（环境与资源保护法学专业论文）我国环境行政听证制度研究.pdf

独创性声明 本人声明，所呈交的学位论文，在指导教师指导下，通过我的努力取得的成果，并且是自 己撰写的。尽我所知，除了文中作了标注和致谢中已经作了答谢的地方外，论文中不包含其他 人发表或撰写过的研究成果，也不包含在浙江农林大学或其他教育机构获得学位或证书而使用 过的材料。与我一同对本研究做出贡献的同志，都在论文中作了明确的说明并表示了谢意。如 被查有严重侵犯他人知识产权的行为，由本人承担应有的责任。 学位论文作者亲笔签名 日期： 论文使用授权的说明 型21 ：塑 本人完全了解浙江农林大学有关保留、使用学位论文的规定，即学校有权送交论文的复印 件，允许论文被查阅和借阅：学校可以公布论文的全部或部分内容，可以采用影印、缩印或其 他复制手段保存论文。 保密，在年后解密可适用本授权书。口 不保密，本学位论文属于不保密。 百 ( 请在方框内打“”) 学位论文作者亲笔龋：数日 期：型姿2 g 学位论文作者亲笔签名：鲣芏 日期：型! ! ! 12 9 指导教师亲笔签名： 日期：移7 、f ) 矿 摘要 捅要 环境行政听证制度研究属于一个比较新兴的课题，在我国，无论是理论研究 还是实践应用都还处于起步阶段。该制度将公民权利、政府权力与环境权益紧密 相连，是平衡公众、政府以及环境各方利益的重要途径。本文以环境行政听证制 度相关的法律法规为依据，选择具体案例，分别从法律体系与实践应用两个角度 出发，对我国环境行政听证制度进行分析研究。 首先，从总体上概述本论题的研究内容、研究方法和研究的理论意义与现实 意义，明确本论文的写作方向与价值。继而从学理上探讨环境行政听证制度的根 本理念，以行政法治、环境正义、环境安全等法理基础作为该制度的学理依据， 分析该制度存在的法律价值，包括程序价值与实体价值。为了进一步使得理论与 实践相结合，从具体的案例分析出发，系统剖析我国环境行政听证制度在现实中 的落实与应用情况，既看到该制度在我国实施的可喜之处，又认识到其存在的不 足，指出在环境行政听证制度立法、具体制度设计以及环境行政主体与参与人思 想观念上的问题。最后，论文在对理论与实践研究的基础上，从法律层面、具体 规则及观念意识三方面提出来完善该制度的设想与建议，以期对我国环境行政听 证制度的创新与发展有所裨益。 总之，笔者选取多种角度，从各个层面上对环境行政昕证制度进行了系统而 详述的研究，以期对我国环境行政听证制度的创新与发展有所裨益。 关键词：环境行政听证制度；自然公正；正当法律程序：环境参与权 a b s t r a c t t h e r ei ssn e w l yr i s i n gi s s u eo fr e s e a r c ho i lt h ee n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v eh e a r i n gs y s t e m ， w h i c hl o c a t e so nt h et h r e s h o l do fb o t ht h et h e o r e t i ca n dp r a c t i c a la r e a si no u rc o u n t r y b ym a k i n g t h ec i v i lr i g h t s ，g o v e r n m e n t a lp o w e ra n de n v i r o n m e n t a li n t e r e s t sf a i r l yr e l e v a n t ，t h i ss y s t e mi sa c r u c i a la p p r o a c ht ob a l a n c i n gt h eb e n e f i t sa m o n gt h ep u b l i c ，t h eg o v e r n m e n ta n dt h ee n v i r o n m e n t a c c o r d i n gt or e l e v a n tl a w sa n dr e g l l l a t i o n sa sw e l la sw e l l - k n o w nh e a r i n gc a s e s ，t h ep a p e ri s a n a l y z e do u rc o u n t r y se n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v eh e a r i n gs y s t e mf r o mt h ep e r s p e c t i v e so fl e g a l s y s t e ma n dc a s es t u d y f i r s t ，t h i sp a p e