（经济法学专业论文）存款保险法律制度研究(1).pdf

内容摘要 存款保险制度是近几年来我国金融界和法学界研究的新课题，在比较法上则 是一项成熟的法律制度。本文主要运用比较分析的方法，对存款保险制度的理论 层面和实践层面的相关问题进行了较为深入地探讨。 近几年来，随着我国市场经济的逐步确立、金融体制改革的不断深化、银行 业优胜劣汰竞争机制的形成，国内有些经营不善的金融机构出现了倒闭、破产的 现象。由于我国银行业r h 场退出法律制度的缺陷和相应配套制度存款保险制 度的缺位，破产银行的存款人利益遭到严重侵害，进而威胁到我国金融体系的稳 定。鉴于此，我国亟需建立存款保险制度。 银行业必须高负债经营的特殊性决定了银行业先天的高风险性，也促使了存 款保险制度的诞生。同时，存保制度的产生也从部门法的角度见证了法学理念由 “个人本位”向“社会本位”的转变。该制度在保护存款人利益、维护一国金融 体系稳定方面发挥着巨大作用，却由于天生的某些弊端又不断遭人非议。在批评 和否定中不断完善，使得存款保险制度成为全球新的发展趋势。 现代的存款保险制度大多以美国模式为蓝本，但由于国情的差异，各国或地 区的存保制度在具体方面有许多不同。主要包括：存款保险机构的目的和职能， 存款保险机构的组织形式和存款保险机构业务运作方式。 建立我国的存款保险制度，必须在充分借鉴国际经验的基础上，紧密结合我 国国情。根据目前金融体制改革的情况，我国的存款保险制度必须要明确定位， 同时应逐步、渐进地进行，不可急于求成，否则将可能对我国金融体系造成严重 危害。 关键词：存款保险制度存款保险机构存款人利益 a b s t r a c t d e p o s i ti n s u r a n c es y s t e mh a sb e c o m ean e wf o c u si n r e c e n ts t u d yo ff i n a n c e a n dl a wc i r c l ei nc h i n a ，b u tf r o mt h ev i e wo fc o m p a r a t i v el a w , i ti sam a t u r e dl e g a l i n s t i t u t i o nw i t hal o n gh i s t o r y 。i nt h i st h e s i s ，t h e o r e t i c a la n dp r a c t i c a l p r o b l e m s c o n c e r n e da r e e x p l o r e dt h o r o u g h l yb yc o m p a r a t i v ea n a l y s i s i nr e c e n t y e a r s ，w i t h t h ee s t a b l i s h m e n t o fm a r k e t o r i e n t e d e c o n o m y ，t h e p r o m o t i o no ff i n a n c er e i b r ma n dt h eg r o w t ho fc o m p e t i t i o ns y s t e mi nc h i n a ，s o m e f i n a n c i a li n s t i t u t i o n sw e n tb a d l ya n db e c a m ei n s o l v e n t o w i n gt ot h ed e f e c to fl e g a l r e g u l a t i o n sa n d t h el a c ko f d e p o s i ti n s u r a n c es y s t e m ，t h ei n t e r e s t so fd e p o s i t o r sh a v e b e e nd a m a g e d s e r i o u s l y ，w h i c hh a si m p e r i l e dt h es t a b i l i t yo f f i n a n c es y s t e ms o ，i