面也是林木经济价值的体现，为今后林业的发展注入新 鲜的血液。对行政机关来说，可以不断的提高行政工作效率，有利于工作的顺利 9 硕士学位论文 实施。与国外许多国家相比，我国申请主体的范围相对较窄，加拿大一些省份规 定只要达到一定年龄的公民都可以申请采伐，而我国的规定是符合我国实际情况 的。只有这样的限定才能防止无资格的主体进行申请，对申请者进行比较明确的 指引，防止盲目申请情况的出现，促进林木产业的发展。 ( 二) 我国林木采伐许可证的申请范围 以森林法为主的法律法规对林木采伐许可证的申请范围进行了明文规范。 除了采伐不以生产竹材为目的、农村居民采伐自留地和房前屋后个人所有的零星 林木不需要申请林木采伐许可证外，其他采伐林木的行为皆应该按照有关规定进 行林木采伐许可证的申请。这说明除了上述地域内的林木不需要申请林木采伐许 可证，其他无论是属于林业系统内的林木生产经营还是林业系统外的生产经营， 个人或单位都必须按照法律的规定申请林木采伐许可证。在此之前，许多老百 姓认为只要是自己种植的树木，想怎么砍伐就怎么砍伐，在他们看来只要是自己 种的树木，所有权就归自己所有。现实生活中不乏类似事件，如法制日报中的举 案说法专栏曾经刊登过的一则关于马芳召老汉的故事。由于马老汉错误的认 为自己种植的树木可以归自己砍伐，最终却被判处刑事处罚。但是从个人的角度 看，自己种植的树木却不能砍伐，表面上看来是对自己权益的一种限制，其实从 大局来看，这是对环境进行保护的一种措施，往往最终受益的是人类自己。只有 在一个良好的生态环境中，人们的生活才。能得到进步，社会才能发展。相反，如 果任由他人乱砍乱伐，这就会造成水土流失等环境问题，最终受害的是整个社会。 林木采伐许可证制度的出现有力的规范了林木资源的砍伐，对可以砍伐的范围进 行了明确规定，这就有力的规范了人们的砍伐行为，保护了林木所有者的财产权 利。 除了森林法中对申请采伐范围的规定外，我国森林法实施条例进一 步加强了对林木资源的保护，它充分考虑了一些生态脆弱地区和未达到采伐标准 地区的实际情况，对需要进行特别保护的区域进行了规定。第三十一条规定如下 几种情况不能采伐：第一，防护林和特种用途林进行非抚育或者非更新性质的采 张志平关于林木采伐许可证有关规定的法律思考【j 】浙江林业科技，2 0 0 6 ( 6 ) ：1 1 1 4 法制日报中举案说法专栏关于马芳召老人的故事：别出心裁的马芳召老汉在荒坡上自 行开荒，种了三亩火炬松，为小河塘村平添了一道风景。但好景不长，这片树林被人偷砍、 盗伐，又不能给家里增加收入，马老汉一怒之下砍了这片树林。没成想，却接到林业部门 的罚单，最终被法院判为滥发林木罪。引自法制日报，2 0 0 1 1 0 一8 ( 4 ) 1 0 我国林木采伐许可证制度的问题及对策 伐的，或者采伐封山育林期、封山育林区内的林木；第二，上年度发生重大滥伐 案件、森林火灾或者大面积严重森林病虫害，未采取预防和改进措施的区域；第 三，上年度采伐后未完成更新造林任务的。这些情况下如果还进行林木的采伐往 往会对环境造成巨大的损害。防护林和特种用途林是具有特殊用途的林地，如果 任意进行采伐就发挥不了它应有的作用；发生森林火灾和病虫害集中的地方如果 还不进行严格的保护，无疑将会发生更为严重的后果；未完成更新的区域，原本 就是采伐者的义务，如果没有按照法律的规定进行更新而是继续采伐，就会破坏 林木采伐许可证制度的初衷。总之，对这些地区进行特别的保护，不仅可以防止 一些自然灾害的产生，而且是实现环境保护的有力途径。 ( 三) 我国林木采伐许可证的申请条件 第一，申请时需要提交所有权证书或者使用权证书。并不是所有人都可以申 请林木采伐许可证，只有拥有所有权和使用权的人才有资格去申请林木采伐许可 证。第二，申请者必须符合一定的技术条件。