rs h o w sac l e a rd i r e c t i o na n dv a l u eo fs t u d yb yt h eg e n e r a lo v e r v i e wo nt h e r e s e a r c ht o p i c s ，m e t h o d s ，t h e o r e t i c a la n dp r a c t i c a ls i g n i f i c a n c e s t h e nt h ef u n d a m e n t a lc o n c e p t s ， s u c ha sa d m i n i s t r a t i v ec o n s t i t u t i o n a l i t ye n v i r o n m e n t a lj u s t i c e ，e n v i r o n m e n t a ls e c u r i t y , i se x p l o r e d a st h ea c a d e m i ca n a l y s i so ft h ee n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v eh e a r i n gs y s t e m t h e r e f o r e , t h ew r i t e r a n a l y s e sl e g a lv a l u eo ft h es y s t e m ，i n c l u d i n gt h ep r o g r a mv a l u ea n de n t i t yv a l u e i no r d e rt o c o m b i n et h e t h e o r ya n dp r a c t i c ed e e p l y , t h ep a p e rg i v e s a s y s t e m a t i ca n a l y s i s a b o u t i m p l e m e n t a t i o na n da p p l i c a t i o ni nt h er e a lb ys o m es p e c i f i cc a s e s n o to n l yt h ea d v a n t a g e o ft h e s y s t e mi ss e e n ，b u ta l s ot h e r ea l ei t ss h o r t c o m i n g sf r o me n v i r o n m e n t a ll e g i s l a t i o n ，t h es p e c i f i c d e s i g no fr e g u l a t i o n s ，i d e a so ft h ea d m i n i s t r a t i v eb o d ya n dp a r t i c i p a n t s a tl a s t ，t h ep a p e rr a i s e s s o m ei m a g i n a t i o n sa n ds u g g e s t i o n sf r o mt h el e g i s l a t i v el e v e l ，c o n c r e t er e g u l a t i o na n di d e a l i s t i c c h a n g e i naw o r d ，t h ep a p e rt a k e su pt h es y s t e m a t i cs t u d yo ft h eh e a r i n gs y s t e mi ns e v e r a la n g e l st o a c c e l e r a t ea n di n n o v a t et h ee n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v eh e a r i n gs y s t e mo fo u rc o u n t r y k e yw o r d s ：e n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v eh e a r i n gs y s t e m ，n a t u r a lj u s t i c e ，d u el e g a lp r o c e s s ， e n v i r o n m e n t a lp a r t i c i p a t i o n 目录 目录 摘要i a b s t r a c t i i l 绪论l 1 1 问题的提出1 1 2 研究意义1 1 2 1 理论意义l 1 2 2 