（环境与资源保护法学专业论文）林业行政执法问题研究.pdf

摘要 摘要 跨入新世纪，我国进入全面推进可持续发展战略、建设小康社会的社会主义现代化 建设发展新阶段。党的十六大把“可持续发展能力不断增强，生态环境得到改善，资源 利用效率显著提高，促进人与自然的和谐，推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生 态良好的文明发展道路”，确定为全面建设小康社会的重要内容和奋斗目标。森林资源作 为陆地生态系统保护的主体和可持续发展的主要物质基础之一，在整个奋斗目标的实现 中发挥着重大的作用。所以我们要全面加强对森林资源的保护，促进森林资源的可持续 发展，从而建立完备的林业生态体系和发达的林业产业体系。 林业行政执法是依法治林、保护森林资源可持续发展的重要实现途径，是国家林业 法律法规、政策得以贯彻执行的主要手段。充分认识和加强林业行政执法部门的执法职 能，强化林业行政执法力度，最优配置林业行政执法资源，对于实现林业建设总体目标、 促进各项林业事业的发展具有重要理论意义和现实价值。 本文从理论上对林业行政执法的概念和特征进行界定，回顾分析建国以来我国林业 行政执法的发展历程和运行现状，指出目前林业行政执法中存在的问题和缺陷，从执法 体制、执法程序、执法监督三个方面对加强我国林业行政执法建设提出初步构想和建议： 执法体制是执法权力正确行使的基础。要重新理顺林业行政执法体制，在公益林方 面探索建立垂直管理体系；同时集中林业行政执法权，组建林业综合行政执法机构：重 新理顺森林公安的管理体制，彻底解决目前森林公安在管理体制、人员编制、执法经费 等方面存在的问题。 执法程序是执法权力正确行使的关键。要从林业行政执法的听证程序、回避程序、 执法公开程序、时效程序等方面切实加强林业行政执法程序建设，保证林业行政执法实 现程序公平和程序正义。 执法监督是执法权力正确行使的保障。要理顺林业行政执法监督体制，成立专门的 林业行政执法监督机构，真正保证执法监督机构从中立的角度对执法工作做出客观公正 评价；同时要健全林业行政执法监督的具体监督制度，实现执法监督的制度保障。 关键词：行政执法林业行政执法问题研究 a b s t r a c t s t r i d i n gi n t ot h en e wc e n t u r y , o u rc o u n t r ye n t e r st h en e ws t a g et h a ta d v a n c e st h es t r a t e g yo f s u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n ta n dc o n s t r u c t st h ew e l l - o f fs o c i e t yi na na l l - r o u n dw a yt ob u i l dt h es o c i a l i s t m o d e r n i z a t i o n t h e l 6 t hc o n f e r e n c eo fc p cd e c i d e st h a tb u i l d i n gaw e l l - o f fs o c i e t yi st h ei m p o r t a n t c o n t e n ta n do b j e c t i v et os t r u g g l ef o r ：s u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n ta b i l i t yi ss t r e n g l 【h e n e dc o n s t a n t l y t h e e c o l o g i c a le n v i r o n m e n ti si m p r o v e d t h ee f f i c i e n c yo fr e s o u r c eu t i l i z a t i o ni si m p r o v e dn o t a b l y t h e h a r m o n yo fp e o p l ea n dn a t u r ei sp r o m o t e d t h ep r o d u c t i o ni sd e v e l o p e d l i f ei sr i c h e c o l o g yi s h a r m o n i o u s t h er e s o u r c eo ff o r e s ti so n eo ft h em a i nm a t e r i a lb a s e st op r o t e c tt h es y s t e mo fl a n d e c o s y s t e ma n ds u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n t i t ，l a y sa ni m p o r t a n tr o l et or e a l i z et h eg o a lt h a tw ea r e s t r i v i n gt