（法学专业论文）美国行政诉讼法中成熟原则研究.pdf

摘要 摘要 成熟原则起源于美国，是美国行政诉讼法的一个重要原则。成熟原则 为法院审查行政行为确定了一个最“适合 的时机，避免法院过早的干预 行政行为，在行政司法实践中具有重要的意义。然而我国对于行政成熟原 则的研究比较少，目前比较系统的研究仅限于王名扬的美国行政法一 书。成熟原则有着其自身的优点，其存在有利于司法权和行政权的进一步 平衡。 在成熟原则的研究中，成熟原则的判断标准是难点和重点，故本文第 一章在对成熟原则进行了较为详细的概述后，在第二章用较大的篇幅通过 对美国行政法的研究分析进而对成熟原则的判断标准进行了较为详细的介 绍。本文的研究目的在于通过对成熟原则的分析，来寻求其与我国行政法 接壤的环境。故在第三章本文对目前成熟原则在我国行政法领域的间接体 现进行分析，进而在第四章研究了对在我国确立成熟原则的思考。 成熟原则在我国行政法的研究中稍显不足。在我国行政司法实践中， 也缺少一个制度来规范司法何时可以对行政行为进行审查。笔者希望通过 本文的研究，使大家对美国行政诉讼法的成熟原则有个大概的了解，希望 我国行政法通过对国外行政法的借鉴和扬弃中，得到进一步的完善。 关键词：成熟原则穷尽行政救济原则最终原则司法审查的时机 a b s t r a c t r i p e n e s so r i g i n a t ei nt h eu n i t e ds t a t e sw h i c hi sa ni m p o r t a n td o c t r i n ei nt h e u n i t e ds t a t e s r i p e n e s ss e tt h em o s tf i tt i m ef o r t h ec o u r tt or e v i e wt h ea d m i n i s t r a t i v e a c t i o n , a v o i d i n ge a r l yi n t e r v e n t i o nt ot h ea d m i n i s t r a t i v ea c t i o n , w h i c hh a st h ev i t a l s i g n i f i c a n c ei nt h ea d m i n i s t r a t i v ej u d i c i a lp r a c t i c e h o w e v e r , t h es t u d yo fr i p e n e s si n o u rc o u n t r yi sl e s s ，i ti so n l yw i d e l yk n o w nb yd o m e s t i cs c h o l a r sf r o ma m e r c i a nl a w w r i t t e nb ym i n g y a n gw a n g r i p e n e s sh a si t so w na d v a n t a g e s ，w h i c hh a sb e n e f i tt o t h eb a l a n c eb e t w e e nj u d i c i a lp o w e ra n da d m i n i s t r a t i v ep o w e r t h ej u d g e m e n ts t a n d a r d sa r et h ed i f f i c u l ta n di m p o r t a n tp o 缸i nt h er e s e a r c ho f t h er i p e n e s s s o ，i nt h ef i r s tc h a p t e ro ft h i sp a p e r , w ed i s c u s st h e o u t l i n eo ft h e r i p e n e s s ，i nt h es e c o n dc h a p t e rw ed i s c u s st h ej u d g e m e n ts t a n d a r d sb yal a r g es p a c e t h o u g ht h ea n a l y s i si nd e t a i l t h i ss t u d ya i m st of i n di fr i p e n e s sc a l lb eu s e di nt h e a d m i n i s t r a t i o nl a wo fc h i n a t h e r e f o r e ，i nt h et h i r dc h a p t e r , w ed i s c u s st h e i n d i r e c t l yr e f l e c t so fr i p e n e s si nt h ef i e l d o fa d m i n i s t r a t i v el a w a n dt h e n , i nt h e c h a p t e rf o u r , w ed i s c u s st