现实意义2 1 3 国内外研究动态2 1 3 1 国内研究动态2 1 3 2 国外研究动态“3 1 4 研究背景5 1 5 研究方法7 2 环境行政听证制度的基础理论8 2 1 环境行政听证制度的核心概念8 2 2 环境行政听证制度的法理基础9 2 2 1 行政法治理论”1 0 2 2 2 j 环境公开理论1 0 2 2 3 环境正义理论”1 1 2 2 4 环境安全理论”ll 2 2 5 环境秩序理论一1 2 2 3 环境行政听证制度的法律价值一1 2 2 3 1 程序上的价值”1 2 2 3 2 实体上的价值1 4 3 我国环境行政听证制度的问题分析”1 7 3 1 缺乏统一的行政听证程序法律体系1 7 3 2 环境行政听证权的救济手段单一1 9 3 3 听证的适用范围狭窄1 9 3 4 具体的听证规则设计不合理一1 9 3 4 1 听证主持人制度不完善一1 9 3 4 2 参与者的遴选缺乏代表性”1 9 3 4 3 缺乏充足的物质基础”2 0 3 5 “重实体，轻程序”的落后法治观念2 0 3 6 公众参与环境听证的意识淡薄一2 0 4 我国环境行政听证制度的完善对策一2 2 4 1 法律体制的完善- 2 2 4 1 1 建立规范的环境行政程序法律体系一2 2 4 1 2 完善环境行政听证权的救济途径2 2 4 1 3 立法中扩大听证的适用范围2 3 4 2 听证规则的完善2 4 4 2 1 完善环境行政听证主持人制度一2 4 4 2 2 确保听证参与人的代表性一2 6 4 2 3 提高听证适用形式的灵活性一2 6 目录 4 2 4 设立环境行政听证专项基金“2 7 4 3 观念意识的完善”2 7 4 3 1 培养程序与实体并重的法治观念2 7 4 3 2 提高公众的环境参与意识“2 7 5 结语2 9 参考文献3 0 个人简介3 2 致谢3 3 1 绪论 1 1 问题的提出 1 绪论 2 0 世纪六十年代，环境问题日益严重，由此带来的环境危机越来越糟糕地影响 着人们的生活，于是谴责环境问题、提倡保护环境的呼声持续高涨，加强环境资源的 保护与合理利用成为政府一项极为重要的行政职能及使命。一方面，政府设立专职环 境保护机构，授予这种机构各种特权，包括制定大量环境规章的权力以及管理环境行 政事务的权力；另一方面，为了限制违反环境法的当事人的权利，环境保护机构也拥 有一些司法性质的权利。依照程序公正原则，环境行政主管部门在行使其权力时必须 遵守法定的程序。当其行使行政立法权时，应遵循立法听证的要求；当其行使司法性 质的权力时，须遵循司法听证的规则。众所周知，政府职能的转变以及良好的政府管 理模式的形成可以为平衡行政权力与权利发挥良性作用，但是，由于我国长期以来实 行计划经济制度，政府在经济体制中扮演支配性的主体角色，大大限制了市民社会的 发展，公众的自由、民主思想倍受压制。政府职能的高度集中加大了经济发展中的行 政色彩，最后导致权力滥用。在环境行政领域，则突出表现为政府地方保护主义现象 较为普遍，这为民主听证带来很大不便，环境行政机关角色杂乱无章，权力分配不明 晰，容易导致有些环境行政事务无人管，而有些环境行政事务被行政机关争着管的不 良现象。所以，在环境行政中，无论是立法阶段，还是司法阶段或执法阶段，听证都 应作为保障环境行政得以公正进行的不可逃避的程序，通过这种公开、公平的论证及 辩论的程序保护环境行政相对人的合法权益，控制行政权力的滥用。 1 2 研究意义 我国的环境行政听证制度刚刚起步，这方面的研究尚少，本论文以环境行政听证 制度为研究对象，是因为该论题不仅具有理论上的研究意义，还具有很好的现实意义。 1 2 1 理论意义 第一，推动环境行政听证方面的学术研究。目前，国内外有关传统行政听证方面 的学术研究数不胜数，环境行政听证虽然根源于行政听证制度，由于环境法有其独特 的学科特征，在环境行政中起着举足轻重地位的环境行政听证制度也有着与传统的行 政听证制度不同的特征，但是，只有极少部分学者进行了有关环境行政听证制度的研 究，环境行政听证制度的研究尚有待发展和完善。 第二，实现环境行政听证制度在环境法中的价值。由于环境问题很多时候涉及到 我国环境行政听证制度研究 不特定的多数人的利益，环境法律法规的调整对象具有特殊性，它既调整人与人之间 的关系，也调整人与自然之间的关系，具有广泛的利益冲突、隔代平衡以及科技关联 等特征，环境行政听证程序不仅体现了传统行政听证的公正、公平、效率、参与、维 护相对人的合法权益、规范和控制行政权的价值，更有利于实现保护环境、实现可持 续发展及人与自然和谐相处的环境法价值。 1 2 2 现实意义 第一，有利于保证环境行政行为的规范实施，体现合法性。作为一种具体的行政 行为，首先保证的就是合法，听证制度的设立，相当于在程序上要求政府公开信息、 征求意见，使环境行政行为暴露于公众面前，对行政行为进行有效监督，防止行政权 力滥用的不良行为。 