o w a r d s ow es h o u l ds t r e n g t h e nt h ep r o t e c t i o no ft h ef o r e s tr e s e r v e si na na l l r o u n dw a y , a n d p r o m o t et h es u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n to fi t t os e tu pac o m p l e t ef o r e s t r ye c o s y s t e ma n dad e v e l o p e d f o r e s t r yi n d u s t r y ss y s t e m t h ee n f o r c e m e n to ff o r e s t r y sa d m i n i s t r a t i v el a wi sa ni m p o r t a n tw a yt om a n a g ef o r e s t sb yl a w a n dt oc o n s e r v et h ef o r e s tr e s o u r c e i ti st h em a i nm e a n st h a tn a t i o n a lf o r e s t r y sl a w sa n dp o l i c yc a nb e c a r r i e do u t t op e r f e c tt h es y s t e mo ft h ee n f o r c e m e n to ff o r e s t r y sa d m i n i s t r a t i v el a w ，s t a n d a r d i z t f o r e s t r y s a d m i n i s t r a t i v el a we n f o r c e m e n t p r o c e d u r e ，s t r e n g t h e nf o r e s t r y s a d m i n i s t r a t i v e l a w - e n f o r c i n gs u p e r v i s i o n ，a n dd i s p o s ef o r e s t r ya d m i n i s t r a t i v el a we n f o r c e m e n tr e s o u r c eo p t i m a l l y 妹 t h e o r e t i c a l l yv a l u a b l ea n dr e a l i s t i c a l l ym e a n i n g f u lf o rr e a l i z i n gt h eo v e r a l lg o a la n dp r o m o t i n g 治- d e v e l o p m e n to fe v e r yc a u s eo ff o r e s t r y i nt h i st h e s i s ，t h ea u t h o rd e f i n e st h eb a s i cc o n c e p t sa n dm a i nc h a r a c t e r i s t i c so f t h ee n f o r c e m e n to f f o r e s t r y sa d m i n i s t r a t i v el a wi nt h e o r ya n da n a l y s e st h ed e v e l o p m e n ta n da c h i e v e m e n t so fo n e c o u n t r y se n f o r c e m e n to ff o r e s t r y sa d m i n i s t r a t i v el a w t h ea u t h o rp o i n t so u tt h ep r o b l e m sa n dt h r d e f e c t se x i s t i n gi nt h ee n f o r c e m e n to ff o r e s t r y sa d m i n i s t r a t i v el a wa tp r e s e n t a n dc o n c e i v e sm x p r i m a r yi d e a sa n ds u g g e s t i o n so fp e r f e c t i n g t h ee n f o r c e m e n to ff o r e s t r y sa d m l n i s t r a t i v et a w “q m t h r e ea s p e c t st h a ta r et h es y s t e mo fl a we n f o r c e m e n t ，t h ep r o c e d u r eo fl a we n f o r c e m e n t ，l a w - e n f o r c i n g s u p e r v i s i o n t h el a we n f o r c e m e n ts y s t e mi st h ef o u n d a t i o nt of u l f i l lt h ep o w e rr i g h t i ti sn e c e s s a r ya n f i i m p o r t a n tt om a k e t h ee n f o r c e m e n to ff o r e s t r y 。