（环境与资源保护法学专业论文）城市森林建设的立法问题研究.pdf

摘要 摘要 改革开放2 0 余年，我国城市数目增加1 5 倍，城市化水平几乎提高一倍。随着社 会、经济的快速发展和城市化水平的提高，城市面临一系列生态环境问题。城市生态建 设、构建城市生态文明日益受到人们关注。但城市森林建设，在我国还是一个崭新的课 题。在生态化城市的发展中，城市森林作为城市之“肺”，具有独特的生态服务功能。 城市森林建设是改善城市环境的重要途径，在实现城市社会、经济和生态环境可持续发 展中发挥着不可替代的作用。 城市森林建设是一项系统工程，它的长期性和科学性决定了必须遵循经济规律和自 然规律，而要实现这项长远工程，就必须使其法定化、制度化，以法律保障城市森林建 设，充分发挥法制对城市森林建设的引导、保障和促进作用。 本文首先对城市森林建设立法的理论进行概述，通过介绍城市森林的自然性质及其 在自然保护系统中的地位与作用，明确城市森林建设立法调整的对象与意义。并对城市 森林建设的立法理论基础进行了分析。其次，借鉴国外城市森林建设立法的经验，将国 外城市森林建设立法行之有效的理论与实践作为我国法律法规制度设计的立法建议，对 完善我国有关城市森林建设的立法，起到引导和促进作用。然后，针对当前我国有关城 市森林建设的立法现状，从宏观林业立法和微观地方立法角度，对我国有关城市森林建 设立法中存在的问题进行了深入剖析。最后，对我国有关城市森林建设立法的完善提出 建议。分别从构建法律保障体系、城市森林法立法的架构和立法保障的系统性对策 方面进行了探讨。通过刚性的城市森林建设法制与柔性的环境教育，实现城市森林建设 活动的顺利进行。 论文力求完善我国有关城市森林建设的立法，使城市森林建设有法可依，为城市森 林资源的可持续利用、建立生态文明、实现生态安全提供法律保障，从而规范和促进城 市森林建设工作。 关键词城市森林；立法研究；法律体系；法律制度 a b s t r a c t t 1 1 er e f o ma 1 1 do p e np o l i c ym o r et h a n2 0y e a r s ，o u rc o u n t i yc i t yn u m b e ri n c r e a s e s1 5 d m e s ，t h eu r b a l l i z e dl e v e lc i 山a n c e sn e a r l yat i m e a 1 0 n gw i t hs o c i a l ，e c o n o m i c a lf 酤t d e v e l o p m e n t 卸du r b a n i z e dl e v e lc n h 卸c e m e m ，c i t yf a c e dw i t h as 甜e so fe c 0 1 0 9 i c a l e 1 1 v i r o m e n tq u e s t i o n t h ec i t ye c 0 1 0 9 yc o n s t n l c t i o n ，c o n s 缸1 l c t st h ec i t ye c o l o g yc i v i l i z a t i o nt o r e c e i v em ep e o p l et op a ya t t e n t i o nd a yb yd a yb u tc i t yf o r e s tc o n s t m c t i o n ，i no l l rc o u m r y b r a n d _ n e wt o p i c i nt h ee c 0 1 0 9 yc i t yd e v e l o p m e n t ，m ec i t yf o r e s tt o o kc i t ) ra s ”t h e1 u n ，h a s u i l i q u ee c 0 1 0 9 ys c r v i c e f 血c t i o n t h e c i t y f o r e s tc o n s 讥】c t i o ni si m p m v e st h el l i b a n e n v i m m n e n tm ei m p o r t a l l tw a y i nr e a l i z e sm ec i t ys o c i e t y t h ee c o n o m i c a la i l d i nt l l e e c o l o g i c a le n 、，i r o m c n t s u s t a i n a b l ed e v e l 叩m e n ti s p l a 姐n g t h er o l ew h i c hc a i l l l o tb e s u b s t i t i l t e d t h ec i t yf o r e s tc o n s 扛u c t i o ni sa ni t e mo fs y s t e m se n 百n e e r i n g ，i t sl o n g t 锄c h a r a c t e r i s t i c a n dm es c i e n t i f i cn a t u r