（环境与资源保护法学专业论文）建立生态补偿的依据及其意义.pdf

建立生态补偿制度的依据及其意义 学位论文完成日期： 指导教师签字： 答辩委员会成员签字： | l i l llli il l l i i iii lllllf y 18 3 0 5 0 2 四地幺 过 j 彦匿， 独创声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其 他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含未获得 ( 注：如没有其他需要特别声明的，本栏可空) 或其他教育机构的学位或证书使 用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明 确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：签字日期：年月日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，并同意以下 事项： l 、学校有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许 论文被查阅和借阅。 2 、学校可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以 采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。同时授权清华大学“中 国学术期刊( 光盘版) 电子杂志社”用于出版和编入c n k i 中国知识资源总库， 授权中国科学技术信息研究所将本学位论文收录到中国学位论文全文数据库。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名： 黝蝣：拗纵 签字h 期：年月r签字f 1 期：年月f 建立生态补偿制度的依据及其意义 ， 摘要 生态补偿制度一直是理论界讨论的热点问题。然而，究竟什么是生态补偿 至今没有一个定论。国内外学晃多从生态补偿作为一个刺激环境保护的经济手段 方面来分析并研究，经济学角度的生态补偿概念亦被多数人认可。应该说，经济 学角度的界定方式揭示了环境外部性的本质，但是仅仅把生态补偿界定为一种经 济手段，不够全面。生态补偿一方面是作为经济手段存在的，但它绝不仅仅只是 作为一种经济手段发挥作用的，它已成为兼有生态学、经济学以及法学等各个领 域特性的一种制度。同时，这种经济学视角的研究是站在补偿对象是自然的角度 上进行的，维护生态几乎是所有经济学理论支持者所认为的生态补偿的目的与落 脚点。生态补偿制度之所以称其为一项法律制度，一个很重要的原因是它可以由 法律进行调整，有相应的权利义务内容对其进行约束。只有人才能承担起这项任 务，也只有人才能使这项法律制度得以实行。人类对大自然无法进行补偿，就好 像我们无法给大树和森林以金钱或者其他形式的惠益一样。对自然进行“补偿” 在法律上是行不通的。无论是经济学界还是法学界，都没能逃脱补偿对象是自然 或者人与自然兼有的理论误区。 对于生态补偿理论依据及其意义的分析和研究，亦是建立在补偿对象是人 的自订提下进行的。既然制度针对的是人，出发点也是人，那么生态补偿得以实施 的依据及其意义也是围绕人进行的。我们可以从法理学上的自由中寻求到生态补 偿制度的法学理论基础。无论是出于环境保护的需要，还是国家基于其他考虑， 一个不争的事实是：侵犯了他人的自由选择权，也就产生了生态补偿的问题。现 实需要生态补偿，因为它可以化解社会矛盾，最终维护生态，实现资源价值的最 大化和社会的和谐发展。但是由于生态补偿自身的局限性所致，它也仅仅是环境 保护的其中一项手段而己，而不是全部。 关键词：生态补偿；依据；意义 t h eb a s i sa n ds i g n i f i c a n c eo ft h ee s t a b l i s h m e n to f e c o l o g i c a lc o m p e n s a t i o ns y s t e m a bs t r a c t t h e e c o l o g i c a lc o m p e n s a t i o ns y s t e m h a sb e e n s t u d y i n g f o ra l o n g t i m e h o w e v e r , t h e r ei sn oc o n c l u s i o na b o u tw h a ti st h ee c o l o g i c a lc o m p e n s a t i o ns o f a r m o s to ft h es c o l o r sa n a l y s i s ea n ds t u d yi t 勰am e a n so fs t i m u l i t i n g e n v i r o n m e n t ，a n dt h ec o n c e p to ft h ep o i n to fv i e wo fe c