根据森林法第三十一条的规定， 特种用途林与防护林中的环境保护林、风景林、母树林等林种只能进行抚育与更 新性质的采伐；成熟林根据不同情况进行采伐形式的规定；特种用途林中革命根 据地、自然保护区及名胜古迹中的林木严格禁止采伐。采伐者就必须在采伐前按 照这些技术规定进行采伐，违反这些规定时就会受到有关部门的处罚。往往这些 地域的林木是有其独特的经济效益，在带给人们美好的视觉效果的同时创造了更 多的经济价值，如果一味的按同样的技术标准进行采伐，势必造成生态环境的破 坏，后果可想而知。第三，按照申请主体的不同，还应提交相应的文件。这些文 件包括：国有林业企事业单位需要提交采伐区调查设计文件和上年度采伐更新验 收证明；其他非国有单位需要提交林木采伐的地点、面积、树种、株数、蓄积量、 更新时间等内容的文件；个人应该提交采伐林木的地点、面积、树种、株数、蓄 积量、更新时间等内容的文件。该规定并没有要求非国有单位和个人在申请林木 采伐许可证时必须提交伐区设计文件。伐区设计的需要可以对林木的采伐进行更 合理的规范，良好的伐区设计可以对生态脆弱地方进行区别的保护，例如樟子松、 钻天柳纯林等特种用途林是不可以进行设计的；干线公路等公路两侧1 0 0 m 至 1 5 0 m 最好是不进行设计的；铁路两侧从路中心的2 0 0 m 范围内部也是不能进行设 计的。这些设计的规定都极大的保护了特定区域的林木，对环境的保护意义重大。 此外，在扑救森林火灾，防洪抢险等一些紧急情况下，可能来不及进行林木 硕士学位论文 采伐许可证的申请，对这些情况法律也进行了规定。例如，森林法实施条例 第三十条规定，因扑救森林火灾、防洪抢险等紧急情况需要采伐林木的，组织救 险的单位应在紧急情况结束之日起3 0 日内将采伐林木的情况报告当地县级以上 林业主管部门。申请者需如实提供申请的材料，林业主管机关才会按照法定的程 序颁发证件，这保证了证件申请的灵活性，为紧急情况下采伐林木提供了法律依 据，同时也规范了林木采伐许可证制度的申请。 三、我国林木采伐许可证的审批 ( 一) 我国林木采伐许可证的审批机关 行政许可的主体是具有行政许可权限的行政机关，而林木采伐许可属于行政 许可的一部分，所以这里的行政许可的实施机关是林业行政机关。我国林业行政 管理机构的设置基本上是直线式，从上到下层层设立管理机构，各级林业主管部 门受同级政府职能部门和上一级林业主管部门的双重领导，而我国林木采伐许可 证的批准机关是我国的各个省( 区) 级林业主管部门及部分地( 市) 县级林业主管 部门。现阶段我国林木采伐许可证的审批机关的有关情况，见图2 2 ： 图2 2 ：我国林木采伐许可证的审批机关 1 2 我国林木采伐许可证制度的问题及对策 ( 二) 我国林木采伐许可证的审核程序 林业行政主管部门的工作人员审核时首先需要明确申请者是否具备主体资 格及其提交的文件是否齐备。在核发林木采伐许可证时需要审核以下几个问题： 第一，材料的提交是否齐全。具体要审核申请人提交的所有权或使用权证书 是否合法、真实、有效，以明确林地采伐区域的权属，避免他人的合法权益受到 侵害。第二，需要依法进行伐区设计的企业是否已经提交了伐区设计文件。第三， 审查是否存在有不得核发林木采伐许可证的情形。一些省份还有对伐区进行实地 考察的要求以此检查伐区设计的真实性，防止申请者弄虚作假的情况出现。只有 当申请人在材料真实齐全的时候，林业行政部门的工作人员对其进行初审后，然 后交由负责人复审。部分省份的林木采伐许可证的审核流程规定的较为具体。例 如，广东省森林采伐管理办法第三章对于林木采伐许可证管理的规定可以看 出，首先是由申请人提出申请，之后经过审批中心受理、林政科经办人现场勘查、 林政科科长初审、主管领导审批，最后是窗口答复的程序。这流程规定的紧紧 有序，对林木采伐许可证审核流程进行规范对行政效率的提高有很大的帮助，值 得借鉴与推广。