（经济法学专业论文）构建租赁型经济适用房制度的法律探析.pdf

学位论文的主要创新点 一、明确租赁型经济适用房的申请、审核以及分配以户为单位， 并支持将租赁型经济适用房承租人的户籍信息与承租房屋地理位置 等信息核对统一，以加强对承租人的管理。 二、提出租赁型经济适用房建设应当逐步由国有建设单位建设、 施工，以控制该保障性住房的建设成本，更好地实现租赁型经济适用 房的制度设计目标。 三、把融资租赁理论引入到租赁型经济适用住房保障制度中，明 晰租赁型经济适用房的法律关系，灵活保障性住房地退出机制。 古人云“有恒产者有恒心”，保障居民享有最基本的居住需求并拥有适宜的 住房关系着公民的切身利益和社会的长治久安，保障公民拥有适宜的住房也成为 人权法的基本内容和政府公认的职责。我国已基本建立了销售型经济适用房制度 和廉租住房制度，解决了大量城市低收入家庭和最低收入家庭的住房或居住需 求。但销售型经济适用房和廉租房的保障范围中存在着“夹心层，在我国城市 化进程中，大量涌入城市的农村剩余劳动力和高校毕业生的住房保障问题也无法 得到保障。 对此，结合融资租赁理论，笔者提出构建租赁型经济适用房制度的设想。即 是在现行的销售型经济适用房和廉租房的相关法律规范的基础上，引入融资租赁 理论，充分发挥政府在住房保障中的资金优势，为城市低收入住房困难家庭提供 提供无偿的购房融资，支持其以租金的形式支付房价，最后取得承租住房的所有 权。 本文通过阅读分析相关文献，设计了租赁型经济适用房制度的基本框架，通 过对我国现行保障性住房相关法律制度分析，论述了构建租赁型经济适用房的法 律基础，并通过比较分析国外住房保障的成功经验，对构建租赁型经济适用房制 度提出相应的法律规制，以期完善制度的法律构建。 关键词：租赁型经济适用房；融资租赁；住房保障；低收入家庭 a b s t r a c t a na n c i e n tc h i n e s es a i d 廿l a t 什s o m ep r o p e r t yh a v et h ep e l s e v e l a d c 圮一，t oe n s u r e t h er e s i d e n t so w nt h em o s tb a s i cl i v i n gn e e d sa n dt h ea p p r o p r i a t eh o u s i n ga f f e c t st h e p e r s o n a li n t e r e s t so fc i t i z e n sa n dl o n g - t e r ms t a b i l i t yo fs o c i e t y , i nt h i sr e s p e c t , t o p r o m i s et h ec i t i z e n sh a v ea na p p r o p r i a t eh o u s i n gw i l lb et h eb a s i cc o n t e n to ft h eb i l l o fr i g h t sa n dt h eg e n e r a l l ya c c e p t e dg o v e m m e n t a lr e s p o n s i b i l i t i e s c h i n ah a s b a s i c a l l ys e tu pt h es a l e - b a s e da f f o r d a b l eh o u s i n gs y s t e ma n dt h el o w - r e n th o u s i n g s y s t e m , w h i c hh a v eb e e ns o l v e dal a r g en u m b e ro fu r b a nl o w - i n c o m ef a m i l i e s h o u s i n gn e e d so rl i v i n gn e e d s n e v e r t h e l e s s ，t h e r ea l ep o p u l a t i o n sw h ow e r eo u to f t h eg u a r a n t e es c o p eo fh o u s i n gs e c u r i t ys y s t e m ，a n da l s om a n ys u r p l u sf a r ml a b o r s a n dc o l l e g eg r a d u a t e sw o u l dn o tb eg u a r a n t e e d t h e r e f o r e , t h ea u t h o rp r o p o s e st os e tu pt h er e n t a l - b a s e da f f o r d a b l eh o u s i n