sa d m i n i s t r a t i v el a ws y s t e mi no r d e ra g a i na n de x p i e i c t h es y s t e mo fm a n a g i n gv e r t i c a l l yi np u b l i cw e l f a r ef o r e s t m e a n w h i l e i ti st h es a m et oc o n c e n t r a t e 十h p e n f o r c e m e n to f f o r e s t r y s a d m i n i s t r a t i v el a w ,s e t u p t h e c o m p r e h e n s i v ea d m i n j s t r a “v p i a e n f o r c e m e n ta g e n c yo ft h ef o r e s t r ya n dm a k em a n a g e m e n ts y s t e mo ff o r e s t p o l i c ef u n c t i o nw e l li l t o r d e rt os o l v et h ep r o b l e m se n t i r e l yo rt h ea s p e c t so fs y s t e m ，c o m p l e m e n t , t h ec o s to fl a we n f o r c e m e n a n ds o o n e n f o r c e m e n tp r o c e d u r ei st h ek e yt oe n f o r c i n gt h ep o w e ro ft h el a w t h ep r o c e d u r eo ft h e n f o r c e m e n to ff o r e s t r y sa d m i n i s t r a t i v el a wm u s tb es t r e n g t h e n e df r o ms o m ea s p e c t so fh e a r i n g p r o c e d u r e ，w i t h d r a w i n gp r o c e d u r e ，d i s c l o s i n gp r o c e d u r ea n dp r e s c r i p t i o np r o c e d u r et or e a l i z e 拈， j u s t i c eo ft h ep r o c e d u r e t h el a w - e n f o r c i n gs u p e r v i s i o ni st h eg u a r a n t e et oe n f o r c et h el a w s u p e r v i s i o ns y s t e mo ft h e e n f o r c e m e n to ff o r e s t r y sa d m i n i s t r a t i v el a wi sm a d ei no r d er t h es p e c i a la d m i n i s t r a t i v el a w e n f o r c e m e n ts u p e r v i s o r yo r g a ni se s t a b l i s h e dt or e a l l yg u a r a n t e et h a tt h es u p e r v i s o r yo r g a nm a k e s o b j e c t i v ej u s ta p p r a i s a lo nt h el a w - e n f o r c i n gw o r k t h ec o n c r e t es u p e r v i s o r ys y s t e mi sp e r f e c t e dt o r e a l i z et h eg u a r a n t e es y s t e mo f s u p e r v i s i o n k e y w o r d s a d m i n i s t r a t i o nb yl a wt h ee n f o r c e m e n to fa d m i n i s t r a t i o n t h e e n f o r e e m e n to ff o r e s t r y sa d m i n i s t r a t i v el a w 1 1 背景及研究意义 1 绪论 林业是我国现代化建设的重要组成部分，发达的林业是国家富足、民族繁荣、社会 文明的标志之一。