虽然我国现行法律对审核程序已经做了较为详尽的规定，个别省 份的规定甚至很创新，但是从总体上来说林木采伐许可证的审核程序还有许多问 题亟待解决。 ( 三) 我国林木采伐许可证的审批期限 关于我国林木采伐许可证的审批期限，林业部早在1 9 8 7 年8 月2 5 日出台了 关于加强林木采伐许可证管理的通知( 已废止) ，该通知对林木采伐许可证的 审批期限做了统一的规定，但是这一规定并未考虑到我国林业的区域性差异。为 了适应我国林业发展的大趋势，林业部废止了该通知，并放开了对林木采伐许可 证审批期限的规定，如四川省林木采伐管理办法规定的许可期限为3 0 日； 浙江省林木采伐管理办法规定的一般许可期限为1 0 个工作日；广东省森林 采伐管理办法规定商品林的许可日期为1 5 个工作日。各个省规定的许可期限 虽然有所不同，但是都是符合省情和林业发展需要的，需要明确的是各省的审批 期限都应该在行政许可法的规定以内。 四、我国林木采伐许可证的发放与监督 从我国法律对林木采伐许可证发放的规定看，需要注意以下几点：第一，申 硕士学位论文 请人提供的资料符合法律规定，相关工作人员经过复审就可以向其发放许可证。 但是有不符合条件的申请者可以拒绝向其颁发，并说明意见和理由。第二，林木 采伐许可证的式样必须由国务院林业主管部门统一规定，由省自治区直辖市人民 政府林业主管部门进行印刷。这样可以对林木采伐进行统一管理，对林木的消耗 情况进行全面掌握，促进林业的发展。第三，向申请人发放证件后要及时对申请 情况进行备案或归档，以备作为以后检查或核对的依据。 当行政机关向申请人颁发林木采伐许可证之后，后续的监督工作就显得格外 重要，因为良好的监督不仅可以保障许可证制度的有效实施，而且可以促进林业 信息的公开，保证行政权力的依法行使。在我国对林木采伐许可证的监督主要包 括以下几方面：第一，对申请者的监督。对于获得批准领取林木采伐许可证的单 位或个人必须按照许可证的规定进行采伐和更新，且面积不能少于采伐的面积和 数量，如果达不到更新的规定就有可能受到相关部门的惩处；我国还规定了采伐 管理台账制度，依法领取许可证的申请人需要如实按照规定对采伐的情况进行登 记。采伐管理台账制度可以提供森林资源消耗量的情况，有利于对林木采伐量的 统计和查看。第二，对行政主体的监督。行政机关设置了一些举报信箱，当群众 发现工作人员有违法的情形时可以进行举报，进一步提高了行政行为的透明度。 我国通过对上述情况的监督为林木采伐许可证制度的实施提供了保障，但是从国 外对林木采伐许可证制度的监督来看这还远远不够，许多方面还有待完善。 五、我国林木采伐许可证制度的法律责任 为了保障林木采伐许可证制度的实施，我国森林法对林木采伐许可证制 度的法律责任进行了较为详细的规定。第一，对行政主体违法发放林木采伐许可 证的规定。我国森林法第四十一条明确规定对超过批准的年采伐限额发放林 木采伐许可证或者超越职权发放林木采伐许可证、木材运输证件、批准出口文件、 允许进出口证明书的，由上一级人民政府林业主管部门责令纠正，对直接负责的 主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；有关人民政府林业主管部门未 予纠正的，国务院林业主管部门可以直接处理；构成犯罪的，依法追究刑事责任。 我国法律对林业行政主管人员违法发放林木采伐许可证的情况进行的惩罚的规 定能够督促行政主体依法行使国家权力，维护法律的尊严。第二，对采伐者违反 许可证内容进行采伐的规定。我国森林法第四十五条对采伐者的违法行为也 进行了规制。采伐林木的单位或者个人没有按照规定完成更新造林任务的，发放 1 4 我国林木采伐许可证制度的问题及对策 采伐许可证的部门有权不再发给采伐许可证，直到完成更新造林任务为止；情节 严重的，可以由林业主管部门处以罚款，对直接责任人员由所在单位或者上级主 管机关给予行政处分。