o l o g i c a lc o m p e n s a t i o nh a v e b e e nr e c o g n i z e db ym o s to fp e o p l e i ts h o u l db es a i dt h a tt h ev i e wr e l a t e dt h en a t u r eo f e n v i r o n m e n t a le x t e r n a l i t i e s h o w e v e r , i ti sn o tc o m p r e h e n s i v ew h i c hd e n i f i t eam e a n s o fe c o n o m i c o nt h eo n eh a n d t h ee c o l o g i c a lc o m p e n s i a t i o ns y s t e mi sa sa ne c o n o m i c m e a n s b u ti th a sb e c o m eb o t he c o l o g y , e c o n o m i c sa n dl a wf i e l d sc h a r a c t e r i s t i co fa s y s t e m a tt h es a m et i m e t h i sv i e wo fs t u d yi ss t a n g d i n gp o i n to fc o m p e n s a t i n gn a t u r e a n da l m o s ta l ls u p p o r t e r so ft h ev i e wp r a i s et h a t e c o l o g i c a lc o m p e n s a t i o ns y s t e mi s c a l l e dal e g a ls y s t e m ，av e r yi m p o r t a n tr e a s o ni st h a ti tc a nb ea d j u s t e db yl a w , t h e r i g h t sa n do b l i g a t i o n sc o r r e s p o n g d i n gt oc o n s t r a i no ni t sc o n t e n t o n l yp e o p l ec a nt a k e o nt h i st a s ka n dm a k et h el e g a ls y s t e mt oi m p l e m e n t n a t u r ec a n tb ec o m p e n s a t e db y p e o p l e , j u s t l i k et r e e sa n df o r e s t s w ec a n tg i v et h e mm o n e yo ro t h e rk i n d so f b e n e f i t s c o m p e n s a t e ”t on a t u r ed o e sn o tw o r ki nt h el a w e i t h e re c o n o m i s t so rl a w e x p e r t s ，c a n te s c a p et h ee l t o rt h a tc o m p e n s a t i n gt on a t u r eo rb o t hp e o p l ea n d i t t h et h e o r e t i c a lb a s i sf o rt h ee c o l o g i c a lc o m p e n s a i o ns y s t e mi sa l s ob a s e do nt h e p r e m i s e s i n c eb o t ht h es t a r t i n gp o i n ta n dt h es y s t e mi sf o rp e o p l e t h e nt h eb a s i sf o r t h ei m p l e m e n t a t i o no fe c o l o g i c a lc o m p e n s a t i o na n di t ss i g n i f i c a n c ec a nb ea l s o c a r r i e do u ta r o u n dp e o p l e w ec a ns e e kt ot h ef r e e d o mo ft h el e g a lt h e r o yo ft h e s y s t e m w h i c ho nt h e j u r i s p r u d e n c e w h e t h e r t h en e e df o rt h e p r o t e c t i n g e n v i r o n m e n