eh a dd e c i d e dm u s tf 0 1 l o wt h ee c o n o m i cl a wa n dt h en a t u r “l a 、b u t m u s tr e a l i z et h i s1 0 n gt e mp r o j e c t ，砌s tc a u s ei t s1 e g a l l y ，m ei n s t i t u t i o n ，s a f e g u 盯d sm ec i t y f o r c s tc o n s t m c t i o nb yt h el a w f i l l l yd i s p l a y st h e1 e g a ls y s t e mt ot h ec i t yf o r e s tc o n s t m c t i o n g u i d a n c e ，t h es a f c g i l a r da n dt h ep r o m o t e ra c t i o n t h i sa r t i c l ef i r s tc 枷e so nt 1 1 eo u t l i n et om ec i t yf o r e s tc o n s t n l c t i o n1 e g i s l a t i o t h e o r y ， t h m u g hi n t r o d u c e d l ec i t yf o r e s tt h es p o m a i l e o u sc o m b u s t i b i l i t ya r c h e r yt a 唱e ta n di t ss t a t u s a n dm ef u n c t i o ni nt h en 栅a lc o n s e a t i o ns y s t e m ，i sc l e a ra b o u tm ec i t yf b r c s tc o i l s 缸1 l c t i o n l e 百s l a t i o na d j u s 咖e n tt h eo b j e c t 肌dm es i g i l i f i c a n c e a n dh a sc 耐e do nt h ea n a l ”i st ot h e c i t yf b r e s tc o n s t n l c t i o nl e 百s l a t i o nr a t i o n a l e n e x t ，t h em o d e lo v e r s e a sc i t yf o r e s tc o n s t n 】c t i o n l e 百s l a t i o ne x p e r i e n c e ，l e 百s l a t e sm ee 虢c t i v et 1 1 c o r yt l l eo v e r s e a sc i t yf o r e s tc o n s t m c t i o na 1 1 d m ep r a c t i c es u g g e s t e da so u rc o u n n yl a wl a w sa n dr e g u l a t i o n ss ”t 锄d e s i 印l e 百s l a t i o nm a t ， t oc o n s u m m a t e so l l rc o u n t r yr e l a t e dc i t yf o r e s tc o n s m 】c t i o nt h e1 e g i s l a t i o n ，g e t su pt om e g u i d a n c ea n dt h ep r o m o t e ra c t i o n t h e n ，i nv i e wo fm ec u r r e n to u rc o u n 仃_ yr e l a t e dc i t yf o r e s t c o n s t m c t i o n1 e g i s l a t i o np r e s e n ts i t u a t i o n ，丘d mt h em a c m s c o p i cf o r e s t r y1 e 百s l a t i o na n dt l l e m i c m s c 叩i cp l a c el e 百s l a t i o na n g l e ，t h eq u e s t i o nw l l i c he x i s t e dt oo u rc o u n 廿yr e l a t c dc i t y f o r e s tc o n s n u c t i o nl e 百s l a t i o ni nh a sc a r r i e do nm em o r o u 曲a n a l y s i s f i m l l y ，p u t sf o n a r dt h e p r o p o s a lt o o l l rc o u n t r yr e l a t e dc i t yf - o r e s tc o n s t