（法学专业论文）构建我国行政公益诉讼制度的思考.pdf

1 附件四附件四 上海交通大学上海交通大学 学位论文原创性声明学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下， 独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本 论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。 对本 文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。 本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：张嘉尹 日期：2008 年 2 月 17 日 2 附件五附件五 上海交通大学上海交通大学 学位论文版权使用授权书学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定， 同意学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版， 允许论文被查阅和借阅。 本人授权上海交通大学可以将本学位论文的 全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫 描等复制手段保存和汇编本学位论文。 保密保密，在 年解密后适用本授权书。 本学位论文属于 不保密 不保密。 （请在以上方框内打“”） 学位论文作者签名：张嘉尹 指导教师签名：王福华 日期：2008 年 2 月 17 日 日期：2008 年 2 月 17 日 1 构建我国行政公益诉讼制度的思考 构建我国行政公益诉讼制度的思考 摘摘 要要 行政公益诉讼制度是维护公共利益和保证良好的社会运行机制形成 的一项重要法律制度，该制度己经成为司法实践和社会生活中的热点话 题之一，当今世界许多国家都建立了比较完善的行政公益诉讼制度，关 于行政公益诉讼的理论也日渐成熟。我国目前并没有关于行政公益诉讼 制度的规定，这一制度在我们国家还没有被确立，现实中，行政机关有 许多违法行政行为限于现行行政诉讼法的规定而无从被纳入司法审 查范围，比如危害公共利益而又无直接利害相关人的行政行为，这表现 出了立法上的疏漏，对此，我国学者对创设行政公益诉讼制度进行广泛 探讨。随着社会各方面的发展和法制现代化进程的逐步展开，最终建立 行政公益诉讼制度是必然的。本文也紧密围绕这一热点，结合一些学说 展开理论分析，希望能给行政诉讼制度的完善做点有益之事。 本文主要分四章阐述了如何建立我国的行政公益诉讼制度： 第一章为行政公益诉讼的概念和特征，主要从公益的含义、公益与 私益的关系、公益诉讼的分类、行政公益诉讼的含义、行政公益诉讼的 特征几个方面进行分析。 2 第二章从域外考察入手，主要考察了英美和大陆法系几个比较有代 表性的国家关于公益诉讼制度的规定， 对其相同的几个方面进行了总结， 同时分析了我国目前建立行政公益诉讼制度所存在的障碍。 第三章分析建立我国行政公益诉讼制度的理论基础和制度支撑，从 宪政制度、 权力制约理论几个方面论述建立行政公益诉讼制度的必要性。 第四章讨论的是我国如何建构自己的行政公益诉讼制度，并且阐述 了建构这一制度之前需要解决的几个基本问题。从受案范围、原告资格， 证明责任等方面对构建我国的行政公益诉讼制度提出了具体的建议。 关键词关键词：行政公益诉讼，行政行为，原告资格，证明责任，受案范 围 3 on the establishment of administrative public interest litigation system in our country abstract administrative public interest litigation system is an important law system that supports the public advantage and promises the good society movement mechanism，this system has already become one of the most host topics in our judicial acts and social activities，nowadays，there many countries in the world had built up perfect administrative public interest litigation system, and the theory about the administrative public interest litigation is also gradually mature .our country didnt have any enactment about the administrative public interest litigation, this system hasnt been