g s y s t e m ，w h i c hc h o i c e sl e a d i n gf i n a n c i a ll e a s i n gt h e o r y t h o u g h tt h ei n t r o d u c t i o no f f i n a n c i a ll e a s i n gt h e o r y , b a s i si nt h ec u r r e n ts a l e - b a s e da f f o r d a b l eh o u f i n gs y s t e ma n d t h el o w - r e n th o u s i n gs y s t e m ，t h er e n t a l - b a s e da f f o r d a b l eh o u s i n gs y s t e mf u l l yu t i l i z e s t h eg o v e m m e n tf i n a n c i a lt of r e ef i n a n c eu r b a nl o w - i n c o m eh o u s i n gd i f f i c u l t i e s ，a n d a s s i s t st h ed i f f i c u l t i e st oo b t a i na na p p r o p r i a t eh o u s i n gi nt h ef o r m o fr e n tp r i c e s ， b y l i t e r a t u r er e a d i n ga n dt h e o r ya n a l y s i s ，t h ep a p e rf o r m st h eb a s i cf r a m e w o r ko f t h er e n t a l - b a s e da f f o r d a b l eh o u s i n gs y s t e m ，t h e nt h r o u g ht h ea n a l y s i so fl a ws y s t e mo f h o u s i n gs e c u r i t y ，d i s c u s s e st h el e g a l f o u n d a t i o nf o rt h e c o n s t r u c t i o no ft h e r e n t a l - b a s e da f f o r d a b l eh o u s i n gs y s t e m i tf i n a l l yp o i n t so u tt h er e g u l a t i o no fl a w , b a s eo nt h ec o m p a r a t i v ea n a l y s i so fs u c c e s s f u le x p e r i e n c eo fo v e r s e a sh o u s i n g g u a r a n t e e s ，t op e r f e c t i o no ft h es y s t e mo fl e g a lc o n s t r u c t i o n k e y w o r d s ：r e n t a l - b a s e da f f o r d a b l eh o u s i n g ；f i n a n c i a ll e a s i n g ；h o u s i n gg u a r a n t e e ； l o w - i n c o m ef a m i l y 目录 引言1 第一章租赁型经济适用房概述i 3 1 1 概念3 1 2 性质3 1 3 特征3 1 3 1 保障对象的多样化4 1 3 2 保障方式的新颖性4 1 3 3 退出机制的灵活性5 1 4 与其他保障性住房的区别5 1 4 1 与销售型经济适用房的区别5 。 1 4 2 与廉租房的区别7 1 5 租赁型经济适用房建立的必要性8 1 5 1 销售型经济适用房存在的问题8 1 5 2 廉租房存在的问题1 0 1 5 3 各地探索新型经济适用房存在的问题1 2 第二章租赁型经济适用房制度的基本设计1 5 2 1 制度的基本原则1 5 2 1 1 政府主导原则1 5 2 1 2 适度和合理保障原则1 5 2 1 3 市场规律与宏观调控相结合的原则1 6 2 1 4 与其他制度和谐发展的原则1 7 2 2 制度的基本内涵1 8 2 2 1 保障范围一社会型保障1 8 2 2 2 保障内容一基本居住需求型保障1 8 2 2 3 保障形态一动态型住房保障1 9 2 3 运行机制的基本内容1 9 2 3 1 租赁型经济适用住房的供应规范1 9 2 3 2 租赁型经济适用房的分配机制2 0 2 3 3 租赁型经济适用房的退出机制2 1 