th a s b e c o m e u r g e n tt ob u i l dd e p o s i t i n s u r a n c es y s t e mi nc h i n a t h e p e c u l i a r i t yo f b a n kb u s i n e s sd e t e r m i n e si t si n h e r e n th i g hr i s k ，a n di m p e l st h e b i r t ho f d e p o s i ti n s u r a n c es y s t e m ，m e a n w h i l e ，f r o mt h ev i e wo fd e p a r t m e n tt a w , t h e a p p e a r a n c eo fd e p o s i ti n s u r a n c es y s t e m w i t n e s s e st h et r a n s f o r m a t i o no f l e g a lr a t i o n a l e f r o m “i n d i v i d u a lo r i e n t a t i o n t o s o c i e t yo r i e n t a t i o n ”d e p o s i ti n s u r a n c es y s t e mh a s b e e nt a k i n gv e r yi m p o r t a n tr o l ei nf i n a n c i a ls y s t e m ，w h i c hh a dm a n a g e dt op r o t e c t d e p o s i t o r s r i g h t sa n de n s u r et h es t a b i l i t yo ff i n a n c i a ls y s t e m b u t ，b e c a u s eo fi t s i n h e r e n td e f e c t s ，i th a sb e e nc r i t i c i z e d f r e q u e n t l y p e r f e c t i n gi t s e l fo nt h e b a s i so f c r i t i c i s m ，d e p o s i ti n s u r a n c es y s t e mh a sc o m ei n t ob e i n gad e v e l o p m e n tt r e n da c r o s s t h ew o r l d r e p r e s e n t e db ya m e r i c a nm o d e l ，m o d e r nd e p o s i ti n s u r a n c es y s t e mv a r i e s i n m a n yd e t a i lr e s p e c t si n d i f f e r e n tc o u n t i e s ，f o rt h e i rv a r i o u sn a t i o n a lc o n d i t i o n s i n c h i n a ，t oe s t a b l i s hd e p o s i t i n s u r a n c e s y s t e m ，w e m u s tc o m b i n ei n t e r n a t i o n a l e x p e r i e n c e w i t ho u rn a t i o n a l c o n d i t i o n s a c c o r d i n g t of i n a n c er e f o r mi nc h i n a ， d e p o s i ti n s u r a n c es y s t e m s h o u l db eg i v e nac l e a rl o c a t i o n ，a n dc a r r i e do u tg r a