h et h i n k i n go fe s t a b l i s h m e n to f t h er i p e n e s si no u rc o u n t r y t h er e s e a r c ho fr i p e n e s si no u rc o u n t r yi si n a d e q u a t e a n d ，al a c ko fas y s t e mt o s t a n d a r d i z et h et i m eo fr e v i e wa d m i n i s t r a t i v ea c t i o ni st h ep r e s e n ts i t u a t i o n s o ，1 w i s he v e r y o n ec a nh a v ep r o b a b l yu n d e r s t a n d i n gt or i p e n e s so fu s t h o u g ht h i sp a p e r , a n d h o p e0 1 1 1 a d m i n i s t r a t i v el a wg e tf u r t h e ri m p r o v e d k e yw o r d s ：r i p e n e s sd o c t r i n e e x h a u s t i o nd o c t r i n e f i n a l i t yd o c t r i n e t h et i m eo f j u d i c i a lr e v i e w 1 引言 1 引言 1 1 选题背景 成熟原则是美国行政诉讼法中为了限制司法权过早干预行政权，进而保持 行政权与司法权的制约与平衡的一项重要原则，它合理的分配了司法审查的时 机问题。在美国行政诉讼过程中，一个行政行为只有在两种情况下不能被司法 审查：( 1 ) 成文法明确规定该项行政行为不可被司法审查；( 2 ) 该行政行为属 于行政机关自由裁量权的行为。但是某项行政行为即使可以被司法审查，但只 有到该行政行为成熟时，审查才被允许。当今世界，只有美国和日本行政法中 对行政成熟原则在法律中予以明确规定，我国行政诉讼法中虽然没有采取明文 规定的方式出现“成熟原则 的规定，但是仍然通过法律条文列举和排除的形 式将司法审查的范围表达出来。 司法审查的时机问题，涉及到当事人受损害的权利是否可以及时的受到保 护，也是避免法院陷入抽象的行政政策理论，从而过早的对行政行为进行干涉， 损害行政机关自由的行使权利的问题。因此，伴随着经济发展和社会的进步， 伴随着诉讼效率及保护当事人权益的目的出发，有必要对行政成熟原则加以研 究，以为法院审查行政行为确立很好的标准，有效的规避法官滥用自由裁量权。 综上所述，不管是从行政诉讼法的进一步完善也好，还是从便捷行政事务 也好，对行政成熟原则的研究都有明显的现实意义和长远意义。 1 2 文献综述 选题确定以后，我利用寒假时间，对美国一些关于成熟原则研究的权威文 章进行了翻译，掌握充分、全面、权威的材料成为了写作展开的前提和关键。 在整个资料收集的过程中，我是痛苦和困难的，一方面，国内关于成熟原则研 究的文献比较少，仅限于两篇硕士论文和不到十篇的几千字的专家论文，并且 他们对于成熟原则的研究，都更多的倾向于某一个方面；另一方面，由于英语 水平有限，再加上法律文章在翻译的时候晦涩难懂，更加重了我对成熟原则研 究的难度。 结合自身的论文思路以及写作需求，我主要重点搜集了以下文献： 1 引言 ( 1 ) 汪栋，王本利的行政案件司法审查适时性问题研究。 ( 2 ) 张蕊，行政诉讼案件成熟原则研究。 ( 3 ) 田勇军，行政成熟原则研究。 ( 4 ) 李劲，行政诉讼受案范围的局限与重构。 ( 5 ) 盖尔霍恩，莱文，行政法。 ( 6 ) 杨士林，抽象行政行为不宜纳入行政诉讼受案范围。 ( 7 ) 石佑启，在我国行政诉讼中确立成熟原则的思考。 ( 8 ) 王名扬，美国行政法。 ( 9 ) 蔡乐渭，行政诉讼中的成熟性原则研究 1 3 研究意义及思路方法 笔者通过对成熟原则的产生渊源的研究，以及对成熟原则的判断标准的不 同发展阶段的研究，从而清晰的对美国行政诉讼法的成熟原则有了系统的研究， 从而试图寻找成熟原则在我国法制现状中是否可以适用。随着行政诉讼法的发 展，关于行政诉讼法的修改问题日益被提上日程。特别是抽象行政行为是否可 以被提起行政诉讼的问题受到了众多行政学者的讨论。此时，面对着优点如此 众多的行政成熟原则，如果可以在我国法律中引入成熟原则的某些精髓，对于 弥补我国行政诉讼法的此项空白有百利而无一害。 笔者通过比较法学的方法，试图通过对先进法制国家的借鉴研究来促进我 国行政诉讼法的发展，但是由于水平有限，研究尚有颇多漏洞，但一定会在以 后的学习与研究中加以改进。 2 2 成熟原则概述 2 成熟原则概述 在美国，没有设立独立的宪法法院和行政法院，对国会制定的法律是 否合宪的审查，以及行政机关的行为是否符合宪法及法律的审查都是由美 国普通法院执行。本文讨论的成熟原则即是在普通法院审查行政机关行为 的过程中所要遵守的原则。