第三，对买卖、伪造林木采伐许可证情况的规定。森林 法第四十二条明确提出买卖林木采伐许可证由林业主管部门没收违法买卖的证 件、文件和违法所得，并处违法买卖证件、文件的价款一倍以上三倍以下的罚款； 构成犯罪的，依法追究刑事责任。伪造林木采伐许可证的应该追究刑事责任。森 林法对林木采伐许可证部分法律责任的规定为林木采伐许可证制度的顺利实施 提供了重要的保障，极大地促进了我国林业产业健康、有序的发展。 第二节我国林木采伐许可证制度存在的问题 林木采伐许可证制度的实施对我国林木资源的保护发挥着重大的作用，全国 森林资源清查的数据很好的证明了这一点。第七次全国森林清查结果显示，森林 蓄积面积持续增长，全国森林覆盖率稳步提高。其中，森林面积净增2 0 5 4 3 0 万 公顷，全国森林覆盖率由1 8 2 1 提高到2 0 3 6 ，上升了2 1 5 个百分点，活立木 总蓄积净增1 1 2 8 亿立方米，森林蓄积净增1 1 2 3 亿立方米。但是，我国林业发 展中依然存在着不少的问题，例如清查间隔五年内林地转为非林地的面积虽比第 六次清查有所减少，但依然有8 3 1 7 3 万公顷，其中有林地转为非林地面积3 7 7 0 0 万公顷，征占用林地有所增加，局部地区乱垦滥占林地问题严重，林地非法采伐 的现象还大量存在，加上我国森林法的颁布年代已久，很多法规严重滞后。 这些问题大致可以概括为如下几个方面： 一、申请范围不合理 森林法对非规划林地圆中的林木采伐应该申请林木采伐许可证，在实践 中出现人们采伐非林地中的林木而被执法人员处罚、没收的情况，这就会极大的 打击林农的积极性。非林地中的林木和林农的生活紧密联系在一起，一般情况下 都是林农自己种植的，而且数量不多，特别在广大农村，民众经常会在离自己家 不远的沟渠、路旁等地方种植一些树木。如果这一部分林木的权利还需要申请林 国家林业局第七次全国森林资源清查结果【e b o l l h t t p ： 聊咧f o r e s t 珥g o v c n p o f i a l ，m a i n s 6 5 c 0 岫t e n t 一3 2 6 3 4 1 h t m l ，2 0 1 0 - 1 - 2 8 2 0 1 2 2 - 2 1 陆地分为林地与非林地。非林地是指林地外的其它陆地。包括农地、牧地、滩涂地、未利 用地、其它用地。非规划林地是指农村居民在自留地和房前屋后种植的个人所有的零星林 木，包括村旁、河溪旁、路旁( 除铁道、高速公路、国道、省道外) 、沟渠旁、田旁和基本 农田外的抛荒地、旱地、坡耕地等种植的林木” 硕士学位论文 木采伐许可证，就会挫伤人们的积极性。在实践中关于非林地的纠纷无处不在， 各个省份都有关于非林地纠纷案件的存在。如海南省在2 0 0 9 年至2 0 1 0 年，就调 解非林地纠纷4 3 8 宗、面积约1 1 5 万亩。2 0 1 1 年在原有工作基础上，加大力度 调处工作力度，截止9 月，又处理非林地权属纠纷6 9 宗。目前虽然国家林业局 关于改革和完善集体林采伐管理的意见中指出非林地中的林木不纳入采伐的 限额。也只有部分省份有关于非林地中的林木权属的规范，如云南省森林条例 第二十六条就规定：采伐林木的应当申办采伐许可证，纳入森林采伐限额管 理，但农民采伐房前屋后、自留地、非基本农田的承包耕地上种植的和基 本农田上原有的个人所有的零星林木除外；根据福建省人民政府批转省林 业厅关于实施国务院批准的“十二五”期间年森林采伐限额意见的通知，对非规 划林地上的林木也不纳入采伐限额管理，但是目前的法律对非林地中的林木进行 了严格限制。只有尽快将非林地中的林木权属归为个人所有，才能减少社会纠纷。 二、审核机制不完善 ( 一) 审核机关存在交叉 林木采伐许可