2 3 4 租赁型经济适用房管理体制2 2 2 4 制度构建的目的与作用2 3 2 4 1 过渡性的保障住房2 3 2 4 2 引导更契合市场发展规律的住房保障模式2 3 2 4 3 形成保障性住房的良性循环2 3 第三章构建租赁型经济适用房制度的法律基础2 5 3 1 构建租赁型经济适用房制度的法律理论基础2 5 3 1 1 融资租赁法律理论2 5 3 1 2 保障基本住房需求的人权法理论2 5 3 1 3 公平、公正的法律价值追求一2 6 3 2 构建租赁型经济适用房制度的法制条件2 7 3 2 1 关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见等规范性文件 ：1 7 3 2 2 经济适用住房管理办法的相关法律规定2 8 3 2 3 廉租住房保障管理办法的相关法律规定。3 0 第四章构建租赁型经济适用房制度的法律规制3 3 4 1 租赁关系的基本法律规范3 3 4 1 1 租赁法律关系主体的相关规定3 3 4 1 2 租赁法律关系客体的相关规定3 3 4 1 3 租赁法律关系内容的相关规定3 4 4 2 运行机制的法律规制3 5 4 2 1 管理机构设置的法律规制3 5 4 2 2 保障资金的法律规制3 6 4 2 3 供给形式的法律规制3 8 4 2 4 保障对象的法律规制3 8 4 2 5 退出机制的法律规制3 9 4 3 监督机制的法律规制4 0 4 3 1 监督机构的法律规制4 0 4 3 2 监督内容和程序的法律规制4 l 4 3 3 加强其他社会监督4 1 结语4 3 参考文献4 5 h 发表论文和参加科研情况说明4 9 致谢5 l 1 1 1 引言 引言 1 9 8 1 年4 月在伦敦召开的“城市住宅问题国际研讨会通过住宅人权宣言， 明确拥有一个环境良好、适宜于人居住的住所是所有居民的基本人权。从此，保障 居民拥有适宜的住房成为世界公认的政府职责。如何保障公民的基本住房需求，为 居民提供基本适宜的居住环境成为每个国家和政府不可推卸的责任，而且公民享有 基本的居住权利作为一项基本人权也被正式确立下来。 从1 9 8 8 开始，我国一直在推进住房制度改革，与此同时，我国正面临着城市化 快速发展，城镇化率以每年大约1 个百分点的速度提高。与其相对应，城市总体住 房需求也快速增长，正如陈淮所说：与快速城镇化进程同步，城镇化快速增长的时 期是住房需求大量释放的时期，解决城镇新增人口的住房问题将是一个长期的任务。 t l 】虽然，近些年来我国致力于大力发展住房建设，但是住房供需矛盾仍然十分突出， 尤其是部分中心城市房价上涨过快的问题非常突出，有些城市的房价甚至在一段时 期内持续以两位数的幅度上涨，严重脱离了当地居民自住需求的住房支付能力。由 城市住房供需矛盾引起的住房问题，直接表现为城市低收入家庭的住房困难。 为此，我国已基本建立了经济适用住房( 销售型) 和廉租住房保障制度。其中， 经济适用住房是由政府提供政策优惠、支持政策，由销售商以微利销售给城市低收 入家庭来实现住房保障的。廉租住房保障包括租金补贴和实物配租，实物配租除政 府投资新建廉租房外，还包括政府收购、改建以及社会捐赠的廉租住房，通过提供 低廉的租赁房屋给低收入家庭，保障这部分群体的居住需求。虽然从1 9 9 8 年出台关 于进一步深化城填住房制度改革加快住房建设的通知( 国发 1 9 9 8 1 2 3 号) 开始，我 国就开始建立经济适用住房和廉租住房，但是经济适用住房和廉租住房保障的覆盖 面积一直较小，尤其是最近几年，部分城市的普通商品房房价上涨过快，普通商品 房的建设速度迅速，经济适用房和廉租房等保障性住房相对于住宅建设的发展速度 显得尤为缓慢。因此，当前我国低收入家庭的保障性住房建设远远不能有效满足现 实需要。根据2 0 0 7 年的统计数据，“中国城镇人均住房建筑面积低于1 0 平方米的低 收入家庭还有约1 0 0 0 万户，占城镇家庭总户数的5 5 。截至2 0 0 7 年1 0 月底，累 计只解决了6 8 1 万户”【2 j ，仍有大部分低收入家庭的住房问题亟待解决。 住房问题是基本的民生问题，与群众利益联系最密切，我国始终把解决低收入 家庭的住房困难问题和改善群众居住条件作为城市住房制度改革和房地产业发展的 l 1 陈淮建设住有所居的住房体系：现状、问题及政策川经济要参2 0 0 8 ( 4 1 ) ：3 1 2 1 陈淮建设住有所居的住房体系：现状、问题及政策【j 】经济要参2 0 0 8 ( 4 1 ) ：6 1 天津工业大学硕士学位论文 根本目的。温家宝总理在2 0 0 7 年政府工作会议报告中强调：“房地产业应重点发展 面向广大群众的普通商品住房。政府要特别关心和帮助解决低收入家庭住房问题。 加大财税等政策支持改进和规范经济适用房制度”。 在国家这一思想的指导下，针对经济适用房制度和廉租住房制度运行过程中暴 露出来的诸多问题，我国许多地区加快了廉租住房的建设力度，并开始试点新型的 经济适用房，力图解决当前众多的城市低收入住房困难家庭的住房问题，满足城市 低收入住房困难家庭的住房保障需求，逐步完善城市低收入住房困难家庭的保障性 住房制度。 