第二，有利于维护政府与公众之间的和谐关系，体现民主性。环境行政听证使公 民有机会直接或者间接地参与到与自身利益相关的行政行为的过程中，公民可以由此 影响到政府的决策，改变过去仅由行政人员一言堂的局面，实现了政府与公众的沟通 与互动，增进相互合作、和谐的双方关系。 第三，有利于环保事业的发展。环境行政听证的目的在于通过申请人、利害关系 人和行政人员的互动从最大程度上保证该行政行为实现环境利益最大化，有利于提高 公众及主管部门的环境保护意识，从而促进环保事业的发展。 1 3 国内外研究动态 1 3 1 国内研究动态 我国环境行政听证制度是从传统的行政听证制度中孕育和发展起来的，听证制度 起初被规定在各个行政法规中。首先1 9 9 6 年1 0 月1 日颁布的中华人民共和国行政处 罚法( 以下简称行政处罚法) 正式引入了行政听证程序。行政处罚法第4 2 条 规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或执照、数额较大的罚款等决定之 前，应告知当事人有要求听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。” 1 9 9 8 年5 月1 日施行的中华人民共和国价格法( 以下简称价格法) 规定价格听证 制度。2 0 0 0 年7 月1 日施行的中华人民共和国立法法( 以下简称立法法) 规定， 在行政法的起草过程中为广泛听取意见可以采取听证会的形式。2 0 0 2 年1 月1 日起施行 的行政法规制定程序条例及2 0 0 8 年1 月l 同起施行的中华人民共和国城乡规划法 ( 以下简称城乡规划法) 都对听证制度做出了明文规定。2 0 0 3 年8 月2 7 日通过的中 华人民共和国行政许可法( 以下简称行政许可法) 第4 6 、4 7 、4 8 条分别规定了行 政许可听证制度属于行政执法听证的一种。 l 绪论 随着环境法学科的逐步发展，相关环境法律法规更进一步规定了环境行政听证制 度。1 9 9 9 年7 月国家环保局颁布实施的中华人民共和国环境保护行政处罚办法( 以 下简称环境保护行政处罚办法) 对环境保护行政处罚的听证程序作出了概念性的 规定。该处罚办法第3 2 条规定：“依照环境保护法律、法规、规章作出责令停止生产 或使用、吊销许可证或者较大数额罚款等重大行政处罚决定之前，应当适用本节规定 的听证程序。”这标志着听证制度在我国环境行政领域中的确立，但其性质依然属于 行政处罚听证。2 0 0 2 年1 0 月2 8 日通过的中华人民共和国环境影响评价法( 以下简 称环境影响评价法) 第1 1 条规定了规划的环境影响评价编制机关依法应举行听证 会，第2 l 条规定了报批建设项目环境影响报告书的建设单位应依法举行听证，首次将 听证制度引入环境影响评价，为行政机关依法规划、促进可持续发展以及保护环境提 供了程序上的法律依据。根据国务院的工作部署，经国家环保局总局局务会议讨论并 于2 0 0 4 年7 月施行的环境保护行政许可听证暂行办法对听证会的具体程序作出详 细的规定，并另附环境保护行政许可听证公告、环境保护行政许可听证告知书、环境 保护行政许可听证申请书、环境保护行政许可昕证通知书、送达回执等五份法律文书 格式。 在学术研究上，很多学者对行政听证制度做了深入、透彻的研究，并为行政听证 制度的发展和完善提出了很好的建议。但是，环境法学界有关环境行政听证制度的研 究甚少，有关这方面的学术成果也甚少，具有代表性的环境行政听证的学术研究仅有 学者竺效的试析环境保护行政许可听证制度的特征及其适用范围，东北林业大 学以周玉华为中心的研究者，如张胸宽的环境行政听证制度，姚波的论环境 行政听证程序、环境行政听证程序的价值论 ，邹甜的论美国的正当程序理念 及制度对我国环境行政听证的启示一中美环境行政听证制度比较，赵谨的中美环 境行政听证程序的比较。而中国人民大学周珂教授的环境保护行政许可听证实 例与解析则结合具体案例分析了我国环境保护行政许可方面的听证制度。 1 3 2 国外研究动态 听证制度起源于英国，后来发展到世晃各国。其目的在于广泛听取各方面的意见， 通过公开合理的程序形式将行政决定建立在合法适当的基础之上，“避免违法或不当 的行政决定给厉害关系人带来不利或不公平的影响 。 英国的自然公正原则被认为是听证制度最早的法律渊源。自然公正原则最初适用 竺效试析环境保护行政许可听证制度的特征及其适用范围 j 学术交流，2 0 0 6 ( 1 ) ：2 6 固张胸宽论环境行政听证制度 d 东北林业大学硕士学位论文，2 0 0 4 够姚波环境行政听证程序的价值论 j 黑龙江省政法管理干部学院学报2 0 0 4 ( 4 ) ：1 2 1 6 回赵谨中美环境行政听证程序的比较 j 法学杂志1 9 9 9 ( 2 ) ：1 5 2 1 周珂主编环境保护行政许可听证实例与解析 m 北京：中国环境科学出版社。