established in our nation. limited by the present rules in law of administrative litigation, some illegality of administrative offices cannot be brought into the field of judicial investigation. for example, there is no obvious person involving gains and loss if public interest is damaged. it 4 shows oversights in establishing the law. many chinese scholars discuss the question aiming to establish a system of administrative public interest litigation. with the development of our society and the development in modernization of legal system, it is inevitable to establish the administrative public interest litigation system in the last. the paper focuses on the problem and tries to do a bit to the improvement of the system of administrative litigation by analyzing theories of chinese and overseas scholars. this text divides four chapters to expatiate how to set up administrative public interest litigation system in our country. the first chapter analyzes the concept and the characteristic of administrative public interest litigation. involving the field of the definition of the public interest litigation, the relationship of the public interests and the individual interests, the classification of the public interest litigation, the meaning of the administrative public interest litigation and the characteristic. the second section analyzes the public interest litigation of several countries with different law systems, including common law and civil law. then, we make summary on several common aspects. and analyzes the obstacles of setting up public accusation in china at present. the third section analyzes the theoretic basis and systematic support for launching public accusation in china, which including analysis of the 5 constitutional government system. theories about power check, to prove that administrative public interest litigation system is essential. the fourth chapter discusses how to constructs our own administrative public interest litigation system and describes the problems need to be solved as to launch such system. putting forward the concrete proposal from scope of accepting cases, the plaintiffs qualifications, burden of proof and so on aspect to constructed our administrative public interest litigation system key words: administrative public interest litigation, administrative act, scope of accepting cases, burden of proof, qualifications of the plaintiff 8 引引 言言 从绝对意义上讲，行政主体行使任何一个行政行为都可能与国家利益和社会公 共利益相关，一旦行政主体违法行政，就有可能侵犯国家利益和社会公共利益。