改革开放以来，我国的造林绿化事业进入了一个快速发展的新阶段， 取得了巨大的成就。根据第五次森林资源清查结果统计，我国林业用地面积合计2 6 3 2 9 、 4 7 万公顷，森林面积1 5 8 9 4 、0 9 万为公顷，全国森林覆盖率为1 6 5 5 。其中，经济林覆 盖率为2 1 1 ，竹林覆盖率为0 4 5 ；活立木总蓄积量1 2 4 8 7 8 6 3 9 万立方米，森林蓄积 量1 1 2 6 6 5 9 1 4 万立方米；全国合计针叶林面积6 9 8 5 7 9 万公顷，蓄积量6 3 2 6 7 0 8 6 万立 方米；阔叶林面积6 4 4 9 7 8 力公顷，蓄积量4 9 3 9 8 8 万立方米。截至2 0 0 3 年，我国人工 林保存面积达3 4 2 5 万公顷，居世界第一位。 但是，随着我国经济发展和人口增长，林区生态环境不断恶化，林地流失问题逐渐 暴露，资源的可持续发展面l 晦着严峻的考验。我国林业多年积累的问题十分突出具体 讲有六个问题：一是沙灾严重。全国荒漠化土地占国土面积的2 7 3 ，而且每年还以2 4 6 0 平方公里的速度增长。强沙尘暴天气由5 0 年代的5 次增加到9 0 年代的2 3 次，发生频率 越来越高，涉及范围越来越广，造成的危害越来越严重。1 9 9 8 年4 月，西北1 2 个地、州 遭受沙尘暴袭击，直接经济损失8 亿元。内蒙古鄂托克旗1 0 年间流沙压埋房屋、棚圈5 5 0 0 多间，近7 0 0 户村民被迫迁移他乡。二是造成了国土资源的巨大损失，严重制约可持续 发展。全国每年流失的土壤总量达5 0 多亿吨；全国每年因水土流失而损失的养分相当于 4 0 0 0 万t 化肥，这对一个农业大国来说无疑是个十分严重的问题。建国以来，我国因沟 壑侵蚀、表土冲刷和水冲沙压损失的耕地超过2 6 7 万公顷。三是旱灾严重。由于森林、 湖泊、湿地的蓄水功能剧减，水资源损失严重，造成严重干早。1 9 9 8 年全国水量收入总 量为3 4 3 万亿立方米，支出项的入海水量和出国境水量总计达2 9 5 万亿立方米，8 6 的 水量白白流失。5 0 年代年均受旱灾农田0 0 8 亿公顷，9 0 年代年均达到0 2 5 亿公顷。1 9 7 2 年黄河发生第一次断流，1 9 9 7 年断流2 2 6 天。四是水灾严重。5 0 0 多年，长江流域发生 过5 3 次大洪水，近5 0 年来每3 年就出现一次大涝。为什么我国水灾频繁而且损失惨重， 主要原因不是降水量的变化。而是江河上游森林破坏、江河、湖泊、水库严重淤积。有 人形象地比喻说，洪水成灾不是雨多了，而是装水的“盆”小了。由于泥沙淤积，全国 8 2 万座水库总库容损失1 3 ；5 0 年代以来，长江中下游湖泊面积消失了4 5 ，损失蓄水容 积5 6 0 多亿立方米。“水盆”缩小，一遇暴雨必然泛滥成灾。1 9 9 8 年长江特大洪水造成了 3 0 0 0 多人死亡，1 6 0 0 多亿元的经济损失。全国共动员3 0 多万子弟兵和近2 0 0 万民工抢 险，影响了正常的生产和生活秩序。血是野生动植物种破坏严重。我国动植物种的 1 5 2 0 处于濒危状态，高于世界平均1 0 一1 5 的水平。六是森林资源承受的压力加 重。我国人均木材消耗量仅为0 1 2 立方米，世界平均水平为o 6 8 立方米全国人均消耗木 材每增长o 1 立方米，需要增加木材1 3 亿立方米。i l l 改革丌放之后，随着“依法治国”战略的实施，我国一系列有关森林保护和经营利 l 缃沦 用的林业法律制度逐步建立起来。1 9 7 9 年的中华人民共和国森林法( 试行) ( 以下简 称森林法( 试行) ) 以及1 9 7 8 年的关于刀：展全民义务植树活动的决议两个林业法 律法规的f 式颁布，标志着我国林业建设进入了法制化的轨道。近2 0 年来，我国已经形 成了由法律、行政法规、地方性法规、部门规章、地方政府规章以及各种舰范性文件组 成的比较完备的林业法律体系。初步统计表明，现行的与林业直接相关的法律有两部( 森 林法和野生动物保护法) ，行政法规( 如森林法实施条例等) 近2 0 件，林业部 门规章6 0 多件，地方性法规和规章达2 0 0 多件，其他国家级和省级规范性文件多达1 0 0 0 多件。与林业相关的法律法规如环境保护法、村民委员会组织法、土地管理法、 水土保持法、草原法、农业法、农业技术推广法、防洪法等近百条，各种 规范性文件多达2 0 0 0 多件。由此可见，我国在林业保护和林政管理方面的立法已经比较 完整和详细，在这种形势下，大力加强对林业行政执法问题的研究，已经成为林业法治 建设研究的新中心和新重点，完善林业行政执法对加强林业法治、实行依法治林，具有 十分重要的理论意义和实践意义。 首先，研究林业行政执法具有一定的理论意义。林业行政执法的核心是林业行政权 的配置和运作，涉及到行政法的许多重要理论问题，如行政主体理论、行政行为理论、 行政程序理论、行政监督理论。