t ，o rt h es t a t eb a s e do no t h e rc o n s i d e r a t i o n s ，a ni n d i s p u t a b l ef a c t i s ：v i o l a t i n go t h e r s f r e ec h o i c e w h i c hr e s u l t e di ne c o l o g i c a lc o m p e n s a t i o n r e a l i t y c a l l sf o rt h es y s t e m ，b e c a u s ei tc a nr e s o l v et h es o c i c a lc o n f l i c t s p r o t e c t i n gt h e e n v i r o n m e n tu l t i m a t e l ya sw e l la sm a x i m i z et h ev a l u eo fr e s o u r s e sa n dh a v ea h a r m o n i o u ss o c i e t y k e yw o r d s ：e c o l o g i c a lc o m p e n s a t i o n ，b a s i s ，s i g n i f i c a n c e 目录 前言1 一、选题意义1 二、研究现状1 三、存在的主要问题4 第一章关于生态补偿的若干解说7 第一节国内关于生态补偿理论依据的研究状况7 一、生态补偿的生态学涵义7 二、生态补偿的经济学涵义8 三、生态补偿的法学涵义9 第二节生态补偿在国外的概念源起1 4 第二章对“补偿 自然说的疑问1 9 第一节“补偿自然说将如何通过法律保障其实现“补偿”2 l 第二节“补偿”自然说如何解释法律调整人与人关系的基本2 2 法学原理2 2 第三章生态补偿：一种对人补偿的制度2 5 第一节作为对人的生态补偿的理论分析2 5 一、生态补偿的出发点是人2 5 二、牛态补偿的最终目标也是为了人2 5 三、从我国生态补偿的实践看，生念补偿始终是针对人进行的2 6 第二节生态补偿的具体补偿对象2 8 一、对生态环境建设做出贡献者是当然的补偿对象2 8 二、因生态环境建设受到利益损失者2 9 三、对减少生态破坏者给以补偿2 9 第三节生态补偿的类型2 9 一、按照补偿实施的主体的不同，生态补偿分为国家补偿、资源利益相 关者补偿、自力补偿和社会补偿四种2 9 二、按照自然资源的类别不同，生态补偿可分为森林资源生态补偿、水 资源流域生念补偿、湿地生态补偿、草地资源生态补偿等3 0 三、按照补偿的效果划分，可分为“输血型”补偿和“造血型”补偿3 l 第四章生态补偿的依据和现实需要3 3 第一节生态补偿的理论依据3 3 一、生态补偿的科学依据3 5 二、生态补偿的经济学依据3 6 三、生态补偿的法理依据4 l 四、生态补偿的政策依据4 4 第二节生态补偿的现实需要4 4 一、人类丌发活动所导致的生态破坏以及对居民生产生活影响的不断加 剧呼唤生态补偿制度的建立4 5 二、环境形势的紧迫性强烈需求生态补偿制度的建立4 5 三、公众的环保意识增强，对良好的生态环境的需求剧增4 6 第五章实行生态补偿的意义4 8 第一节直接意义：化解社会矛盾、实现社会和谐的助推器4 8 第二节间接意义：保护生态，实现资源价值最大化和经济社会的和谐发展 4 9 第三节生态补偿的事后性决定了它只是环境保护的其中一个手段，而非全 部一5 0 参考文献5 3 建市生态补偿制度的依据及其意义 刖f 百 一、选题意义 本文题目的选择是一个逐渐发现和不断思考的过程。进入二十世纪以来，随 着生产率、科学技术和经济高速发展、人口迅速膨胀、城市化和工业化加速，人 类开发利用生态资源的能力、规模、程度大大提高，人类活动对生态环境的冲击 已逼近生态环境的承载能力和自净能力。生产无限性和资源有限性的矛盾的发展 导致了生态环境的恶化，一旦社会经济发展超越了生态闽值就可能发生波及整个 人类的灾难性后果，并且这个后果是不可逆转的。在面对生态危机时，学者们提 出了生态补偿制度，希望能够从经济上、物质上补偿已经被我们破坏、污染了的 生态环境，实现社会可持续发展的目标。对日益严峻的环境危机产生的根源和解 决思路，人们提出了仁智互见的说法。 然而，对于什么是生态补偿以及生念补偿的理论依据至今没有给出一个定 论，以至于学者在讨论和研究时往往没有站在同一个平台上，而经常足经济学家 从经济学的角度上，生态学家从生态学的角度上进行界定。这也同时导致了现今 生态补偿的研究者以及学习者混淆了生态补偿究竟是个什么性质的事物，无法从 根本上认清它的本质。因此，科学界定生态补偿足首要问题。本文拟从法学角度 对生态补偿作出分析和界定，并试图使生态补偿的概念回归到权利义务的角度上 来以迎合法学概念以权利义务为内容的事实状态。 关于生态补偿制度的理论基础，国内学者办多从经济学、生态学、法学和社 会学等角度进行分析，应该说理论争议不是很大。有些典型的理论如可持续发展 理论等是传统的被认为生态补偿制度坚实的理论根基，却不被本文所认同。