我 国现行的行政监督体系又先天不足:权力机关因缺乏实际有效的监督机制、监控手段 和经常化的检查制度，而无法实现其法定的监督职能；现行的司法监督因受案范围、 原告资格限定等因素对众多的行政违法案件爱莫能助。没有有效的制约机制使得我 国的行政权处于一种膨胀状态，实践中行政权力失控，越权行政、恣意行使自由裁 量权、行政不作为、不遵守法定程序等现象相当普遍。 近年来，随着依法治国与依法行政原则在我国的确立，行政法制观念的日渐深 入人心，公众运用法律手段维护权益的意识逐步增强，人们不仅拿起法律的武器来 维护自身的权益，当国家利益和公共利益受到不法侵犯的时候，一些正义之士也勇 敢的举起了法律的大旗。但我国现行的行政诉讼制度只有自诉一种形式。现行行政 诉讼法只赋予直接利害关系人诉权，其他的主体无论其动机如何都无权以自己的名 义启动诉讼程序。所以，那些为了维护国家利益和社会公共利益的大义凛然之士们 大都由于不具有起诉资格而被拒之于法院的大门之外。这无形中既封杀了那些敢于 主张正义的人们请求司法保护国家利益和社会公共利益之门，也使那些侵害国家利 益和社会公共利益的违法者，得以逃脱法律的制裁，更加为所欲为。实践在呼唤一 种新型的诉讼程序行政公益诉讼程序来加强对行政权的监督，保护和救济国家 利益和社会公共利益，以适应司法实践中已经出现的行政公益诉讼的萌芽。 行政公益诉讼是相对于行政私益诉讼而言的，是公益诉讼的一种特殊形式，与 传统的诉讼相比较具有诸多特殊之处。虽然现代法治国家在进入 20 世纪后都逐步建 立了这一制度，但对我国而言其仍是一种新型的诉讼，现在还没有学者对行政公益 诉讼制度进行专门的研究。因此，本文认为对行政公益诉讼制度进行研究应该是一 个很有实践价值的课题。对于这一新型的诉讼制度值得讨论的问题很多，限于篇幅， 9 本文的重点落在行政公益诉讼制度存在的理论基础之上。在论述行政公益诉讼制度 的涵义、特征及其在我国存在合理性和必要性等问题之后，本文提出了在我国建立 这一制度的构想，并对建立这一制度后可能出现的问题加以分析，最后对这些问题 的解决提出了本文的建议。 10 第一章 行政公益诉讼制度概述第一章 行政公益诉讼制度概述 第一节 公益的涵义和公益诉讼 一、公益的含义 第一节 公益的涵义和公益诉讼 一、公益的含义 利益，特别是经济利益，是人们一切活动的驱动力或最终的归宿。 “人们奋斗所 争取的一切，都同他们的利益有关” 。 现代汉语词典中将利益释义为“好处” ，与 “弊”或“害”是相对立的，即指能满足人们物质或精神需要的事物。庞德认为利 益“是人类个别地或在集团社会中谋求得到满足的一种欲望或要求，因此人们在调 整人与人之间的关系和安排人类行为时，必须考虑到这种欲望或要求” 。 1利益和人的 需要是密切相关的，法作为对各社会主体的诸利益进行划分与配置的体系，其对利 益的划分与配置首先是基于对利益的构成的合理定位和区分。现代社会，利益构成 多样化、利益主体多元化直接导致了法的利益内涵的复杂化。 利益本身是多元的，不同的人依据不同的标准可作不同的划分。罗尔斯依主体 的不同，将利益分为个人利益、集体利益、地区利益、部门利益、民族利益、阶级 利益、社会利益和国家利益等，从性质角度上说，由私人利益与公共利益、国家利 益之别，而私人利益与公共利益的区分最为复杂细微。庞德把利益分为个人利益 （individual interests： “直接涉及到个人生活并以个人生活名义所提出的主张、要求 或愿望” ） 、公共利益（public interests： “涉及政治组织社会的生活并以政治组织社 会名义提出的主张、要求或愿望” ）和社会利益（social interests： “涉及文明社会 的社会生活并以这种生活的名义提出的主张、要求或愿望” ） 。在最后一类利益中， 除了其他内容以外，他还把一般安全利益、个人生活方面的利益、保护道德的利益、 1 美庞德： 通过法律的社会控制法律的任务 ，沈宗灵、董世忠译，商务印书馆 1984 年版，第 8182 页。 11 保护社会资源（自然资源和人力资源）的利益以及经济、政治和文化进步方面的利 益包括在内。 2孙国华先生依据不同标准对利益进行分类，其中他根据主体的不同， 将利益分为个人利益和公共利益；而公共利益中又可分为人类利益、国家利益、民 族利益、阶级利益、集体利益、家庭利益等。笔者倾向于按法益主体不同将利益分 为国家法益、社会法益和个人法益。