（环境与资源保护法学专业论文）论我国环境标准法律功能的完善.pdf

study on consummating the legal function of environmental standards in china a thesis submitted to chongqing university in partial fulfillment of the requirement for the degree of master of law by chen chuang supervised by prof. qin peng major: environment and resources protection law college of law of chongqing university, chongqing, china april, 2011 重庆大学硕士学位论文 中文摘要 i 摘 要 环境标准是技术法规的一种，是环境立法、执法、司法、守法诸环节有效运 行的基础。在我国，环境标准有一个庞大的体系，主要分为 6 类 2 级。但是，我 国对环境标准的核心法律功能的定位却不够清晰。通过对我国环境标准的法律功 能的定位，以及分析我国环境法律的核心价值追求，得出的结论是,我国环境标准 的核心法律功能应该是保障人体健康。但是，在现实生活中，我国环境标准在发 挥核心法律功能方面，还存在很多缺陷，通过对缺陷与问题的分析，最后提出了 相应的措施，以促进我国环境标准核心法律功能的发挥。 本文第一部分从概述环境标准及其法律功能的基础理论入手，分析了环境标 准的概念、法律属性、法律功能。目的是对相关概念有清晰的了解和认识。 第二部分是对环境标准法律功能的定位。首先，分析了环境标准法律性质维 度，我国环境法律的核心价值追求是保障人体的健康，而环境标准核心法律功能 的定位，往往是受前者的影响的，且是前者制定的基础，所以，环境标准的核心 法律功能应该是保障人体健康。其次，分析了环境标准制定原则维度，例如，确 保人体不受污染原则、可持续发展原则等。再次，分析了环境标准行为准则维度， 涉及到环境政策和环境执法的行为准则。 第三部分主要是分析我国环境标准法律功能的缺陷，即我国环境标准没有确 立保障人体健康的核心地位；缺乏相关具体标准；与国际接轨不紧密；公众参与 程度不高等。 第四部分重点是根据环境标准的缺陷，提出了有利于我国环境标准发挥核心 法律功能，即保障人体健康的措施。主要是树立正确的价值观；制定具体的地方 环境标准、总量控制标准、源头控制标准等；结合使用污染物排放标准和环境质 量标准；提高与国际接轨程度以及公众参与程度等。完善以上措施,促进我国环境 标准尽早将核心法律功能定位于保障人体健康，并通过制定具体环境标准更好地 保护人类的健康。 关键词：关键词：环境标准，法律功能，人体健康 重庆大学硕士学位论文 英文摘要 ii abstract environmental standards are a kind of technical regulations, it is all the basis of the effective functioning of the environment legislation, law enforcement, judicial and law-abiding. in china, environmental standards have a huge system, comprised of six categories and two grades. but, the position of the environmental standards core legal function is not clear enough. by analyzing the environmental standards legal function and the core value pursuit of the environmental law in our country, we obtained a result that protecting human health is the core legal function of the environmental standards. but, in real life, there were more defects in the environmental standards displaying the core legal function. by analyzing the defects, i came up with some measures to promote the environmental standards displaying the core legal function. the first part of this article starts with the summarized basic theories of the environmental standards and their legal functions. analyzed the definitions, legal attribute, legal functions and so on. the purpose is to have a clear understanding of the related concepts