d u a l l y k e yw o r d s ：d e p o s i t i n s u r a n c es y s t e m ，d e p o s i ti n s u r a n c ei n s t i t u t i o n ， t h ei n t e r e s t so f d e p o s i t o r 引言 1 9 9 8 年6 月2 1 日，海南日报刊登中国人民银行公告：鉴于海南发展银行 不能及时支付到期债务，为了保护债权人的合法权益，根据中华人民共和国人 民银行法、中华人民共和国公司法和中国人民银行金融机构管理条例， 中国人民银行决定于1 9 9 8 年6 月2 1 日关闭海南发展银行，同时指定中国工商银 行托管海南发展银行的债权债务。在此之前的公众挤兑已经相当频繁，国家为此 曾紧急调拨3 4 亿元人民币抵御风险，后来由于工行的托管，公众基于对工行背 后国家信用的信任，才使得危机才没有继续蔓延。 1 9 9 8 年7 月7 日，河南省鲁山县张良镇农民存入该镇基金会的储蓄存款到期 不能支付、基金会关门，农民辛辛苦苦积攒的血汗钱转眼成为泡影。 1 9 9 8 年7 月1 8 日，江苏省六合县城市信用社因资不抵债，对储户到期存款 拒绝支付。 1 9 9 8 年1 0 月1 6 日，中国人民银行宣布关闭广东国际信托投资公司。1 9 9 9 年1 月8 日，广东省高级人民法院正式受理这起全国首例金融机构破产案，指定 了，清算组接管广国投，最后判定对广国投的自然人存款只支付本金不支付利息， 单位存款依破产企业的资产情况而定。 2 0 0 3 年，浙江迅达城市信用社的董事长林芊挪用、侵占信用社资金6 0 0 0 万 元，大量存款人跑到信用社要钱，挤兑行为再次发生，央行立即把其全部准备金 注入，政府也从全省调资4 5 0 0 万元注入。最后，虽然多数个人储户本息兑付， 但企业客户的钱则要根据清收贷款情况再行定夺。 昔日人们认为决不会倒闭的银行，如今却接二连三地发生资不抵债和倒闭现 象，以往对银行绝对信任的存款人，现在却因为银行自身经营不善或行业危机遭 受到了严重的损失。这些不断发生的、严重侵害存款人利益的现象已经开始逐渐 动摇广大公众对银行系统的信心，成为日后公众因恐慌挤兑导致银行系统风险的 潜在威胁。而在比较法上，多数国家实行的存款保险制度不失为解决这一问题的 好方法。 存款保险制度是指吸收存款的金融机构将其吸收的存款按一定的保险费率 向特定的保险机构投保，当投保存款机构面临危机或经营破产时，保险机构向其 提供流动性资助或代替破产机构在一定限度内对存款者支付存款的制度。该制度 被国际上认为是保护存款人利益，维护金融业稳定的一项重要制度，目前世界上 有近7 0 个国家采用。 存款保险制度的雏形可以追溯到1 9 世纪初，当时中国的票号钱庄就已有同 业间互助性的安全基金制度1 ，1 8 2 9 年美国纽约州也实行了银行安全基金制度。 这些要比现代存款保险制度早1 0 0 年。世界上最早建立比较完备的信用与存款保 险制度的国家是捷克。1 9 2 4 年捷克设立两种存款保证基金2 ，一是特别保证基金， 对综合性商业银行、合作金库及储蓄银行提供担保；二是一般保证基金，承保所 有从事储蓄及活期存款的机构。捷克虽然是世界上第一个实施全国性存款保险制 度的国家，但当时并未在世界上产生广泛的影响。存款保险制度的真正发展是在 2 0 世纪3 0 年代，作为对3 0 年代经济和金融大危机的直接反应，为保护广大存 款人的利益，督促银行稳健安全经营，1 9 3 3 年美国国会通过了格拉斯斯蒂格尔 法( g l a s s - s t e a g a l l a c t ) ，设立了联邦存款保险公司( f d i c ) 。实践证明，存款保 险制度的建立，在提高公众对金融机构的信心、抑制个别金融机构倒闭造成的“多 米诺骨牌效应”、降低金融风险、维护金融安全方面等发挥了巨大作用。该制度 在美国运作的成功对其他国家产生了积极影响。1 9 6 0 年，土耳其建立了“银行 清算基金”，1 9 6 2 年印度建立存款保险及信用保证公司。此后在6 0 至9 0 年代， 菲律宾、德国、加拿大、黎已嫩、英国、比利时、智利、西班牙、阿根廷、荷兰、 法国、瑞士、意大利、韩国及我国台湾省多以美国为蓝本纷纷建立自己的存款保 险制度。