因为， 这些理论都是在生态补偿的对象是作用于自然的前提下进行的。对一个事物拟定 了前提并在这个前提下证明这个事物是正确的，这本身没有争论。但本文在此要 解决的问题足，要证明这个前提本身就是错误的，继而在这个前提下得出的一系 列结论本身也是不科学的。生态补偿的对象仅仅是人，也只能足人。生态补偿是 一种对人补偿的制度。在这个前提下得出的生念补偿制度的理论依据就绝对不是 社会学家所依托的可持续发展观所能支撑的。本文拟对这一理论尝试作创新性研 究。 二、研究现状 建市生态补偿制度的依据及其意义 ( 一) 国内研究现状 在生态补偿法律制度方面，国内的生态补偿研究起步相对较晚，始于1 9 8 0 年代，到1 9 9 0 年代出现高峰，至今仍是研究的热点，研究角度逐渐由政策性研 究转入定量化研究阶段。国内学者多从经济学角度、利用经济学的方法进行理论 基础分析以及生态补偿标准计算研究等。国内对生态补偿法律制度的依据及其意 义的研究还没有博士论文和专著问世。期刊网上，大部分的小论文和偶见几篇硕 士论文也主要集中在对单个的生态资源森林生态效益补偿的研究。对整个生 态资源增抑引起的补偿的研究论文也不多，其研究内容涉及到生态补偿的涵义、 理论基础、国内外生态补偿的实践、我国生态补偿制度的立法发展、立法的指导 思想、立法原则、生态补偿具体制度的完善、生态补偿制度具体的实施机制等。 研究思路上不仅从补偿方式、补偿标准上进行探讨，而且对生态补偿的机制和政 策法律框架提出了大量有益的建议，并出版了一批学术著作、论文集和论文。 学术文章与学位论文：一砦专家学者撰写了生态补偿的专著，另外一些专家学者、研究哲还发表了 人量生态补偿的论文与学位论文，主要有：( 1 ) 2 0 0 4 年中国法学会环境资源法学研讨会年会论文集中，发 表有菖i 删德、万婀岍论森林资源生态效益补偿制度，江俊蓉试论建口我国的森林生态效益补偿制度， 鄢斌论我困森林法 ：生态补偿制度的完善等论文；2 0 0 5 年中国法学会环境资源法学研讨会年会论文集 中，发表有戚道孟、周怡圃有关我困生态效益补偿讧法的探讨，杨道波流域生态补偿法律构建初探 等论文；2 0 0 6 年中国法学会环境资源法学研讨会年会论文集中，发表自张艳秋关于西部生态补偿制度的 研究，冷朝阳、霍尚涛、张数兴建t 和完善生态补偿机制若十问题探讨，等1 0 篇论文。2 0 0 8 年中固 法学会王f 境资源法学研讨会年会论义集中，发表有符海霞南水北调生态利益补偿法律制度探析，石江水、 崔会星跨流域资源调配视角下两部生态补偿机制构造理论研究，史玉成生态补偿的理论蕴含j 制度安 排等文章。这些论文都从4 q j 角度、0 i h 侧面对生态补偿制度提；l r 自己的见解。( 2 ) 洪尚群、马不京、 郭慧光n ；环境科学与技术2 0 0 1 年第5 期发表生态补偿制度的探索，毛移强、钟瑜、张胜红中国 人u 、资源j 环境2 0 0 2 年第4 期发表生态补偿的理论探讨，杜群在现代法学2 0 0 5 年第3 期发表 生态补偿的法律关系及j e 发展现状和问题，t - 清军与蔡守秋蟊：南京社会科学2 0 0 6 年第7 期发表生 态补偿机制的法律研究，李爱年、刘旭芳住环境保护2 0 0 6 年第1 0 期发表生态补偿法律含义f l f 认识， 刘旭芳、李爱年在时代法学2 0 0 7 年第1 期发表论生态补偿的法律关系，李静云、- 卜世进红c n ：i l 法学2 0 0 7 年第6 期发表生态补偿法律机制研究，国家环境保护部环境与经济政策研究中心任勇、俞 海、冯东方、高彤、杨姝影及财政部财政科学研究所孔忠峰伍环境保护与循环经济2 0 0 7 年第6 期发表 建妒生态补偿机制的战略j 政策，高清n ! c n ：i i ：法学2 0 0 7 年第9 期发表生态补偿法律制度略论， 任勇订j 环境经济2 0 0 8 年第8 期发表我国生态补偿机制建口的七人问题，燕守广和环境j 町持续 发展2 0 0 9 年第3 期发表关十生态补偿概念的t d 考等论文。( 3 ) 博l j 学位论文主要何侯凤歧生态资 源补偿机制研究、何乐耕多时窄j t 度视野下的生态补偿理论与心用研究、尤艳辚我围困家生态补偿 体系研究以及郑海霞中困流域生态服务补偿机制下与政策研究等；硕l j 学位论文主要有：刘旭芳生 态补偿皋奉问题的法律思考，杨娟生态补偿法律制度研究，张晓生态补偿制度法律研究，赵建林生 态补偿法律制度研究，麻丽珍生态补偿泫律问题研究，姬德峰生态环境的补偿机制研究，潘会我 国生态环境补偿法律机制研究，彭晰娟生态效益补偿法律制度研究，朱丹果生态补偿法律机制研究， 张虹生态补偿法律制度的完善和实施机制的构想，韩冰我圈生态补偿法律制度研究，一 宁军中国 2 建市生态补偿制度的依据及其意义 对于生态补偿的概念问题，学界的定义有很多，但是各种概念之间无不是站 在补偿自然的角度上进行的博弈游戏。这个游戏之所以让人“剪不断、理还乱”， 是由于我们几乎每一个人都承认了这个前提的正确性，甚至我们每个人都忘记了 在理论之外还应该置疑这个前提的正确性。因此，我们在文章中要理清这个前提 错误，也是致命性的错误，即，我们在此讨论的生态补偿不是对自然的补偿，而 是对人的补偿。