2 第一章租赁型经济适用房概述 1 1 概念 第一章租赁型经济适用房概述 根据经济适用住房管理办法( 建住房 2 0 0 7 1 2 5 8 号) 的规定：“经济适用房是 指由政府提供政策优惠，限定套型面积和销售价格，按照合理标准建设，面向城市 低收入住房困难家庭供应，具有保障性质的政策性住房 。 笔者所称的租赁型经济适用房从本质上来说是一种经济适用房的，即是通过政 府一定的优惠政策，使得特定群体拥有一定面积的住房，其独特之处在于租赁型经 济适用房是由政府统筹规划，以租赁的方式供应给符合租赁条件的城市低收入住房 困难家庭，并经过一定年限的租赁和符合规定的住房租金的支付，最后由承租人取 得租住房屋所有权的保障性住房。 概括言之，租赁型经济适用房是由政府统筹规划，提供优惠和支持政策，限定 套型面积和租赁价格，按照合理标准建设的，并由政府回购统一分配给城市低收入 住房困难家庭，并由政府统一监管，通过承租人特定年限的居住而取得经济适用房 所有权的保障性住房。 1 2 性质 经济适用住房管理办法规定：“经济适用住房制度是解决城市低收入家庭住 房困难政策体系的组成部分 。租赁型经济适用房作为一种经济适用住房的，是保障 性住房的组成部分。但是，与销售型经济适用房的保障性商品房属性不同，租赁型 经济适用房是通过租赁的方式实现对城市低收入阶层的住房保障的，其本质上还是 一种公共租赁住房。 租赁型经济适用房与廉租房的公共租赁住房属性不同，其通过在经济适用房制 度中引入融资租赁理论，把融资租赁这种金融工具应用在政府进行住房保障领域， 以城市低收入住房困难家庭支付一定年限租金的形式支付保障性住房的房价的方 式，通过融资租赁中所说的留购法取得租赁住房的所有权。 综上，租赁型经济适用房是保障住房困难家庭拥有一定住房的公共租赁性的保 障性住房。 1 3 特征 租赁型经济适用房是在销售型经济适用房和廉租房无法有效满足城市低收入住 房困难家庭的住房需求时提出的一种保障性住房制度，不同于其他住房保障制度， 3 天津工业大学硕士学位论文 具有以下几个特点。 1 3 1 保障对象的多样化 租赁型经济适用房保障对象是城市低收入住房困难家庭。目前，我国大多城市 低收入住房困难家庭仅为城市常住户口，例如杭州市区经济适用住房管理办法 第2 l 条规定，杭州市的低收入家庭条件之一是：“家庭成员至少有一个具有本市市 区常住城镇居民户口( 不包括学生户口) 5 年以上( 含符合杭州市安置条件的军队 人员) 。这种对住房保障对象的限制，将一大批亟需住房保障的人群排除，包括高 校毕业在城市工作不到5 年的人群，或者因农村剩余劳动力进城务工的农转非户口 居住不足5 年的人群。 其实，我国大部分城市中的住房困难家庭都是在城市化进程中从农村转移到城 市发展的大学生、农村剩余劳动力。因为，从“2 0 世纪9 0 年代初，城镇住房制度 改革正式开始，通过大量的公房出售和随后1 0 年房地产市场的快速发展，目前我国 绝大部分城镇居民都是有房产阶级一。1 3 这部分群体在进入城市生活的同时，便 面临着亟需的住房问题。 租赁型经济适用房，在承租人依法取得所有权之前，是由国家享有所有权的公 房，其只保障了特定群体享有适宜的居住条件，其适用的对象能够将这些社会上实 际需要住房保障的特殊群体纳入保障范围，同时，又能避免部分群体为了取得销售 型经济适用住房而采取虚报收入信息等不正当手段获得住房所有权的行为，在保障 对象上具有多样化的特点。 1 3 2 保障方式的新颖性 租赁型经济适用住房引入融资租赁理论，一方面能够保障城市低收入住房困难 家庭居住问题的同时，另一方面又能使得承租人以长期支付租金的形式支付购房款， 保障其依法取得住房所有权，帮助其解决住房问题。与廉租房相比，其更符合我国 公民住房需求的心理，更加贴近孟子所说“有恒产者有恒心，无恒产者无恒心 。 租赁型经济适用房从某种意义上来说，也更能激励城市低收入家庭为增加其资 本积累而努力，早同脱离没有住房的弱势群体地位。与销售型经济适用房相比，其 更符合当前我国低收入住房困难家庭的住房消费水平，有助于缓解低收入住房困难 家庭的住房消费压力，从而增加对其他生活、生产用品的消费，为拉动内需增长贡 献力量。 1 3 l 刘琳住房保障制度的设计要适合国情【j 】2 0 0 8 ：9 0 4 第一章租赁型经济适用房概述 1 3 3 退出机制的灵活性 租赁型经济适用房在承租人租住未满一定年限( 譬如2 0 年) 时，该房屋的所有 权人为国家。因此，当承租人另外购买了住房，有能力解决自己的住房问题时，国 家应当根据物权法第3 9 条的规定，要求承租人退出租赁型经济适用房的租赁； 或者当承租人在法定年限内要求购买租赁型经济适用房，国家可以根据物权法 第3 9 条的规定及经济适用住房管理办法的相关规定，以商品房的价格将住房出 售给承租人，并要求其补支付土地出让金及行政事业性收费等费用。