银行倒闭事件的发生、金融风险问题的存在，使得存款保险制度引起越 来越多国家的关注和考虑。现在，存款保险制度和金融监管当局的审慎监管以及 中央银行的最后贷款人3 功能一起被公认为金融安全网的三大基本要素。 本文将从比较分析的角度，以我国银行市场退出时对存款人保护的现状考察 为切入点，在对存款保险制度进行理论分析的基础上，比较研究国际存款保险制 度，并基于此对我国建立存款保险制度的具体设计进行阐述，以期对我国存款人 利益保护的立法完善有所助益。 1 盛幕杰主编：中央银行学，第3 4 1 页，转引自张忠军：金融监管法论，法律出版社，1 9 9 8 年7 月第 一版，第2 6 1 页。 2 张忠军：金融监管法论，法律f j = j 版社，1 9 9 8 年7 月第一版，第2 7 2 页。 3 最后贷款人是一国货币管理晟高当局为化解银行风险，向暂时出现流动性圃难的问题银行提供紧急救助 的种制度安排。 2 第一部分：我国储蓄保障现状考察 一、我国储蓄保障现状 由于金融风险的普遍存在，银行业的不稳定对一国经济具有的严重恶劣影 响，一旦银行出现危机，政府都当然地会进行干预以保护存款人的利益，因此几 乎各国都有自己的储蓄保障制度，我国自然也不例外。理论上讲，储蓄保障制度 可以分为两类：一种是隐性存款保险制度，又称为非明确或含蓄的储蓄保障制度： 另一种是显性的存款保险制度，又称为明确的储蓄保障制度，即本文所主要探讨 的存款保险制度。( 以下本文中除了明确提到隐性、显性存款保险制度之外，所 称的存款保险制度都是指显性的存款保险制度) 隐性存款保险制度通常是指一国政府或中央银行通过行使最后贷款人职能， 对有问题银行的债权人进行保护性安排。1 在隐性存款保险制度中，政府对存款 人的保障完全是自主决定的。政府之所以要对储蓄提供保护，不是因为受法律的 约束，而是因为这样做确信是为实现公共政策目标，并感到政府至少要对存款人 的损失承担部分责任，也因为政府认识到这样做从长远来看还是划得来的。并且， 保障的数量和形式的决定依赖于政府内部临时的决策。尽管在以前的某些类似情 形下所采取的行动会影响决策的结果，但没有事先的标准和程序来指导整个决策 的过程。任何对存款人提供的保障，一般都是从政府当前的预算中获取资金或通 过中央银行来取得的。 在隐性存款保险制度中，政府实施的保障措施有三种基本方式。2 第一，当 一个无清偿能力的银行倒闭时，政府直接向存款人付款，或者把倒闭银行的存款 人的存款转存到另外一家银行。第二，政府可以安排并在财力上支持其他银行兼 并倒闭的银行。这从根本上防止了银行的倒闭，因此也保护了所有的存款人。最 后，政府可以通过恢复银行的清偿能力来阻止银行倒闭。这种交易完全是股本的 注入，使银行在一个新的资产组合的基础上重新开展业务。在重振银行的两种做 法上，政府似乎更愿意成为主要的股东，这种做法实际上就是把银行国有化。事 实上，隐性存款保护体系在发展中国家普遍存在，特别是在非洲，那里的大多数 。白钦先、郭翠荣主编：各国金融体制比较，中国金融出版社，2 0 0 1 年8 月第一版，第3 5 8 负。 2 蒂米奇威塔斯主编，曹国琪译，金融规管变化中的游戏规则，上海财经大学出版社，2 0 0 0 年7 月第一版，第3 3 9 页 3 银行为政府所有。 显性的存款保险制度是通过存款保险法案的形式创立的，它制定了整个制度 的运行规则和程序。尤其是这一法案对各类金融机构和可以进行保险的储蓄进行 了规定，同时对体系中成员的自愿性和强制性、储蓄投保的最高金额、制度中资 金的建立以及保险者对破产银行处置的手段等一一做了规定。它一般应符合以下 几个条件：一是制度本身由法律明确规定；二是有专门的存款保险机构：三是存 款保险制度的承保对象、范围、保险费、赔偿形式、资金来源及运用及运营方式 等均有确定的操作方式；四是建立了专项的救助基金。1 考察我国银行业危枫的处理状况可以发现，我国历来采用的都是隐性存款保 险制度。长期以来，我国实行的是“大财政、小银行”的金融模式，国有银行一 统天下，资金运行统存统贷，财务管理统收统支，国家对银行负担了无限责任。 当商业银行面临过大的资产运作风险及客户挤兑的危险时，往往由中央银行通过 资金支持，减缓挤兑压力，维护银行信誉。