（经济法学专业论文）社保基金法律监管问题研究.pdf

哈尔滨t 程大学硕十学位论文 摘要 社会保障基金是社会保障事业的核心内容，也是整个社会保障制度得以 建立并健康运行的物质基础和财力保证。社保基金在运行过程中是否能保持 安全有效和保值增值是社保制度成败的关键。而我国的现实情况却不容乐观： 一方面，我国社会保障基金来源不稳定，加上人口老龄化、提前退休等因素 的影响，我国的社保基金已经入不敷出；而另一方面却是，我国近几年社保 基金大案频发，地方政府违规现象频繁，部分地方对基金的重要性认识不够， 不把社保基金当作公共资金，而将其作为地方性的资金，很多地方存在社会保 障基金被挪用作为财政支出和违规投资现象。 反思这些问题的根源，我们可以得出结论：法律滞后、监管不力是主要 原因。现行的法律制度对社保基金筹集、投资运营、支付等各个环节的监管 都存在漏洞，这使得有关部门对社保基金的监管无法可依；或者即使有法可 依，也是有效性大打折扣的“法 。因此，如何建立和完善社保基金监管体系， 加强对社保基金各个流程的监管，成为社会各界关注的热点。 本文从法理分析角度出发，以社保基金法律监管的概述为切入点，阐述 社保基金监管的概念、特征及基本原则，通过比较分析西方主要发达国家的 监管立法，结合我国目前社保基金法律监管过程中存在的问题，尝试对我国 社保基金法律监管的完善提出有效的合理化建议，除了重点论述社保基金的 法律监管制度，笔者也试图论及社保基金监管的财政、金融等相关法律制度 以及基金监管法律责任制度和司法救济制度等，以求为完善社会保障制度、 促进构建和谐社会贡献自己的绵薄之力。 关键词：社会保障基金；法律监管；监管体系 哈尔滨t 程大学硕士学位论文 a b s t r a c t s o c i a ls e c u r i t yf u n d sa r et h es o c i a ls e c u r i t yc a u s ec o r ec o n t e n t ，a n da l s ot h e m a t e r i a lb a s ea n df i n a n c i a lr e s o u r c e sa s s u r a n c eo ft h ee n t i r es o c i a ls e c u r i t yt h a t c a l lb u i l da n dw o r kh e a l t h i l y w h e t h e rt h es o c i a ls e c u r i t yf u n dc a nr u ns a f e l ya n d e f f e c t i v e l ya n di n c r e a s et h ev a l u eo rn o ti st h ek e yt os u c c e s s b u tt h er e a l i t yo f t h es i t u a t i o ni nc h i n ac a l ln o tb eo p t i m i s t i c ：o nt h eo n eh a n d ，t h es o u r c e so fs o c i a l s e c u r i t yf u n di si n s t a b l e ，c o m b i n e dw i t ht h ea g i n go ft h ep o p u l a t i o n , e a r l y r e t i r e m e n ta n do t h e rf a c t o r s ，c h i n a ss o c i a ls e c u r i t yf u n dh a sb e e nl i v i n gb e y o n d t h e i rm e a n s ；o nt h eo t h e rh a n d ，i nt h er e c e n ty e a r s ，c a s e sa b o u ts o c i a ls e c u r i t y f u n dh a p p e n e df r e q u e n t l y , s o m el o c a lg o v e r n m e n t sc a nn o tk n o wt h ei m p o r t a n c e o ff u n d ，t h e yd on o tt a k es o c i a ls e c u r i t yf u n da sp u b l i cf u n d ，b u ta sl o c a lf u n d ，a n d m a n yl o c a lp l a c e sd i v e r t e ds o c i a ls e c u r i t y f u n da s f i n a n c i a le x p e n d i t u r ea n d i n v e s t m e n t ” r e l e c t i n go nt h er o o tc a u s e so f t h e s ep r o b l e m s ，w ec a nc o n c l u d e ：l a c ko fl a w a n ds u p