美国行政程序法通过否定的方法规定了可 以进行审查的行政行为的范围，其第1 0 条规定：“本法的司法审查条款仅 仅不适用于下列情形：“( 1 ) 成文法排除司法审查；( 2 ) 法律授予行政 机关自由裁量权的行为不可被司法审查。 然而在美国司法实践中，尽管 某项行政行为依法应该遭受司法审查，在该争议“成熟 之前，法院仍将 限制审查。此处的“成熟”既是美国行政诉讼法中的“成熟原则 。 2 1 成熟原则的含义 成熟原则起源于美国。在美国具有起诉资格的当事人，不是在任何时 候都能提起诉讼，美国法院判例提出了成熟原则来对起诉时间进行限制。 行政争议通常是一个处于持续状态的问题，并且将会经历行政诉讼程序的 许多阶段。例如，在行政机关颁布条例之后一已经是行政程序的一个晚期 阶段一该争议仍可能经历对妨碍的警告阶段，采取行政处罚的阶段，最终 民事或刑事处罚阶段等不同的阶段。在每一个阶段，将会有一个听证的机 会，甚至在某些阶段成文法会赋予法院一个明白的权利来对争议进行司法 审查。理所当然地，该争议行政机关和行政相对人之间观点的不同处， 在之后的每一个阶段将会变得越来越清楚。因此法院倾向于在对争议进行 裁判前尽可能长时间的等待；尽管该问题所牵涉的成文法没有规定在该争 议的早期阶段排除审查，法院也会等待其“成熟”，然后对其判决。 由于成熟原则的“成熟”较难界定及把握，理论界也有许多学者倾向 于不要对成熟原则下一个确切的定义。如美国著名的行政法学者杰菲教授 和戴维斯教授，杰菲教授在讨论成熟原则时认为：“司法审查成熟性的考 虑是一个不可以定义的原则，而是一个非常简要的多用途的原则，是源于 5u s c 7 0 1 ( a ) ( s u p p 1 1 ，1 9 6 7 ) 2 成熟原则概述 多样的、但分析起来却类似的许多情境的一系列相关原则的集合。 圆他们 通过对具体案例的分析研究，试图从法理上抽象出成熟原则的真谛，但是 这种法理的抽象，然成熟原则的内涵极具不确定性，让广大学者对成熟原 则更难理解，故在我国对该原则研究尚不成熟的今天，笔者试图寻找成熟 原则的定义，来方便大家的研究。 关于成熟原则的含义，王名扬老师在美国行政法中将其定义为： “指行政程序必须发展到适宜由法院处理的阶段，即已经达到成熟的程序， 才能允许进行司法审查。刀：在执行三权分立政治制度的国家，成熟原则 主要解决了行政权和司法权的平衡与制约问题，以及在对行政行为进行司 法审查时，司法权介入行政行为的时机问题，通俗易懂的说法是，法院在 什么时候才能受理行政案件，并对其合法性进行审查。根据成熟原则的要 求，若某一个行政行为足够成熟了，法院才可以对其进行审查：如果该行 政行为还没有成熟到可以进行审查的程度，则法院此时不可以对其进行审 查。 在美国最高法院1 9 6 7 年的艾博特制药厂诉加德纳案件中确定了成熟原 则的标准：问题适宜于法院裁判；推迟审查将对当事人造成困难。 2 2 成熟原则的意义和理由 2 2 1 行政权和司法权的平衡器 作为行政诉讼的重要原则的之一的成熟原则，之所以经常在理论界被 提出来，并经常在实践中被应用，并不是立法者在立法的时候或者法官在处 理纠纷的时候的胡乱想象，也不是单纯的在立法技术上的妥协，它是有着 可靠的理论基础的。三权分立原则为现代民主国家所奉行，众所周知，该 原则将国家权力划分为立法、行政与司法三个部分，且分别由议会、行政 机关和法院行使，这三个机关之间相互协作与制衡。在行政权日益膨胀的 当下，通过法院对行政机关的行为进行审查，是司法权对行政权监督制衡 的主要手段。然而任何权利的行使都是要受到一定的限制的，成熟原则即 是司法介入行政时的条件或者叫做限制吧。随着，公共事务的发展，掌握 行政权的政府需要处理同益增多的纷繁复杂的各种事物，社会发展的现状 日益要求政府从守夜人政府向公共职能型政府转变，随之出现的情况即是 行政权的日益膨胀，因此运用司法权来限制日益强大的行政权在所难免。 4 2 成熟原则概述 然而，人类生活的社会性则决定了，行政机关必须充分发挥其职能，在法 律规定的范围内，尽可能迅速的对社会生活中所发生的时件进行处理，保 障公民的权利。这样的职能是行政机关所独有的，是不可替代的。如果司 法权恣意的干预行政机关的决定或者行为，将会使一些必须快速解决的行 政事务过度拖延。再加上行政事务的专业性、复杂性以及连续性，其要求 很多事务只能交给具有专业职能的行政机关，司法机关不可以也不能代替 行政机关处理一切行政事务。成熟原则要求行政程序必须发展到适宜由法 院处理的阶段，法院才可以对其进行审查。可见，成熟原则为司法权干预 行政事务竖起了有效的屏障，使司法对于行政的干预保持在一种完美的平 衡点上，将三权分立原则演绎的淋漓尽致。 2 2 2 公民权利的保护伞 卢梭的天赋人权理论告诉我们：立法权、行政权和司法权，以及所有 的作为人类共同体的国家所享有的权力，都来自于人民，是人民赋予的，其 派生于公民权利。在公民权利和国家权力之间，公民权利是第一位的，国家 权力仅仅是公民为了维持有序的社会秩序，更好的保护自身权利，所让渡 出来的一部分权利而转化形成的一种特殊形式。从人类的发展进程可以看 出，只要存在人类社会，就必然存在公共权力。 