确定了前提，才有下面理论方向上的正确性可言。有了基本概念 做前提，理论基础就有了坚实的根基。现今国内法学界对生态补偿的理论依据研 究还比较少，归纳起来无外乎从权利和义务对等性的要求、法的公平观念要求以 及法益理论、公民的合法私有财产不受侵犯等理论方面着手研究。反倒是生态学 以及经济学领域研究势头高涨，生态学界的生态平衡、环境资源价值理论，经济 学界的外部效应、产权以及公共物品等理论俨然已经成为生态补偿理论依据中畅 通无阻的“通论”。 ( 二) 国外研究现状 国外对生态补偿的研究要早于国内，生态补偿的有关政策法规也较为完善。 然而，通过研究发现，国外研究中并没有“生态补偿”这一概念，与之类似的是 “生态或环境服务付费”( 即p e s ，以下皆简称p e s ) 或“生态效益付费”( 即 p e b ，以下简称p e b ) 。国外对p e s 或p e b 的研究主要不是成体系的制定固定的 条款，而是根据实际的案例进行符合需要的分析与研究。例如，通过对德国水源 生态补偿制度考察及借鉴、美国生态公益林补偿制度的考察及借鉴，以及同本、 韩国土地征用补偿制度考察及借鉴发现，由于国家经济实力和生态环境状况等的 差异，国外的研究主要侧重于生态补偿资金的有效配置。发达国家在生态补偿方 面，积累了许多成功的做法和经验。美国、巴西和哥斯达黎加是3 个比较成功地 实施了生态补偿政策的国家。从各国实施p e s 的具体情况来看，许多案例是围绕 森林生态系统的生态服务展丌的。在与农业生产活动相关的生态补偿方面，瑞士、 美国通过立法手段，以补偿退耕休耕等措施来保护农业生态环境。欧盟也有类似 的政策和做法。2 0 世纪8 0 年代美园政府实施了相当于荒漠化防治计划的“保护 性储备计划”：纽约州曾颁布了休伊特法案，以恢复森林植被。森林生态系统 两部生态补偿法律制度研究，达哇永吉生态补偿法律制度研究，黄凡生态补偿法律制度f j f 究，林乐 成我国森林生态效益补偿制度研究，：卜楚乔我固生态补偿法律制度研究，张雅斐我困区际生态补 偿法律制度研究，- 1 - - 良海我困生态补偿法律制度研究等论文。 建穆生态补偿制度的依据及j e 意义 的补偿，主要通过生物多样性保护、碳蓄积与储存、景观娱乐文化价值实现等途 径进行。国外的生态服务付费初步建立了生态服务付费的政策与制度框架，形成 了直接的一对一交易、公共补偿、限额交易市场、慈善补偿和产品生态认证等较 为完整的生态补偿框架体系。“国外在生态补偿方面的实践和研究侧重于生态 补偿中微观主体的行为与选择问题。对补偿的经济原因做了研究，并对政府和市 场化的补偿途径、补偿的具体机制做了广泛的尝试”。从这些研究中，我们可以 得出这么一个基本而简单的结论，即，国外对生态补偿基础理论的研究较少，而 对实践方面研究较为深入。 、 三、存在的主要问题 国内外理论界对生态补偿都做了广泛的研究，但是还存在不少问题，具体说 来，主要有以下几个方面： ( 一) 生念补偿的法律概念含混不清 概念是开展研究的基础，明确生态补偿的法律概念是研究生态补偿法律制度 的首要前提。尽管多年来对生态补偿的研究和探索持续升温，并得到全社会越来 越多的重视，时至今日，生态补偿的概念仍未明晰，尚没有关于生态补偿较为公 认的定义。现实往往是生态学界给生态补偿作出生态学意义上的一个或多个定 义，经济学界给生念补偿作出经济学意义上的一个或多个定义，法学界也从多个 角度对生态补偿作出界定。更有甚者，抛开生态学、经济学以及法学角度，根据 自己的理解随意对生态补偿作出自己认可的定义。这就导致了生态补偿定义的多 元化、广泛化，使得生态补偿概念至今不清晰，妨碍了对生态补偿广度和深度的 研究与探索。具体说来，主要表现在以下几个方面： 1 对生态补偿的概念研究多数从经济学视角进行定义，很少从法学视角进行 界定。比较典型的是毛显强等博士定义的：通过对损害( 或保护) 环境资源的行为 进行收费( 或补偿) ，提高该行为的成本( 或收益) ，从而刺激损害( 或保护) 行为的 主体减少( 或增加) 因其行为带来的外部不经济性( 或外部经济性) 达到保护资源 的目的。( 毛显强，2 0 0 2 ) 该说提出的前提是认为生态补偿的目的在于维护生态 。中困生态补偿机制j 政策研究课题组编著：中团生态补偿机制j 政策研究，北京：科学版社2 0 0 7 年 版，第4 5 页。 圆张虹：生态补偿法律制度的完善和实施机制的构想，兰州大学法学院硕i ：学位论文集，2 0 0 6 年。 4 建带生态补偿制度的依据及其意义 平衡、保护好生态环境，为人类的生存与可持续发展创造良好的环境和物质基础。 因此，可以说，生态补偿体现的正是生态经济的可持续发展。由于生态经济具有 外部性，外部性的经济活动导致了市场失灵，使得资源配置无效或低效。因此， 需要采取一些措施或途径来矫正或消除这种外部性。从这个意义上来说，利用经 济手段保护生态环境是目的，而将外部经济内部化是生态补偿的核心内容。应该 说，这种经济学角度的界定方式把生态补偿外部性的道理说得比较清楚，揭示了 环境外部性的本质，但是仅仅把生态补偿界定为一种经济手段，不够全面。