e r v i s i o ni st h em a i nr e a s o n t h e r ea r el o o p h o l e so fo u rp r e s e n tl e g a l s y s t e mi nr a i s i n ga n di n v e s t i n ga n dp a y i n gs o c i a ls e c u r i t yf u n d ，w h i c hm a k e s t h e r e l e v a n td e p a r t m e n t sc a nn o tf i n db a s i sw h e ns u p e r v i s i n gs o c i a ls e c u r i t yf u n d ；o r e v e nt h e r ei st h eb a s i s ，t h ee f f e c t i v e n e s so ft h el a wi sr e d u c e d t h e r e f o r e , h o wt o e s t a b l i s ha n di m p r o v et h es y s t e mo fm a n a g i n gs o c i a ls e c u r i t y , s t r e n g t h e n i n gt h e s u p e r v i s i o no fe v e r yp r o c e s so fs o c i a ls e c u r i t yf u n dh a db e c o m et h ef o c u so f a 1 1 t h ec o m m u n i t y t m sp a p e rb e g i n si nt h ea n a l y s i so ft h el e g a lp o i n to fv i e w , t h eg e n e r a l d i s c u s s i o no fs u p e r v i s i o no fs o c i a ls e c u r i t yf u n db yl a w , d i s c u s s e st h ec o n c e p t ，t h e c h a r a c t e r i s t i c sa n dt h eb a s i cp r i n c i p l e s t h r o u g hac o m p a r a t i v ea n a l y s i so ft h e o fs u p e r v i s i o no fs o c i a ls e c u r i t yf u n d 1 e g i s l a t i o na b o u ts o m em a j o rd e v e l o p e d w e s t e r nc o u n t r i e s ，c o m b i n e dw i t hc h i n a se x i s t i n gp r o b l e m si ns u p e r v i s i o no f 哈尔滨工程大学硕十学位论文 s o c i a ls e c u r i t yf u n db yl a w , it r yt oc o m eu p 谢me f f e c t i v ea n dr a t i o n a lp r o p o s a l s a b o u ti m p r o v i n g0 1 1 1 7s u p e r v i s i o no fs o c i a ls e c u r i t yf u n db yl a w i na d d i t i o nt ot h e d i s c u s s i o no fs u p e r v i s i o no fs o c i a ls e c u r i t yf u n db yl a w , i no r d e rt od e v o t em y o w ns t r e n g t hf o ri m p r o v i n gt h es o c i a ls e c u r i t ys y s t e ma n dp r o m o t i n gt h eb u i l d i n g o fah a r m o n i o u ss e c u r i t y , ia l s ot r yt oa d d r e s st h ef u n da n df i n a n c i a ls u p e r v i s i o n o fs o c i a ls e c u r i t yf u n da sw e l la st h el e g a ll i a b i l i t ys y s t e ma n dj u d i c i a ls y s t e m , a n d o t h e rr e l i e fs y s t e m k e yw o r d ：s o c i a ls e c u r i t yf u n d ；l a ws u p e r v i s i o n ；s u p e r v i s i o ns y s t e m 哈尔滨工程大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明：本论文的所有工作，是在导师的指导下， 由作者本人独立完成的。