结合我国的现实情况，宪 法将一切权利都赋予人民，以人为本成为了国家一切工作的出发点和立足 点，随着法制建设的日益推进，权利观念日渐深入人心，民众越来越认识 到一切国家权利的运行都必须落实到对公民权利的保障上来，成熟原则应 运而生。成熟原则要求司法对行政行为的审查必须达到成熟的时机，而成 熟原则的本质，即是为了更好的平衡司法权与行政权的相互关系，只有达 成两者之间的平衡，司法权和行政权才可以高速有效运转，才能从根本上 保障公民权利的实现。 2 2 3 司法权行使时机的晴雨表 如前所述，行政机关的行为是一个通常处于持续状态的受行政程序约 束的行为，如果该程序尚未完结，则行政主体与行政相对人之间的争议处 于不明确状态，他们之间的权利义务关系还没有最终定型。如果允许法院 在这一时刻对正处于进行状态中的行政行为进行司法审查，具有被动性的 5 2 成熟原则概述 法院很难发挥所长。并且，从实际上说，如果一个行政行为尚未进行完毕， 法院也无法进行所谓的司法审查。 成熟原则的存在要求法院只有在行政行 为的应有的程序完结，行政机关对该项行政争议有所定性，才可以进行有 目的性的审查。可以毫无疑问的说，成熟原则为法院的司法审查确立了一 个最合适和明确的时机，有利于法院提高办案效率和质量，是司法审查当 之无愧的晴雨表。 2 3 成熟原则与其它司法审查的条件 司法审查的目的在于对行政行为是否合法做出判断，从而决定行政行 为是否应当维持、撤销、停止进行，或者命令行政机关履行某项义务。法 院并不是对任何行政行为提起的诉讼都能够受理和必须受理，法院只对能 够审查的行为进行受理。 该能够审查的行为必须满足以下条件：成文法未 规定排除司法审查、当事人合适、成熟原则、穷尽行政救济、满足初审权 原则的要求。由于成文法规定的排除司法审查下章本文将会详尽介绍，且 其与成熟原则较易区分，故本节暂且讨论成熟原则与上述其他三个条件的 区别和联系。 2 3 1 成熟原则和当事人合格原则 当事人合格，包括合格的原告和合格的被告。但是由于被告资格问题 不出现在法定的审查中，而在非法定审查时，虽然由于法律没有规定而可 能引起被告的适格问题，但由于该项适格的考虑情形较为简单，故此处主 要讨论原告资格的适格问题。 原告只有具备一定的条件，法院才会受理其对对行政决定提出的申诉， 这就是原告的起诉资格。法院只受理具有起诉资格的原告提出的申诉，其 目的是为了防止滥诉，有效的执行司法审查的职能。根据美国最高法院1 9 7 0 年在资料处理服务组织联合会诉坎普案件的判决，转化为较易被我们所理 解的说法即：原告的起诉资格的判断标准有：申诉人遭受到事实上的损害； 该事实上的损害属于法律所保护的利益范围；损害与行政机关的行政行为 具有因果关系。可见合格当事人与成熟原则一样都是法院进行司法审查的 条件，在一定条件下，两者还有一定的重合之处，某些不符合原告资格的 6 2 成熟原则概述 情形，或许正是由于该争议尚不成熟，该事实上的损害尚未形成。然而两 者做为不同的条件，还是具有明显的区别的。起诉资格更多的关注在原告 是否具有某种资格、或者与涉案行政行为之间的利益关系：但成熟性原则 关注该行政争议是否已经发展到适宜由法院进行司法审查的阶段。 2 3 2 成熟原则和初审权原则 初审权源自美国，是美国行政法中的重要概念，又称首先管辖权原则， 指在司法审查中，法律规定行政机关对某项行政争议享有初审权的，法院 在行政机关先行解决之前不得进行司法审查。依照美国法院判例所总结， 初审权的存在保障了行政机关运用统一的政策解决行政管理过程中需要使 用统一政策解决的问题，很好的贯彻了行政政策的一致性和连续性，并且 很好的利用了行政机关的专门知识和技能来解决某些只能有行政机关解决 的事务，其对司法审查的排除有效的保证了行政机关自由裁量权的实施。 由于行政机关在解决某些问题方面所具有的专门知识与技能，使初审权的 使用范围扩展到行政机关和法院均有管辖权，以及法院享有初审权的案件。 上述表明，将初审权看做司法审查的原则有些牵强，因为它所强调的是对 行政机关专业知识以及自由裁量权的充分最终，但在很大程度上，它的规 定又很恰当的处理司法审查时机的问题，从这个方面来讲，它也可以被认 为是司法审查所需的条件之一。然而该原则与成熟原则相比，很明显的缺 少普遍性。该原则只是在特定的情况下，或者是法律有特别规定时才产生， 它主要用来尊重行政机关的专业性以及审查的技术问题，不像成熟原则完 全是审查的时机问题。固 2 3 3 成熟原则和穷尽行政救济原则 穷尽行政救济原则，行政法学者王名扬将其定义为：除非当时人已经 利用了所有的可能的行政救济，否则不可向法院申请对某行政行为进行司 法审查。至于行政机关内部的救济，则有法律或者相关行政法官所规定。 在实践中，法院为了不对行政权过多的干预，通常要求当事人首先必须充 分利用行政机关的内部救济。目前美国、德国、韩国及我国的台湾地区等 世界上的一部分国家和地区都认可并采用了穷尽行政救济原则：体现于相 关国家有法律规定，对行政机关的行政行为不服，必须先提起行政复议， 7 2 成熟原则概述 对行政复议决定不服，才能提起行政诉讼。显而易见，这些国家的法律之 所以这样规定，就是为了避免法院在不适当的时机干预行政程序，既妨碍 了行政机关将行政争议解决与内部，也降低了行政机关处理行政事务的自 主性和效率，同时，也很容易在司法机关和行政机关之间引起矛盾。