但是长期以来，我国行政法学界一直关注行政法的基础 理论、行政行为、行政程序和行政救济理论，忽视了对行政权本身及其与行政行为之间 关系的研究；对行政权的控制方面研究较多，对如何发挥行政权的积极作用研究不够， 而这恰恰是强调服务与合作的现代行政法理念的关键。所以，林业行政执法研究表面看 是实践问题，实质上却是理论问题。 其次，研究林业行政执法具有重要的现实意义。建立比较完备的林业生态体系和比 较发达的林业产业体系，是社会主义市场经济条件下我国林业建设的总体目标。充分认 识和加强各级林业行政主管部门的行政执法职能，强化林业行政执法力度，对于实现林 业建设总体目标，促进各项林业事业的发展，具有重要的保证作用。随着改革开放的深 化和社会主义市场经济体制的逐步建立以及经济建设的持续、快速、高效发展，林业的 固有属性己日益被人们所认识：今天的林业，既是项重要的产业，又是项重要的公 益事业，是集一、二、三产业于一体的综合性行业，兼有经济效益、生态效益和社会效 益。依法治林、强化林业法治建设，是实现三种效益协调发展的最根本保证。林业法治 建设中的林业行政执法既是最薄弱的环节，又是依法治林最关键的环节。只有通过科学 的、规范的行政执法才能使林业法律法规从文本规定转化为人们的实际行为规范；使林 业立法所确认的相对人的权利从“应然”变成“实然”；使林业法制设计从静态设计转化 成动态建构，从而实现林业建设总体目标，促进各项林业事业的不断前进，实现我国森 林资源的可持续发展，真f 建立起以森林植被为主体的国土生态安全体系，建设山川秀 美的生态文明社会。 1 2 国内外的研究进展 可以说国内外的环境法学界已经开始关注环境与资源的行政执法问题，并展开了一 定程度的理论研究和理论探讨。 1 绪论 从国外对环境与资源执法的研究情况来看，许多国家的环境法学界对此的研究都取 得了比较大的进展，提出了比较先进的执法理念。美国学者提倡将市场机制引入环境与 资源的执法手段领域，将环境利益引人生产者的成本中。提倡执法信息公开，主张对环 境与资源的监测、评价和报告应向公众公丌。如政府可以通过散发或寄送指导手册等宣 传品，向公众宣传污染的原因和影响，污染对人体健康和环境的短期、长期效应和社会 成本资源的消耗和发展储备情况，从而提高公众的坏境与资源保护意识，引发公众对 环境与资源损害的关注和支持。1 2 】 只本在新一轮行政改革后，已经逐步放宽对经济活动的限制，在环境与资源执法领 域更加注重行政合法和严格执法，以及提高公务员的道德水准。在此前提下，日本环境 法学者在环境与资源行政执法问题研究上重心发生了转移。学者们提出，环境与资源行 政执法应当非常注重执法的公平、公f ，应当重视行政执法程序，提高行政活动的透明 度。同时应当依照国家公务员法严格管理公务员，注重公务员的道德建设。1 3 j 一些 日本学者强调非强制性的行政执法行为在环境与资源行政执法中的特殊作用，主张大力 发展这类非强制性的行政执法行为。【4 】在日本这类非强制性的执法行为主要体现在环境 与资源的行政指导行为上。学者们认为在环境与资源改善和发展过程中，政府应该每隔 一段时间都要发表一个被称作“预测”的、“给国民增加信心”的环境与资源发展计划， 尤其在自然资源的发展领域，政府应指导大家优先发展哪些产业，如何选择迅速发展选 定产业的最佳方案，监督并指导部门内的竞争，以保证这些自然资源产业得到健康和有 序的发展。 俄罗斯的环境与资源行政执法观念也发生了重大的转变。学者们认识到，随着市场 经济的渐进，作为自然资本的自然资源和环境迟早会同后天资本一样，从政府供给逐步 转为市场供给。虽然由国家政府统一管理统一供给自然资源的管理机制，在过去环境保 护和管理中起过不可否认的作用，但由于俄罗斯固力的限制，有时只能通过国家行政手 段强制将环境管理和保护工作进行下去，该局限性已日趋明显。所以在这种条件下，应 更加重视运用经济手段来调整环境资源管理与保护关系，加强对自然资源利用和环境保 护的经济调整，在环境与资源执法中补充新的方法和机制。俄罗斯学者们也同样指出， 在环境与资源行政执法中应贯彻公开原则和公众参与原则，公开决策过程，办事程序及 有关技术规范文件、定期发布真实环境状况公报，通过大众媒体和其他方式将国家生态 鉴定结论公之于众，向社会公众个人提供环境咨询和指导意见。 在国内，我国的环境法学者也对环境与资源行政执法问题展丌了深入而持久的研究， 并取得了丰硕的理论成果。学者们指出，当前坏境与资源法治建设中存在的最大问题是 “有法不依，执法不严”，这虽然是我国法治建设巾的通病，但在环境行政执法活动中尤 为突出。进而大家都对环境与资源执法闽题为何存在进行了探讨和分析，从市场机制、 环境与资源保护立法、执法主体、执法程序、执法监督等角度指出了原因所在。同时学 者们对如何改进和完善环境与资源行政执法提出了系列的法律建议和法律对策。如在 环境与资源立法方面主张完善现行环境保护法规，加强各项环境与资源法律制度之间的 协调性、统一| 生、互动性。各项制度应能发挥整体效应其执法成果将会大于各单项制 度。而整体效应的发挥有赖于各项制度的互相坍调。从执法运行角度学者们指出环境与 资源执法的执法程序建没应浚加强，统一执法程序制度舰范，使环境与资源执法程序法 j 绪沦 制化、规范化、程序化。