有关观点、方法、数据和文献的引用 已在文中指出，并与参考文献相对应。除文中已注明引用的内 容外，本论文不包含任何其他个人或集体已经公开发表的作品 成果。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中 以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律结果由本人承 担。 作者( 签字) ：多 蠢翠 日期： hq 年月1 5 日 哈尔滨工程大学 学位论文授权使用声明 本人完全了解学校保护知识产权的有关规定，即研究生在校 攻读学位期间论文工作的知识产权属于哈尔滨工程大学。哈尔滨 工程大学有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件。 本人允许哈尔滨工程大学将论文的部分或全部内容编入有关数据 库进行检索，可采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本 学位论文，可以公布论文的全部内容。同时本人保证毕业后结合 学位论文研究课题再撰写的论文一律注明作者第一署名单位为哈 尔滨工程大学。涉密学位论文待解密后适用本声明。 本论文( 口在授予学位后即可口在授予学位1 2 个月后口 解密后) 由哈尔滨工程大学送交有关部门进行保存、汇编等。 作者( 签字) ：各1 看 日期： ) 。0 年6 月1 6 日 爱 沛 ：杉 韵阳澄吲 j y p 刷 讼 哈尔滨工程大学硕士学位论文 第1 章绪论 1 1 选题背景与研究目的 社会保障制度作为社会公平的调整器和社会稳定的安全网，对于经济快 速发展的中国，起着越来越重要的作用。而社会保障基金，作为整个社会保 障体系的核心内容和物质基础，对社会保障制度的完善和社会保障水平的提 高又起着至为关键的作用。我国社保基金是国家社会保障的战略储备，主要 来源于国家财政拨款。社保基金要更好地发挥作用，必须实现保值增值，它 的安全有效运行关系到国家和社会的稳定，关系到改革事业的成败，是经济 持续、健康、快速发展的有力保障，也是建设社会主义和谐社会的应有之义。 2 0 0 8 年3 月5 日政府工作报告中，温家宝总理在2 0 0 8 年的主要任务中提出： 要完善社会保障体系，其中第一点就是要做好社会保险括面和基金征缴工作： 第二则是要采取多种方式充实社会保障基金，强化基金监管，确保基金安全， 实现保值增值。可见，社保基金的保值增值和安全有效的运行已得到党中央 国务院的高度重视，作为全社会老百姓关注的焦点已提上议事日程。而近几 年社保基金大案要案的频发更是显示出情势的严峻，如上海三十二亿社保基 金被挪用大案，广州市将近九亿养老金被挪用1 2 亿至今仅追回一亿，云南省 红河州民政局挪用六千余万元养老金建豪华办公楼等等。根据统计，仅1 9 8 6 年到1 9 9 7 年间，由于缺乏监管，全国有上百亿社保基金被违规动用，因此， 做好社保基金的监管工作是当务之急，是从民众到朝堂都普遍关心的问题。 为此，笔者选此题目进行深入研究论述，希望对社保基金的法律监管提出自 己的合理化建议，以期为完善社会保障制度，促进改善民生、构建社会主义 和谐社会贡献自己的绵薄之力。 目前，我国对社保基金的研究主要限于经济学界，法学领域研究的人相 对少一些。笔者试图以法律的视角，从社保基金监管的法理分析入手，廓清 1 哈尔滨工程大学硕士学位论文 相关概念、原理，通过对比分析西方发达国家的先进经验，结合我国社保基 金法律监管的现状及存在的问题，加强和完善我国社保基金的法律监管，构 建更加完备的法律监管体系，并在加强财政、金融监管，建立问责制度和司 法救济制度等方面提出自己的见解。 1 2 国内外研究现状 1 2 1 国内研究现状 从理论层面上看，社保基金的法律监管，在世界范围内还是一个较新的 课题。国内对社保基金的监管也缺乏较为系统的研究，目前这方面的专著可 谓寥寥无几。就笔者目前所查阅到的资料，孙建勇所著的社会保障基金监 管( 2 0 0 5 年) 一书是唯一一本全面论述社保基金监管的专著，本书共分为九 个章节，侧重从经济学角度介绍和论述社保基金的监管，只在第九章中设有 一节为“社会保障基金监管的法律体系；其他对社保基金监管的研究散见于 社会保障制度和社会保障基金管理方面的书籍中。如在林毓铭先生所著的社 会保障管理体制( 2 0 0 6 年) 一书中，第7 章为“社会保障基金管理，并分 别对社保基金管理体制的变革、筹集模式、投资与增值以及入世的难点与监 管进行了阐述；刘钧所著的运行与监管中国社会保障资金问题分析 ( 2 0 0 3 年) 一书中，第9 章为“社会保障资金运行的监管”，其中作者分别论 及社保基金筹集的监管、投资运营的监管、给付的监管，与前书结构大致相 同；在社会保障资金财政监督编委会编写的社会保障资金财政监督 ( 2 0 0 5 年) 一书中，作者分析了现行社会保障体系运行中存在的问题，并进行 国际比较，对如何构建和完善社会保障资金财政监督机制进行了专门探讨， 对当前的社会保障监督实践具有一定的指导意义。