成熟 原则和穷尽行政救济原则的相似之处自不必多好，两者之间的差别之处如 下：穷尽行政救济原则主要关注在一个行政行为对相对人造成侵害时，该 相对人应该首先从行政机关求得救济的权利，在可能取得行政救济以前， 法院不能为其提供救济方式。很显然，该原则涉及的是某一个确定的行政 行为与外在因素的关系问题；而成熟原则主要是某一个行政行为本身的发 展阶段问题，该行为是否已经完成，是否对当事人造成了实质的影响等。 有学者总结，司法审查时机的当事人合格原则、初审权原则以及穷尽 行政救济原则可以被广义的成熟原则所覆盖，我们上述所讲的即是狭义所 称的成熟原则。由此可见，成熟原则与司法审查时机的其他原则还是有很 多的相通之处的，在这里予以区分，主要是为了更深入的理解成熟原则的 含义。 8 3 成熟原则的标准 3 成熟原则的标准 3 。1 成熟原则的产生与发展 成熟原则源于美国的司法判例，其本身尚处于不断的发展演变过程中。 这一发展演变主要体现在“成熟 的判断标准上面。当代成熟原则的标准 是由美国最高法院1 9 6 7 年的艾博特制药厂诉加德纳案件的判决所确定。艾 伯特制药厂案是由1 9 6 2 年的联邦食品，药品，和化妆品法的修正案回引 发，该法规定处方药品的标签和广告应当包含药品的“正式 名称，并将 其以明显的或至少是使用正式名称时的一半大小来印刷。食品和药物管理 局此条例的目的是为了使商家每次使用商业名称时同时使用正式名称，因 此对该成文法做了如此解释。艾伯特制药厂和其他药物制造厂寻找了一个 确认判决来确认“每一次”的解释没有得到成文法的授权，因此该项行政 条例是空白和无效的。一个联邦地区法院认为，食品和药物管理局的“每 一次”的解释没有得到授权，并签发了一个禁止状来限制该条例的实施。 然而第三巡回上诉法院撤销了上述判决并废除了该制止状，认为国会意图 让联邦食品，药品，和化妆品法的成文法审查条款具有排他性。之后 最高法院否定了第三巡回法院的观点，并将该案遣回于上诉法院，让其对 地方法院关于涉案条例超出食品和药物管理局权利范围的判决进行审查。 成熟原则的判断标准的演变大致经历了以下几个阶段：1 9 6 7 年之前， 遵循简单的形式主义观点，那个时期的成熟判断标准比较机械和保守，成熟 原则更加注重关注行政行为的形式，认为可以接受审查的行为必须具有正 式的形式，或者是个正式的决定。甚至将该行政行为的形式作为判断该行 政行为是否成熟的决定性条件，他们认为不具有正式形式的行政行为因为 不能引起当事人不可弥补的不利的法律后果，因此法院不应予以审查。并 且有学者认为， 当时法院在司法审查时判断标准过于机械，认为只有行政 机关所作出的决定影响当事人的法律权益时，审查时机才算成熟，因此那 些抽象的行政行为，由于不会做出具体的决定，故法院是不能审查的。1 9 6 7 年后，随着行政法学的发展以及社会现状的变化，在对成熟原则进行判断 是其标准渐渐放宽，开始将是否对当事人产生了不利的影响这一标准作为 9 3 成熟原则的标准 法院是否可以进行司法审查的标准。该类标准由爱博特制药厂诉加德纳案 为典型。在该案中，联邦最高法院采用了是否对当事人造成困难这一较之 以前更为实际的判断标准来衡量案件是否已经达到了成熟的阶段。这个标 准也是当今通用的标准。随后，在哥伦比亚广播公司诉美国案以及联邦电 讯委员会诉美国广播公司案中，成熟的判断标准进一步被放宽，法院把行 政机关制定的、尚未实施的、更没有对行政相对人的实际利益造成任何影 响，甚至仅具有政策性导向的法规也纳入了司法审查的范围。此项判断标 准放宽的原因，无非是政府权力的扩张和对公民权利保障进一步扩大所造 成。 3 2 美国行政程序法下的司法审查的时机 美国行政程序法颁布于1 9 4 6 年。在该法颁行以来，司法审查的时机问 题通常由：在缺失成文法条款对审查予以规定时，法院可否对一项行政行 为进行审查来提出。行政程序法第1 0 条的引言条款规定该法的司法审查条 款不适用于：成文法明示或默示的排除对该行政机关行为进行审查；试图 审查的行为是行政机关具有自由裁量权的行为。堙 当一项行为因是法律授予行政机关自由裁量权的行为而不可审查与该 行为因成文法排除司法审查而不可审查的区别总是模糊的，有时候是不存 在的。当成文法完全排除对一个行政机关的行为审查时，该行政机关也将 只能依靠其自由裁量。然而，在美国总是得到承认的是，原告和行政机关 的争论在某些阶段应该被仔细的审查，除非成文法排除原告所期望的在该 时期对争论进行审查。在这样一种情况下，成文法排除审查并不是认为该 行政机关的行为应交付于其自由裁量权，只不过仅仅是国会在行政诉讼程 序的某一个特殊阶段对审查的可获得性进行了限制。1 3 这样的决定使其独立 于普通法的成熟准则，并将通常在行政诉讼程序的一个特定阶段控制审查 的可获得性。“当法院发现成文法在一个特殊的阶段排除司法审查时，它仅 仅会判决审查必须被暂时的否定，而不论在法院审查之前该特殊的行为是 多么的“成熟”。 因为审查的推迟或许会对一方当事人造成严重的损害或者不利，法院 从成文法中推断出这样一个有失偏颇的排除审查的难易就相当的重要。迄 3 成熟原则的标准 今为止，还没有形成统一的准则来判断在某一情形下该特殊的成文法语音 是否对司法审查的推迟有所表述。