从执法监督角度，学者们指出坏境与资源执法方面应该完善执 法监督建设，从执法监督的体制、监督对象、基本监督制度等方面全方位对环境与资源 执法活动进行监督和管理。 综上所述，国内外的环境法学界对环境与资源执法问题已经丌展了深入而系统的研 究并取得了可喜的理论成果，但对作为环境与资源行政执法下位概念的林业行政执法问 题开展的研究还不够深入。国内目前的对林业行政执法问题研究大多停留在对林业法律 法规和林业行政执法基本内容和基本知识的介绍上，对林业行政执法问题存在的深层次 原因虽有发现，但挖掘的力度还不够、解决问题的对策还不够全面和具体，致使我国的 林业行政执法现状从理论到实践都难以适应形势发展的要求，很多问题亟待解决。所以， 加强林业行政执法问题的研究，对于促进我国林业行政执法的依法行政和森林资源的可 持续发展具有重大的理论意义和现实意义。 1 3 研究内容及研究方法 研究内容：执法体制是执法行为正确运行的基础，执法程序是执法行为正确运行的 关键，执法监督是执法行为正确运行的保障。本文在准确界定林业行政执法概念的基础 上，对林业行政执法的运行现状及存在的问题进行分析探讨，从执法体制、执法程序、 执法监督三个角度对完善林业行政执法提出对策和建议。 研究方法： ( 1 ) 文献法。对近十年以来全国相关林业行政执法和行政执法的研究文献、中文电 子科技文献、林业资源相关数据库等资料进行分析、归纳、概括、总结。 ( 2 ) 比较归纳法。在对现有的林业行政执法法律文本与研究成果进行收集和分类整 理的基础上，按照环境法与行政法在行政执法理论方面的体系划分标准，对收集的资料 进行比较归纳，形成基本的研究体系。 ( 3 ) 实证分析法。对目前我国的一些林业行政执法的执法实践进行实证分析，结合 执法实践对林业行政执法的要求，尝试提出某些林业行政执法的优化模式。 ( 4 ) 访谈法。采访本地区林业局和林场的相关领导和群众，听取和采纳他们对林业 行政执法的意见和建议。 2 林业行政执法概说 2 林业行政执法概说 2 1 林业行政执法概念的界定 林业行政执法是行政执法概念的下位概念，如果想要对林业行政执法概念加以界定 的话，就必须首先对行政执法的概念给予准确的定位。什么是行政执法? 目前我国行政 法学界对其内涵和外延看法不一，没有形成较为一致的定义，这是由于社会科学的特点 决定的。社会科学不同于自然科学，自然科学要求事物的定义必须准确、清晰、明了； 而社会科学研究的问题往往不是和不只是“是什么”的问题，而是或主要是“应该”是 什么的问题。对于应该是什么的问题则往往难以有唯一正确和普遍适用的答案。 综合这些年来我国的行政法理论，可以从两个不同的层面上来理解行政执法。按照 较早时期的行政法理念，行政即执行，行政组织的基本职责就是实旎法律、法规，因此 凡是行政组织做出的职权行为都是行政执法行为。这是最广义的行政执法概念。它是相 对于立法和司法而言的，包括整个行政行为的全部。如许崇德、皮存协教授归纳行政执 法的实质为“行政执法就是对国家行政机关执行宪法和法律的总体而言的，因此它包括 了全部的执行宪法和法律的行为，既包括中央政府的所有活动，也包括地方政府的所有 活动，其中有行政决策行为、行政立法行为以及执行法律和实施国家管理的行政执行行 为。” 然而，目前人们更为普遍接受的是较为狭义的行政执法概念，即行政执法只是行政 组织依照职权对特定相对人实施的规划、指挥、组织、协调、管理或制裁等活动。行政 组织依职权制定具有普遍约束力的决定、命令的行为，在本质上属于制定行政规范的行 为( 其中行政法规、规章制定活动带有立法的性质) ，这类行政立法行为不属于行政执法 活动。同时行政机关以独立的第三方身份裁决争议和纠纷的行为，带有准司法行为的性 质，这类行政司法活动也不属于行政执法行为。如杨惠基先生对行政执法的界定是：“行 政执法是指行政机关及其行政执法人员为了实现国家行政管理目的，依照法定职权和法 定程序，执行法律、法规和规章，直接对特定的行政相对人和特定的行政事务采取措施 并影响其权利义务的行为。”罗毫4 、应松年教授给出的行政执法定义为：“行政执法是 行政机关执行法律的行为，是主管行政机关依法采取的具体的直接影响相对方权利义务 的行为；或者对个人、组织的权利义务行使和履行情况进行监督检查的行为。” 对于行政执法概念的界定，笔者赞同第二种观点，即较为侠义的行政执法概念，同 时也为了与实际执法部门的认识相衔接，所以本文采用第二种观点，即行政执法是指行 政机关为了执行法律、法规、规章和其他具有普遍约束力的决定、命令，直接对特定的 相对人和行政事务采取措施，影响相对人的权利义务，实现行政管理职能的活动。包括 行政许可、确认、检查、处罚、强制等多种j j ：为方式。行政执法不应包括行政主体制定 带有普遍约束力的规范性文件即行政立法 r 为，也不应包括行政主体作为争议双方之间 的第三者，按照准司法程序审理特定行政争议和民事争议的行政司法行为。 综合以上对行政执法概念的分析，我qj h 难得出，林业行政执法是指林业行政执法 2 林业行政执法概说 主体为了维护林业生态和经济秩序，实现林业行政目标，按照法定权限和程序针对特定 的组织和个人实施的能直接影响其权利义务的具体行政行为。它包括林业行政许可、林 业行政确认、林业行政检查、林业行政处罚、林业行政强制等多种行为方式。 林业行政执法具有以下特征： ( 1 ) 林业行政执法的主体是林业行政机关和法律、法规授权的组织。