但该书只是论述了财政部 门对社保基金的监督，这只是社保基金监管中的一个方面，缺乏对广义的监 督体系的整体把握；在董保华等所著的社会保障的法学观( 2 0 0 5 年) 一书 2 哈尔滨工程大学硕士学位论文 中，第1 0 章“社会保障法的运营观 中最后一节为“养老基金资本化运作的 法律监管 ，作者介绍了国际上对养老基金的两种最主要的监管模式并提出了 借鉴建议，这是唯一一部从法律视角出发论及社保基金监管的著作，遗憾的 是，该部分内容仅仅是庞大的社会保障体系中的一个枝节，作者并没有对完 整的社保基金法律监管进行论述。 国内关于社保基金监管方面的论文及期刊相对专著要多一些，其中比较 重要的有： 1 2 1 1 张新民的研究成果 在社保基金监管方面，张新民是论述较多的一位。他在我国社会保障 基金监管法律制度研究( 江西社会科学，2 0 0 4 ) 、试论我国社会保险基金监 管制度的完善与创新( 人口与经济，2 0 0 4 ) 和社会保险基金投资监管法律 制度比较研究( 现代法学，2 0 0 5 ) 中对我国社保基金监管制度的完善和创新 进行了系统全面地分析和论证。在张新民与曹明睿合作的我国社会保障基 金监管法律制度研究( 江西社会科学，2 0 0 4 ) 一文中，作者构建了一个相对 完善的监管体系，包括优化和整合行政监管、突出专门监管、强化内部监控 和完善社会监督、拓宽监督渠道，同时，作者还提出了建立社保基金预算制 度、建立社保基金法律责任制度和社会保险司法救济制度以及建立预警制度 等一系列非常具有开创性和建设性的观点，这对我们建立和完善社保基金监 管制度非常具有借鉴意义；在社会保险基金投资监管法律制度比较研究( 现 代法学，2 0 0 5 ) 一文中，作者对社保基金的投资模式、监管理念、监管体制、 监管制度及监管绩效进行了深入细致的横向比较，并详细说明什么样的国情 及市场发展程度适合什么样的监管模式，这对于建立和完善符合我国国情和 特色的社保基金监管非常有帮助。 1 2 1 2 冯果、李安安的研究成果 在冯果、李安安的滥用与规制：我国社保基金的监管缺失及其补救( 当 代法学，2 0 0 7 ) 一文中，作者深入分析了我国现行的社保基金监管体制中存在 的问题，详细介绍了国外的成功经验并着重论述了我国社保基金监管缺失的 3 哈尔滨t 程大学硕士学何论文 补救措施。值得一提的是，作者在此文中建议我国社保基金的监管模式从严 格限量监管转向审慎性监管，以减少政府干预，这非常具有国际眼光，这也 是社保基金监管模式的发展趋势。同时，作者还提出社保基金的监管应引入 竞争机制，这样社保基金的收益率会大大提高，我想这是很值得思考并采纳 的一个建议。 这方面的论述还有，黄惠贤的关于社保基金监管的立法研究上海 社保基金案的反思( 法制与经济，2 0 0 7 ) ，张姝的对完善社会保障基金法 律制度的思考( 行政与法，2 0 0 7 ) 以及胡继晔的美国社保基金分类监管的 法律体系及其对中国的启示( 国际经济评论，2 0 0 7 ) 等，总的来说，目前的 文献资料多存在着重实务、轻理论的问题，如大部分的研究都集中在探讨解 决基金监管现存问题的对策上，主要是对完善监管体系的思考，而对基础理 论的研究相对匮乏，如缺乏对社保基金监管制度起源、历史发展与未来趋势 的研究，缺乏对国外在基金监管方面前沿理论的介绍与引进。 1 2 一国外研究现状 国外此方面的成果主要体现在其比较完备的法律法规中。以美国为例， 美国的社会保障机制是根据1 9 3 5 年8 月罗斯福总统签署的社会保障法案 得以建立的，1 9 7 4 年美国国会通过雇员退休收入保障法( t h ee m p l o y e e r e t i r e m e n ti n c o m es e c u r i t ya c t ) ，该法案是美国第一部涵盖私人养老计划 和个人储蓄计划所有方面的法案，至今仍是管制私有养老计划的基本法律。 另外，美国联邦刑法典第6 6 4 节载有对“侵占养老金与福利基金罪”的 处罚规定，其中对违法者的处罚非常严厉；日本于1 9 4 7 年制定失业保险法， 随后又通过了国民年金法和厚生年金法等，据统计，其社会保障法 规共有2 8 3 个，这些法规将保障的对象、保障的项目、社会保险项目的缴费， 到社会保险给付的条件和给付标准，乃至社会保险基金的经营和管理等方面， 都以法律的形式确定了下来；英国于1 6 0 1 年由女王伊丽莎白颁布了济贫法 4 哈尔滨工程大学硕+ 学位论文 ( p o o rl a w ) ，这可以说是社会保障制度的萌芽，1 8 4 3 年，英国又通过济 贫法修正案，即所谓的新济贫法；1 9 4 5 年，英国率先在著名的“贝弗里 奇报告”的基础上，建成了一套“从摇篮到坟墓 的社会保障制度。法国于 1 9 4 5 年通过了社会保障法，奠定了现代社会保障的基础；瑞典于1 9 3 5 年 实行了失业保险法，国家普遍地承担起社会保障的责任，二十世纪四五十 年代实施了劳动市场政策和国民义务伤残保险。到二十世纪五十年代末，几 乎所有的西方发达国家都基本完善了有关社会保障制度的立法，实现了一套 项目完整、覆盖面广的以高福利为主要内涵的社会保障体系。 