m c t i o nl e g i s l a t i o nc o n s u m m a t i o n f m m c o n s 仃i l c t c dt h eo v e r b e a dc o n s 协l c t i o na n dt h e1 e 西s l a t i o ns a f e g u a r ds y s t e m a t i cc o u n t e m e a s u r e a s p e c ts 印a r a t e l yw h i c ht h e1 e g a ls a f 色g u a r ds y s t e m ，”c i t yf o r e s t 一1 a w ”l e g i s l a t e dh a sc a r r i e do n 1 e d i s c u s s i o n t l l r d u 曲t h er i 西dc i t y f o r e s tc o n s t m c t i o nl e g a ls y s t e ma i l dt h en e x i b l e e n v i m n m e n te d u c a t i o n ，r e a l i z e sc i t yf o r e s tc o n s t m c t i o ns m o o t h l yt oc a r r yo n t h ep a p e rm a k e se v e r ye 肋r tt oc o n s u r n m a t co u rc o u n t r yr e l a t e dc 时f o r e s tc o n s 仃u c t i o n 绪论 1 绪论 1 1 课题背景 随着社会、经济的快速发展和城市化水平的提高，城市面临一系列生态环境问题。 城市生态建设、构建城市生态文明日益受到人们关注。正如在生态建设中要赋予林业以 首要地位一样，在城市生态建设中亦应着重发展城市林业，城市森林建设是改善城市环 境的重要途径。从生态城市建设来看，城市森林有着十分丰富的内涵，它是以城市为载 体，以森林植被为主体，以城市绿化、美化和生态化为目的，以人为本，森林景观与人 文景观有机结合，改善城市生态环境，加快城市生态化进程，促进城市、城市居民及自 然环境间的和谐共存，推动城市可持续发展。城市森林建设是城市现代化建设和管理的 一个重要组成部分，必须将其纳入到现代化城市建设管理的大系统中去，才能更好地推 动城市生态环境建设，促进城市的进步与发展。城市化是载体，城市生态环境建设是核 心，发展林业是途径，三者有机联系。城市发展了，才能促进城市林业的发展，更有效 地建设城市生态环境；而生态环境的改善不仅为城市人类提供一个良好的生活、工作环 境，还可以通过生态环境建设过程促进城市的经济、社会系统在环境承载力允许的范围 之内，在一定的可接受的人类生存环境质量日茸提下不断发展。城市经济和社会系统的发 展，又为城市生态系统质量的提高和进步提供源源不断的经济和社会推动力，最终促进 城市实现整体意义上的可持续发展。 我国对城市森林的研究起步较晚。1 9 8 8 年吉林省长春市开始兴建我国第一个省级 “森林城”，1 9 9 1 年辽宁省阜新市开始兴建我国第一个地级“森林城”。1 9 9 2 年我 国在天津市召开了首次城市森林研讨会，2 0 0 2 年9 月，上海召丌城市森林与生态城市国 际学术研讨会。进入2 1 世纪，“让森林走进城市，让城市融入森林”己成为提升城市形 象和竞争力、推动区域经济持续健康发展的新理念。在战略思想上，提出了“生态建 设、生态安全和生态文明”，并确定了使中国林业实现由以木材生产为主向以生态建 设为主的历史性转变。 对于城市森林，以往人们多从生态学、城市学的角度进行研究。对城市森林建设的 立法研究，也刚刚开始。城市森林建设是一项系统工程，它的长期性和科学性决定了必 须遵循经济规律和自然规律，而要实现这项长远工程，就必须使其法定化、制度化，以 法律保障城市森林建设。“有法可依”是保障城市森林建设的前提，立法对城市森林建 设的影响具有首要的、决定性的作用。 1 2 研究的目的与意义 1 2 1 研究的目的 本文从城市森林建设的立法角度，分析城市森林建设的重要性以及我国城市森林建 东北林业人学碗十学位论文 设所面临的难题，在此基础上，对我国有关城市森林建设立法的完善提出建议，使城市 森林建设有法可依，为城市森林资源的可持续利用、建立生态文明、实现生态安全提供 法律保障，从而规范和促进城市森林建设工作。 1 2 2 研究的意义 城市森林建设，在我国还是一个崭新的课题。城市森林建设是改善城市环境的重要 途径，在实现城市社会、经济和生态环境可持续发展中发挥着不可替代的作用。城市森 林在生态化城市建设中的地位和作用，己获得人们的极大关注。大力发展城市森林，使 城市与森林和谐共存，人与自然和谐相处，是新世纪世界生态城市的发展方向。城市森 林的发展目标已经成为环境、经济和社会诸多目标的综合体现。城市森林的营建与管护 等活动都要以维护和保证居民的安全和保证健康卫生的居住环境为目的的。法律制度在 城市森林建设中起着举足轻重的作用。诺思指出：“制度提供框架，人类得以在里面相 互影响。