国家法益是指以国家作为法律人格者所拥有的 公法益；社会法益是指以社会作为法律人格者所拥有的社会共同生活之公共利益； 个人法益是由自然人所拥有、并由法律加以保护的重要生活利益。 传统法学理论中一般不认为社会公共利益是一种独立的利益， 比如边沁强调 “社 会所具有的利益不能独立于或对抗于个人的利益” ，他认为社会利益只意味着“组成 社会的各个成员的利益之总和” 。 3又如阿尔夫罗斯否认人类社会本身具有自身的需 要和利益， “所有人类的需要都是通过个人来实现的，因此社会的福利就等于其成员 的福利” ，任何宣称具有普遍效力的政治行动的规范性原则，都无法解决需求之间的 那种不可避免的差异与利益之间的那种不协调。 4但是否认社会公共利益独立存在的 观点是不符合现代社会的客观实际的。因为在现代社会生活中，公共产品 5和公共权 利 6是客观存在的，公共事务7也是必不可少的。当代社会法学派代表人物庞德将社会 利益与个人利益、公共利益相对应提出了著名的社会利益学说，在马克思主义经典 作家的作品中也总是把个人利益与社会利益联系在一起进行研究考察。 2 美e博登海默： 法理学一法律哲学与法律方法 ，邓正来译，中国政法大学出版社 1999 年版，第 147148 页。 3 同 2 注，第 105-106 页。 4 同 2 注，第 160 页。 5 公共产品，也称公益物品，是与私人产品相对应而言的，是指人人均可免费使用获利的产品。公共产品的消费 与私人产品的消费相比，它是非竞争性与非排他性的，正因为此，每一个人为自己利益都可以自由的利用公益物 品。从而也可能会导致迫求增进利益的人会不充分考虑其他人的利益，公益物品就会蜕化，因此有必要求助于某 种形式的集体行动，以制裁手段来控制非合理利用公益物品的行为。 6 公共权利，又称“公有权利”是“私权”的对称。一般是指公法上所确认的权利，英美法学家对权利作一分类， 认为公共权利是由普通法或制定法规定属于公众全体、 任何社会成员都可以行使的权利。 环境权的公益性是指环 境权建立在人们共享环境条件这个基础上，具有公权之性质，环境权不同于以自由权为表现的基本权利，它在强 调人的自由、利益和权利时，同时强调月民认和服务公共利益的原则，强调服从和服务全人类的长远利益包括后 代人的利益。 7 “公共”的对立面是“营利的” “私人的”和“企业的” 。公共事务的公共性体现于公共事务的管理者是公共部 门或公共服务机构，就是国家、政府以及社会各种公共组织，而不是私人或私人组织。公共事务的公共性体现了 公共管理活动的性质和目的， 在于为社会公众提供公共利益和公共服务， 而为社会公众提供服务的性质和目的也 在于为了维护和实现公共利益，有时甚至实现个人利益本身就是公共事务，如向贫穷者提供救济金等。公共管理 事务和活动的公共性体现了社会公众对公共管理活动和公共产品供给的广泛参与，以及公共管理活动的公开性。 12 有学者认为公共利益是为某个民族、国家、阶级集团所共同享有的政治经济利 益，在我国，公共利益有社会利益（即国家利益）和集体利益之分，前者为整个社 会所有，为全体公民享用，后者为部分人所有，为部分人享用。在当代西方社会， 公共利益作为一种独立利益形式已成为更多人的共识， 且不少人把公共利益视为 “经 济秩序”的代名词，比如有人认为公共利益就是指包括产业利益在内的国民经济的 健康发展，或指保护经济上的弱者；有人认为公共利益是指以自由竞争为基础的经 济秩序本身，妨碍这种经济秩序的事态就是直接违反公共的利益。这些理解有一个 共同点，即公共利益有自己特定的内容和主体，基本上都涉及经济秩序和社会公德 两方面，包括:（1）公共秩序的和平与安全； （2）经济秩序的健康、安全及效率化； （3）社会资源与机会的合理保存与利用； （4）社会弱者利益的保障； （5）公共道德 的维护； （6）人类朝文明方向发展的条件（如文教卫生事业的发展）等方面。 8 需要强调的是，公共利益在不同社会关系领域、不同法律部门，各有侧重，各 有不同表现。如在劳动法和消费者法方面，公共利益侧重于社会弱者的利益；在环 境法和资源法方面，则侧重于社会资源的合理保存和利用；再刑法和治安法方面， 公共利益的含义则侧重于社会秩序的和平与安全。根据我国的生活实际和现行法律， 笔者认为公共利益即公益应该有两层含义:第一层为社会公共利益，即为社会全部或 部分成员所享有的利益；第二层含义是指国家利益，如果税务局不履行税收稽查职 务，侵害的是国家税收权，也就是国家利益。多数情况下，社会利益和国家利益是 可以区分的，但在有些情况下，这两种利益是交织在一起的，如国家税务局对个别 经营者的非法减免税收行为，一方面损害国家利益，另一方面则侵害其他经营者的 公平竞争权与财产权。严格说来，公共利益与国家利益、政府利益是有区别的，作 为社会利益子系统的国家利益、政府利益必对全社会的公共利益格局产生影响，国 家利益、政府利益的存在也必对国家的公共经济政策的制定与实施产生深远的影响。 8 孙笑侠： “论法律与社会利益气中国法学1995 年第 4 期。 13 二、公益与私益的关系 二、公益与私益的关系 公益与私益（私人利益）是相对应的概念。实践中，公益与私益不易区分。在 通常所说的“国家利益、集体利益、个人利益”和“国家利益、社会利益、个体利 益”这两种利益结构中，一般而言，国家利益、社会利益是公益，个人利益、集体 利益是私益。