当然，国外也不乏论述或论及社保基金监管的论文，如g i o v a n n i m a s t r o b u o n i 的 a ne m p i r i c a le v a l u a t i o no fr e c e n ts o c i a ls e c u r i t yr e f o r m s ) ) ( 2 0 0 5 ) ，s e f i f en u r a ya k i n 的 p o p u l a t i o na g i n g ，i m m i g r a t i o np o l i c i e s ，a n d s o c i a ls e c u r i t ys y s t e mi ng e r m a n y ) ) ( 2 0 0 6 ) ，j u d i el y n ns v i h u l a 的( ( p o l i c ya n d p o l i t i c so fr e f o r m ：s o c i a ls e c u r i t yi nt h eu n i t e ds t a t e s ) ) ( 2 0 0 5 ) ，m a r tl n g o n z a l e z e i r a s a , d i r kn i e p e l t 的t h ef u t u r eo fs o c i a ls e c u r i t y ) ) 等等。还有一 些虽然是国内学者编著，但旨在介绍国外社会保障制度内容的专著，如和春 雷主编的社会保障制度的国际比较( 2 0 0 1 年) ，孙炳耀主编的当代英国 瑞典的社会保障制度( 2 0 0 1 年) ，林羿的美国的私有退休金体制( 2 0 0 2 年) ，穆怀中主编的社会保障国际比较( 2 0 0 2 年) ，王则柯主编的社会 保障在美国等，这些学者对国外社会保障制度的介绍使我们在大致了解发 达国家社会保障基本情况的同时，也为我们有选择地借鉴其先进经验提供了 条件。 1 3 本文的逻辑结构和体系 本文从社保基金监管的重要性入手，通过分析我国目前社保基金监管的 现状，介绍并借鉴国外发达国家做法，以期建立一个科学的合理的完善的社 保基金监管制度。 5 哈尔滨工程大学硕士学位论文 本文共分为五章。 第一章：绪论 本部分介绍了论文的选题背景、选题的目的和意义、国内外研究现状、 本文的基本研究思路和方法、逻辑结构和体系以及写作创新之处。在本章中， 笔者对现有的学术成果在力所能及的范围内，做了简要的回顾和评述，这些 学术成果为本文的研究提供知识基础。 第二章：社保基金法律监管理论概述 本章首先对社保基金法律监管的概念进行了界定，在明确社保基金法律 监管的概念后，阐述了社保基金法律监管的特征及原则，并对社保基金监管 的法律关系进行阐述，明确了这一法律关系的主体客体，才能更好地界定社 保基金法律监管的责任主体，以完善社保基金的法律监管。 第三章：国外社保基金监管的立法例及对我国的启示 本章介绍国外几个发达国家在社保基金法律监管方面的立法体例，包括 美国、英国、德国和法国的法律制度，分别介绍了其内容和特色所在，然后 从中得出结论，指出其对我国的启示，意在取其精华，弃其糟粕，与我国国 情实际相结合，找到其可以为我所用的部分。 第四章：我国社保基金法律监管现状及评析 本章详细介绍了我国社保基金法律监管的历史沿革，包括其起源与发 展，并简单分析了我国目前社保基金法律监管的现状，指出其中存在的问题， 如立法层次较低、法律体系不完备、现有政策法规内容有待完善等等，即对 其进行了简要评述，这也是写作本文的原因与文章欲解决问题之所在。 第五章：我国社保基金法律监管的完善 本章对完善我国社保基金的法律监管提出了比较全面系统的建议，包括 完善社保基金监管的法律法规、建立健全财政、金融等相关法律制度、完善 社保基金监管的法律责任制度与司法救济制度、完善社保基金监督制度等， 并对每一方面进行详细论述，以期解决我国社保基金法律监管中存在的问题。 6 哈尔滨下程大学硕士学位论文 1 4 本文的创新之处 本文的目的在于分析我国社保基金法律监管方面存在的问题并探究其原 因，比较借鉴西方发达国家的成功做法，力图构建较为完善的社保基金法律 监管体系。本文的创新之处体现在以下三个方面： ( 1 ) 总体来说，目前国内学者对社保基金法律监管的研究不算太多，而 且多从经济学角度着手，从行政政策方面展开论述，本文采用跨学科的研究 方法( 经济学和法学) ，力求做到规范研究和实证研究相结合，国际分析和国 情分析相结合，历史分析和现状考察相结合，用法学知识，对社保基金监管 这一经济学领域的课题进行分析探讨 ( 2 ) 另外，学术界对社保基金法律监管虽有研究，但大多局限于某一 方面、侧面或环节，如运营管理，风险防范，审计监督，人大监督，而较少 有系统的全面的研究。本文致力于在社保基金基本制度的框架内，对社保基 金法律监管做出系统的构建和完善。 ( 3 ) 在法律体系的构建过程中，笔者将从宪法、社会保障法、社保基金 监管法等三个层次系统有序地构建完备的社保基金法律监管体系，以为监管 主体提供强有力的执法依据。 7 哈尔滨工程大学硕十学位论文 第2 章社保基金法律监管理论概述 2 1 社保基金法律监管的概念界定 2 1 1 国内学者的学理界定 2 1 1 1 社保基金的概念界定 关于社保基金的概念，国内并无统一的学说。