制度确立合作和竞争的关系，这些关系构成一个社会，或者更准确地说，构成 一种秩序制度是一整套规则、应遵循的要求和合乎伦理道德的行为规范，用以约束 个人的行为。 1 1 因此，加紧城市森林建设的立法研究，充分发挥法制对城市森林建设的 引导、保障、推动和促进作用，对贯彻可持续发展战略、促进城市森林建设法制具有较 高的理论意义和实践指导意义。 从理论七看，通过城市森林建设立法中若干问题的研究，对加强环境法制建设、完 善环境法律体系和促进法律的生态化具有重大意义，对整个资源法学的发展具有较大的 补充作用，并且在一定程度上对于其他资源的立法具有可借鉴性的作用。城市森林建设 的长期性需要法制，法律的稳定性使城市森林建设得以法定化、制度化的运行，如果制 度缺乏稳定性、统一陆和连续性，就难以建设城市森林。 从实践上看，随着人类生态保护意识的提高，城市森林的发展f | 益受到许多国家的 重视，己成为一个国家文明和进步的重要标志。城市森林的建设是建设城市生态文明的 重要手段，是城市可持续发展的需要。通过对我国城市森林建设的立法研究，完善我国 有关城市森林建设的立法，发挥法的规范作用和社会作用，促进全社会行为主体认识其 在与自然关系中所处的位置和应负的责任。使城市森林建设有法可依，为城市森林资源 的可持续利用、建立生态文明、实现生态安全提供法律保障，并且更有利于规范和促进 城市森林建设工作。 1 3 研究的方法 本文对立法学、立法比较学、环境法学、生态伦理学、环境经济学等相关学科理论 和方法进行跨学科的交叉应用研究，并将其作为城市森林建设立法的理论基础。借鉴国 外城市森林建设立法的成熟经验，从宏观林业立法和微观地方立法的角度分析我国城市 森林建设相关法律法规的不足。采用规范分析与实证分析相结合、理论分析与实践分析 相结合的方法，进行综合、系统的研究。运用立法学、经济学、自然科学知识作为立法 支撑。 一 i 绪论 1 4 研究的内容 本论文主要分五部分对我国城市森林建设立法问题进行研究。 第一部分是绪论。主要介绍我国城市森林建设立法问题研究的背景及研究的目的、 意义。 第二部分是城市森林建设立法的理论概述。通过介绍城市森林的自然性质及其在自 然保护系统中的地位与作用，明确城市森林建设法律调整的对象。然后对立法的理论基 础进行分析，通过吸收立法学理论、立法比较学理论、环境法学理论、林业可持续发展 理论、生态伦理学理论、城市森林公益论和环境经济学理论，丰富城市森林建设立法的 理论基础。本部分作为论文研究的起点为下文起到铺垫的作用。 第三部分是国外城市森林建设立法概况。通过借鉴国外城市森林建设及其立法的经 验，将国外城市森林建设立法行之有效的理论与实践作为我国法律法规制度设计的立法 建议，并结合我国的实际情况，进行“法规移植”，从而提高立法效率，对制定我国 城市森林法，起到引导和促进作用。主要经验有：健全城市森林建设的机构、重视 地方立法、制定严格的处罚措施、确立补救制度、划定公益林实行重点保护和促进公众 参与城市森林建设等。 第四部分是我国有关城市森林建设立法的现状分析。针对当前我国有关城市森林建 设立法现状，从宏观林业立法和微观地方立法角度，对我国有关城市森林建设立法中存 在的问题进行了深入剖析。宏观林业立法方面：立法规划缺失、法律保障体系不合理、 执法管理体制落后、法律责任不完善以及公众参与机制不健全；微观地方立法方面：地 方特色不明显、缺乏可持续发展导向。本部分为下文的研究起到基础性作用。 第五部分是对我国有关城市森林建设立法的完善提出建议，是本文的重点部分。首 先，构建我国城市森林建设法律保障体系。宪法层面，确立科学发展的宪法地位：单项 法律层面，调整完善相关法律，条件成熟时制定城市森林法；地方立法方面，充分 发挥地方的主动性，补充国家立法不足。其次，对我国城市森林法的立法构架进行 了初步探讨，力求建构我国的城市森林法基本框架，为完善我国的环境资源法律体 系及城市森林建设提供参考。城市森林法的内容应当包括立法的目的、法律原则、 法律制度、执法管理机构、公众的参与及监督机制和法律责任等。最后，城市森林建设 立法保障的系统性对策，包括促进立法的科学化民主化和加强对公众的环境教育。通过 刚性的城市森林建设法制与柔性的环境教育，实现城市森林建设活动的顺利进行。 图1 - 1 本文框架图示 2 城市森林建设立法研究的理论综述 2 城市森林建设立法研究的理论综述 2 1 城市森林概念的界定和特征 2 1 1 城市森林概念的界定 国外城市森林建设的理论研究与实践开始于2 0 世纪6 0 年代。1 9 6 2 年，美国政府在 一项资源调查中首先使用了“城市森林”这一名词。自1 9 6 5 年加拿大多伦多大学e 址 j o 鹕e n s o n 首次提出城市林业概念，城市林业作为一个新兴行业得到了世界范围的广泛承 认和接受，各国相继开展了城市森林培育与经营理论研究和具有各自特色的城市林业建 设实践。美国林业工作者协会对于城市森林的定义为“城市森林是森林的一个专门分 支，是一门研究潜在的生理、社会和社会福祉学的城市科学，目标是城市树木的栽培和 管理，任务是综合设计城市树木和有关植物及培训市民。在广义上，城市森林包括城市 水域、野生动物栖息地、户外娱乐场所、园林设计、城市污水再循环、树木管理和木质 纤维的生产。”