当金融机构经营不善发生严重问题时， 主要由央行依法对其实施行政关闭，即运用行政手段宣布对不可救助、股东无力 注资的金融机构依法关闭，指定其他金融机构托管、清算，在完成清算后宣布解 散和撤销，其遗留的债权债务由托管方承接。如1 9 9 5 年中银信托投资公司、1 9 9 7 年中国农村发展信托投资公司、1 9 9 8 年海南发展银行和中国新技术创业发展公 司分别被关闭、托管，其全部债权债务由中国入民银行安排托管金融机构一并接 受保全，实际上是由政府承担了损失。但随着我国市场经济体制改革的深化，我 国金融体系已是以人民银行为领导，国有银行为主体，多种金融机构并存的金融 体系。国内商业银行目前除了中农工建四大国有银行以外，有上海浦发、深圳发 展、交通银行、福建兴业、广东发展等一批股份制商业银行，以及城市商业银行、 城乡信用社、外国银行分支机构、邮政储蓄等，民营银行也有迅速萌生之势。同 时，我国国有银行已经踏上了改造成为股份制商业银行的征程，两年内中国银行 和建设银行将会上市接受更直接、更严峻的市场考验。在市场机制引入我国金融 市场，优胜劣汰的机制客观存在的情况下，资产不良、经营不善的银行必然会出 现危机、甚至倒闭，此时存款人利益的保护便成为维护金融体系稳定的重中之重。 但是，从引论中列举的案例我们可以看出，我国政府在近几年来的银行倒闭、破 自钦先、享k 翠荣主编l 各国金融体制比较，中国金融出版社，2 0 0 1 年8 月第一版，第3 5 8 页。 4 产案中却并未能对存款人利益给予充分的保护。 二、我国储蓄保障现状原因探析 针对以上所述现状，结合我国立法和金融监管政策分析，可以发现，我国立 法中银行业市场退出机制的缺陷和隐性存款保险制度的固有弊端，正是侵蚀广大 存款人利益的黑洞。 ( 一) 我国银行业市场退出机制的法律缺陷 我国法律对银行市场退出的有关规定主要见于我国新修改的商业银行法 第六十四条至七十一条和我国加入w t o 以后，国务院公布实施的金融机构撤 销条例。法律规定了我国银行市场退出的方式有三种：自愿退出，如解散；行 政退出，如接管、撤销等：司法退出，如破产；并针对不同的退出方式，做出了 保护存款人利益的规定。在商业银行法中有关解散的条文里( 第六十九条) ， 规定：“商业银行因分立、合并或者出现公司章程规定的解散事由需要解散的， 应当向国务院银行业监督管理机构提出申请，并附解散的理由和支付存款的本金 和利息等债务清偿计划。经银行业监督管理机构批准后解散。商业银行解散的， 应当依法成立清算组，进行清算，按照计划及时偿还存款本金和利息等债务。国 务院银行业监督管理机构监督清算过程。”在有关商业银行破产的规定中，商业 银行法第七十一条规定了“商业银行破产清算时，在支付清算费用、所欠职工 工资和劳动保险费用后，应优先支付个人储蓄存款的本金和利息”。金融机构撤 销条例中规定，1 被撤销的金融机构清算财产要按照：( 1 ) 支付个人储蓄存款 的本金和合法利息，( 2 ) 清偿法人和其他组织的债务：( 3 ) 按照股东的出资比例 或者持有的股份比例的顺序进行。表面上看，我国对存款人利益给予了较好的保 护，但实际上保护并不充分。 关于银行解散方面，仅仅规定银行解散时要编制支付存款本金和利息的债务 清偿计划，既未规定债务清偿顺序，也未规定清偿的标准和程度，储户的利益根 本不能得到有效保障；银行破产清算时，虽然规定了清偿顺序，但就因不能支付 到期债务而被宣告破产的商业银行而言，个人储蓄存款的本金和利息尚且不能保 证完全偿付，单位存款入的利益保护就更无法保障了。 进一步来看，商业银行实质上是经营货币这一特殊商品的特殊企业，根据我 础小勇：金融垒球化趋势下金融监管的法律问题，法律出版社2 0 0 2 年1 1 月第一版，第1 5 1 页。 5 国银行破产的法律规定，银行破产后如果其全部财产用于清偿债务后仍然有无法 清偿的债务，这些债务就归于消灭。破产清算时，在支付清算费用、所欠职工工 资和劳动保险费用后，再支付存款的本金和利息，无疑使存款人的财产损失风险 积聚。虽然破产银行因为被宣告破产、其法人主体资格归于消灭而摆脱了作为债 务人的困境，但是存款人的利益却未得到保障。由于银行本身高负债经营的特殊 性，一旦银行破产，存款人的利益丧失，将会动摇整个银行的信用体系，引发金 融危机。