有的学者主张社保基金就 是“社会保险基金 或“养老保险基金 ，这种说法有失偏颇。黄惠贤这样定 义社保基金：社保基金，是社会保障基金的简称，是指根据国家立法，通过 各种特定渠道建立的用于实施社会保障制度的专项资金。川张姝的定义与其相 似，但与之相比更为详尽些：社会保障基金是按照法律规定，为实施各个社 会保障项目而强制提取( 筹集) 、使用( 支出) 和运营( 投资增值) 的专项基 金，它是社会保障体系正常运行的前提条件，也是公民社会保障权得以实现 的物质保障。幢， 结合中国现行法律规定并综合学者相关概念，笔者认为，社保基金是指 根据国家立法，通过各种方式为实施社会保障制度而建立起来的专款专用的 资金。它包括三个层次的内容：一是社会保险基金，是指为了保障保险对象 的社会保险待遇，按照国家法律、法规，由缴费单位和缴费个人分别按缴费 基数的一定比例缴纳以及通过其他合法方式筹集的专项资金。b ，目前；社会保 险基金包括养老、医疗、失业、工伤、生育五项保险基金；二是企业年金， 是指企业及其职工在依法参加基本养老保险的基础上，自愿建立的补充养老 保险资金；三是全国社会保障基金，是指全国社会保障基金理事会负责管理 的、由国有股减持划入资金及股权资产、中央财政拨入资金、经国务院批准 以其他方式筹集的资金，及其投资收益形成的、由中央政府集中的社会保障 基金。 8 哈尔滨工程大学硕十学位论文 2 1 1 2 社保基金监管概念的界定 目前，在国内还很少有人使用社保基金法律监管的概念，比较常见的说 法是社保基金管理、社保基金监督、社保基金监管等。这些概念在监管的目 的上基本达成一致，即强调对社保基金加强监督和管理，加强对社会保障受 益人的保护，但在监督和管理的主体和对象上学者们存在着分歧。 胡晓义、施明才关于基金监管这样定义：基金监管是指由国家行政监管 机构、专职监督部门以及利害关系者对社会保险经办机构、运营机构或其他 有关中介机构的管理过程及结果进行评审、认证和鉴定，以保证社会保险基 金管理符合国家有关政策、法规，并最大限度地保障保险人的利益。该概念 把基金监管的主体定位为国家行政监管机构，对象定位为社会保险经办机构、 运营机构等。“，刘钧认为“社会保障基金运行的监管是国家依法对社会保障基 金运行的过程一基金的筹集、基金的给付和基金的投资运营进行监督管理。 梅，该定义将基金的监管划分为明确的三个阶段，由此确立了法制监督、社会监 督和审计监督三种不同的监管方式。那么，这里的监管主体就不再限于行政 部门，而包括了社会舆论和审计部门等。丁康认为“基金管理监督旨在对基 金的筹集、管理、发放、投资等实行同步监督，以保证基金的足额收缴、保 值、增值、按期足额支付，维护被保险人的合法权益。 该定义重在阐述基 金监管的目的，没有明确监管的主体和对象，但从下文划分的各种监督机构 及其职责部分可以看出，他的观点同刘钧一样，都认为监督的主体应该是多 元化的，既有社会保障行政部门，也有财政部门、审计部门等。 2 1 2 社保基金法律监管概念试析 综合以上目前国内多数学者的观点，可以看出，他们大多是从经济学角 度来定义社保基金的监管，而忽略了法律的重要作用。关于社保基金法律监 管，胡晓义和施明才的社会保险基金管理与监督一书中有简单的阐述： “从法律和规则的角度，基金监管就是基金管理，即运用法律和规章对经办 机构的基金管理运营活动，加以法律和规则的约束，系统地进行管理和控制， 9 哈尔滨工程大学硕十学位论文 使其遵守规则或符合标准。该定义在一定程度上揭示出了社保基金法律监管 不同于其他监管手段的特殊之处，但笔者认为仍有缺失。下面结合该定义， 笔者对“社保基金法律监管的概念作一简要的剖析： ( 1 ) 监管主体 不论从理论还是从实务上来说，社保基金监管的主体都应是多元的。理 论上来讲，社保基金法律监管涉及到财政、金融、法律等多方面的专业知识， 没有任何一个组织能完全地、独立地担此重任；而从目前我国社保基金监管 的实际来看，基本养老保险、企业年金和全国社保理事会管理的资金也都各 有其主，而且在管理时，其各自基本形成一个封闭而独立的系统。因此，定 义须对监管的主体做出明确的界定，而上述定义对社保基金法律监管的主体 只字未提，这是该定义缺失之一。 ( 2 ) 监管对象 + 从社保基金的基本构成可以看出，社保基金包括基本养老保险、企业年 金和全国社保理事会管理的资金这三大块，分别由不同的主体进行管理；从 社保基金的运行程序来看，我国社保基金在筹集、投资运营、给付等流程中 都存在问题，上述定义将监管对象限定于经办机构，就显得有些片面。仅对 经办部门监管是不够的，必须加强对社保基金运行的各个相关主体、各个环 节的监督。 ( 3 ) 监管依据 “社保基金的法律监管 其重点在“法律二字，强调依靠法律来对社 保基金进行监督管理。那么何谓“法律，在我国，严格意义上来说，“法律 指的是全国人大或全国人大常委会制定的法律。因此，社保基金的法律监管 就是监管主体依据法律而为的行为，而不应是法规和规章，否则会减弱执法 的效力。 根据以上的分析，笔者认为，可以把社保基金法律监管的概念界定为： 为确保社保基金的安全运行和保值增值，保障公民的合法权益和社会和谐稳 定，法定监管主体依法对社保基金运行的各个环节进行监督、管理活动的统 1 0 哈尔滨丁程大学硕士学付论文 称。 