2 0 0 5 姜明安行政法与行政诉讼法 m 北京：北京大学出版社，1 9 9 9 ：2 6 3 我国环境行政听证制度研究 于司法程序，要求法官作出判决前，必须公开审判，就事实问题和法律问题，听取当 事人的和证人的意见。后来法官成功地通过判例将这一原则贯彻到合法权利或地位受 到行政权侵害的所有案件中，自然公正原则成为约束行政机关活动的程序规则。行政 机关在行使行政权力给公民权力带来不利影向时，必须听取当事人意见，只有公正地 听取了受不利影响的当事人的意见后，权力的行使才有效。英国行政法学家韦德在其 专著行政法中指出，人们获得“听取针对他的指控并提出自己理由的公平机会” 的权利对文明的法律制度来说是如此的重要，以致于可以假定议会的意旨是：“没有 遵守它，应使任何违背这一要求而作出的决定无效”。就自然公正原则的中心问题 而言，不在于公民是否享有某种权利，而在于行政机关行使权力对公民可能产生不利 的结果时，需要遵守一个公正的程序。 美国的听证制度源于英国，并深深扎根于国会立法的实践中，环境行政听证制度， 尤其环境立法听证是国会制定环境法律的必经程序，很少有不经过听证程序而出台的 重大法案。可以这么说，美国的环境法在很大程度上是听证会的产物。早在1 9 6 3 年， 在最重要的和最基本的环境法规被通过之前的一段时间，美国参议院污染小组委员会 就在整个美国主持了一系列的听证会，以研究空气和水体污染问题的性质，从而获取 和形成公众观点，以及收集科学和技术数据。美国在经过地球日活动和关于环境权问 题的大讨论之后，于1 9 6 9 年通过了国家环境政策法。美国环境行政听证的模式是 金字塔型模式，其环境行政听证的范围、听证人员的权利义务比较详细，其对环境行 政听证程序的规定体现了民主与效率的结合。在这种追求民主的文化背景下，比较强 调保护少数人的利益。议会党团在听证会启动、听证问题拟定、听证陈述人邀请、昕 证会讨论方面所发挥的基础性作用，保证了听证会成为反映各方面不同意见的平台。 在美国的法律中，听证不仅是普通法的一项重要规则，而且是宪法中正当法律程序的 主要内容。美国宪法修正案第4 条、第5 条分别规定了联邦、州政府“未经正当的法 律程序不得剥夺任何人的生命，自由和财产 。美国宪法上的正当程序的意义就是公 正行使权利，要求行政机关对当事人作出不利的决定时，必须听取当事人的意见。美 国是最早将行政听证制度纳入法律法规中的国家，1 9 4 6 年的联邦行政程序法是 听证制度最主要的渊源，也是环境行政听证制度的渊源之一，环境行政听证的基本原 则、基本制度在联邦行政程序法中都有明确的规定，各项美国单行环境法也规定 了相关的听证制度，如清洁空气法、有毒物质控制法、固体废物处置法等。 随后，听证制度在其他国家和地区逐渐应用起来。德国于1 9 9 7 年制定的联邦 行政程序法对行政听证制度作出明确规定。第二次世界大战后，随着福利国家、给 付行政的出现，德国人对自由和民主逐渐有了深刻的认识，事先的行政程序控制思想 也应运而生。他们从民主宪政的整体性高度，推断法治国理论的最终目标是为了保障 。 英 威廉韦德著行政法 m 徐炳译北京：中国大百科全书出版社，1 9 9 7 ：3 8 7 王名扬著英国行政法 m 北京：中国政法大学出版社，1 9 8 7 ：1 5 2 4 1 绪论 “人类尊严 。现代国家的民主性，在行政管理活动中，不能再把公民看作是受行政 机关支配的客体或者对象，作为主权者的公民应当有权获得直接参与其有利害关系的 行政行为的机会，在行政行为制作的过程中就有权表达自己的意愿和主张，以协助行 政机关公平地实现行政目的，不能仅仅依靠事后救济手段来弥补自己权益所受的损 失。这样不仅符合公民的自身利益，而且也符合社会公共利益，因而是最经济、最有 时效的形式。深受大陆法系特别是德国行政法影响的台湾学者罗传贤认为，德国的“行 政处分之听证系于行政决定作成之前，给予当事人就重要事实表示意见的机会，借以 避免行政机关的恣意专断，保障当事人之权益。” 此外，瑞士、奥地利、荷兰、葡萄牙、意大利、西班牙、挪威、瑞典等其他大陆 法系国家的行政程序法典中都规定了行政听证制度。西班牙行政程序法在第四篇 程序中设专节规定了“利害关系人的听证 制度。日本行政程序法则坚持不利处 分的听证原则，规定行政厅对行政相对人作不利处分时，必须举行听证。中国澳门 地区的行政程序法也设专节规定了“对利害关系人的听证”，这种听证既可以采 用书面形式，也可以采用口头形式。 中国台湾地区的行政程序法( 草案) 在第 一章总则中设专节规定了听证制度。 综上所述，立法上，美国、德国等国家和地区形成了一套以联邦行政程序法 为核心，以各单项环境法律法规为基础的环境行政听证法律体系，体系的完善与完备 有利于保障听证制度公正、顺利地进行。丽中国只有行政处罚法和行政许可法 对听证程序有专节规定。对其他领域的行政行为而言，如环境行政行为尚缺少系统的 听证方面的法律规定，这说明环境行政听证制度还未完全建立起来，特别是我国目前 还缺少规范行政程序的基本法律，因而我国需要。