所以对待破产银行债权人的利益，不可能像一般破产企业债权人一样置 之不理，1 只有建立相应的保护存款人利益的制度，才能保证金融体系的稳定和 安全。我国虽然实行了隐性的存款保险制度，以政府信用为银行信用进行担保， 但是随着经济的发展己不能对存款人的利益进行充分保护。 ( 二) 我国隐性存款保险之弊 与显性存款保险制度相比，我国适用的隐性存款保险机制因其本身固有的弊 端，已不能适应金融体制改革的需要。这是因为，两种存款保险制度的目标虽然 基本相同，即都是为了促进银行业的稳定以及银行体系的发展，并在银行倒闭时 通过保障小储户免受损失从而维护了社会公正，但是二者又存在着显著的差别， 比较而言，显性存款保险制度比隐性存款保险制度有诸多优点。 首先，显性存款保险制度在处理银行倒闭和保障储户利益的整套管理体系上 较为优越，比隐性的制度更迅速、顺利，更有预见性，在一定时期内会产生更连 续的效果。这是因为，显性存款保险制度是在法律明文规定的规则和程序基础上 运作，且其保险资金的来源具有事先保障性，故尔能够取得较快、较顺利的结果， 而隐性存保制度由于没有事先确定的规则和程序，保障基金的来源又没有事先保 障，整个进程必然具有随意性和临时性，同时这种行动的采取很可能时问拖得很 长，这是在公众信心一落千丈时会造成银行危机的一个重要问题。同时，隐性存 保制度易于受重大政治压力的影响，因此造成对倒闭银行的处置结果在一段时间 内缺乏预测性和连续性。 其次。显性存款保险制度能更有效地保障小储户的利益，这是因为其部分内 容是专门为达到此目的而设计的。相比而言，在隐性制度的某些情况下，小储户 的利益就得不到保障，尤其是在小银行倒闭时。 该处舀：本论文第二部分的“存欹保险制度的法理基础”中有详细论述。 6 再次，显性存款保险制度为存款保障而产生的部分成本向银行体系的转移提 供了工具，这种转移基本上是合理的，因为银行由于降低了资金成本因而从存款 保险中获益。相对而言，隐性的制度中银行获益于储蓄保障，但又不承担任何成 本，结果隐性存保制度以纳税人的支出来补贴银行。 从上述比较可以看出，隐性存款保险制度虽然成本低廉，但无论是从运作效 率和结果上来看，都是弊端多多。我国由于长期以来国有银行一统天下，金融机 构在资金上对央行存有较大的依赖性，一旦陷入困境，央行将独立承担最后贷款 人和救援者的责任，这等于把全国的信用风险都压在央行一家身上，一旦发生信 用危机，面对众多金融机构和数万亿的金融负债，央行其实是无力担此重任的。 于是在处置危团金融机构负债风险过程中极易出现“倒逼”状况，即迫使中央银 行为解决金融机构风险问题，即使货币投放量过多，大的经济环境处于通货膨胀 的情况下，也不得不增加货币投放，从而加剧经济动荡。同时随着我国金融业发 展，股份制银行的不断出现以及民营银行的诞生和外资银行的进驻，没有国资背 景的银行越来越多，央行将不再为金融业的所有破产“买单”。在银行业竞争加 剧，银行破产将成为必然且可能是经常现象的情况下，如果仍然采用隐性存保制 度，由于政府对破产银行的债权人并没有法定的保护义务，就会给政府一个相机 抉择的空间。政府很可能根据实际情况或政策倾向，在某些情况下会对存款人予 以保护，而某些情况下不予以保护，正如我国1 9 9 5 年对中银信托投资公司的接 管和1 9 9 9 年听任广州国际信托投资公司的破产一样，广大中小储户的利益根本 得不到完全保障。只有完善银行市场退出的配套机制，建立明确的存款保险制度， 以立法的形式确定某个机构对破产银行债权人利益的保护义务，才能达到保护存 款人利益、维护金融体系稳定的目的。 三、我国建立存款保险制度的必要性 正如以上所分析，当前，我国市场经济正逐步确立，金融体制改革不断深化， 国有银行正面临转轨，非国资背景银行的不断出现并壮大，都要求我国建立明确 的存款保险制度。具体而言，存款保险制度对金融行业的发展具有以下现实意义。 第一，我国推进利率市场化需要存款保险制度。“十六大”报告明确提出 要稳步推进利率市场化改革，优化金融资源配置，加强金融监管，防范和化解金 钟伟：存款保险制度和中国银行业转轨，金融与保险2 0 0 3 、1 0 ，第7 8 页。 7 融风险，使金融更好地为经济社会发展服务。中国目前已具备利率市场化的基础， 但是真正实现利率市场化将伴随着一系列的风险。