生态 补偿一方面是作为经济手段存在的，但它绝不仅仅只是作为一种经济手段发挥作 用的，生态补偿已成为兼有生态学、经济学以及法学等各个领域特性的一种制度。 这种只从经济学角度定义的方式体现了对外延界定不清的缺陷。另外，经济学上 认为的生态补偿的目的是为了保护生态资源环境，应该说，这种消除外部性的经 济手段的运用和得出的保护资源坏境的结论其实只是生态补偿的其中一个环节， 生态补偿实质上是通过经济手段的运用调节利益分配关系，实现资源价值的最大 化，最终实现社会的和谐、可持续发展。生态补偿作为一种法律制度调节的是人 与人之间的关系，同样其概念应该最终归结到人与自然的可持续发展上来，而不 应该是单纯的保护资源。因为，保护资源最终是为了保护人类，维护人类的和谐 发展。 2 生态补偿概念的内涵和外延界定不清。定义概念莫过于从内涵和外延上进 行界定。当下理论界存在的一个问题是，对概念内涵的把握不够准确，无法形成 一致的意见，同时外延存在过宽或过窄的情况，导致概念的不准确。生态补偿的 内涵无外乎从其补偿对象、目的、本质等方面进行分析，有学者认为，生态补偿 的对象是生态功能或生态价值，还有人认为补偿的对象既包括自然，也包括人。 这就造成了内涵的界定不一，导致补偿目的也不同。我们在文章中明确提出，生 态补偿的作用对象只能是人，不能是自然，办不能是自然兼人。这也是本文的创 新点之一。外延问题亦是大问题，比较典型的是吕忠梅先，t 的观点。她把生态补 偿分为狭义和广义。狭义先不说，值得注意的是她把“对冈环境保护丧失发展机 会的区域内的居民进行资金、技术、实物上的补偿，政策上的优惠，以及为增进 环境保护的意识，提高环境保护水平而进行的科研、教育费用的支出。”都纳入 广义的生态补偿范围难免不使生念补偿成为一个无所不包的大杂烩，这种对概念 建市生态补偿制度的依据及】e 意义 的过于宽泛的界定导致定义的没有意义。从实践操作的层面上讲，把用于“培养 环境保护意识”的教育费用支出也纳入其中，显然会增加“补偿费 实际操作的 难度。因为，“环境保护意识”只是人的良好品德之一，需要全方位、多角度、持 续性的加以培养，在这一过程中，全部教育费支出中的哪一部分属于“培养环境保 护意识 的费用，很难给出一个清晰的区分，更无从给予补偿。况且，义务教育阶 段的教育费支出以及非义务教育阶段的部分教育费用支出均由国家财政承担，也 不可能由国家再给自己生态补偿。 ( 二) 对生态补偿理论依据的研究存在不科学性 关于生态补偿制度的理论基础，国内学者多从经济学、生态学、法学和社会 学等角度进行分析，应该说这本身理论争议不是很大。但是有些典型的理论如可 持续发展理论等是传统的被认为生态补偿制度坚实的理论根基，却不被本文所认 同。因为，这些理论都是在生态补偿的对象是作用于自然的前提下进行的。而我 们认为，生态补偿只可能是对人的补偿。对一个事物拟定了前提并在这个前提下 证明这个事物是正确的，这本身没有争论。如果前提或者出发点都是错误的，那 么据此得出的结论又怎么可能具有科学性呢? 本文在此提出的问题是，看问题的 出发点本身就是错误的，继而在这个前提和出发点下得出的一系列结论本身也是 不科学的。生态补偿的对象仅仅是人，也只能是人。生态补偿是一种对人补偿的 制度。在这个前提下得出的生态补偿制度的理论依据就绝对不是社会学家所依托 的可持续发展观所能支撑的，可持续发展支撑的只能是对自然补偿的理论。 ( 三) 对生态补偿制度的意义的研究缺乏深度，大而空洞 对理论依据的研究是建立在补偿对象是自然的基础上，随之而来的对生态补 偿意义的研究也多是与此息息相关。学界对意义的研究多数认为“建立生念补偿 制度是实现可持续发展的需要”，甚至认为“生态补偿可以为环境保护和生态建 设提供稳定的资金来源和政策支持”。这就造成了生态补偿可以统率全部环境法， 没有分析出生态补偿最深层次的意义。实际上，生态补偿仅仅是众多环境保护手 段中的其中一个而已，它不是万能的无所不包的大熔炉，更不是可以统率全部环 境法的大制度，只是为了调节利益分配格局、化解社会矛盾的一个手段和措施。 对生态补偿制度意义的研究，应有针对性，不应仅仅是随手涂鸦的广泛罗列。 6 建口生态补偿制度的依据及其意义 第一章关于生态补偿的若干解说 作为一个法律概念，国内外对生态补偿的定义很多，但由于侧重点不同及生 态环境本身的复杂性，到目前为止还没有一个统一的定义。在2 0 世纪9 0 年代前 期的文献中，生态补偿通常是生态环境加害者付出赔偿的代名词；而9 0 年代后 期以来，生态补偿更多的则是指对生态环境保护、建设者的一种利益驱动机制、 激励机制和协调机制。到今天，生态补偿已经不是单纯意义上对环境负面影响的 一种补偿，它也包括对环境j 下面效益的补偿，涉及的范围也不是单纯的项目建设， 它涵盖政策、规划、生态保护等多个方面。学界在研究和讨论该问题时往往是生 态学界站在生态学的角度上，经济学界以经济学的视角进行，以至于没有一个共 同的平台，导致研究的缓慢及低效率。为了厘清生态补偿的“真实面目 ，我们 拟对现今国内外理论界关于生态补偿的若干解说进行梳理，以探求生态补偿的概 念及本质。 第一节国内关于生态补偿理论依据的研究状况 我国关于生态补偿的研究与实践丌始于2 0 世纪9 0 年代初。