理论研究上，我国专门研究环境行 政程序乃至环境听证程序的学者太少，鉴于环境正义、公正等原则的要求，仍需要更 多的学者步入这个研究领域，以更好地实现环境行政听证的理论与实践价值。 1 4 研究背景 第一，经济发展水平。任何制度的实施都需要投入一定的成本，听证制度也不例 外。在听证制度发展得比较完善的美国，听证制度实施中耗费的过高的费用引起社会 的高度重视。很长段时间内，联邦行政程序法只强调追求程序法治，由此而带 来的诸多社会问题使得学术界和社会对听证制度的实施方式进行反思。经济水平发展 缓慢的国家也逐渐意识到昕证制度的广泛实施所需要的成本有可能带来社会运行成 本的消极效应。对于行政相对人，聘请听证代理人等费用是一笔不小的开支。西方国 家工业革命的快速发展，使得其经济发展突飞猛进，为听证制度的适用做好了充足的 罗传贤行政程序法基础理论 m 台北：五南图书出版公司，1 9 9 3 ：5 9 6 参见日本1 9 9 3 年行政程序法第三章不利益处分第二节听证( 第1 5 2 8 条) 参见中国澳门行政程序法第三篇行政程序第五章第三节第三分节( 第8 9 _ 9 3 条) 5 我国环境行政听证制度研究 物质基础，这也是听证制度之所以能够在西方发达国家健康成长的重要原因之一。改 革开放以来，我国经济快速发展，为听证制度的发展与实施提供良好的物质基础。 第二，司法审查。行政机关在做出行政行为时应当依法遵守法律规定的程序，也 即通过行政听证制约行政权力，从本质上说这是行政机关的一种自律。如果行政机关 在进行行政活动时违反了法定的行政听证程序，却没有受到法律责任的追究，行政听 证制度就会完全被虚置。因此，行政昕证制度的自律性决定了它对司法审查的高度依 赖。只有通过司法审查的行政听证制度，才能起到制约行政权力的良好效应。 西方国家行政听证的实践表明，行政听证制度的良好实施必须以比较完善的司法 审查为基础。如前所述，行政听证制度通过限制行政权力而防止行政机关恣意行使自 由裁量权，在司法审查中，法院本应该在限制行政权力的恣意中发挥重要的作用，但 是，法院仅仅审查行政行为的合法性，仅仅关注行政机关是否遵守了法定的行政程序 规则，是否充分考虑了相关事实，以及有没有明显滥用权力的行为，却忽视对于行政 机关裁量范围的分析与判断。哪欧盟法院( e c j ) 认为，行政程序需要较为复杂的技 术估算，这就要求行政机关应当具有相关的自由裁量权，行政机关还要具备一定的专 业性的技能，法院才能将对应的裁量权赋予行政机关。这并不是表明行政机关的自由 裁量权是任意的，相反，法院通过设置严格的程序性限制条件来保证行政相对人的权 益不会因为行政机关恣意行使权力而受损害，行政自由裁量权只有在适当的司法审查 下才能得到很好的限制。 第三，利益团体。利益团体是一个社会中具有相同或者相似利益的某一群体，利 益团体的发展状况在很大一定程度上影响行政相对人与行政机关的博弈能力。在美 国，利益团体发挥着重大作用，无论是对政治还是行政都有着巨大影响，有些美国学 者甚至认为，美国的利益团体控制着行政机构，并且利益团体通过在程序上对行政权 力进行监督与控制而实现其利益，公民正是通过一个个利益团体与行政权力进行顺利 的博弈。听证制度的设置为行政相对人与行政机关提供了一个能够进行对话和交流的 平台，在相互的交流与对话中，相对人维护自身权益的素质得到提高，而利益团体则 可以为公众申请听证，并对听证进行有效地监督提供强有力的后盾。在环境行政过程 中，一项环境行政决定往往涉及到多数相对人的利益，这个利益群体越强大，相对人 的权益越有可能得到维护，相反，如果环境行政决定涉及的相对人较少，当面对权力 庞大的环境行政机关时，处于弱势地位的行政相对人的力量显得很单薄，行政权力受 到的限制会很小，相对人的合法权益便会因行政权的恣意行使而不能够得到很好的保 护。 j u r g e ns c h w a r z e ：“j u d i c i a lr e n e wo fe u r o p e a na d m i n i s t r a t i v ep r o c e d u r e j l a wa n dc o n t e m p o r a r yp r o b l e m sv 0 1 2 0 0 1 ( 3 ) ：9 4 j u r g e ns c h w a r z e ：j u d i c i a lr e v i e wo fe u r o p e a na d m i n i s t r a t i v ep r o c e d u r e j l a wa n dc o n t e m p o r a r yp r o b l e m sv 0 1 2 0 0 1 ( 3 ) ：9 6 6 l 绪论 第四，程序正义的公信度。社会对程序正义的信仰程度是行政听证实施的又一重 要的社会条件。