2 2 社保基金法律监管的特征及基本原则 2 2 1 社保基金法律监管的特征 社保基金的监管可以分为许多方面。从强制力来看，可以分为法律监管 和社会监督；从内容来看，包括财政监管、审计监管、保险监管、银行监管 等。其中，法律监管作为社保基金监管的最主要手段，具有最大强制性、社 会公益性和综合执法性等特征。 ( 1 ) 最大强制性 社保基金的法律监管是以全国人大或全国人大常委会制定的法律为依据 对社会保障基金运行的各个环节进行的监管。社保基金法律监管的强制性包 括以下三层含义：第一，法律是维护社会关系、社会秩序、调整人们社会行 为的规范。它明确规定人们应该做什么、不应该做什么，这就使社会保障双 方办事有法可依、有章可循，明确了责权利，形成了制度，使社会保障制度 化、规范化。第二，社会保障的范围和项目关系到一定范围人的基本生活需 要，无论社会成员属于哪个阶层，经济收入状况如何，都应该列入被保障的 范围。如果不赋予社保基金法律监管的强制性，就有可能把一部分人排除在 被保障的范围外，不利于实现社会公平和社会稳定。第三，社会保障是对国 民收入进行分配和再分配的关系，具有社会需求的调节功能。如果不赋予社 保基金法律监管的强制性，就难以保证社保基金的稳定来源；如果基金的来 源无法保证，则基金的安全有效和保值增值就难以实现。因此，各国都通过 立法机关制定法律法规来强制规定社保基金筹集的对象与范围、筹集的标准 与比例、筹集的方式与手段等，并由相应组织做保证。这样从根本上保障社 会资源的合理分配、实现维护公平、保障效率的社会目标。 ( 2 ) 社会公益性 哈尔滨工程大学硕十学位论文 社保基金法律监管的社会公益性，是从制定社保基金监管法律的价值初 衷而言的。考察世界各国的社会保障及基金监管的历史，我们可以得出结论： 社会保障的建立、改革及运行，都是围绕社会公共利益展开的，这从各国对 社会保障的概念界定可见一斑。德国是世界上最早建立社会保障的国家，它 把社会保障理解为社会公平与安全。即必须使在激烈的市场竞争中失败的人 不致遭受灭顶之灾，并能获得重新参与竞争的机会。英国的社会保障以实现 全民福利为目的，把社会保障理解为一种国家的经济保障。在简明不列颠 百科全书1 1 1 7 页中对社会保障界定为：“是一种公共福利计划，旨在保护 个人及家庭免除因失业、年老、疾病或死亡在收入上所受的损失，并通过公 益服务( 如免费医疗) 和家庭生活补助，以提高其福利。 h ，美国把社会保障 视为社会安全网。具有美国权威的美国社会福利词典认为：“社会保障是 对国民可能遭遇的各种危险，如疾病、年老、失业等加以防护的安全网。”美 国的财政学一书指出：社会保障是“政府提供抚恤金、残疾救济金、失业 津贴以及各种其他先进转移性项目的统称。”日本学者森井利夫对社会保障下 的定义是：“在国民收入终端或永久丧失时，国家为保障其最低生活水平的收 入而制定的综合性的措施和制度。耵综合这些定义，虽然有些不太全面，但 可以看出，各国的立法都是以维护社会公益为出发点和落脚点而制定、实施 的，社保基金的法律监管具有鲜明的社会公益性。 ( 3 ) 综合执法性 社保基金的监管既体现社会政策也体现经济政策，既涉及到行政法律制 度，也涉及到保险、审计、财政、银行等方面的经济法律制度。随着我国社 会保障制度的进一步改革，社保基金的规模日益扩大，要想对社保基金实行 有效的监管，使社保基金能够安全有效运行和保值增值，必须通晓所有相关 的法律法规，注意各个部门间的统筹、配合与协调。很多法律既属于行政法 律制度也属于经济法律制度，体现出很强的边缘性，如果忽视这种法律的边 缘性与综合性，社保基金法律监管的效果必将大打折扣。嘲美国社会保障法 第7 0 4 条就规定了数据交换问题，即社会保障部应向国会例会提交关于其职 1 2 哈尔滨t 程大学硕十学位论文 责和管理情况的报告；为了对社会保障部实施有效监管，美国社会保障法 第2 0 7 条还规定社会保障部应经常向财政部长提供每一个依据社会保障法规 定具有老年待遇享受资格的给付对象的姓名、地址、给付金额及给付时间的 有关情况。所以，在对社保基金进行监管时必须注意多个部门的综合执法， 不仅如此，社保基金监管的重大政策、法律的出台，也必须充分体现政策监 管部门的综合配套和相互协调的管理过程，以求取得执法的最大成效。 2 2 2 社保基金法律监管的基本原则 ( 1 ) 法制化原则 社会保障管理工作，必须全面受到法律的约束和调整，以法律为先导， 以法律来规范管理行为，并以法律作为处理各种关系的准绳。我国劳动和社 会保障部2 0 0 1 年5 月1 8 日出台的社会保险基金行政监督办法中第四条 规定：社会保险基金监督应遵循客观、公正、合法、效率的原则。“合法 首 先要求社保基金法律监管的主体必须是依法设立的机构，其所遵守的行为准 则、享有的行政权利及承担的法律责任都必须由法律做出明文规定。监管主 体既不能凌驾于法律之上，对保险机构任意干涉，扰乱保险公司合法的内部 管理；也不能玩忽职守，对发现的问题视而不见、不闻不问。其次，社保基 金法律监管的对象及其行为准则、必须履行的义务也必须有法律的明确规定。 他们的一切活动都应当在法律许可的范围内进行，不得违背国家法律，不得 违背社会公共利益。第三，社保基金法律监管机构同其他机构的关系也必须 法制化，以保证监管机构的独立性和权威性。