然而公益与私益的界限也是相当模糊的。集体利益相对国家利益而言 是私益，相对个人利益而言是公益；社会利益则有宏观与中观之分，其中作为中观 层次社会利益的地区、行业、阶层、集团利益，是否都可视为作为公益的社会利益， 则值得考究。 公共利益与个人利益之间究竟是什么关系呢？法学界存在两种主要观点:一种 观点认为，公共利益就是个人利益的总和，如边沁认为“共同体是个虚构体，由那 些被认为可以说构成其成员的个人组成。那么共同体的利益是什么呢？是组成共同 体的若干成员的利益总和” 。另一种观点认为，公共利益是独立于个人利益之外的一 种特殊利益，如孙笑侠认为“社会公共利益在主体上是整体的而不是局部的利益， 在内容上是普遍的而不是特殊的利益” 。依据马克思主义理论分析，社会公共利益与 个人利益的关系是普遍性与特殊性的辩证统一关系，作为一般的、普遍的和具有共 性特点的社会利益，寓于作为个别的、特殊的和具有个性特点的个人利益之中，而 个人利益则体现着社会利益的要求，是社会利益在各个个别人身上的利益表现，并 且受到社会利益的制约。社会利益是反映在个人利益之中的一般的、相对稳定的、 不断重复的东西，是人的最强大的利益基础。社会利益不是简单地存在于个人利益 之中，而是借助于个人利益以不同的形式和不同的强度表现出来。每个个人的利益 都通过其行为去影响他人和社会。社会利益作为社会资源，其总量是有限的，这样 的情况势必会造成个人利益与社会公共利益的矛盾。需要说明的是主张社会公共利 益保障只是为了对个人利益的适度限制，而不是否定个人利益和个人权利。 社会公共利益与个人利益的辩证统一关系是二者可以互相转化的基础。首先， 社会利益能转化为权利，从而转化为个人利益。社会公共利益（被法律确认）变成 权利后，其主体被具体化。如加强环境保护本是社会公共利益，当法律确认环境权 14 后，这一权利则由具体的个人、法人或社会群体来行使。由公共利益产生的相应的 权利形式很多，如环境权、公共设施利用权等。 宪法第 45 条规定:“中华人民共 和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助 的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事 业。 ”这是社会公共利益可以转化为权利的立法例证。其次，个人利益能转化为社会 公共利益。公共利益包含了有机统一的两个方面:普遍性的个体利益和社会共同体的 利益，而个体利益可区分为普遍性的个体利益和个别化的个体利益。某种个人利益 具有社会普遍性，因而成为社会公共利益而不仅仅是个人利益。只有当个人利益受 到侵害现象具有经济秩序或普遍正义的普遍性和典型性意义时，才转化为公共利益， 如假药害人、劣质产品造成人身伤害、股市风波等现象具有普遍性和公害性，严重 影响社会安全与和平的秩序，因而具有了社会公益的性质。现代保险制度是社会公 益和个人利益互相转化原理的典型运用:现代保险制度意味着风险转移和分担，将个 人风险转移到社会，让更多的主体来承担风险损失，而个人只需向保险公司缴纳低 廉的费用，这也就使个人利益与社会利益之间达成了转化。 三、公益诉讼的类别 三、公益诉讼的类别 利益的保护有多种方式。在法治社会中，诉讼被认为是保护利益的一种普遍和 有效方式。就诉讼体制而言，诉讼可以典型分为刑事诉讼、民事诉讼和行政诉讼三 类。在此框架体系下，是否所有的诉讼体制都将可以纳入下公益诉讼，换言之，上 述三类诉讼中是否都存在公益诉讼，即是一个重要问题。 刑事诉讼的目的和任务是查明犯罪事实，惩罚犯罪，保护人权，维护刑事实体 法律秩序。由于刑事犯罪的社会危害性较之民事违法行为和行政违法行为更大，直 接影响到不特定多数人的人身财产安全以及社会公共利益，所以刑事诉讼所涉及的 刑事案件从整体来看都直接影响到社会公共利益，的确可以将其归类为公益诉讼。 不过，由于刑事诉讼本身整体性涉及公共利益，那么在刑事诉讼领域中进行公益诉 讼的划分就无特殊的价值和意义。从世界诸多国家学术界对公益诉讼的分析而言， 15 也鲜有将刑事诉讼纳入到公益诉讼范畴的做法。因此，本文将刑事诉讼排除在公益 诉讼体系之外。 在民事公益的研究领域，虽然有学者认为民事诉讼中并不存在公益诉讼，不过 这一观点事实上已为国内外的司法实践所否定。民事诉讼不仅可以成为保护个人利 益的场所，同样也可以担当保护公共利益的重任。我们认为，民事公益诉讼就是指 特定的国家机关、社会团体和相关公民根据法律规定，针对侵犯社会公共利益的民 事违法行为，向法院提起民事诉讼，由法院通过司法程序追究违法行为并籍此保护 和捍卫公共利益的一种法律制度。 9 行政诉讼中既有为保护个人利益的请求，也可能包含为公共利益的请求，因此 行政诉讼中存在行政公益诉讼，对此学术界己形成共识。然而，各国行政公益诉讼 的范围并不一致，甚至存在着很大的差异。总体而言，行政公益诉讼有着巨大的发 展空间。在我国，行政公益诉讼并无明确的法律根据。近年来，行政诉讼实践中也 出现了不少要求保护公共利益的诉讼，这样案件要么被法院拒之门外，要么以败诉 告终，尚无成功的先例。 