林业行政机关 主要包括国务院林业主管部门和县级以上地方人民政府的林业主管部门。它们具有独立 的主体资格，享有林业行政执法权，是当然的林业行政执法主体。法律、法规授权的组 织是指根据林业法律、法规的授权而取得林业行政执法主体资格的一些非行政机关组织， 这些组织必须具有管理公共事务的职能。这些组织可以是事业单位、群众性自治组织、 社会团体。如我国相关林业法律、法规都有授权各级植物捡疫机构、基层林业工作站、 木材检查站、自然保护区、森林公园等依法行使一定的林业行政执法权的规定。 ( 2 ) 林业行政执法的内容是林业行政执法机关对林业行政相对人的权利义务发生有 利或不利的影响。大致由两方面组成：一是执法机关依法做出决定，赋予相对人某项权 利或科以义务。赋予权利具体表现为赋予相对人一种法律上的权能和利益：科以义务是 指执法主体通过执法行为命令相对人为一定的行为或不为一定的行为，这实际上设定了 新的法律地位，形成了一种新的行政法律关系。二是剥夺权益或免除义务，它意味着取 消某种法律地位和解除已经存在的法律关系。 ( 3 ) 林业行政执法具有确定力、拘束力、公定力、执行力。确定力是指林业行政执 法行为一经有效成立，具有不可变更力，非依法定程序不得随意变更或撤销。拘束力是 指林业行政执法行为一经成立后，其内容对特定的对象产生法律上的拘束效力，相对人 必须遵守、服从，同时行政机关同样要受其拘束。公定力是指林业行政执法行为做出后， 不论是合法还是违法，都推定为合法有效，相关的当事人都应加以遵守和服从，这是行 政效率原则的要求。执行力是指林业行政执法行为生效后，行政主体依法采取一定的手 段，使行政行为的内容得以实现的效力，如强制受林业行政处罚的行为人交纳罚款。 2 2 林业行政执法的表现形式 在我国的行政法学界多数人主张依照执法行为对相对人权利义务所引起的直接效果 将行政执法行为进行分类。按照这一标准，林业行政执法行为的表现形式可分为林业行 政处罚、林业行政许可、林业行政确认、林业行政给付、林业行政检查、林业行政强制、 林业行政合同、林业行政指导、林业行政奖励等不同种类。这是一切行政执法行为都适 用的分类标准，鉴于林业行政执法活动有其自身的运作特点，从林业行政执法内容的特 殊性来讲，我们将林业行政执法行为的表现形式，做如下分类： ( 1 ) 森林培育行政执法。森林培育行政执法具体包括造林绿化，全民义务植树，封 山育林，林木种苗管理，林业科技推广，植物新品种保护等具体的执法活动。它的主要 目的是为了发展森林、改善生态环境、增加森林植被并规范植树造林工作，提高森林资 源的质量。 ( 2 ) 林地管理行政执法。林地管理行政执法具体包括林地征、占用管理，森林植被 恢复费的预收，非法侵占林地的调查处理，毁林开荒及其他毁林案件的查处，林权管理 2 林业行政执法概说 及林权争议的调处。林地管理执法可以对林地的开发和利用进行监督检查，限制破坏林 地的违法行为，保障合法的林地流转活动的正常进行。 ( 3 ) 森林保护行政执法。森林保护行政执法包括森林防火，森林病虫害防治，森林 植物检疫等具体执法活动。森林保护行政执法的主要目的在于预防和消除各种人为活动 和自然灾害对森林的破坏，保障林木健康成长，避免或减少森林资源的损失。 ( 4 ) 野生动植物保护行政执法。野生动植物保护行政执法包括野生动植物保护级别 划分，野生植物采集管理，经营利用野生植物的规定，野生动物猎捕管理，野生动物驯 养繁殖和经营利用管理，野生动植物涉外活动管理，野生动植物生存环境管理，野生动 植物进出口管理等活动。野生动植物保护行政执法活动可以保证野生动植物资源的可持 续发展，维护自然界的生态平衡，拯救濒临灭绝的野生动植物，调节野生动植物的种群 结构，改善野生动植物生存生长的环境，不断提高野生动植物的资源总量。 ( 5 ) 森林采伐利用的行政执法。具体包括限额采伐与凭证采伐管理，木材生产计划 管理，伐区管理，林区木材经营加工管理，木材运输管理等活动。森林采伐利用行政执 法活动的目的是对森林采伐利用实施合理化、程序化、规范化的管理与监督，提高森林 覆盖率和森林质量，维护国土生态安全和森林资源的可持续利用发展。促进森林生态效 益、社会效益、经济效益同步增长。 2 3 林业行政执法的发展阶段 我国的林业行政执法建设大致经历了三个不同的发展阶段，实现了两次飞跃。1 5 1 ( 1 ) 起步阶段：建国后至1 9 7 9 年2 月森林法( 试行) 的出台，为第一个阶段。 这时期，林业立法处于空白状态。由于没有真正意义上的林业法律可依，林业行政管理 主要采取行政手段而不是法律手段。林业行政执法体系没有建立起来，林业行政管理机 构不稳定，执法力量极其薄弱。法制环境恶劣，执法效果级差。尽管党中央、国务院十 分关心林业，制定了一系列发展林业的政策，发布了许多规定，如1 9 4 9 年在中国人民 政治协商会议共同纲领中做出了“保护森林，并有计划的发展林业”的政策规定；1 9 5 0 年第一次全国林业会议确定了“普遍护林，重点造林，合理采伐和合理利用”的林业建 设方针：1 9 6 4 年中央提出“林业建设要以营林为基础，采育必须结合”，1 9 7 1 年1 月国 务院颁发的关于保护森林制止乱砍滥伐的布告等，对林业的建设和发展都起到了积 极作用。