近年来，党和国 家以及社会各界对环境保护、生态文明和可持续发展的关注，生态补偿更是成了 广泛研究的热点问题，许多专家学者不仅从理论上对生态补偿进行分析探讨，而 且收集了大量国内实证案例，通过对国内学术著作和论文的梳理，我们发现国内 学界多从生态学、经济学、法学等视角对生态补偿概念进行界定。具体来说，国 内对生态补偿概念的研究主要观点有： 一、生态补偿的生态学涵义 最具代表性的生态学意义上的生态补偿概念是环境科学大辞典中的定义， 这也是生态补偿的词源涵义，即：“生物有机体、种群、群落或生态系统受到干 扰时，所表现出来的缓和干扰、调节自身状态使生存得以维持的能力，或者可以 看作生态负荷的还原能力”。这是完全从自然生态系统提出的生态补偿概念，在 词源意义上，生态补偿是一种不受人类影响和干扰的自然现象和自然机制，是自 然生态系统所具有的自我恢复和补偿能力，是生态系统自身的一个功能。不难看 出生态是一个复杂的系统，对于它的补偿并不是单指某一个要素，而是对整体而 o 中固大百科伞书环境科学，中国人百科令书； j 版 e2 0 0 2 年版，第3 2 页。 7 建立生态补偿制度的依据及其意义 言的。这个概念强调的是生态系统自身的补偿，不包括环境法学所说的对环境资 源保护付出代价者的经济补偿，即对人的补偿。应该说，这个概念是研究生态补 偿的基础概念，很多学者也经常从这里出发，寻求生态补偿的本原，探究生态补 偿的本质。实际上，如果说早期生态补偿确是一种生态系统的自我恢复和补偿能 力的话，那么演变到今天，生态补偿早已不是单纯的恢复和补偿自然的一种能力， 而是一种集对环境负面影响弥补和正面效益补偿等的综合性的制度。此外，该定 义强调的是生态系统自身的补偿，即对自然的补偿。试问，如何对大自然进行补 偿? 又有什么样的法律可以解决这个问题? 在这个问题上，笔者持坚决的否定态 度。生态补偿的对象只能是人，而不是自然，亦不是自然兼人。退一步讲，即使 生态补偿的对象可以是自然的话，那么它也绝对不是我们法律意义上讨论的生态 补偿，更不是我们在此研究的生态补偿。生态补偿得以称其为一项法律制度，是 因为它可以由法律进行调整，有相应的权利义务内容对其进行约束。只有人才能 承担起这项任务，也只有人才能使这项法律制度得以实行。人类对大自然无法进 行补偿，就好像我们无法给大树和森林以金钱或者其他形式的惠益一样。当然， 有人也许会说，我们可以给大树和森林找到一个“代理”，让人类作为他们的代 理人来发挥应有的作用。实际上，“代理说”最终还是回归到人类自身上面。从 权利的视角看，权利是属人的。能够成为权利主体的，只能是人，或者是人的特 定群体，或者是人的整个类。既然我们要补偿，那么说明被补偿者享有这个权利， 而享有权利的人只有人，也只能是人。那种认为动物、植物等自然体享有权利的 观点早就得到了驳斥，在此笔者不再详细论述。跟此观点类似的较早提出生态补 偿概念的张成谦认为，生态补偿是从利用资源所得到的经济收益中提取一部分资 金并以物质或能量的方式归还生态系统，以维持生态系统的物质、能量在输入、 输出时的动态平衡。( 张成谦，1 9 8 7 ) 同样的，该概念也是补偿的是生态系统， 是大自然，以求的生态系统的平衡。这与前述词源意义上的生态补偿概念大同小 巳 开。 二、生态补偿的经济学涵义 随着生态补偿概念的发展及演变，生态补偿已经发展为为了保护资源而运用 的一种经济手段。经济学视角进行研究的典型代表莫过于毛显强博士等人。他认 为，生态补偿是指通过对损害( 或保护) 环境资源的行为进行收费( 或补偿) ，提高 建立生态补偿制度的依据及j 意义 该行为的成本( 或收益) ，从而刺激损害( 或保护) 行为的主体减少( 或增加) 因其行 为带来的外部不经济性( 或外部经济性) 达到保护资源的目的。很明显，这是一 种通过收费等形式刺激行为主体以达到保护资源目的的经济手段。任勇等认为， 生态补偿机制是为改善、维护和恢复生态系统服务功能，调整相关利益者因保护 或破坏生态环境活动产生的环境利益及其经济利益分配关系，以内化相关活动产 生的外部成本为原则的一种具有经济激励特征的制度。固这同样也是一种经济激 励手段。中国工程院院士李文华先生认为，生态补偿是以保护和可持续利用生态 系统服务为目的，以经济手段为主调节相关者利益关系的制度安排。 广义的生 态补偿应该包括环境污染和生态服务功能两个方面的内容，也就是说不仅包括由 生态系统服务受益者向生态系统服务提供者提供因保护生态环境所造成损失的 补偿，还包括由生态环境破坏者向生态环境破坏受害者的赔偿。应该说，李文华 先生把生态补偿界定为以经济手段为主的一种制度安排，相比单纯的经济手段有 一定的合理性。但是，生态补偿制度的设计是一个庞大的系统工程，需要各种手 段的综合运用，单纯的产权界定、成本效益理论解决不了所有的补偿问题， 而经济手段也只是解决问题的方式之一，仅仅把生态补偿定义为一种经济手段， 不够全面，生态补偿一方面是作为经济手段存在的，但随着生态补偿制度的发展， 它绝不仅仅只是作为一种经济手段发挥作用的，生态补偿已成为兼有生态学、经 济学以及法学等各个领域特性的一种制度。这种只从经济学角度定义的方式体现 了对外延界定不清的缺陷。