g o b s t e r ( 1 9 9 4 ) 把城市森林定义为“城市内及人口密集的聚居区与周围所 有木本植物及与其相伴的植物，是一系列街区林分的总和。德国( 1 9 9 6 ) 提出了冠以的 城市森林的概念，即“城市森林包括城市周边与市内的所有森林”，但此定义不包括传 统的城市绿地、公园、庭园、行道树等。 针对国情，我国的学者也从不同角度提出了不同的城市森林概念。如郝敏等 ( 1 9 9 5 ) 认为，城市周围或附近一定范围内以景观、旅游、运动和野生动物保护为目的 的森林均称为城市森林。张庆费等( 1 9 9 9 ) 认为，城市森林是建立在改善城市生态环境 的基础上，借鉴地带性自然森林群落的组成、结构特点和演替规律，以乔木为骨架，以 木本植物为主体，艺术地再现地带性群落特征的城市绿地。王木林等( 1 9 9 7 ) 认为，“城 市森林是指城市范围内与城市关系密切的，以树木为主体，包括花草、野生动物、微生 物组成的生物群落及其中的建筑设施包含公园、街头和单位绿地、垂直绿化、行道树、 树林草坪、片林、林带、花圃、苗圃、果园、菜地、农田、草地、水域等绿地。”朱温泉 等( 2 0 0 1 ) 认为，城市森林不能单纯考虑其结构，它所发挥的生态效益是问题的关键， 因而认为城市森林是在功能上发挥巨大生态效益，位于人类聚居区内及周围的所有植 被。金瑞林等( 2 0 0 3 ) 认为，城市森林是指在城市地域内以改善城市生态环境为主，促 进人与自然协调，满足社会发展需求，由以树木为主体的植被及其所在的环境所构成的 森林生态系统，是城市生态系统的重要组成部分。具体是指城市地域内的各种树木及其 相关植被。它对城市环境有明显的改善作用，能平衡和补偿城市环境负效应，并相应对 于城市建设用地在面积上占有优势，是中国森林生态网络体系建设的重要组成部分。1 2 1 在我国城市森林建设立法研究中，关于城市森林的概念必须坚持狭义的认识，即城 市森林是指在城市及其周边范围内以乔木为主体，达到一定的规模和覆盖度，能对城市 东北林业大学硕士学位论文 的生态环境产生重要影响，并具有明显的生态价值和人文观价值等的各种生物和非生物 的综合体。城市森林建设立法是一部专门的立法，其规制对象仅仅针对城市森林，仅仅 规范城市森林建设中的相关法律问题，因此将传统的城市绿地建设和管理排除在其适用 范围以外。城市森林以外的城市非林绿地的立法仍应维持现行城市绿化条例所确立 的立法内容和立法模式。由此，城市森林立法和城市绿化立法分别构成了城市生态建设 立法的两个方面。二者在立法目的上有所差异，前者重在生态效益的实现，后者意在追 求社会效益，但二者又都同时分别体现了社会效益和生态效益。 2 1 2 城市森林的特征 城市森林有不同于一般森林类型的特点，城市森林就其自然属性而言，与天然林有 共性，但又有别于天然林。天然林是依靠自然、自生自灭、自然演化的完全的自然因 素，是受单一自然环境影响的生物群体。城市森林则是由人为造成，是经过人工加工改 造的自然因素，是受自然环境和社会环境双重影响的生物群体： l 、从城市发展角度看，城市森林建设与城市紧密相关，要满足城市的多功能需 求。城市森林是为城市高密度人口提供环境服务，是对城市环境的重要补充，是对提高 城市综合竞争力的重要促进。同时，城市居民对城市森林的需求也是多种多样的，要能 够提供丰富多彩景观效果，提供旅游休闲的森林环境，提供科普教育的基地等。 2 、与其他地域的森林类型相比，城市森林受人为因素影响最大。城市森林分布的 地域是人口最为集中、人类活动最为频繁的，因此受人为因素的影响也最大。主要表现 在：( 1 ) 林地内人为活动频繁。许多林地因为城市居民从事体育锻炼、野餐、采挖野果 等活动而受到不断的人为干扰，产生地被植物较少或死亡，树木受伤害，生活垃圾增多 而污染林地环境等问题。( 2 ) 由于城市建设用地的需要，城市地区的许多自然森林植被 遭到破坏，重新进行人工造林的比重很大。在我国，城市周围的土地基本上是农业生产 用地，保留的林业用地十分有限，人工造林是城市森林建设最主要的方式。 3 、城市森林受外界不利环境条件压力大。城市森林除了受人为活动的强烈影响 外，还要受城市大气、土壤、水等污染及热场等特殊环境所造成的压力。生长在城市地 域内的树木和森林，除了要承受干旱、病虫害、火灾、风灾等常规自然灾害的威胁外， 还要面对相对恶劣的城市环境。城市大气污染物、土壤污染、水体污染、酸雨及城市燥 热等，都会对树木的生长造成很大的影响。 4 、从发展规划看，城市森林建设要按可持续发展的本质要求，以法律制度的建立 创新为核心，以科技创新为动力，实现城市森林建设的健康发展。 由此，我们可以看出，城市森林有别于城市绿化、美化，现在我们是从更接近自 然、更宽广的空间和更显著的生态功能上去发展城市森林，这一点和过去规划花园式 的、将植物作为陪衬和点缀的绿化观念和手法不同。城市森林是从全局高度，运用系统 东北林业大学顺i 卜学位论文 中央和地方国家机关所从事的不同类型的立法活动，是由我国的立法体制所决定 的。随着城市森林理论与实践的不断深化，通过立法促进城市森林建设就成为城市森林 建设的重要组成部分和强有力的制度保障。城市森林建设立法体系的建立必须按照立法 规划以及法定程序进行。本文研究的我国城市森林建设立法，其范围包括国家立法和地 方立法，即为广义上的立法。 