维护了林区秩序，在一定程度j ：保护森林资源的合理利用和开发，推动了林业 的发展。但由于当时司法和执法力量有限，丰1 i 会森林保护的法律意思淡薄，加上频繁的 政治运动，致使森林资源遭受严重破坏。 ( 2 ) 恢复阶段：1 9 7 9 年2 月森林法( 试行) 的颁布至1 9 9 6 年5 月行政处罚法 的颁布实施，是林业行政执法发展史上的第二个阶段。这时期的林业行政执法主要是随 着林业法律法规体系的建立与完善而得到不断的发展的。这时期我国的林业法律体系初 步建立为林业彳亍政执法提供了法律依据。执法力量建设加强。林业行政执法在机构队 伍建设、提高执法人员素质、执法程序规定和执法管耻制度建设等发面取得了重要进展。 1 9 8 0 年1 2 月林业部、公安部、司法部和最高人民检察院联合发出关于在重点林区建立 林业公安、检察、法院机构的通知后，全幽各省( 区、市) 逐步建立和健全林业公检 2 林业行政执法概说 法机构：1 9 8 5 年底，各级林业行政主管部门丌始成立林政保护执法机构。随后，野生动 植物保护、森林防火、森林病虫害防治、自然保护区等林业行政执法机构相继确立。为 规范林业行政执法，1 9 9 6 年5 月全国人大常委会通过了中华人民共和囤行政处罚法， 与此同时，林业部发布了与行政处罚法相配套的林业行政处罚程序规定、林业行政 执法监督办法和林业行政执法证件管理办法三个规章，成为最先制定行政执法程 序的部委之一。这是我国林业行政执法发展史上第二次飞跃，标志着林业行政执法步入 第三个发展时期。 ( 3 ) 成熟与发展阶段：该阶段林业行政执法建设规范了林业行政执法，提高了执法 水平，建立了精简效能、适应社会主义市场经济条件的执法队伍，同时维护了行政执法 权威和保护了当事人合法权益。理顺关系，清理法规，加强执法管理和监督。本阶段的 林业行政执法建设促进了依法治林兴林，切实的保障了国家林业事业的改革和发展。 3 林业行政执法的运行现状及存在的问题 3 林业行政执法的运行现状及存在的问题 3 1 林业行政执法的运行现状 通过林业法制建设和林业行政执法建设的不断发展和完善，我国森林资源的保护和 利用正沿着健康有序的轨道向前发展，林业行政执法建设初见成效，取得了比较显著的 成绩。目前我国的林业行政执法运行现状如下： ( 1 ) 对林业行政执法工作重要性的认识逐步得到增强，执法工作的地位得至u 显著提 高。依法治国是党中央、全国人大、国务院确立的市场经济条件下的治国方略。依法治 林是依法治国方略的重要组成部分，林业部己将依法治林作为管理林业和保护生态环境、 森林和野生动植物资源的重要途径。随着林业经济体制改革的深入进行，林业两大体系的 建立与完善，现有森林资源的保护与发展以及林业行政管理的规范等，都需要加强林业执 法来保障。尤其是市场经济条件下，公民法律意识的增强，林业上行政应诉案件的增加， 林业自身合法权益遭受侵犯的加剧以及林业经济损失的逐年增大，使得各级林业行政主 管部门深刻认识到新形势下加强林业执法工作的重要性，并在实际工作中得到一定的体 现。 ( 2 ) 执法机构和执法队伍建设逐步健全和完善。我国已经建立起了包括林政管理、 林业公检法、野生动植物保护、森林防火、植物检疫、森林病虫害防治等在内的较为完 整的林业行政执法队伍，到2 0 0 0 年，全国有林业公安分局( 科) 1 1 8 1 个，各类林业公安 派出所4 5 4 3 个，公安民警达4 、9 万人；省级政府批准建立的术材检查站近4 0 0 0 个；基 层林业工作站3 、7 万多个。全国各类林业行政执法人员近2 0 万人，每年查处林业行政 案件近百万起，刑事案件近万起，森林治安案件两万多起，为国家挽回了大量的经济损 失。据不完全统计，1 9 9 1 1 9 9 6 年，仅林业公安查处各类森林案件、野生动物案件、森 林火灾案件约7 8 万起，为国家挽回直接经济损失9 、1 9 亿元。近几年，我国林业行政执 法查处的案件在全国仅次于工商、交通、环保行业之后，国务院批准可以上路设立检查 站的三家之中，木材检查站就居其中。【6 1 6 ( 3 ) 结合岗位培训，执法人员的素质和执法水平不断提高。自1 9 9 0 年以来，林业 部开展了多种形式的林业行政执法人员的培训工作，包括岗位培训、资格培训和执法知 识、技能培训等。据初步统计，约有近8 0 的执法人员参加过各类执法知识培训。林业 部资源和林政管理司每年都要分别举办林政执法、木材运输检查、林地执法管理、林木 采伐执法管理等部级岗位培训班12 期。到1 9 9 0 年底，经林业部直接培训的林政执法人 员约1 8 0 0 人次，各省，地级林业主管部门每年也要举办l2 期的岗位培训班，每班约1 2 0 人。截至目前，全国各省级林政执法管理人员培训工作基本完成，地、县级林政执法人员 岗位培训工作完成近8 0 。通过培训，执法人员的政治和业务素质普遍提高，在执法中 能基本做到依法行政，秉公执法。 ( 4 ) 执法及执法监督一 作制度逐渐健全。为了删范行政执法行为，加强对林业行政 执法的监督管理，提高执法人英的索质，林、址部重新修改发币j 了林业行政处罚程序规 3 林业行政执法的运 r 啦状成存柏：的问题 定，制定发布了林业行政执法监督检查办法和林业行政执法证件管理办法，形 成了包括执法人员管理、执法程序和监督在内的制度体系化格局。同时，根据各类执法 工作的