抑或，在承租 人没有能力承担租赁住房的租金时，国家将其退回廉租房等符合其消费能力的保障 性住房居住。这样，国家在享有租赁型经济适用房的所有权的情况下，根据被保障 群体的具体收入情况的变化，可以灵活采取对承租人的退出机制。 1 4 与其他保障性住房的区别 租赁型经济适用房，是针对我国城市化进程加快、中心城市的房价飙升，但保 障性住房有效供应不足的现状提出建立的一种保障性住房。租赁型经济适用房与销 售型经济适用房和廉租房不同，能够弥补其他保障性住房的不足，特别是销售型经 济适用房和廉租房保障的不足。 1 4 1 与销售型经济适用房的区别 租赁型经济适用房与销售型经济适用房都是保障城市低收入住房困难家庭的保 障性住房，都能保障城市低收入住房困难家庭的住房所有权。但这两种经济适用住 房存在很大的区别。 第一，在保障性住房方面政府提供的优惠和支持政策不同。 销售型经济适用房的优惠政策包括经济适用住房管理办法中规定的：住房 建设用地以划拨方式供应；免收城市基础设施配套费等各种行政事业性收费和政府 性基金，以及经济适用住房项目外的基础设旌建设费用由政府负担。 租赁型经济适用房由于是政府建立的公房，在建立之初也包括这几点政策优惠 和支持，但是又有区别。租赁型经济适用房是国家通过以租代售这种新型保障方式 保障城市低收入住房困难家庭的住房需求，其房租总额是由经济适用住房价款和房 租年通货膨胀率( 或银行存款利率) 数额构成。承租方实际所支付的形式上的房屋 价款( 即房租总和) 就会低于购买销售型经济适用住房者所要支付的房屋首付款和 月供之和。这中间的差价即是政府承担的住房保障性支出，是政府运用其财政能力 给城市低收入住房困难家庭提供一种免费的融资途径和隐性的优惠和支持政策，与 销售型经济适用房制度不同。 另外，当租赁型经济适用房的承租人经过法定期限( 2 0 年) 的租住，有权依法 5 天津工业大学硕士学位论文 取得租赁住房的所有权时，或者当承租人已经不符合城市低收入住房困难家庭的条 件而购买该保障性住房时，必须补充缴纳相关土地出让金和契税等费用。 第二，政府在经济适用房的建设和管理中所发挥的作用和所处的地位不同。 经济适用住房管理办法规定：经济适用住房建设遵循政府组织协调和市场 运作原则，可以采取项目法人招标选择相应资质的房地产开发企业实施或者由市、 县人民政府确定的经济适用住房管理实施机构直接组织建设。同时还规定了经济适 用房的工程质量最终责任是由建设单位承担，居民自行经济适用房的物业服务管理。 因此，在销售型经济适用房的建设和管理过程中，政府的作用主要表现在间接 的监督和协调建设和管理方面，政府不是住房的直接权利人或者管理人。 而租赁型经济适用房不同，政府作为新建住房的所有权人，可以也应当设立专 门部门对某一地区的经济适用房建设用地进行整体规划、确立建设标准并监管工程 施工，而且通过招投标方式确立物业服务部门达到对经济适用住房进行租赁后的管 理等。因此，政府有权直接决定租赁型经济适用住房的建设并对住房的进行管理， 以充分实现租赁型经济适用住房的监督和管理。 第三，政府对两种经济适用房的住房价格管理上的区别。 政府对销售型经济适用住房的价格管理主要集中在对经济适用房的销售价格定 价上，即由有定价权的价格主管部门会同经济适用住房主管部门，在综合考虑建设、 管理成本和利润的基础上，以保本微利的原则，确定并向社会公布销售基准价格及 浮动幅度。并且，会根据建设单位为房地产开发企业或市县人民政府直接组织建设 来区分住房项目的利润率。 政府对租赁型经济适用房的价格管理主要涉及租赁住房的租金价格确立和承租 人支付租金的管理两个方面。首先，在租金价格确立方面，租赁型经济适用房的租 金总额按照住房建设成本来确立，租金由承租人按年支付，而我国每年的通货膨胀 ( c p i ) 指数或者银行存款利息的变动会相应影响承租人在每年应交房租基数基础上 的变化幅度。其次，在租金支付管理方面，由租赁型经济适用房的管理部门直接收 取承租人的住房租金，并按照规定循环使用于保障性住房的建设。 第四，在住房的准入和退出机制方面的区别。 经济适用房应建立严格的准入和退出机制。经济适用住房管理办法规定：经 济适用房的申请购买条件由国家统一规定，具体实施细则由地方人民政府根据当地 人民的生活水平和住房状况另行制定。但是，租赁型经济适用房与销售型经济适用 房的准入和退出机制方面存在很大的区别。 销售型经济适用房由市、县按限定的价格，统一组织并向符合购房条件的低收 入家庭出售，符合条件的家庭通过申请、审核公示通过，由市、县人民政府经济适 用住房主管部门发放准予购买的核准通知，注明可以购买的面积标准，然后按照收 6 入水平、住房困难程度和申请顺序等因素进行轮候，并向社会进行公布。 同时还规定了销售型经济适用房的有限产权制度。即经济适用房购买人只拥有 有限产权，购买不足5 年不得直接上市交易，若购房人确需转让的，由政府参考原 价格或市场等因素进行回购。购买经济适用房满5 年的，购房人转让住房的应补缴 土地收益等相关价款，同时规定了政府的优先回购权。 