并且将其单纯界定为一种经济手段往往忽视了政府在 生态补偿中的重要作用，存在明显的不科学之处。此外，经济学涵义的生态补偿 大多是以保护资源的目的为归宿，这涉及到生态补偿的目的问题。而生态补偿的 目的与生态补偿的对象之i 日j 又是有内在联系的。生态补偿的对象是人，针对的是 人与人之间的行为，为的是调节利益分配格局、化解社会矛盾，实现社会公平。 把其目的定位为保护环境资源，显然是站在补偿自然的角度上进行的分析。 三、生态补偿的法学涵义 法律概念作为法律的基本要素，它为法律制度的确立与适用限定范围和提供 前提。因而生态补偿理论依据的研究有赖于对生态补偿法学含义的明确界定。 毛够强，钟渝，张胜：生态补偿的理论探讨，中困人口资源j 环境，2 0 0 2 年第4 期，第3 8 页。 白中国生态补偿机制1 j 政策研究课题组编酱：中闺生态补偿机制。j 政策研究，北京：科学j l ；版社2 0 0 7 年 版，第2 7 灭。 劬孙钰：探索建证中国式生态补偿机制访中国丁程院院1 j 李义华，环境保护，2 0 0 6 年1 0 a 期。 9 建市生态补偿制度的依据及其意义 狭义说：早期从法学视角研究的生态补偿主要是从征收生态环境补偿费的角 度来进行定义。有学者认为，生态环境补偿费是“为控制生态破坏遏制资源衰竭 而征收的费用，征收的范围是现行排污费没有覆盖到的，对生态环境造成直接影 响的各种行为。持此种观点的人不但混淆了生态环境补偿费与资源补偿费的关 系，而且混淆了生态环境补偿费与排污费的关系。排污费和生态环境补偿费，都是 环境资源价值的转化形式，但二者是有区别的。排污费是控制生产者向环境排污 造成环境污染和危害的主要手段，其目的是补足污染治理费用；而生态环境补偿 费是利用经济手段对破坏生态环境的行为予以控制，将经济活动的外部成本内部 化的一种经济管理手段。在向企业、事业单位和个人征收了生态环境补偿费之后， 如果企业、事业单位和个人在生产经营过程中，仍然向环境中排放污染物，则还必 须缴纳超标排污费和污水费。还有学者将“生态补偿狭义定义为“生态环境补 偿费”，即为控制生态破坏而征收的费用，性质是行为的外部成本，征收的目的 是使外部成本内部化。但即使是“生态环境补偿费”，其涵义也有所不同：有人 将其看成是对自然资源的生态环境价值所进行的补偿，认为征收生念环境费( 税) 的核心在于为损害生态环境而承担的一种给付费用的责任，这种付费的作用在于 它提供一种减少对生态环境损害的经济刺激手段。还有的学者认为，我国类似生 态环境补偿费主要是一些资源管理部门制定和实施的资源补偿费，如水资源费和 矿山开发费等。把生态环境补偿费与资源补偿费视为同一种。从以上的分析可 知，我国目前对资源费、生态环境补偿费的概念有待进一步澄清。当然，从环境经 济学的观点来看，这两者有共同点，都体现了环境资源的价值观；都是运用经济手 段协调经济发展与环境保护关系的环境管理举措。但二者也有明显的不同：生态 环境补偿费是人们的经济活动对环境资源产生了一种无意识的破坏所提供的一 种必要的经济补偿，这笔费用由环境保护行政主管部门统一征收和管理；而资源 费则是人们有意识开发利用资源，使这种资源减少所提供的必要的经济补偿，这 笔费用由资源管理部门征收，以用于资源本身的恢复、再生。我国目前征收的水 资源费和矿山开发费，就是完全不同于生态环境补偿费的一种资源费。生态环境 。韩德培：纠：境保护法教程，北京：法律版 t2 0 0 3 年版，第9 2 页。 学章铮：生态环境补偿赞的蔚十皋奉问题，中因生态环境补偿费的理论j j 实践，北京：中因环境科学 版社1 9 9 5 年版，第8 l - 8 7 页。 白陆新几等：关十我团生态环境补偿收费政策的若十构想，中国环境报，1 9 9 4 年5 月1 2f 1 ，第p q 版。 勘拿爱年：征收生态环境补偿费的法律思考，湖南帅范大学社会科学学报，1 9 9 7 年第3 期。 1 0 建市生态补偿制度的依据及其意义 补偿费仅仅是生态补偿的其中一种方式，那种认为生态补偿仅仅是征收生态环境 补偿费的观点，不但没有分清生态环境补偿费和资源补偿费的界限，显然还缩小 了生态补偿的外延，它排除了其他非经济型的补偿方式。这就造成概念的不严密。 曹明德教授认为生态补偿就是自然资源有偿使用制度的重要内容之一。所谓 自然资源有偿使用制度，是指自然资源使用人或生态受益人在合法利用自然资源 过程中，对自然资源所有权人或对生态保护付出代价者支付相应费用的法律制 度。这种观点把生态补偿限定在自然资源领域内，明显排除了其他破坏环境的行 为。而仅仅支付费用的补偿方式显然又缩小了其他类型的经济方式或非经济方式 的运用。这就导致了概念的内涵和外延过小。同时，这一定义认为生态补偿是自 然资源有偿使用制度的“付费环节”，这显然误解了生态补偿的本质，抹杀了生 态补偿自身的独立性。 广义说：吕忠梅先生把生态补偿的概念区分为广义和狭义两种。“生态补偿 从狭义角度理解就是指对由人类的社会经济活动给生态系统和自然资源造成的 破坏及对环境造成的污染的补偿、恢复、综合治理等一系列活动的总称。广义的 生态补偿则还应包括对因环境保护丧失发展机会的区域内的居民进行资金、技 术、