就我国目前的实际情况来说， 社保基金监管机构繁多，在这种情况下，必须由法律明确规定各监管机构的 职责，以使各机构明确分工，既避免各机构间相互推诿和扯皮，又能使各机 构相互协调配合，以实现社保基金法律监管的目标。第四，社保基金法律监 管对象的司法救济途径必须法制化。有权利必有救济，作为监管主体一方， 在实行监管的过程中，不可避免地会发生损害被监管方权利的情况，因此， 1 3 哈尔滨r t 程大学硕十学位论文 法律也必须对司法救济途径做出明确规定，这样才能更好地协调相对方的利 益，提高法律监管主体的执法效力。 ( 2 ) 独立性原则 独立性原则是指在社保基金监管过程中，各部门保持高度的独立性和权 威性，负责对社保基金管理的各个部门内部风险控制和管理运作进行稽核和 检查。社保基金法律监管部门的职责和权限，必须科学划分、层次分明，独 立行使监督权利，不受其他任何机关、团体和个人的非法干涉；基金监管从 征缴、支付到投资，各个环节均有相应部门各司其职、分工明晰、相互独立、 相互制约。具体应做到：执资分开，即监管部门不直接介入基金运作；执政 分开，即监管部门只执行政策不制定政策；执法分开，即监管部门不以政代 法，分清执法和应法的区别；执监分开，即监管部门要接受独立的监察机构 监察和社会监督，而不仅仅是自我监督。我国目前的法律还未对社保基金法 律监管部门的独立性做出明确规定，仅在劳动和社会保障部的网站有所提及， 还有待于上升至法律层面。 ( 3 ) 审慎性原则 审慎性原则是指社保基金管理过程中的风险控制必须自始至终贯穿基金 管理的各个环节，涵盖参与其运作的各个当事人，渗透到各项具体业务过程 中，从业务的决策、执行、监督和反馈等环节进行把握，有效防范风险。“ 社保基金是政府强制建立并承担责任的专项基金，对财政收支平衡影响很大， 因此坚持审慎性原则，维护基金安全有效运行，确保民众的合法权益，防止 以权谋私、违规操作，避免基金损失是社保基金法律监管工作的主要任务。- 美国的雇员退休收入保障法对审慎性原则进行了最具体的规定：“受托人 根据参与人和受益人的利益履行自身的职责，必须运用必要的注意、技能、 谨慎和勤勉，这种必要的细心、技能、谨慎、勤勉是指在当时的情况下，一 个同样的能力和同样熟悉相关事务的谨慎人，在经营一个同样性质和同样目 的的事业时会运用的注意、技能、谨慎和勤勉；通过养老计划的投资多样化， 以实现主要损失的风险最小化，此外，在其他情况下能够确信其他的行动方 1 4 哈尔滨t 程大学硕士学位论文 式是谨慎的。 田成平在2 0 0 6 年“中国科学与人文论坛”第5 0 场主题报告会 上，面对提问也曾明确表示：“这是老百姓的钱，你首先是要保证基金的安全， 但是老百姓的钱存在这里像个人账户基金是2 0 年后、3 0 年后退休之后才用 的，随着社会2 0 、3 0 年的发展不断增值，才能应付未来的需要。 2 0 0 5 年， 中国各项社会保险基金的规模已达到1 8 4 3 5 亿元。田成平说，随着社会保障 制度的发展，社保基金积累的资金越来越多，对于基金管理，第一是确保安 全，第二是实现增值。美国的“就业及退休社会保障法案 规定社保基金必 须具有开展信托和金融业务的专业化水平、经验和能力，但政府并不死板地 对社保基金的资产配置数额做出限制，它通常要求社保基金进行多样化投资， 并采取普遍认可的行动；政府坚持总的谨慎原则，在细节的投资行为及其他 方面则给予社保基金充分的自由。 2 3 社保基金监管的法律关系 2 3 1 监管主体 社保基金监管法律关系的主体即是由谁对社保基金的运行进行监管。从 我国社保基金监管的现状来看，监管主体包括： ( 1 ) 人力资源和社会保障部。人力资源和社会保障部即原来的劳动与社 会保障部，在国家实行大部制改革后，原人事部、原劳动与社会保障部的职 责进行整合后成为现在的人力资源和社会保障部。其在社保基金监管方面的 主要职责是：会同有关部门拟订社会保险及其补充保险基金管理和监督制度， 编制全国社会保险基金预决算草案，参与制定全国社会保障基金投资政策； 负责就业、失业、社会保险基金预测预警和信息引导，拟订应对预案，实施 预防、调节和控制，保持就业形势稳定和社会保险基金总体收支平衡。 ( 2 ) 财政部。其主要职责是：管理中央财政社会保障支出；拟订社会保 障资金的财务管理制度；组织实施对社会保障资金使用的财政监督；会同人 1 5 哈尔滨t 程大学硕十学位论文 力资源和社会保障部拟订社保基金管理运作的有关政策，对社保基金的投资 运作和托管情况进行监督。其职责重点是审查经办机构的财务会计制度是否 健全；认真审核经办机构的年度预决算，监督地税部门收缴的基金是否及时、 足额存入国库等。 ( 3 ) 审计署。其主要职责是：直接对国务院各部门管理的和受国务院委 托由社会团体管理的社会保障基金进行审计，定期对社保经办机构、地税部 门的基金开展专项审计，定期对财政部门进行基金管理情况的审计，定期对 参保单位进行审计，以确保其及时按规定提取并足额缴纳保费。 ( 4 ) 证券监督管理委员会。其主要职责是：监管社保基金管理公司；审 批社保基金托管机构的资格并监管其基金托管业务；监管社保基金的投资交 易与信息披露等。 ( 5 ) 银行业监督管理委员会。其主要职责是：对有违法经营、经营管理 不善等情形的托管银行予以撤销；对涉嫌金融违法的托管银行及其工作人员