而租赁型经济适用房在准入机制方面，与销售型经济适用房的根本区别点在于 租赁型经济适用房是按照限定的租金总额向符合租住条件的主体租赁而非出售。 租赁型经济适用房的所有权是由国家直接从市场购买所得的，因此，在承租人 租赁住房期限未达到法定期限时，国家有权根据承租人的住房情况和经济状况的变 化，或要求承租人退出租赁住房，或为其提供廉租房，抑或在承租人租赁住房达到 法定期限时将住房所有权转移给承租人，使得租赁型经济适用住房的退出机制更加 灵活多样。 1 4 2 与廉租房的区别 租赁型经济适用房与廉租住房都通过“租赁 方式保障低收入住房困难家庭“住 有所居 ，但两种保障性住房之间存在很大的区别： 第一，保障内容和保障方式不同。 廉租住房保障办法规定：“廉租住房保障方式实行货币补贴和实物配租等相 结合，是指县级以上地方人民政府向符合廉租住房保障条件的城市低收入住房困难 家庭发放租赁住房补贴并由其自行承租住房，或者向其提供住房并按照规定标准收 取租金。廉租住房保障的是低收入住房困难家庭的居住困难问题。 而租赁型经济适用房是通过政府购买，之后通过土地划拨以及金融政策扶持等 优惠和支持政策保障低收入住房困难家庭能够拥有适宜的住房，与廉租住房不相同。 另外，租赁型经济适用房保障的是低收入住房困难家庭最后能够依法取得住房的所 有权，解决的是低收入家庭的住房产权问题，与廉租住房也存在很大的差别。 第二，两种保障性住房的保障目标不同。 廉租住房通过租金补贴或者实物配组等保障方式，主要是为了增强城市低收入 住房困难家庭承租住房的能力，缓解这部分家庭因为承租住房给生活、工作带来的 压力。 而租赁型经济适用房是通过对融资租赁理论的运用，让城市低收入住房困难家 庭利用政府财政的支持来融资，并逐步取得经济适用住房的所有权，是为了保障这 部分暂时没有能力购买普通商品房甚至是销售型经济适用房的家庭，能够通过自己 的努力和国家的扶持取得住房所有权的保障性住房。 7 天津工业大学硕士学位论文 1 5 租赁型经济适用房建立的必要性 经济适用房是在政府支持和鼓励下建立起来的保障性住房。虽然，一直以来我 国大部分城市发展和建设的是销售型经济适用房，但是，随着销售型经济适用房在 运行中暴露出来的弊病，建立租赁型经济适用住房逐渐被提起。 1 5 1 销售型经济适用房存在的问题 经济适用住房是解决城市低收入家庭住房困难保障体系的组成部分。经济适用 住房管理办法规定：经济适用住房供应对象要与廉租住房保障对象相衔接，以确 保低收入住房困难家庭都能够得到住房保障。 销售型经济适用房解决了一部分人的住房困难问题，取得了一定的住房保障效 果。但是在制度运行中存在很多的问题，致使其无法有效实现经济适用房的保障目 标? ：+ 第一，销售型经济适用房制度内生性问题及与其他制度之间的存在矛盾限制了 其住房保障作用的发挥。 首先，销售型经济适用房的运行机制与制度的保障目标脱节。 销售型经济适用房，是以“补砖头 的方式来降低住房建设成本，保低收入住 房困难家庭能够承受房屋销售价格。实际上，销售型经济适用房建成之后，住房是 通过房地产市场公开销售给低收入住房困难家庭。在销售型经济适用房销售过程中， 出售人是经济适用房的销售商，销售对象是限定的部分低收入住房苦难家庭，销售 价格由销售商自己遵循微利原则确定的。 但是，在销售型经济适用房制度运行过程中，政府仅扮演着确定销售对象，监 督销售行为和销售价格的角色，没有权力直接决定销售型经济适用房的建设成本和 销售价格。而当前我国对销售型经济适用房的保障投入经过缺乏有效监管的住房建 设、销售等环节，保障效果已被大打折扣。 值得强调的是：世界银行的研究表明，住房售价与家庭年收入比例的合理范围 是3 - 6 之间，在这个范围内，居民对住房价格有承受能力，住房市场交易能够顺利 进行。【4 】从国际上看，房价收入比美国为2 8 、英国为2 4 、韩国为5 5 、马来西亚为 6 0 、印度为6 2 、日本为6 7 。【5 】可以看出，各国的房价收入比基本在合理范围之中。 我国有人认为是在1 0 到1 4 1 之间。【6 】而根据北京师范大学金融研究中心最新发布的 中国房地产金融安全评估报告分析认为，2 0 0 5 年我国城市家庭如果购买一套7 0 1 4 黄瑞深圳市住房消费与经济发展【m 】北京：中国城市出版社2 0 0 3 ：1 8 8 1 5 l 于思远房地产住房改革运作全书【m 】北京：中国建材出版社1 9 9 8 ：11 6 1 6 l 牛瑞凤中国房地产发展报告【q 北京：社会科学出版社2 0 0 6 ：3 0 2 8 第一章租赁型经济适用房概述 平方米的新房，其房价与收入比达到1 3 倍，远超出合理范围。而且，近年来我国住 房价格一直呈上升的趋势，住房价格在我国并未得到有效的控制，在我国房价收入 比这么不合理的状况下，销售型经济适用房的住房保障效果更让人担忧。 可见，销售型经济适用房的保障性投入与保障对象的脱节，导致其住房保障效 果的不确定性。 其次，销售型经济适用房制度与我国现行的分税制财政体制之间存在难以调和 的矛盾。 