对在行政程序法下出现的许多移民，食 品和药品案件的审查表明，法院在做此种决定时依赖于各种各样的并且通 常不一致的标准。美国行政法学者通过对艾伯特制药厂诉加德纳案，卫生 用品联合会诉加德纳案，加德纳诉卫生用品联合会案的研究，得出了法院 推断某个成文法规定排除司法审查的标准应该是严格的。 艾伯特制药厂诉加德纳案的要求是，在审查被拒绝之前国会想要排除 审查的意图必须是“明白的和令人信服的 ，这同时要求，除了有所规定 时，国会只有在明确地陈述时才可以不允许审查。下面我们将详细论述， 以回答为什么应该是这样的准则的原因。 作为1 9 4 6 年以来实施的立法，在坚持行政程序法第1 2 条的要求时鲜 有困难，该条要求一一随后的立法只有在非常清楚地规定的程度下才可以 对行政程序法的条文进行取代或修改。如果该争议的成文法是在行政程序 法实施前颁布的，在极易受各种各样的解释和国会意愿影响的事情上考虑 适当的司法审查的可获得性将是不合理的。蝤 审查的时机是一个重要的问题。推迟审查将会纵容行政机关扩大自身 的权力，并将有效的否定对该机关行为的充分的审查。例如，如果一方当 事人除了冒险进行刑事起诉外没有任何方法可以获得一个对行政命令的审 查，他将倾向于遵从并放弃司法审查的机会，而不是冒险之后还要得到这 样的貌似公正的结论：行政机关的行为在其职权范围以内，因此他自己因 不遵守该项行政命令而犯了罪。 国会通过最有利于行政管理的角度出发，或许仍然希望对行政行为限 制审查，从而加速对其政策的服从。此处，它如此严格的限制审查来达到 行政的效果是否符合宪法不在这篇评论的议论范围，但是墙，从最基本上说， 对审查的任何这种限制都必须给出明示的表达。如果国会没有清楚地表示 在诉讼进行中限制审查，但清楚的是如果推迟执行行政机关的决定将会对 社会大众带来伤害的威胁是确定的时，法院就要在决定时将审判中是否准 予或抑制给行政机关暂时的救济考虑在内了。1 7 然而，毫无价值的是随着行政机关的成熟这种损害的危险渐渐减少。 只要行政机关已经对核心问题进行处理，并使国会将其实施，它就趋向于 走向一个行政条例更加不重要的领域。因此，可疑的是，在艾伯特制药厂 3 成熟原则的标准 案中所谓的立即执行涉案条例对保护公众利益至关重要的说法。制造商已 逐步实现如成文法所要求的那样，在处方药品的标签和广告的显著位置包 含药品的正式名称。然而，政府官员仍用条例将成文法解释为在每次使用 商业名称时都要使用正式名称。不论你是否同意政府官员的解释，你都可 以怀疑这是加速实施行政行为所必需的情形。国会在出台某个条例或者解 释的时候没有直面个案；法院却不得不根据实际情况进行裁度，如此说来， 法院如何从成文法的含义中推断出排除司法审查的标准就显得意义重大， 迫在眉睫。 行政程序法第l o 条规定司法审查在以下情况下不可适用：“达到以下 程度一一( 1 ) 成文法排除司法审查；或者( 2 ) 法律赋予行政机关自由裁 量权的行为。 这表明国会意欲允许法院只有在成文法本身清楚时才可以 认为排除审查，而不是想要法院有更大的余地来决定什么问题是基于行政 自由裁量权。既然这个问题是行政机关和司法机关的权利分配问题，法院 充分考究国会的意愿就变得有意思了：法院在判断某行为是否基于行政自 由裁量权时有很大的自由。但是如果司法审查的排除是针对审查的永恒性 的问题的一一特别是适合法院的具体化的判决的问题一一法院是不应该在 缺乏明白的和令人信服的证据证明是国会意愿的情况下暗示出司法审查的 排除。 尽管该法规定了两项排除司法审查的情形，然而因成文法排除司法审 查而不能对某一项行政机关的行为进行审查与因法律授权行政机关自由裁 量的行为而排除审查的区别是模糊的，有时候甚至是不存在的。当成文法 完全的排除对行政机关的行为审查时，行政机关也只能依靠其自由裁量。 “什么样的行为是法律赋予行政机关自由裁量权的行为 这个问题往往涉 及司法权和行政权的配置问题，现实中也存在颇多争议，而依靠“成文法 排除司法审查”这一标准来进行审查的排除也是弊端累累，所以在美国行 政程序法下，适用成熟原则来判断对一个行政行为是否进行司法审查以及 何时进行审查就变得尤为重要。下面对成熟原则做一个详尽的分析介绍。 3 3 成熟原则详述 行政争议通常是一个处于持续状态的问题，并且也许会经历行政诉讼 1 2 3 成熟原则的标准 程序的许多阶段。例如，在行政机关颁布条例之后一一已经是行政程序的 一个晚期阶段一一该争议可能仍将经历对妨碍的警告阶段，采取行政处罚 的阶段，然后最终民事或刑事处罚阶段。在每一个阶段，将会有一个听证 的机会，甚至在某些阶段会有一个明白的成文法权利来对争议进行司法审 查。理所当然地，该争议在之后的每一个阶段将会变得越来越清楚。因此 法院倾向于在对争议进行裁判前尽可能长时间的等待；尽管该问题所牵涉 的成文法没有规定在该争议的早期阶段排除审查，法院直到其“成熟 才 会对其判决。 在艾伯特制药厂诉加德纳案中将成熟准则最为判决必要条件的原因概 括如下：根本原因是为了避免法院过早地进行裁判，阻止其陷入抽象的行 政政策争论，并且其也是保护行政机关在行政决定作出之前，且对行政相 对人产生具体影响之前，不受司法干扰。培 一个争议是否成熟将会基于“争议适宜于法院裁判且推迟法院的审查 将造成当事人的困难。 来判断。