of the environmental standard. the second part is to position the legal function of the environmental standards. firstly, by analyzing the core value pursuit of the environmental law in our country, we found that the core value pursuit is to protect human health, too. environmental standards always affected by environmental law, and environmental standards are the basis of the environment legislation. so, we confirmed that the core legal function of their environmental standards is to protect human health. secondly, by analyzing the principles of the environmental standards. for example, the principle of ensure that no contamination of human, the principle of sustainable development and so on. thirdly, by analyzing the code of conducts. involved the environmental policies and the environmental enforcements. the third part analyzes the defects of the environmental standards displaying the legal function. the defects mainly contain: the environmental standards in our countries which do not establish the centrality of human health protection; lack of specific environmental standards; do not closely connect with the international standards; low level of public participation and so on. the fourth part is the focus of the article. according to the defects of the environmental standards, proposed some measures to promote the environmental 重庆大学硕士学位论文 英文摘要 iii standards to display the core legal function, namely protect human health. the measures are to establish the correct values; establish the specific local environmental standards, the environmental standard of total quantity control, the environmental standard of source control; using a combination of the pollutant emission standards and the environmental quality standards; connect to the international standards; increase the level of public participation. hope that human health protection will be located in the core legal function of our environmental standards as soon as possible. and to protect human health better through establishing specific environmental standards. keywords：environmental standards, legal function, protect human health 重庆大学硕士学位论文 目 录 iv 目 录 中文中文摘要摘要 i 英文摘要英文摘要 ii 1 绪绪 论论 1 1.1 选题的背景和意义选题的背景和意义 1 1.2 研究目的与研究方法研究目的与研究方法 1 1.3 研究的主要内容研究的主要内容 2 2 环境标准及其法律功能基础理论概述环境标准及其法律功能基础理论概述 3 2.1 环境标准的概念界定环境标准的概念界定 3 2.1.1 “环境”与“标准”的概念 3 2.1.2 环境标准的概念 4 2.2 