利率市场化最直接的负面影向 就是因竞争加剧会导致部分银行破产，从国际经验来看，有一些国家在利率市场 化后出现了银行倒闭增加的局面。因此推进利率市场化必须前瞻性地建立存款保 险制度，防范此进程中个别银行倒闭给银行体系带来风险蔓延。 第二，我国加入w t o 和外资在中国银行体系中重要性的上升需要存款保险 制度。外资银行在华开展业务活动时，享有品牌和管理上的优势，如果目前我国 实行的隐性存款保险不予明确化，就可能造成外资银行“搭便车”的行为，给国 民一种假象以为外资银行也享有政府的隐性担保，不利于提高本国银行的竞争 力。 第三，民营银行的设立更需要明确的存款保险制度。我国目前民营银行正处 于萌生阶段，在资本金、从业经验和人员素质上都需要更多的积累，一旦设立经 营状况还是未知数，需要存款保险制度的支持。同时存款保险制度的建立，还可 以营造公平的竞争环境，有利于民营银行的发展。 第四，国有银行转轨必须辅之以存款保险制度。政府并不是无条件地对国有 银行提供隐性担保，由于隐性担保，央行在货币政策决策和银行监管方面基本丧 失了独立性，货币政策的政策性负担日重，而政府则取得了对四大国有银行的干 预权。从要求国有商业银行为国债项目提供准财政性的配套资金，为国有企业提 供流动资金，到要求发放“安定团结贷款”等，国有银行的存款在享受政府隐性 担保的另一面，就是其贷款体现政府意志的政策性负担。因此政府隐性担保和政 策性负担是互为因果的，国有银行如果希望摆脱政策性负担的沉重束缚，就必须 支付丧失政府隐性担保的成本，而以明确的存款保险制度取而代之。 第二部分：存款保险制度的基本理论问题 一、存款保险制度的理论基础 ( 一) 存款保险制度存在的经济学基础 存款保险制度是针对银行业的高风险设计的一项制度，该制度之所以产生是 由于相对于其他行业，银行经营的是特殊商品货币，它必须进行负债经营， 这就决定了银行必然会处于破产风险之中。 1 、高负债经营的潜在高风险性 银行的负债总额中资本所占比例极小，一般低于1 0 。但其具有更重要的 功能，不仅作为银行开业的基本条件，弥补损失的保障，更重要的在于资本可以 发挥财务杠杆作用支撑巨大的资产扩张。负债比例越高，意味着银行的经营风险 越高，同时承受资产损失并满足存款支取的能力越弱。 2 、资产负债具有不对称流动性 在存款业务中，不仅活期存款可以随时流出，定期存款中相当比例也有可能 提前支取，因此它也具有一定的流动性。在贷款业务中，一方面由于贷款合同明 确规定了贷款期限，没有特殊理由银行不能提前收回贷款；另一方面，银行贷款 由于缺乏二级市场，在银行需要增加流动性时，一般不能通过出售资产来获取。 存款和贷款对银行的债权债务约束要严格于客户，这使银行在应付流动性危机时 极易陷入被动。 3 、银行与客户之间的信息不对称 信息不对称存在于存款人与银行之间，通常存款人不能准确知道并鉴别银行 的经营情况，一旦存款人靠不完全信息“知晓”银行陷入困境，便会将存款变现 或将其转移至其他银行。同时，银行对存款人何时取款取多少款也难以准确预测， 这使银行对挤兑的可能性降低了控制能力。银行与借款人之间也存在着严重的信 息不对称，商业银行总是希望掌握尽可能多的有关借款人信息，而借款人只乐意 提供对其有利的信息，设法掩饰对自己不利的信息。这就有可能降低银行与优良 客户达成贷款协议的可能性，并增加贷款的风险。1 银行高负债经营的潜在高风险性、资产负债的不对称流动性和银行与客户之 李成：区域中央银行与存款保险制度，载于金融与保险2 0 0 1 年第9 期，第6 5 页 9 间的信息不对称性，决定了银行危机爆发的可能甚至是必然性。而且，银行危机又 具有高昂的社会成本，其中包括银行体系的崩溃和整个经济发展受损的直接成本 和公众对银行体系信，t h , 丧失的间接成本。这就不仅需要能够对银行危机爆发进行 约束的银行审慎监管的制度，更需要一种可以尽量降低银行危机社会成本的制 度。而存款保险制度的正是一种针对银行危机爆发的必然性设计的制度，它不仅 可以降低银行危机的直接社会成本，同时也可以保障公众对银行体系的信心。 ( 二) 存款保险制度的法理基础 存款保险制度作为银行破产法律制度的一项配套制度，是伴随着银行破产的 法理变迁而产生的，其存在有着相应的法理基础。