坞 3 3 1 问题的适宜性 争议适宜进行司法审查不仅仅是成熟准则的问题，也是司法审查时机 的问题。例如，如果受质疑的行政机关的行为完全是基于行政自由裁量权 的行为，原告的控诉在任何时候都将是不适宜司法审查的争议。类似地， 如果成文法规定一个行政机关对事实的裁定是无可置疑的，而认为行政机 关基于对事实错误的裁定所实施的条例是无效的控诉，将永远不能成为能 够获得司法审查的争议。加然而，在这里我们讨论的情况是法院有能力对提 起的争议进行判决，并且问题是该争议是否足够的清楚，行政机关的态度 是否足够的确定，所以司法审查也是适宜的。 3 3 1 1 行政机关的最终行为 美国行政程序法第1 0 条c 项规定司法审查：“行政机关的行为根据成 文法的规定和无其它充分的法院救济的最终行政行为而可以被审查。 2 1 在艾伯特制药厂诉加德纳案中，最高法院表明对行政程序法中“最终 意思的解释要基于紧急废止法下的判决。紧急废止法赋予地方法 院司法权来对州际商务委员会的“行政命令进行审查。该审查条款合并 1 3 3 成熟原则的标准 于管制其他行政机关的成文法，特别是联邦通讯委员会。然而，紧急废 止法并没有对“最终”的行政命令有所论及。法院阅读了该法案中最终 的定义：认为行政命令是最终的决定基本上等同于认为该问题是成熟的可 以被审查的决定。猢反的是，在化妆品联合会诉加德纳案中，法院认为依 据行政程序法的意思，该案涉诉的行政条例是最终行政行为，尽管如此它 还不够成熟来进行审查。因此，作为在第l o 条c 项使用的“最终所包含 的意思少于在紧急废止法中所使用的“最终”的意思。精确的少了多 少尚不确定：然而，两个低级法院的判决却为这个判决带来了一些曙光。 第1 0 条c 项的第二句宣布：“在审查最终行政行为时，一个前期的程 序，中间的行政行为或被裁判不立即审查的行为不可以遭受审查。东部 公用事业联合会诉证券交易管理委员会案，第一巡回法院显然基于上述语 言来认为行政程序法并没有改变先前的准则“在巡回上诉法院，一个仅仅 是具有早期的或者程序进行中特点的行政命令不可以直接且立即获得审 查。 然而，在斯帕雷和哈钦森公司诉美国联邦贸易会案中一个地区法院 表明，只有在原告可以证明他受到“无法弥补的损害” 时才可以允许对初 步的行政命令审查。因为原告为了获得该项非成文法规定的审查必须为其 受到的损害做更多的证明， 所以斯帕雷案和东部公用设施案的出的最终的 行政行为的标准是不一致的。 斯帕雷案表明第1 0 条c 项中“最终 的意思是“生效的 。这得到了 众议院关于行政程序法报告的支持，其规定：“最终行为包含了任何 已生效或者可操作的且没有任何其他充分法院救济的行为。回行政行为生 效性的判断依赖于在原告受到实质伤害之前，行政机关态度改变的可能性 上。行政行为影响的直接性将后述讨论。此时，足可以证明的是，在法院 准予审查之前行政机关必须多少具有确定不变的态度。 s e c t i o n4 0 2 ( a ) o f t h ec o m m u n i c a t i o n sa c to f1 9 3 4 ，c h 6 5 2 ，t i t 4 8s t a t 1 0 9 3m a d et h ep r o v i s i o n so f t h e u r g e n td e f i c i e n c i e sa c ta p p l i c a b l et ot h ef c c an e wr e v i e wp r o v i s i o nw a sa d o p t e di n1 9 5 2 。4 7u s c 一4 0 2 ( a ) 0 9 6 4 ) os e ei d a t1 4 0 - 4 1 i nt h ef o l l o w i n gs e n t e n c et h ec o u r ti n d i c a t e dt h a tt h er e q u i r e m e n t o f i r r e p a r a b l ei n j u r yw o u l d b em e tb y ”as h o w i n go f a s u b s t a n t i a l i t yo f p r e s e n to ri m m e d i a t eh a r m , ”c i t i n gt o i l e tg o o d sa s s nv g a r d n e r , 3 。6 0e 2 d6 7 7 ，6 8 5 ( 2 d c i r 19 6 6 ) 锄as t a t u t em a yg i v es t a n d i n gt oo n ew h oi s ”a f f e c t e da d v e r s e l y ”b ya g e n c ya c t i o n ，b u t ” t i pr e q u i r eac o u r tt o i n t e r v e n ei 1 1t h e 曲s 朗c co fas t a t u t e s o m e t h i n gm o r et h a na d v e r s ep e r s o n a li n t c r c s ti sn e e d e