只有在一个公众比较信仰和支持程序正义的社会里，行政听证制度的 实施才可能得到人们的支持。中西方社会对程序正义的信仰程度有较大差异，西方法 治比较发达的国家更加注重维护对程序正义的信仰，而中国公众的社会心理和传统习 惯使得民众更愿意忽视程序上的公正，而保全实体公正。作为行政程序的核心的听证 制度要想在我国得到顺利地实施，必须加强公众对程序正义的信仰。 1 5 研究方法 第一，文献分析法。笔者全面搜集国内外有关资料，包括国内外有关听证制度的 概念、法理基础及环境行政听证制度的具体实施状况，进行综合而系统地分析。 第二，比较分析法。横向上，将国内外的环境行政听证制度存在的学理基础与具 体制度进行比较；纵向上，通过研究我国环境行政听证制度的发展历程，提出了对该 制度发展中的问题及其完善意见。 第三，辩证分析法。对于国外的研究成果，建议适当地吸收与批判，取其精华， 去其糟粕，不完全排斥从国外引来的“听证 这个舶来品，也不能盲目地照抄照搬外 国的模式；在听证制度的构建上，既指出了听证制度对于我国环境行政的积极作用， 也分析了在构建该制度时有可能存在的问题。 第四，理论联系实际分析法。首先，本论文结合有关环境行政听证的具体案例， 从环境行政听证制度存在的实际问题着手，先上升到理论层面，再把理论运用到实践 中。其次，行政听证制度虽然是舶来品，由于各国的社会发展状况等具体国情并不相 同，尤其在具有特色社会主义的我国，在运用行政听证这- n 度时，应当根据具体的 国情灵活实施环境行政听证制度。 我国环境行政听证制度研究 2 环境行政听证制度的基础理论 2 1 环境行政听证制度的核心概念 环境行政听证制度属于行政程序的一个范畴，在研究环境行政听证制度的概念之 前，应当先理解传统行政听证制度的概念。 关于传统行政听证的概念，不同的国家、地区、学者有不同的解释。美国学者认 为，听取利害关系人意见的法律程序就是“听证”。日本学者室井力认为，行政听证 是指行政机关在作出影响相对人权益的行政决定时，就与该行政决定有关的事实及基 于此的法律适用问题提供申诉意见，提供证据之机会的程序。 我国行政法学者对昕证制度概念的界定也不是一致的，主要有这几种观点：1 行政听证说。这种学说认为，行政听证制度是指行政机关在做出一项影响行政相对人 利益的行政决定之前，听取利害关系人有关法律问题和事实问题的一种程序性的法律 制度。2 、司法、行政程序说。根据德国孔菲尔德法律辞典，听证程序是司法和行政 程序中的一项程序，它给予当事人对要做出的个案发表自己在法律与实施方面意见的 机会 。我国学者胡锦光、刘飞宇认为，行政听证是指作为行政主体的行政机关在做 出行政行为之前听取有关行政相对人建议的程序性制度。3 、综合说。该学说的代表 是应松年与杨惠基，应松年认为，最广泛意义上的听证不仅包括司法听证，还包括立 法听证和行政听证，即指有关行政机关在做出决定前，为使该决定合法、合理以及公 正，广泛听取利害关系人意见的程序；狭义的听证一般是指行政听证，如韩国、日本 的听证特指行政机关以听证会的形式听取当事人意见的程序，而且采取正式昕证的形 式 。胡建淼也将听证分为广义与狭义，狭义上的听证是指行政主体在作出影响相对 人权利义务决定前听取相对人意见的程序，广义上的听证制度则包括与听取意见相关 的通知、回避、辩论、委托代理、案卷排他等制度 。 有关环境行政听证的概念，目前我国仅有几位学者作了界定。周孜予学者认为， 环境行政听证制度是指环境行政主管部门在将要做出影响特定的一些入的环境利益 的决定前，由专门的主持人主持，环境行政相对人广泛参与并表达自己建议和想法、 提供证据的一种程序性制度，所以，环境行政听证制度不仅是一种环境行政中的重要 程序，又是一种基本的法律制度。韩广、邹甜学者认为，环境行政听证制度是指国 家行政机关在做出环境决策时的一种听证制度，属于行政听证的范畴，即在一定的行 王名扬美国行政法( 上) m 北京：中国法制出版社，1 9 9 5 ：3 8 2 。 目 室井力主编日本现代行政法 枷吴微译北京：中国政法大学出版社，1 9 9 5 ：1 7 8 德 康费尔兹法律辞典 m 贝克出版社，1 9 9 6 ( 8 ) ：8 9 胡锦光，刘飞字行政处罚听证程序研究 m 北京：法律出版社，2 0 0 4 ：9 9 固应松年行政程序法立法研究 m 北京：中国法制出版社，2 0 0 1 ：2 8 1 唧胡建淼行政法学 m 北京：中国人民大学出版社，2 0 1 0 ：3 0 6 3 0 7 锄周孜予环境行政程序法研究 d 东北林业大学硕士学位论文，2 0 0 5 ：1 3 8 2 环境行政听证制度的基础理论 政机关及其公务员的主持下，在有利害关系人的参与下，对特定问题进行论证、辩明 的程序! 笔者认为，环境行政听证制度是环境行政机关做出环境行政决策或者行为时，对 于有关相对人利益的部分由专门人员主持各听证参与人员进行听证的制度，它不仅是 环境行政过程中的一项制度，也是一种重要程序。 