2 、立法比较学理论 “一切认识、知识均可溯源于比较”。没有比较，就无法对事物进行全方位多角 度的审视与分析，也就无法正确对一个事物进行评估，从而发现它的优点和弊病，并相 应地进行改造或选择。这是自然世界的客观规律，它同样也适用于法律制度的发展与演 化。【4 j 比较法理论在我国立法中的作用主要表现以下特点：第一，坚持从我国的实际出 发。在立法中，比较或借鉴外国法律的有关规定本身不是目的，目的是使这些外国法律 的条文能够为我国的法律规定和法律体系的完整性服务，使其能够适应中国的现实，为 中国社会的改革服务。因为条文规定的是否科学除了具体条文的设计之外，还需要以整 体的法律体系为背景。仅仅是具体法律条文的科学，并不一定就能够发挥什么作用。第 二，在比较或借鉴外国法律规定时，不仅要注意法律条文的指导思想，而且还应该注意 这些提供条文对于具体问题的解决。了解具体法律条文的指导思想有助于帮助我们认识 到，某一具体规定为什么要如此规定，这种规定是否是体现这一指导思想的最佳方式。 同时，我们也要注意这些具体的法律条文是如何解决实际问题的。在法律范围内，这样 一些法律规定是依靠什么制度实现了指导思想；在法律范围之外，他们的实现又需要什 么样的社会环境和制度。【5 j 比较法理论对城市森林建设立法研究的作用，不仅表现在提供了其他国家的大量的 立法资料，而且表现在可以提供利用外国经验的办法，使立法对外国法经验的借鉴能够 获得成功。例如，在不同国家的各种经验材料中进行比较、精选和优选；考察每种法律 成功与否及其实效：提供每一种外国方案的实际执行情况、修改情况及解释的方法和内 容；对外国的经验进行改造使之适合本国的条件等。【6 l 我国的经济发展水平决定了城市 森林建设的技术与生态意识支撑很难达到西方发达国家的水平，这就要求城市森林建设 立法既要与国际接轨，又要增强其可操作性，注重法律移植与法律的本土化。 3 、环境法学理论 依环境法学理论，环境法调整的内容包括生态环境保护和污染防治两方面，城市森 林建设立法属于生态环境保护立法的重要组成部分。作为环境法学的组成部分，城市森 林建设立法保障体系的建立对加强环境法制建设、完善环境法律体系和促进法律的生态 化，都具有重大意义。城市森林建设立法应当借鉴环境法学的理论。 从立法价值的取向看，同现代环境立法的理论价值取向一样，城市森林建设立法 东北林业大学硕士学位论文 代人做决策，而由下一代人承担后果的隔代平衡问题。而且上一代对下一代的强势影响 作用，决策时在资源使用后果的预测与控制上，更为重要。因此，应强调对下一代价值 的关照，从“善后”的观点，往前移至“预防”的观点，尽力保障下一代对资源的自主 控制权。可持续发展要求城市森林建设的立法应具有超前意识，科学预测，突出预防原 则，着眼于后代和可持续发展。在城市森林的立法过程中，应该适当超前，注意当代与 后代人对城市森林的需求，实现城市森林的可持续利用。 其次，城市森林保护法律救济上实行利益衡量。传统法律以当代人为本位，以当代 人的眼前利益作为法律的价值取向，强调当代人发展经济的绝对自由和“对个人价值的 承认”，与传统的“非可持续发展”模式相适应。为此，传统法律救济注重的是侵害 救济。而资源的侵害强调利益衡量，即对资源的破坏尚未超越一定的程度，且给群众带 来的利益大于人们对资源破坏的“忍受限度”，则这种资源破坏为法律所允许。在城 市森林建设立法的法律救济中，也应体现利益衡量这一原则。 2 、生态伦理学理论 生态伦理就是指以生态伦理问题为载体，以人与自然和谐关系为手段，以人类在现 实与未来双向性过程中可持续生存与发展为目标的伦理规范及行为准则的总和，它反映 的是人类共同体对待自然物利用及改造问题上所呈现的人及人与社会的利益关系。【8 j 城市森林不仅蕴含各种丰富的资源，它在自然系统中所起的作用也是重要而不可替 代的，如果我们能站在这样的高度去认识城市森林，尤其在利用城市森林资源满足人类 某种需求时，就能够立足大局，既要使人类的需求得到最大限度的满足也要使城市森林 资源的存在受人类的最小干扰，最理想的状态是这种干扰负效应降至为零。因此，在我 们大力发展城市森林建设的同时，应将制定、完善法律规范性文件的基础建立在森林生 态伦理的思想。生态伦理学剩嵌涵； 涮嘲刈璀薹圳秦型露譬始副蓦； 酐篷；匝登瓠馥醵鞭m 纂再理j 翻醒v 辅鲥赋翦鞣咿稻葡削 l j 型 灞谢罐 冲弘眩动繇雠她拍移些n 瘦彭：雾 反森林法的某些行 为，规定了罚款和没收的条款。1 9 7 5 年德国的森林法，改变过去单纯的追求经济效 益的经营原则，在确定林业为整个国民经济和社会福利服务原则的前提下，以发挥森林 的多种效益为出发点，强调扩大休憩林的面积。 3 4 2 德国城市森林建设立法对我国的启示 首先，森林建设机构健全。联邦、州、县三级都要建立森林行政机关。各州下面的 森林经济区都设林业官员管理森林。对林业行政管理机构的地位和职责都作了较为详细 的规定。 其次，以发挥森林的多 2 城市森林建设立法研究的理论综述 城市森林具有生态效益、经济效益和社会效益，这三种效益既相互依存，又存在对 立。经济效益强调人类对自然的改造，生态效益则依赖于自然状态的保有。社会效益与 生态效益冲突较小，有时也不可避免。三者在城市森林营建、保护和管理中无法与以相 同对待，必须有所侧重，生态效益是根本所在。