当前我国实行中央财权和地方事权的分税制财政体制，地方财政获得相当的自 主权。销售型经济适用房是由地方政府以无偿划拨土地、免收行政事业性费用等方 式将原本属于地方的财政收入，以支持保障性住房建设的形式流失。 这样的保障方式，直接影响了地方财政收入。一项专业调研表明“土地直接税 收及由此带来的间接税收占地方预算内收入4 0 ，而出让金收入又占政府预算外收 入6 0 。【7 】按照北京市国土资源局张维所说的“土地因素占商品房成本的2 3 。 【8 】的指标测算，国家在经济适用房上的土地出让金上的损失已达到1 1 5 亿元，如果 加上各项行政性收费的减免，这个数值将更庞大。【9 】这巨大的地方财政收入流失， 直接影响地方政府建设经济适用房的积极性。抑或在国家强制要求建设一定面积的 销售型经济适用房时，地方政府可能会为了地方财政收入的最小流失而将销售型经 济适用房规划建设在地价较低的城区边缘地带。这样就会给购房者带来通勤以及生 活上的不便，难以达到住房保障的目标，反而会提高住房者的生活成本，难以真正 实现住房保障目标。 销售型经济适用房的保障投入是明显的一次性支出，直接影响地方政府的投入 和建设的积极性。而租赁型经济适用房与此不同。虽然，租赁型经济适用房也需要 地方政府划拨土地，免收行政事业性收费等，但是，租赁型经济适用房的所有权由 地方政府以国家名义直接管理和经营，属于地方财政组成部分。而且，租赁型经济 适用房在承租人的法定租赁期间届满后，承租人依法取得住房所有权时，按照规定 缴纳相应的土地出让金、契税等费用。总的来说，政府为保障性住房投入是隐性的， 而且是可回收的费用，能够避免销售型经济适用房面临的问题，同时又能达到同样 的住房保障的效果。 第二，销售型经济适用房有效供应不足。 1 7 】郭威中央收紧土地出让金动摇地方土地财政根基阴财经时报，2 0 0 6 ：1 8 i s 徐滇庆房价与泡沫经济【m 】匕京：机械工业出版社2 0 0 6 ：8 5 1 9 1 建设部通报2 0 0 6 年城镇廉租住房制度建设情况 e b o l 建设部 2 0 0 7 - 2 13 】 h t t p ：w w w c i n c n f d c o t h e r 2 0 0 7 0 2 1 4 0 1 h u n 9 天津工业大学硕士学位论文 虽然，一直以来我国都在加大销售型经济适用房的投入，但其仍旧无法满足现 实需要，无法真正满足住房保障需求，主要表现为经济适用房的有效供应不足。 首先，地方政府为了减轻建立销售型经济适用房给地方财政带来的巨大财政财 政收入流失，政府在其建设用地规划时，一般都是把地址选在偏远、配套设施相对 不完善的城市偏远地区。这样直接导致购房者要负担额外的通勤费用并给其带来工 作和生活上的不便，违背了经济适用房经济、适用的原则，也影响了保障对象的购 房积极性。譬如：2 0 0 5 年三月成都市五城区中低收入家庭主动申请购买经济适用房 比例不足5 ，七万余户有权申购的家庭有6 7 0 0 0 余户没有申请购买，开盘售出6 0 4 8 套经济适用房，到2 0 0 5 年6 月仅卖出2 2 1 0 套，售出率仅3 6 3 2 ，大部分的经济适 用房空置。【1 0 1 其次，销售型经济适用房销售对象失控，不能有效供应给住房保障对象。浙江 大学房地产研究中心在杭州市的一项调查显示，已购买经济适用房的家庭中，年收 入在8 万元以上的高收入家庭占了经济适用房购房者的2 5 1 ，单纯为了享受购房 优惠权利的购房者比例高达3 4 9 。【1 1 l 追根究底，是因为销售型经济适用房出售后，住房所有权由购房者继受取得， 而当前我国销售型经济适用房的销售价格大约是普通商品房的三分之一。巨大的价 格差和监督不足，容易滋生“权力寻租 等问题，出现开宝马住经济适用房的现象。 与销售型经济适用房相对，租赁型经济适用房就不会出现这样的问题，却同样 能够实现住房保障目标。 1 5 2 廉租房存在的问题 为了保障在我国福利分配住房制度被住房商品化所取代后那些无法靠自己的收 入购买商品房甚至是经济适用房的群体的住房需要，我国建立了廉租房制度。 1 9 9 9 年建设部发布了城镇廉租住房管理办法，规定廉租住房是用于城镇常 住居民户口的最低收入家庭，同时规定了廉租房申请条件。2 0 0 3 年出台了城镇最 低收入家庭廉租住房管理办法，规定了城镇最低收入家庭廉租住房保障对象的条件 由各地人民政府根据当地财政承受能力和居民住房状况合理确定，保障标准以满足 基本住房需要为原则，保障面积原则上不超过当地人均住房面积的6 0 ，保障方式 以发放租赁住房补贴为主，实物配租、租金核减为辅等内容。 在我国，尽管廉租住房保障工作已有整整十年，然而由于各方面的原因，廉租 住房保障工作开展得非常缓慢。以此项工作进展较早的上海市为例：截止到2 0 0 7 年底，全市廉租住房保障对象3 0 3 万户。