结合环境行政听证的概念与环境行政自身的特点，可以总结出环境行政听证制度 的特征。第一，准司法性。行政听证制度不仅是行政行为与某些司法程序的有机结合， 也是行政活动复杂性、效率性同司法程序公正性的有机结合。昕证制度是联系个人权 利与政府权力的程序纽带，既反映政府的行政效率，又体现公民在国家管理中的权利， 它所体现的行政行为司法化的过程正是平衡与兼顾公共利益与个人利益的过程。固第 二，科技关联性。环境行政的科技关联性决定了环境行政听证具有较强的科技关联性。 环境行政的科技关联性，是指很多情况下行政机关做出的环境决策等各种行政行为与 科学技术有密切的联系，而听证制度是环境行政或决策中必不可少的一项程序，所以， 环境行政听证也具有科技关联性。第三，利益冲突性。环境行政听证的利益冲突性是 指环境行政听证会涉及到社会各方的利益，有可能产生多种环境主体的利益冲突。利 益冲突性要求环境行政主体在听证过程中不仅要考虑科技因素，还要考虑该听证会将 会产生的社会效果或利益冲突；不仅要考虑环境利用行为的经济利益，还要考虑公民 的环境权益和各方主体的利益。 从环境行政听证制度的特色可以看出，环境行政比其他行政领域更需要建立行政 权的正当性法律程序行政昕证程序，对于环境行政行为因科技关联性和利益冲突 性所造成的决策予未知之中的风险，正当的听证程序可以通过保障权利和提升行政效 率，强化环境行政的正当性。 2 ，2 环境行政昕证制度的法理基础 法理基础是一项制度存在和实施具有可行性的有力证明我国历经数千年的封 建专制统治的社会，权力本位思想早已根深蒂固，这使得我国的一些学者认为，中国 并没有孕育出自己的环境行政听证的法理基础，而是完全从国外引荐和移植来的。这 种说法当然是不对的，诚然，听证是一件“舶来品，但是我国也有支撑环境行政听证 制度生长和发展的法理基础。 韩广，邹甜论美国的正当程序理念及制度对我国环境行政听证的启示【j 】时代法学，2 0 0 5 ( 3 ) ：5 1 8 杨海坤。关于行政制度若干问题的研讨 j 江苏社会科学，1 9 9 8 ( 1 ) ：5 2 孟颖华，王林，蒋培环境行政听证制度的必要性研究 j 山西农业大学学报2 0 1 1 ( 6 ) ：5 9 6 9 我国环境行政听证制度研究 2 2 1 行政法治理论 我国听证制度借鉴了“自然公正原则 和“正当法律程序 等国外经验，但主要 是基于我国宪法确定的人民民主原则，即“人民依照法律规定，通过各种途径和形式， 管理国家事务，管理文化事业，管理社会事务”。行政法治理论在我国宪法中有明显 的体现。我国宪法明文规定了公民环境权，宪法在“公民的基本权利和义务”一章中 规定：“中华人民共和国公民具有享受良好生活环境、合理利用自然资源的权利和保 护环境的义务”。具体到环境行政听证制度，对于环境行政相对人，听证制度属于宪 法赋予公民的一项权利，而对于环境行政机关，听证属于宪法要求行政权力机关行使 的一项义务，从一定意义上讲，包括行政听证制度在内的行政程序制度将充分体现我 国的宪法精神，并将丰富和发展我国的社会主义宪政制度，为我国宪法和行政法发 展提供新的动力。 进入9 0 年代以后，随着我国社会主义市场经济体制的建立和发展，行政法治的呼 声日益高涨。从听证活动的性质来看，既然属于整个行政活动的一部分，也必须纳入 “法治 轨道。依法治国的外部动力主要是对行政权行使的法律监督。在众多监督模 式中，程序监督作为事前预防性控制手段，越来越受到人们的重视，程序控制具有“作 茧自缚 的效应和反思性整合的功能，它在行政活动的初始及其整个过程中都发挥着 监督作用，使其逐步趋于合法性和合理性。听证程序作为程序监督的核心，与行政法 治的联系也就毋庸置疑了。由此可见，行政法治理论应成为听证制度的法理基础 2 2 2 环境公开理论 行政控权理论是公开原则的理论依据，公开原则的目的就是限制政府的权力。英 国功利主义思想家边沁认为，“没有公开性。其他一切的制约都无能为力。和公开性 相比，其他制约都是小巫见大巫”。圆在听证中坚持公开原则，公民能够更好地了解 政务信息以维护自己的权益，同时有效地对环境行政行为进行监督。将信息公布于众， 暴露于阳光下，增强政府的透明度，不仅保障听证程序顺利进行，也可以防止政府专 横独断地行使权力。公开原则应当贯穿于环境行政听证程序的始终，当听证一开始进 行，就应当向当事人公开相关资料，允许其在环境行政决定作出之前为自己辩解，以 避免当事人“处于黑暗之中”。 公开原则还要求举行听证会之前应发出公告，告知 利害关系人听证举行的时间、地点、案由等情况；允许公众与新闻记者在场旁听，并 允许记者采访报道；行政机关做出的环境行政决定所依据的事实须经当事人公开质 证；依据听证笔录做出的环境行政决定也应当公开。正如英国法官休厄特所说，“不 杨海坤，章志远中国行政法基本理论研究 m 北京：北京大学出版社，2 0 0 4 ：4 4 l 4 4 2 王