立法中确立生态建设为主的城市森林发 展道路，就是要在生态优先、森林保护优先的前提下，坚持森林可持续发展的理念，充 分发挥城市森林的生态、经济、社会三大效益。 表2 一l 城市森林的效益和作h j 资源类型功效作用 ( 1 ) 调节气候。树木吸收二氧化碳等有害气体，降低 空气温度，抑制“温室效应”的发展。 ( 2 ) 可以杀菌和减少细菌。有些树种如松、杉等分泌 杀菌物质使林中或林管辖空气中细菌减少，林区灰尘少， 生态公益林生态效益 细菌载体少。 ( 3 ) 保持水土。森林可以涵养水源，为城市提供清洁 的饮水。 ( 4 ) 城市防护林具有缓解风速的作用，其有效范围在 树高4 0 倍以内，又以1 0 一2 0 倍范围内效果最佳，可降 低风速5 0 。 ( 5 ) 城市森林可增加空气湿度，一个结构、树种选择 配置合理的城市森林，空气相对湿度可增加5 4 。 ( 6 ) 森林作为生产力水平最高、物种组成最为丰富的 陆地生态系统，能够提供多种生境类型，成为鸟类、兽类 和各种昆虫的栖息地。在城市绿化中发展森林绿地，更符 合保护和提高城市生物多样性的要求。 ( 1 ) 在国外，一所坐落在城市森林中的住宅，估价比 商品林经济效益 一般住宅要高，有树木的房屋价值增加5 1 5 。 ( 2 ) 城市森林旅游的经济效益也相当不错。 ( 1 ) 城市森林是知识宝库，可以激发人们的灵感，森 林景观树木花草千奇百怪，争奇斗艳，精美的造景艺术，吸 引游人学习与探索，又能激发艺术家、文学家、企业家、科 多功能林社会效益 研人员思维活跃，产生创作灵感。 ( 2 ) 成功的城市森林环境，为国内外宾客提供社交机 会和环境，从而丌阔眼界，增进友谊。 ( 3 ) 疏导交通，美化市容。随着城市人口的增长和城 市扩大，各种车辆剧增，交通事故时有发生。若设计合 理，树种搭配得当，行道树可以疏导交通，减少交通事 故。 东北林业大学硕士学位论文 4 、环境经济学理论 森林营建活动具有外部经济性，即它为不相干的人带来好处；森林采伐具有外部不 经济性，即它为不相干的人带来害处。这些好处和害处，虽然现在还没有价格和价值表 达，政府也未出面调整，但它确实会为他人带来经济收益或经济损失而本人也不会受益 或承担赔偿责任。森林环境问题，是当代可持续发展所面临的首要问题。因为，不保护 和发展森林，陆地生态系统就失去了主体，而保护和发展森林，首要的是解决森林的环 境价值和确立森林环境经济，城市森林尤其如此。 1 9 9 2 年联合国里约环发大会2 l 世纪议程明确指出，提倡对树木、森林和林地 所具有的社会、经济和生态价值纳入国民经济核算体系的各种方法，建议研制、采用和 加强核算森林的经济和非经济价值的国家方案。中国2 1 世纪议程及林业部提出的 中国2 1 世纪议程林业行动计划都名列了相关条款。 在中国的林业发展中，过去只看到了森林生产木材的价值，而忽视了大于木材收益 几倍乃至十几倍的环境价值，也就是忽视了森林的“外部性”既忽视了外部经济 性，也忽视了外部不经济性。城市森林具有很强的外部经济性，除少量旅游风景区，很 多地方森林的外部经济性也一样受到忽视，森林的外部经济性就近在咫尺的地方被无偿 利用。营造城市森林会给地方带来很大的环境效益，但这种外部效益基本上都没有转化 为“内部效益”。城市森林有许多的生态功能，这些生态功能具有明显的外部经济 性，因此在建设城市森林时，不能一味地以直接的经济效益来决定是否建设，如何建 设，而要充分考虑到城市森林的生态功能给人们带来的生态环境效益，以及由于城市森 林存在而带来的周围地区的土地级差收益。【2 】 2 3 本章小结 本章是城市森林建设立法研究的理论概述。 首先，通过介绍城市森林的自然性质及其在自然保护系统中的地位与作用，明确城 市森林建设法律调整的对象。在我国城市森林建设立法研究中，关于城市森林的概念必 须坚持狭义的认识，其规制对象仅仅针对城市森林，仅仅规范城市森林规划、管理和保 护中的相关法律问题，因此将传统的城市绿地建设和管理排除在其适用范围以外。 其次，对城市森林建设立法的理论基础进行分析。理论基础是架构城市森林建设法 律保障体系的重要基石，城市森林法律保障体系只有找到了自身的理论基础，方可获得 长足的发展。通过吸收立法学理论、立法比较学理论、环境法学理论、林业可持续发展 理论、生态伦理学理论、城市森林公益论和环境经济学理论可以丰富其立法的理论基 础。 3 国外城市森林建设克法的概况 3 国外城市森林建设立法的概况 保护城市森林、发展城市林业、维护生态安全，是现在国家在人们生活质量不断提 高的今天所追求的，城市森林资源的生态价值，是任何自然资源不能比拟的。而城市森 林事业的健康顺利发展，与对城市森林建设的有效立法是分不开的。 3 。1 美国城市森林建设立法概况 美国约有城市森林面积2 8 0 0 万公顷，占全国土地面积的3 。从天空俯视美国城 市，1 3 是树冠、l 3 是花草、l 3 是建筑，构成了其城市及城市森林的格局。全美大约 拥有6 1 6 5 万株行道树，平局每人0 4 株。按城市平均树木覆盖率2 7 计算，美国现有 的树木覆盖大约为城市地区提供了4 0 0 0 亿美元水利效应。 