所以，按照诉讼指向的被告不同，公益诉讼可以分为民事公益诉讼和行政公益 诉讼。10就行政公益诉讼而言，现行的行政诉讼只能由直接利害关系人提起，仅在直 接保护受害人利益（私益）的同时，连带起到保护公益的作用。如果直接利害关系 人不提起诉讼，即使在侵害私益的同时连带了侵害了公益，也无法通过行政诉讼保 护受到侵害的公益。如果只是侵害了公益而未直接侵害私益，那就更不可能运用行 政诉讼来保护公益。按照这样的制度安排，行政诉讼的公益保护功能就非常有限。 本文正是为了弥补现行行政诉讼法的这种立法缺陷，而试图开辟一条新的诉讼途径。 9 张艳蕊： 民事公益诉讼制度研究北京大学出版社 2007 年版，第 25 页。 10 也有学者依违法行为违反的法律部门不同，将公益诉讼分为刑事公益诉讼、经济公益诉讼、行政公益诉讼、 劳动公益诉讼等。参见韩志红，阮大强新型诉讼公益诉讼的理论与实践 ，法律出版社，1999 年版，第 29 页。 16 第二节 行政公益诉讼的涵义和特征 一、行政公益诉讼的涵义 第二节 行政公益诉讼的涵义和特征 一、行政公益诉讼的涵义 公益诉讼最早可溯至罗马法，在罗马法程式诉讼中，有公益诉讼（public interest litigation）与私益诉讼（actiones privatae）之分，后者乃保护个人 所有权利的诉讼，仅特定人才可提起；前者乃保护社会公共利益的诉讼，除法律有 特别规定者外，凡市民均可提起。现代法关于公共利益的保护，由公务员代表国家 履行之。罗马当时的政权机构，远没有近代这样健全和周密，仅仅靠官吏的力量来 维护公共利益是不够的，故授权市民代表社会集体直接起诉，以补救其不足。公诉 又分市民法公诉和大法官法公诉。前者是由市民法所规定，被告所付的罚金归国库， 但起诉者可得一定奖金。如果对同一案件有数人起诉，则由法官选择一人为原告。 11 公益诉讼又被称为罚金诉讼（quitam ） 、民众诉讼（action populares） 。意大利 罗马法学家彼德罗彭梵得指出:“人们称那些为维护公共利益而设置得罚金诉讼为 民众诉讼，任何市民均有权提起它。受到非法行为损害（即使只是私人利益受损） 的人或被公认较为适宜起诉的人具有优先权。 ” 12 公益诉讼，虽早在古罗马就已存在，但引起广泛关注却是在 20 世纪。随着高科技 的迅速发展，人们的生产、生活日益社会化，现代社会的政府广泛地干预社会的教 育、卫生、经济、文化、福利事业，管理范围不断扩大，行政权力不断膨胀，行政 行为侵害公共利益的可能也在加大。世界主要法治国家都建立了类似的公益诉讼制 度，诸如民众诉讼、公民诉讼等等。尽管各国理论界和实务界称呼不一，但是其内 涵大致相当。国内有学者将公益诉讼定义为任何组织和个人都可以根据法律授权， 就侵犯国家利益、社会公共利益的行为提起诉讼，由法院依法处理违法之活动。 13 对于行政公益诉讼的概念， 有学者认为行政公益诉讼是指当行政主体的违法行为或 不法行为对公共利益造成侵害或有侵害之虞时，法律允许无直接利害关系人为维护 11 周枬： 罗马法原理 ，商务印书馆 1996 年版，第 886887 页。 12 意彼德罗彭梵得著，黄风译： 罗马法教科书 ，中国政法大学出版社 1992 年版，第 92 页。 13 韩志红、阮大强： 新型诉讼一经济公益诉讼的理论与实践 ，法律出版社 1999 年版，第 27 页。 17 公共利益而向法院提起行政诉讼的制度。 14也有学者认为公益行政诉讼就是指公民为 维护公益，就无关自己权利及法律上利益的事项，对于行政主体的违法行为而提起 的行政诉讼。对于行政公益诉讼抑或公益行政诉讼的界定，依笔者理解，行政公益 诉讼是公益诉讼的一个分支，是公益诉讼在行政审判领域内的表现形式。行政公益 诉讼在具备公益诉讼的共性的同时也有其自身的特殊性。笔者认为行政公益诉讼是 指公民、公益性团体或者特定的国家机关（检察机关）认为行政主体的违法行为侵 犯国家、社会公共利益，根据法律授权而向法院提起行政诉讼的制度。 二、行政公益诉讼的特征 二、行政公益诉讼的特征 综观各国行政公益诉讼的新发展，我们不难发现虽然行政公益诉讼在各国的表 现形式和称谓不尽一致，但却有着许多共同的法律特征。归纳起来主要有以下几个 方面： （一）起诉主体的广泛性。 在我国现有民事诉讼、行政诉讼、刑事诉讼三大诉讼制度中除了刑事诉讼的公 诉外，原告都必须是和案件有直接利害关系的当事人。 中华人民共和国民事诉讼法第 108 条规定起诉必须符合的四个条件中，第 一个条件就是“原告是与本案有直接的利害关系的公民、法人和其他组织” 。有资格 作为原告向法院提起民事诉讼的人，必须是本案实体权利的享有者。只有当事人因 自己的民事权益受到侵犯，或者与他人发生争议，才能以原告的资格向人民法院提 起诉讼，请求人民法院保护其合法权益。与案件没有直接利害关系的人无权向人民 法院提起诉讼。所以“王英诉白酒案”15最终只能以败诉告终。 刑事诉讼除公诉案件外，自诉案件是指被害人及其法定代理人为追究被告人刑 事责任，而向法院直接提起诉讼的案件。根据中华人民共和国刑事诉讼法第 170 14蔡虹、梁远： 行政公益诉讼研究 ，载诉讼法理论与实践 （下）2001 年版，第 483 页。 