2 0 0 8 年放宽准入标准，住房保障覆盖面进 f 1 0 1 梁勤星，熊万良，程举经济适用房制度探析及实证分析【j 】房地产金融，2 0 0 5 ：1 0 i n l 唐世定等房地产热点问题透视崃自浙江的调查【m 】北京：经济科学出版社2 0 0 5 ：9 9 1 0 第一章租赁型经济适用房概述 一步扩大，年内新增廉租房受益家庭1 4 万户，累计达到4 4 万户。从全国情况来看， 根据综合数据显示，在1 9 9 8 2 0 0 6 年的8 年间，全国廉租住房保障户数仅为3 2 万户， 2 0 0 7 年新增6 8 万户，2 0 0 8 年新增1 5 3 万户，全国十年累计2 5 3 万户家庭享受廉租 住房保障。 但是，根据建设部调查数据显示，到2 0 0 6 年年底，在我国2 8 7 个地级以上城市 中，仅有3 7 个城市将土地出让金实际用于廉租房建设，从2 0 0 6 到2 0 0 7 年期间，全 国已开工或收购的廉租房总共只有5 3 万套。而根据国家统计局的测算，我国低收 入群体目前还有近千万户的家庭住房比较困难，其中4 0 0 万户是低保家庭，廉租房 建设规模远无法满足现实需要。【1 2 】 为此，我国出台了 2 0 0 9 - 2 0 11 年廉租住房保障规划，其总体目标是从今年起 到2 0 11 年，争取用三年时间，基本解决7 4 7 万户现有城市低收入住房困难家庭的住 房问题。根据新规划，平均每年要解决的低收入住房困难家庭为2 4 9 万户，相当于 每年完成过去十年完成的任务。 而根据我国制定的廉租住房保障办法，以及廉租住房保障资金管理办法 的规定，廉租住房保障资金四大来源为：住房公积金增值收益部分；土地出让金中 不少于1 0 的比例；市县财政预算安排；中央、省级财政预算安排的补助资金。根 据国土资源部公布( 2 0 0 8 年国土资源公报：2 0 0 7 年全国土地出让金总额超过1 2 0 0 0 亿，2 0 0 8 年也有1 0 0 0 0 多亿，按土地出让金中不少于1 0 的比例用于廉租住房保障， 那么每年约有1 0 0 0 多亿。住房公积金用于增值的收益部分，2 0 0 8 年全国是1 7 0 1 亿，按规定累计向同级财政上缴9 6 9 8 亿元。如果2 0 0 9 2 0 1 1 年全国土地出让金总额 保持每年1 1 0 0 0 亿的水平，那么用于廉租住房保障资金达3 3 0 0 亿元，住房公积金用 于增值的收益部分三年约有3 5 0 亿到4 0 0 亿。与5 0 0 0 多亿的数字相比，缺口高达 1 0 0 0 多亿。尽管2 0 0 9 年中央财政廉租住房保障专项补助资金7 0 亿，2 0 1 0 年和2 0 1 1 年也会有廉租住房保障专项补助资金，但和1 0 0 0 多亿比较，实在是杯水车薪。 根据住房与城乡建设部副部长齐骥在2 0 0 9 年的全国两会期间的发言，综合廉租 房的几个资金来源渠道，要完成廉租住房制度建设的工作量，今年的投入“恐怕要 在1 5 0 0 亿元左右在2 0 0 9 年各级财政收支压力极大的情况下，这笔资金并非小 数目，而更大的问题来自于廉租房建设任务与地区财力的不均衡 。【l 列 可见，若仅大力建设廉租住房，能够满足庞大低收入群体的住房需求，但却是 我国政府财政无法负担的。正如住房与城乡建设部部长在谈到廉租房扩建时所说的， 1 1 2 】建设部通报2 0 0 6 年城镇廉租住房制度建设情况【e b o l 】建设部 2 0 0 7 - 2 1 3 1 h t t p ：i w w w c i n c n f d c o t h e r 2 0 0 7 0 21 4 0 1 h t m 1 1 3 1 廉租房建设资金不足存在隐情 2 0 0 9 - 9 - 1 h t t p ：s t o c k h e x u n c o m 2 0 0 9 - 0 9 - 0 1 1 1 2 0 8 9 2 1 1 5 h t m l 1 1 天津工业大学硕士学位论文 我国财政能力总体有限，对廉租房建设还是在尽可能的范围内保持适度、合理原则， 应辅之以其他住房保障形式共同满足居民住房需求。 这种情况下，当前我国大部分地区廉租房保障的对象是依据享受民政部门最低 生活保障对象来确定的。但是，享受民政部门最低生活保障的群体只是连基本生活 资料都需要资助的最低收入家庭中的极小部分，其仅是住房困难群体中的最困难的 一小部分。 可见，在现行销售型经济适用房和廉租房的保障对象之间出现了“夹心层，即 一大批住房困难的群体既无法获得廉租房的保障，也没有能力购买或者买不到经济 适用房，从而出现了低收入住房困难群体的住房保障漏洞。 构建租赁型经济适用房制度，使其能够在廉租房短缺，而销售型经济适用房无 法有效满足低收入住房困难家庭的住房需求时，为这部分“夹心层 群体提供适当 的保障性住房，是我国住房保障制度的重要内容。j 1 5 3 各地探索新型经济适用房存在的问题 随着销售型经济适用房制度在住房保障运行中暴露出越来越多的问题，理论界 对于销售型经济适用房制度的讨论也越来越激烈，尤其是2 0 0 5 年全国政协委员傅继 德在两会期间提交的关于停止开发建设经