3 1 1 美国城市森林建设立法现状 1 9 6 2 年，林务局官员提出了城市林业计划，跨部门工作组提出了城市和社区林业 议案，后又修订了协作森林经营法案，通过了城市和社区林业议案；通过 协作林业协助法案，授权农业部长动用联邦预算支持城市林业建设。1 9 7 2 年美国国 会通过了一项提案，修正了1 9 5 2 年的“合作的林业资助法”后确立了城市林业的地 位，并明确指出“在城市环境中保护、改良和营造树木。”这样就把传统林业的经营活 动所涉及的对自然资源管理，木材生产、林地上的指导延伸到城市中来。同年通过城 市森林法，林学会成立了城市林业专业组，城市林业在美国获得法律地位。通过制定 州和地方城市森林长期和高效的管理规划，实现城市森林资源生态、经济和社会效益的 最大化；积极推进城市森林建设与管理经济分析的标准化，纳入政府计量标准委员会，实 现城市森林建设与其他基础设施建设同等资金管理模式；增加联邦、州和地方各级政府 用于城市林业管理、教育和研究的财政预算；开发和支持国家、区域和地方各级城市林 业教育项目；鼓励和支持高等教育机构和专业机构通过学历教育和提供培训培养城市森 林资源管理的专业技术人才；继续支持和扩大城市林业研究和示范工程；在国家科技发 展战略规划中增加城市林业研究和技术转让资金支持，将最新、最有效的科研成果进行 推广；制定鼓励所有社区减少、再生和再利用城市森林废弃木材和剩余废料的具体措 施；开展城市森林健康监测，制订城市森林灾害防控措施，以减少自然和人为灾害造成 的损失。 1 9 7 6 年国会制定合作森林资助法的第6 部分即是发展城市森林，该法对城市森 林管理、病虫害防治、森林防火等予以资助，当年美国国库为城市森林建设和管理提供 了2 5 0 亿美元。1 9 9 0 年的农场法案，从根本上改变了城市森林建设管理。该法案规 定：扩大林务局与州政府共同管理城市林业资金和技术支持授权，提高城市林业联邦预 算。因此，城市林业建设资金从1 9 9 0 年的2 7 0 万美元，到1 9 9 3 年猛增到2 5 0 0 万美 查j ! 茎些查兰婴圭兰些丝苎 元。此间，美国还成立全国城市和社区林业咨询委员会，建立国家树木信托基金。城市 林业的重要性在第七次美国森林大会上得到了广泛的认可。在各方面的重视和支持下， 美国城市森林建设取得了显著成就。 3 1 2 美国城市森林建设立法对我国的启示 首先，林业法规健全，立法程序科学严谨。制定法律法规对城市森林营建、保护和 管理作出了明确的规定。 其次，城市森林建设的机构健全。由林务局与州林务员协作领导城市和社区自然资 源管理，5 0 个州以及哥伦比亚特区、波多黎各、太平洋群岛等全国范围内设立城市林业 协调员，并成立了相应的城市林业委员会，加强了城市森林建设能力，推动城市森林营 造、管理、保护、技术服务、志愿者活动的开展；林务局每年提出全国城市森林建设年 度报告，供决策、咨询、筹资参考。 最后，美国的公众和社区是城市森林建设取得成功又一因素。支持和鼓励建立市民 志愿者组织，并充分肯定其在城市林业项目实施、维护充满活力和健康城市生态系统中 所起的重要作用。通过联邦财政和政策引导，州林业机构、民问非营利组织、自然保护 组织和专业组织凝聚了7 0 0 0 多个基于社区的志愿者组织，他们通过改善城市森林来改 善社区环境。 3 。2 日本城市森林建设立法概况 日本是世界上森林发达国家之一，城市森林具有相当的规模和质量，人口高度密集 的东京，其绿化覆盖率为6 4 5 ，中心城区也达到了1 5 。日本的城市森林主要由3 个 部分组成：城市街道、居民区的树木；城市公园；近郊森林，政府设计树木养护基金， 提供系统的管理与养护。 3 2 1 日本城市森林建设立法现状 日本政府先后修订了森林法、自然公园法，同时制定一系列涉及城市与森林的新法 律。例如：1 9 6 1 年修订“森林法”，强调充分发挥森林的公益效应，发展林业的主要 目的在于改善与保护自然环境。1 9 6 2 年制定“关于维持城市优美景观的树木保存 法”，确定为维持城市景观应该保存的树木或森林，其拥有者必须加以严格保护。7 0 年代，城市人口的急剧增加造成城市向郊区蔓延，城市周围地区的林地随之减少，鉴于 当时社会对休憩的要求以及城市环境恶化，日本政府把以往的国土政策从“生产基础建 设型”调整为“生活环境建设”，开始推行保护、创造与利用绿色资源的政策。1 9 7 3 年制定“城市绿地保护法”，其中规定由城市居民参与绿化协议的缔结，使城市居民 能按照自己的意愿参加城市树木的种植及保护。1 9 7 4 年制定“工厂绿地法”，规定新 建工厂的绿化面积必须达到2 0 。1 2 1 3 国外城市森林建设立法的概况 3 _ 2 _ 2 日本城市森林建设立法对我国的启示 首先，有一套较完备的林业法律体系。采种育苗、植树造林、森林培育、保护管 理、采伐更新和利用等方面都有法可依。同时，划定公益林，实行重点保护。 其次，提高公众对城市森林建设发展的意识，促进公众参与城市森林建设。制定的 “城市绿地保护法”规定由城市居民参与绿化协议的缔结，使城市居民能按照自己的 意愿参加城市树木的种植及保护。公众的积极参与是保护好资源的最重要因素。只有明 确界定全社会主体对资源保护的责任和义务，才能充分发挥公众的参与作用，使城市森 林的管护成为公民的自觉行为。 3 3 巴西城市森林建设立法概况 巴西首都巴西利亚是一座年轻的高原森林城市。这座城市