马怀德： 公益行政诉讼一维护公共利益的司法方式 ，载 2001 年 11 月 25 日检察日报 15 河南舞钢市中学教师王英的丈夫因喝“富平春”酒过量，抢救无效死亡。1998 年王英到漯河中级人民法院， 将“富平春”酒厂告上了法庭，要求酒厂标贴警示、写明成分，并要求因被告标示不明将引发了急出血坏死性胰 腺炎，误导消费者应赔偿原告丈夫死亡造成的经济、精神等损失共计 60 万元。一审、一审法院都作出了驳回诉 讼请求的判决。 18 条的规定，自诉案件包括三大种类，在这三大种类中，原告也必须是本案的被害人， 即有直接利害关系的人。不是本案的被害人，无权向人民法院提起诉讼。 中华人民共和国行政诉讼法第 41 条规定起诉必须符合的四个条件中的第一 个条件也是 “原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、 法人或者其他组织” 。 具体讲，原告与被诉具体行政行为必须具有直接的利害关系，即原告必须是可诉具 体行政行为所引起的法律后果的实际承受者。但是与具体行政行为有利害关系的公 民和组织，并非在任何情况下都有起诉资格，只有在可诉的具体行政行为侵犯了其 自己的合法权益时才能起诉。 综上所述，我国现行的民事诉讼、刑事自诉、行政诉讼虽然有质的差别，但起 码有一点是相同的，那就是他们都是为保护个人或社会组织自身的合法权益而进行 的诉讼；只有直接利害关系人才能提起。 与一般的行政诉讼制度相比，行政公益诉讼中的原告并不局限于具体的合法权 利或财产受到损害的特定人，与案件无直接利害关系的任何组织或个人也可以作为 行政公益诉讼的原告，代表国家提起诉讼，这是行政公益诉讼的重要特点。在行政 公益诉讼制度里，起诉资格的真正问题是“申请人是否能表明一些实质性的不负责 任或滥用职权，而不是是否涉及他的个人权利或利益。 16任何人只要其利益受到了所 指控的违法行为的不利影响就具备了原告资格，而不管这种利益是人身利益、经济 利益还是其他利益。 （二）利害关系的不特定性。 这种利害关系的不特定性主要表现在两个方面。 一方面，在普通的行政诉讼中，受到行政主体违法行政行为侵害的往往是法定 的合法权益，而在行政公益诉讼中，违法行政行为侵犯的对象是公共利益，对于普 通的公民或团体而言，往往只有不利影响，而无直接利益上的损失。即便个案中该 行政行为在侵犯公共利益的同时也触及相对人的直接利益，法律仍然允许在该相对 人不愿、不敢或不便提起诉讼时，普通公民或团体为了公共利益之维护而向法院提 16 转引自王敏编译韦德的第七版（行政法）和最近英国行政法的发展 ，载自行政法学研究1997 年第 3 期。 19 起行政公益诉讼。如某文化局批准一个进行色情演出娱乐总汇在一个小学旁边开业， 这个批准行为对未去观看的人来说虽然没有直接的权益受到侵犯，但也允许普通公 民或团体起诉。 另一方面，民事诉讼、行政诉讼、刑事诉讼一般必须以客观存在的已发生的损 害事实为依据，而行政公益诉讼中，违法行政行为侵犯的对象是公共利益，各国大 多允许公民在行政行为做出后实际损害发生前，对违法行政行为将来可能造成的不 利后果提起行政公益诉讼，以防患于未然，但以该种损害明显会发生为前提。如， 某市陵园管理局打算在一个国家级保护山林顶上建一观景台， 该市规划局作出了 “允 许建立观景台”的规划许可。此时，市规划局的许可行为对国家保护山林的损害虽 然还未形成，但也可以提起诉讼。这样做的原因当然是为了保护国家利益，因为一 旦国家利益受到损害，其中很多损失是无法弥补的。鉴于行政违法行为会给国家和 社会带来严重的后果，因此，法律必须防微杜渐，把行政违法行为消灭在萌芽状态， 而不能让它“开花、结果” 。 （三）可诉对象的双重性。 行政公益诉讼中的 “违法行政行为” ， 并不仅仅只针对行政主体的具体行政行为， 若是行政主体的抽象行政行为侵犯了公共利益，普通公民或团体亦可以对此抽象行 政行为提起诉讼。从绝对意义上讲，任何一个行政行为都有可能对公共利益产生影 响，因为行政机关的职能就是对社会事务进行组织管理，它的任何行为都是与公共 利益相关的。但是如果行政机关是针对特定对象所作的行政行为，首先受到影响的 是特定的对象，则受影响的特定对象一般会基于自身利益的考虑而主动将该行政行 为引入行政诉讼程序。对于不针对特定对象的抽象行政行为，往往没有特定的对象， 但很可能对公共利益产生较大的影响，如某政府部门批准在本地允许产生大量污染 废气的机动车辆领取牌照、并上路行驶，这将对环境问题造成重大影响，从而对本 地的居民的健康都会产生影响，因而本地的任何一个普通公民或团体都有应当权对 该政府部门的决定提起行政公益诉讼。 （四）受案标准的严格性。 行政公益诉讼制度是适应当代行政的发展而产生的，对于保护一般经济力量较 20 弱的公民的权益和公共利益都是非常有效的。但必须对行政公益诉讼的受案标准进 行严格控制。因为如果对行政公益诉讼的受案标准不加控制的话，法院很可能会被 雪片一样飞舞而来的行政诉状所埋没，即使是极力支持扩大原告资格范围的丹宁也 认为“法院不愿意倾听多管闲事人的意见” 。严格行政公益诉讼受案范围，是为了有 效地防止原告滥用诉权，影响行政行为的效率。