环境标准的法律属性环境标准的法律属性 5 2.2.1 即有观念的梳理 5 2.2.2 环境标准是一项技术法规 6 2.3 环境标准的法律功能环境标准的法律功能 6 2.3.1 环境标准的法律规范功能 7 2.3.2 环境标准的社会导向功能 9 3 环境标准核心法律功能环境标准核心法律功能的的定位定位 11 3.1 环境标准的法律性质维度环境标准的法律性质维度 11 3.1.1 环境法的核心价值追求：保障人体健康 11 3.1.2 环境标准的核心法律功能：促进环境法律核心价值追求的实现 12 3.1.3 环境标准的性质决定其法律功能是以保障人体健康为核心 13 3.2 环境标准制定原则维度环境标准制定原则维度 13 3.2.1 确保人体不受污染危害原则 14 3.2.2 可持续发展和循环经济原则 14 3.2.3 防治环境污染、维护生态平衡和保障人体健康原则 14 3.3 环境标准行为准则维度环境标准行为准则维度 15 3.3.1 环境政策在环境标准的影响下，确立以保障人体健康为中心 15 3.3.2 环境标准是环境执法的行为准则和检验标准 15 4 我国环境标准法律功能的缺陷我国环境标准法律功能的缺陷 17 4.1 我国环境标准重技术而轻价值，缺少专门内容我国环境标准重技术而轻价值，缺少专门内容 17 4.2 我国环境标准重浓度控制而轻总量控制我国环境标准重浓度控制而轻总量控制 19 重庆大学硕士学位论文 目 录 v 4.3 我国环境标准重末端治理而轻源头控制我国环境标准重末端治理而轻源头控制 20 4.4 国家环境标准与地方环境标准脱节国家环境标准与地方环境标准脱节 20 4.5 我国环境标准与国际接轨不紧密我国环境标准与国际接轨不紧密 21 4.6 我国环境标准的公众参与程度不高我国环境标准的公众参与程度不高 22 5 我国环境标准我国环境标准发挥发挥核心法律功能核心法律功能的措施的措施 24 5.1 在环境标准体系中树立保障人体健康的价值观在环境标准体系中树立保障人体健康的价值观 24 5.2 制定保障人体健康的环境标准制定保障人体健康的环境标准 24 5.2.1 地方环境标准 25 5.2.2 总量控制环境标准 25 5.2.3 源头控制环境标准 26 5.3 有机结合污染物排放标准和环境质量标准有机结合污染物排放标准和环境质量标准 27 5.4 提高环境标准与国际接轨程度提高环境标准与国际接轨程度 28 5.5 提高环境标准的公众参提高环境标准的公众参与程度与程度 29 6 结结 语语 31 致致 谢谢 32 参考文献参考文献 33 附附 录录 35 作者在攻读学位期间发表的论文目录作者在攻读学位期间发表的论文目录 35 重庆大学硕士学位论文 1 绪 论 1 1 绪 论 1.1 选题的背景和意义 中国作为发展中国家，目前正处于现代化进程中，经济发展要求与环境保护 的矛盾非常尖锐。以胡锦涛同志为总书记的党中央提出要坚持以人为本，用全面 协调可持续的发展观来建设和谐社会，这突显出了我国保护人体健康、保护环境、 保持经济可持续发展的决心和信心。 我国环境基本法明确规定了“保护和改善生活环境与生态环境，防治污染和其 他公害，保障人体健康”的立法目的。保障人体健康应该作为环境法律的核心价值 追求，而环境标准的性质和特征决定了环境法律保障人体健康的制度路径。立法 目的需要通过体系化的法律规范和具体的法律制度予以实现。虽然我国环境标准 体系庞大，但我国的环境标准制度在实现环境法目的上存在着客观不能，不能充 分发挥核心法律功能。 值得高兴的是， 2007 年 11 月 21 日正式启动了 国家环境与健康行动计划(2007 年2015 年) （以下简称计划 ） ，这项计划由中国卫生部、国家环保总局、 发展改革委、科技部等十八个部委共同制订，是中国环境与健康领域的第一个纲 领性文件。 计划贯彻以人为本和全面、协调、可持续的科学发展观，按照构建 社会主义和谐社会基本要求，加强环境与健康的管理和研究，解决与人民群众利 益密切相关的突出问题，减少环境污染及其健康危害风险，提高处置与服务的能 力和水平，保护人民群众身体健康和生命安全，促进发展、环境、健康的和谐统 一，为经济社会可持续发展提供有力保障。为了保证环境与健康工作顺利开展， 充分保障人体健康，发挥环境标准的核心法律功能， 计划提出当前应着手制订 以下方面的标准：环境污染健康损害评价与判定；环境污染健康影响监测；环境 健康影响评价与风险评估；饮用水、室内空气及电磁辐射等卫生学评价；土壤生 物性污染；环境污染物与健康影响指标检测；突发环境污染公共事件应急处置等， 为专门的保障人体健康的环境标准的制定提供了理论支持。 1.2 研究目的与研究方法 由于我国的环境标准以及法律制度没有明确树立保障人体健康的核心法律功 能，也没有充分发挥出此方面的作用，所以论文的研究目的主要是通过分析我国 环境标准的法律功能，将其定位于保障人体健康上，以及分析我国环境标准在发 挥核心法律功能上的缺陷，最终得出完善的措施，为我国环境标准发挥保障人体 健康的核心功能提供平台。 重庆大学硕士学位论文 1 绪 论 2 论文内容涉及到环境科学、法学理论、环境与资源保护法学等学科内容，为 了实现上述的研究目标，笔者综合运用了法学、社会学、经济学的知识对本课题 进行分析论证，以期对环境标准的核心法律功能问题作出全面、深入的透析。此 外，文章按照提出问题、分析问题、解决问题的思路，从收集的资料中分析我国 环境标准法律功能的缺陷，最终通过论证，提出对我国环境标准核心法律功能再 造的措施。 