d ”j o i n t a n t i f a s c i s tr e f u g e ec o m m v m c g r a t h ，3 41u s 12 3 ，15l ( 19 51 ) ( c o n c u r r i n go p i n i o no ff r a n k f u r t e r , j ) t h i s r u i ci se m b o d i e di n i o ( a ) o ft h ea p a , 5u s c 7 0 2 ( s u p p 1 i 1 9 6 7 ) , k a n s a sc i t yp o w e r & l i g h tc o v m c k a y , 2 2 5e 2 d9 2 4 ( d c c i r ) ，c e r t d e n i e d ，3 5 0u 二s 8 8 4 ( 1 9 5 5 ) 回s d o c n o 2 4 8 ，s u p r an o t e2 0 , a t2 7 7 1 4 3 成熟原则的标准 3 3 1 2 争议的清晰性 上述案件都告诉我们：在法院审查一个行政行为之前该争议必须是清 楚的。这个争议的清晰性就是在艾伯特制药厂诉加德纳案中提出的，是在 对一个条例的解释中所产生的争议。没有争论的是药品制造商在使用药品 的商业名称时每次都使用其的“正式名称 “是有效实施联邦食品，药 品，和化妆品法所必需的。行政机关声称这是成文法所要求的。因此， 事实上，如果行政机关的阐述是正确的，其条例的公布就仅仅等同于一个 警报一一行政机关意欲实施成文法。该争议也不会由一小点转换成寻求禁 止状的诉讼。这里没有原因来说明法院为什么应该拒绝对某争议的审查， 仅仅因为该争议是有其自身的方式引发的。事实上，在加利福尼亚该问题 本可以通过一个确认判决的诉讼来确立起来。圆 原始的行政条例与经过有关部门解释过的条例相比，在呈现争议的清 晰性方面略有欠缺。之所以这样是因为个争议是否是“必须的且合适的 通常依赖于行政机关怎样适用和解释自己的条例。因此，在化妆品联合会 诉加德纳案中，尽管起诉人试图构建出一个清楚的法律争议一一因为行政 机关曾向国会寻找授权来对其条例中规定的类型进行检查，而国会并没有 给予此种授权，所以行政机关在制定这样一个条例是超出了其权限范围一 一最高法院指出，行政机关绝对有权利制定条例“来有效的执行” 联邦 食品，药品，和化妆品法。然而，即使是一个“解释的 条例也许也不 能很好的解决清楚的法律争议。在决定一个行政行为什么时候成熟到可以 审查时标签的作用也是有限的。问题的关键是该争议在审查时是否同以后 一样清楚；并且，如果不是，就要衡量推迟审查来查清争议是否利大于推 迟审查将会或可能会给起诉人带来的伤害了。 田功ec o u r ti na b b o t tl a b o r a t o r i e s g a r d n e ra g r e e dt h a tt h er e g u l a t i o nm i g h tv a r yw i t hi t sa p p l i c a t i o n ，b u ts a i d “t h es u g g e s t i o no v e r l o o k st h ef a c tt h a tb o t hs i d e sh a v ea p p r o a c h e dt h i sc a s ea so d ep u r c l yo fc o n g r e s s i o n a li n t e n t , a n dt h a tt h eg o v c r n m e n tm a d en oe f f o r tt oi u s t i f yt h er e g u l a t i o ni nf a c t u a lt e r m s ”3 8 7u s 1 3 6 ，1 4 9 ( 1 9 6 7 ) 圆c a i 。g o v tc o d e l1 4 4 0 ( w e s t1 9 6 6 1s t a t e s ；”a n yi n t e r e s t e dp e r s o nm a yo b t a i na j u d i c i a ld e c l a r a t i o na st o t h ev a l i d i t yo f a n yr e g u l a t i o nb yb r i n g i n ga l la c t i o nf o rd e c l a r a t o r yr e l i e f i nt h es u p e r i o rc o u r ti na c c o r d a n c ew i t h t h ep r o v i s i o n so f t h ec o d eo f c i v i ip r o c e d u r e ”s e ec h a s l h a m e y , l n c v c o n t r a c t o r s s t a t el i c e n s eb d 。 3 9c a l 2 d5 6 1 ，2 4 7p 2 d9 1 3 (