因此，日本的民众诉讼限于选举资 格、居民诉讼等 5 种形式，美国的“私人检察官”理论也往往只在一般纳税人、普 通消费者、同业竞争人、共同环境居住者中发挥效应。 （五）原告在胜诉后应得到国家的奖励。 在行政公益诉讼中，原告起诉行政违法行为的动机一般主要有两个方面： 一是为了惩恶扬善，追求社会正义。 “自从人类社会产生正义以来，正义一直被 视为人类社会的美德和崇高理想。法律也一直被视为维护和促进正义的艺术或 上具。 ” 17德国法学家鲁道夫施塔姆勒曾指出： “任何法律都应追求正义的实现这一 目标，即实现在某地某的条件下所可能实现的有关社会生活的最完美的和谐。 ” 18 正因为正义是法律的实质和宗旨，因此违反法律，就意味着对社会正义和秩序 的践踏。原告起诉行政违法行为主要是对正义的追求，对完美、和谐的社会生活的 需要，要求司法机关惩恶扬善，维护公共利益不受侵犯。这种“国家兴亡，匹夫有 责”的爱国精神，追求正义的勇气和胆量，国家主人翁的责任感应当给予奖励，只 有这样才能形成良好的社会风尚。 二是为获得奖励，追求一定的利益。马克思、恩格斯曾指出： “人们奋斗所争取 的一切都同他们的利益相关。 ” 19利益在推动或抑制人们的行为中，扮演着极为重要 的角色。在民事诉讼、刑事自诉和行政诉讼中，原告都是为了保护自己的人身、财 产利益而起诉的。行政公益诉讼的原告作为社会成员，受自身价值观的支配，有为 维护社会整体利益而斗争的积极性，哪怕这种斗争会使自己的直接物质利益受到损 失。与此同时，也可能有为自己直接获得物质利益而诉讼的动机，只要这种动机有 利于实现社会正义，就应该予以鼓励和支持。施塔姆勒就认为： “法律所追求的正义 17 转引自杜飞进著： 论经济责任人民出版社 1990 年版，第 39 页。 18 张宏生、谷春德主编： 西方法律思想史 ，北京大学出版社 1990 年版，第 354 页。 19 转引自马克思、恩格斯全集第 1 卷，第 82 页。 21 实现即社会生活的最完美的和谐，只有将个人的欲望与社会的目标相适应才能达到。 有助于达到这一目标的规则就是正义，否则就是非正义的。 ” 20 20 同注 13，第 354 页。 22 第二章第二章 行政公益诉讼立法比较行政公益诉讼立法比较 第一节 行政公益诉讼域外立法 第一节 行政公益诉讼域外立法 随着时代的前进， 公益诉讼制度也在不断的发展完善。 尤其是 “二战” 之后， “保 护人权，维护社会共同利益”成了各法治国家法律制度发展的共同方向。以保护国 家利益、公共利益为核心的公益诉讼制度自然受到了各国的关注，而且已经逐步由 罗马时期的简单公益诉讼发展为包含民事、刑事、行政、劳动、经济等各类公益诉 讼的新的公益诉讼制度。受本文篇幅所限，在此只探讨典型现代法治国家中行政公 益诉讼制度。由于各国的法律制度、历史背景等各不相同，所以对本文所称的“行 政公益诉讼制度” ，各国的称谓及法律规定也各不相同。如美国称“私人检察总长制 度” “纳税人诉讼” ，日本称“民众诉讼制度” 。有的国家有明确的法律规定，如日本、 美国。有的国家虽然没有明确的法律规定，但却有丰富的理论和实践，如英国、加 拿大。本文认为，到底应对这一制度冠以什么样的名称，并不是最重要的问题，关 键在于我们抓住了这一制度的核心。 一、英国 一、英国 在英国，没有一种诉讼被特别地赋予行政公益诉讼的名称，公民认为公共权利 机构的行为侵犯其合法权益的时候，是通过请求检察总长向普通法院提起司法审查 或借用检察总长的名义向普通法院提起司法审查或在检察总长拒绝出借其名义的情 况下直接向普通法院提起司法审查的途径解决的。由此，我们可以将英国的行政公 益诉讼归纳为两大类，即检察总长制度和公民私人独自起诉制度。 （一）检察总长制度 基于国家必须保证公共机构、公共信托组织与慈善机构不得超越或滥用其权力 23 或基金，必须减少公害，防止法律遭到蔑视，英国设立了检察总长，代表国家，为 了普通的公共利益而维护法律。检察总长既可以为了公共利益主动请求司法审查， 也可以在私人没有起诉资格时帮助私人申请司法审查。应检察总长的请求，法院可 以遏止这些滥用权力的行为。检察总长代表国家总是有这方面的起诉资格，而且不 存在任何争议。在许多情况下，检察总长可以把名字出借给请求人，检察总长是否 出借由他自己判断。至于他在这方面到底遵循什么原则，这不得而知。 21 （二）公民私人起诉制度 英国关于公民私人向法院提起行政公益诉讼的理论和实践非常丰富。这种理论 和实践是英国在长期的司法改革中完成的。因为同美国一样，英国的诉讼法不是由 国会制定的，而是由法院制定的。十九世纪的时候，法院采取“直接利害关系”原 则来审查起诉者是否具有原告资格，在这一原则下，起诉者只有在自身的合法权益 受到侵害的情况下，才有可能启动司法审查程序。但是随着现代行政法的发展，到 了二十世纪，这种严格的“直接利害关系”原则，受到了人们的质疑和挑战，人们 逐渐认识到作为公法的行政法，除了和私法一样保护个别公民的权利外，也要促进 公共利益，倘若限制公民只在权利受到侵害时才能起诉，不仅混淆公法关系和私法 关系的性质，而且过分束缚法院对公共机构违法行为的监督，不符合现代行政法发 展的趋势。因此，英国法官认识到法律必须设法给没