1.3 研究的主要内容 在计划的倡导下，人们越来越多地关注环境标准保障人体健康的核心法 律功能，本文正是针对此而进行的研究，从概述环境标准及其法律功能的基础理 论入手，分析了环境标准的概念、法律属性、法律功能。接下来是对环境标准法 律功能的定位：首先，分析了环境标准法律性质维度，我国环境法律的核心价值 追求是保障人体的健康，而环境标准核心法律功能的定位，往往是受前者的影响 的，且是前者制定的基础，所以，环境标准的核心法律功能是保障人体健康。其 次，分析了环境标准制定原则维度和环境标准行为准则维度，涉及到环境政策和 环境执法的行为准则。第三部分主要是分析我国环境标准法律功能的缺陷。最后 是根据环境标准的缺陷，提出了有利于我国环境标准发挥核心法律功能，即保障 人体健康的措施：包括树立正确的价值观；制定具体的地方环境标准、总量控制 标准、源头控制标准等；结合使用污染物排放标准和环境质量标准；提高与国际 接轨程度以及公众参与程度等寻求法律完善的途径和方法。 重庆大学硕士学位论文 2 环境标准及其法律功能基础理论概述 3 2 环境标准及其法律功能基础理论概述 2.1 环境标准的概念界定 2.1.1 “环境”与“标准”的概念 不同的人可能对环境一词有不同的理解，但环境均是相对于某一事物来说的， 是指围绕着某一事物(通常称其为主体)并对该事物会产生某些影响的所有外界事 物(通常称其为客体)，即环境是指某个主体周围的情况和条件。环境是相对于某个 主体而言的，主体不同，环境的大小、内容等也就不同。简单通俗地讲，所谓环 境，即我们每个人在日常生活中面对的一切。 我国环境保护法第 2 条给环境所下的定义为：“本法所称的环境，是指影 响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体，包括大气、 水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保 护区、风景名胜区、城市和乡村等。”这一定义把环境分为两大类：一类是“天然的 自然因素总体”也就是人们通常所说的自然环境， 其特点是天然形成， 无人工干预， 包括大气环境、 水环境、 生物环境、 地质和土壤环境以及其他自然环境； 一类是“经 过人工改造的自然因素总体”，即在天然的自然因素基础上，人类经过有意识地劳 动而构造出的有别于原有自然环境的新环境，即社会环境，包括居住环境、生产 环境、交通环境、文化环境，和其他社会环境，如人文遗迹、风景名胜区、城市 和乡村等。我国环境保护法对这两类环境均予以保护。 在英文里，标准即 standard，是准则、尺度、规格的意思，如技术标准、道德 标准、生活标准、好坏标准等。我国标准法第 2 条规定：“对下列需要统一的 技术要求，应当制定标准： （一）工业产品的品种、规格、质量、等级或者安全、 卫生要求。 （二）工业产品的设计、生产、检验、包装、储存、运输、使用的方法 或者生产储存、运输过程中的安全、卫生要求。 （三）有关环境保护的各项技术要 求和检验方法。 （四）建设工程的设计、施工方法和安全要求。 （五）有关工业生 产、工程建设和环境保护的技术术语、符号、代号和制图方法。” gb/t 20000.1-2002标准化工作指南中对标准的定义是：为了在一定范围 内获得最佳秩序，经协商一致制定并由公认机构批准，共同使用的和重复使用的 一种规范性文件。 辞海中，对标准的释义是：衡量事物的准则；本身合于规则， 可供同类事物比较核对的事物。wtotbt 协议中的标准指，被公认机构批准 的、非强制性的，为了通用或反复使用的目的，为产品或加工和生产方法提供规 则、指南或特殊的文件。标准可以包括或专门给出适用于产品、加工或生产方法 的术语、符号、包装、标志或标签要求方面的内容1。 重庆大学硕士学位论文 2 环境标准及其法律功能基础理论概述 4 2.1.2 环境标准的概念 许多学者对环境标准的概念进行过界定， 可谓是众说纷纭。 王灿发老师在 1997 年便提出， 环境标准是“国家根据人体健康、 生态平衡和社会经济发展对环境结构、 状态的要求，在综合考虑本国自然环境特征、科学技术水平和经济条件的基础上 对环境要素间的配比、布局和各环境要素的组成以及进行环境保护工作的某些技 术要求加以限定的规范。其主要内容为技术要求和各种量值规定，可以为实施环 境法的其他规范提供准确、严格的范围界限，为认定行为的合法与否提供法定的 技术依据”2。金瑞林老师认为，环境标准是国家为了维护环境质量，控制污染， 从而保护人群健康、社会财富和生态平衡，按照法定程序制定的各种技术规范的 总称3。还有学者认为，环境标准是国家为防治环境污染、维护生态平衡、保护人 体健康，由国务院环境保护行政主管部门和省级人民政府依据国家有关法律规定 制定的技术准则，从而使环境保护工作中需要统一的各项技术规范和技术要求法 制化，是环境保护法律体系的组成部分4。周珂老师在环境法一书中提出：传 统意义上的环境标准主要指国内环境标准，是国家为了防治环境污染、保护环境 质量、维护生态平衡、保护人群健康，在综合考虑国内自然环境特征、社会经济 条件和现有科学技术的基础上，规定环境中污染物的允许含量和污染源排放物的 数量、浓度、时间和速率及其他有关的技术规范。现代意义上的环境标准除国内 环境标准外，还包括国家认可和推行的国际环境标准，特别是 15014000 系列标准 5。 这些概念都是根据中华人民共和国标准化法和中华人民共和国环境保 护标准管理办法的规定进行界定的 ，简单的揭示了环境标准的内涵，也从一定 程度上体现了环境标准与一般产品标准的区别。产品质量的好坏决定了产品是否 拥有更多的市场与消费群体，因此产品标准是由企业主动实施的，而环境标准是 政府为了保护公众利益和约束企业行为制定的。因此环境标准不同于一般意义上 的标准，其制定、发布、实施应与其他法规相同。环境标准的概念可界定为，由 特定的国家机关按照法定的程序，在综合考虑本国自然环境特征、生态发展水平、 人体健康状况、科学技术水平和经济条件的基础上，通过数字、指标、图形、样 品、方法等来指导和规范人们行为，对环境要素间的配比、布局和各环境要素的 组成以及进行环境保护工作的某些技术要求加以限定的技术法规，其具有普遍性、 规范性、导向性和强制性等法律表征。 中华人民共和国标准化法第一条规定，为了发展社会主义商品经济，促进技术进步，改进产品质 量，提高社会经济效益，维护国家和人民的利益，使标准化工作适应社会主义现代化建设和发展对外经 济关系的需要，制定本法。 中华人民共和国环境保护标准管理办法第三条规定，环保标准是为了保护 人群健康、社会物质财富和维持生态平衡，对大气、水、土壤等环境质量，对污染源、监测方法以及其 他需要所制订的标准。 重庆大学硕士学位论文 2 环境标准及其法律功能基础理论概述 5 2.2 环境标准的法律属性 2.2.1 即有观念的梳理 目前，在美国、日本、欧盟成员国等西方发达国家非常重视环境标准，其中 一些国家的环境标准还以法规的形式颁布,如欧盟的环境标准是以指令的形式颁布 的，其拥有属于二级法律的地位，有的可以在欧盟国家直接适用，有的则优先于 国内法律而适用，可以说具有直接的法律效力；再如美国清洁空气法规定的 大气环境标准也属于立法性规则，具有法律效力6。 在我国，环境标准是由具有规章制定权限的行政主体，即国家环保总局经过 一定的程序制定的一种规范性文件，故环境标准也称环境标准文件，是指专门规 定环境标准的具体内容的规范性文件，即一般由制定主体、法律依据、目的、主 题内容和适用范围、引用标准术语定义、指标体系和数值限额、监测方法、附加 说明或附录等部分组成。如污水综合排放标准(gb8978-1996)。而环境法是法 律或者法规体系中的一种。环境标准法指调整因环境标准而发生的社会关系的法 律规范的总称；是有关制定、实施、管理环境标准的法规。它包括各种法规中有 关环境标准的条文，以及有关环境标准的专门法规。如环境保护法第 9 条、 第 10 条关于环境标准的规定。 基于以上的概念，对于环境标准的法律属性，我国环境法学界争议也颇多， 学者们纷纷道出自己的观点。目前主要有三种观点：一是以徐祥民、吕忠梅为代 表的环境法学家认为环境标准就是环境法律，即肯定论；二是以王劲为代表的环 境法学家认为环境标准不是环境法，即否定论；三是以蔡守秋、王灿发为代表的 环境法学家认为环境标准与有关环境标准的法律规范结合在一起共同形成环境法 律体系的一个有机组成部分，即结合论7。以上三个观点各有道理，但本人比较赞 同第三个观点，即结合论观点。 不少学者认为，环境标准属于环境保护法体系的独立组成部分，如，“我国的 环境标准既是标准体系的一个分支， 又属于环境保护法体系的组成部分”， “它同法 律一样是一种具有规范性的行为规则。8”但笔者认为环境标准本身并不是法，单 纯的环境标准自然也不属于环境法体系，环境标准是标准体系中的一种，环境标 准的强制性是由法律、法规赋予的，如中华人民共和国标准化法实施条例第 7 条规定:“保障人体健康、人身、财产安全的标准和法律，行政法规规定强制执行的 标准是强制性标准”。并且，具体的环境标准法律的执行与实施，也离不开环境标 准。因而“环境标准与有关环境标准的法律规定即环境标准法结合在一起，才能共 同形成环境法体系中一个独立的、特殊的、重要的组成部分。如果没有环境标准 法， 环境标准就不可能进入环境法体系。 9”王灿发老师在他的教程中也论证过:“环 境标准仅是对环境保护的各项技术要求加以限定的规范，其本身不能确定自己的 作用、效力以及违反标准要求的法律责任。它只有与关于环境标准管理的法律、 重庆大学硕士学位论文 2 环境标准及其法律功能基础理论概述 6 法规结合在一起，才能构成完整的法律规范。因此，由环境标准管理的法律、法 规和各种环境标准所组成环境标准法是我国环境法体系的重要组成部分的提法才 准确和完善的。10” 2.2.2 环境标准是一项技术法规 对于环境标准的法律属性问题，学界探讨较多的还包括环境标准是否具有法 规性质，本人对此问题持肯定态度。环境标准是具有法律性质的技术法规，兼具 技术性和法律性。 首先，从环境标准制定主体来看，环境法本身只是一般性地规定了环境标准 制度，并没有规定任何具体的环境标准，而是授权给某一具体的国家机关或其他 单位制定，国家级环境标准由国务院环境保护行政主管部门，即国家环保总局组 织制订、审批、发布，地方环境质量标准和地方污染物排放标准由省、自治区、 直辖市人民政府组织制订、审批、发布。例如，就国家环境噪声标准而言，这一 制度包括了环境保护法关于环境质量标准的规定、环境噪声污染防治法关于国家 噪声环境质量标准的规定、环境标准管理办法中规定的制定程序、依照这种程序 制定的不同功能区(如居住区、 文教区、 厂矿区等)的具体的国家噪声环境质量标准、 以及县以上人民政府在本行政区域内对各种不同功能区的划定等五个部分的内容 11。因此，制定具体环境标准需要通过授权行政机关来实现，这一特点表明环境 标准具有法规的性质。 其次，从制定过程看，环境标准制定属于授权立法、行政立法，并非通常意 义上的纯技术规范。它以行为规则的形式出现，是上升为国家法律规范的技术规 范，是一种技术法规。因为环境标准通过一些依法制定的