银行破产最初起源于商人破产 制度。早期对商人破产的立法将银行列为商人主体之，如英国1 7 0 5 年法和美 国1 8 0 0 年法，明确规定只适用于商人，比如银行、经纪人、保险商及海上保险 商等。1 之后，破产法演变为对商人和非商人的一般性调整，即一般破产主义， 适用于所有的自然人、法人、非法人团体以及遗产，适用对象无限制，其法理基 础是平等的法律观念。平等最初是一种社会观念，在其作为近代资本主义政治法 律制度的价值目标之前，早已为远古的哲学家所推崇。从人类历史发展来看，平 等这一制度或思想始终都是社会正义的化身，也是法律价值体系中首要的构成内 容。在法学范畴内，主体的机会平等是平等最重要的含义，办即是民事主体要平 等地被对待，在权利能力上必须平等。商业银行作为以营利为目的的企业法人， 和其他民事主体一样依法获得破产资格，因而银行在破产能力上应该和其他民事 主体没有差异。早期的银行破产被平等地纳入破产法的一般程序和规则中，作为 一种民事行为而没有任何特殊之处。然而，银行高负债经营的先天模式造成的流 动性支付风险始终存在，使得银行信用存在先天的缺陷，适用一般的破产程序和 规则容易使银行破产风险传染，形成整个行业的系统性风险，导致银行信用的全 面崩溃。这在周期性的经济衰退中表现得最为明显，并且促成了危机的扩大和深 入。 银行破产虽然是市场竞争的必然，但是适用一般的破产程序和规则，则会对 本己薄弱的银行信用基础造成更大的冲击，放大银行破产的风险。存款是整个银 行信用制度的基础，存款人在银行法律体系中居于重要地位。银行破产时，如果 何畅：现行商业银行破产法律制度存在的缺陷及完善对策，载于金融与保险2 0 0 4 年2 月，第1 0 7 页 1 0 存款人的利益得不到保护，那么就可能引发恐慌扩散和挤兑狂潮。这样银行业先 天存在的流动性支付风险凸现将导致全行业信用的崩溃和更大的危机，整个社会 的公共利益将受到严重危害。以平等为理念的一般破产主义不能解决公共利益的 维护问题，这就促发了以保护公共利益为目的、能对存款人利益加以特殊保护的、 以存款保险制度为核心的银行特殊破产制度的诞生。从崇尚个体平等的一般破产 主义到对特殊群体加以特殊保护、以维护公共利益为目的的银行特殊破产制度的 产生，从具体部门法的角度，见证了法学理念从“个人本位”到“社会本位”的 转变。 二、存款保险制度的性质 存款保险制度作为解决银行危机的措施一般被归为金融监管制度的一种，属 于金融监管当局保护性的事后监督管理制度。“它涉及范围较广，从不同的角度 考察将会对该制度有更充分的认识。 ( 一) 从经济学角度来讲，存款保险是一种“公共产品”。公共产品是公众 受益的产品，从严格的理论意义上讲是指在消费过程中具有非竞争性和非排斥性 的产品。所谓非竞争性是指在消费过程中，一些人对某些产品的消费不会影响到 另一些人对该产品的消费，一些人从这一产品的受益不会影响另一些人对该种产 品的受益，受益对象之间不存在利益冲突。而非排斥性是指产品在消费过程中所 产生的利益不能为某个人或某些人专有，要将一些人排斥在外不让他们享受这一 产品的利益是不可能的。2 从上述两方面来看，存款保险表现出完全的公共产品 性质：它通过给存款提供保险，保障了存款人的利益，维持了金融稳定，这是为 公众提供的利益。金融稳定的利益是全面的，无法排斥某一部分人享受此利益。 美国的存款保险制度规定，对存款超过1 0 万美元的账户不予承保，然而在实际 处理破产银行的过程中，联邦存款保险公司却不得不奉行“太大不宜倒( t o o b i g t of a i l ) ”的政策以防止金融形势的恶化，因此，超过限额的账户实际上都受到了 存款保险的保护。这主要是因为现代商业银行是具有广泛服务对象的综合金融机 构，在经济社会中银行创造信用工具，充当工商企业、单位团体、居民个人之问 货币收付的中介人，影响着整个国民经济的发展。如果一家银行倒闭，其他许多 银行和企业都将受到不利的影响，所以金融系统的统一性决定了存款保险的“公 1 张忠军：金融监管法论，法律出版社，1 9 9 8 年7 月第一版，第2 6 9 负。 2 张效东：试论存歙保险产生的基础与性质，载于金融研究1 9 9 8 年第1 1 期，第5 5 页 1 1 共产品一眭质。 ( 二) 从保险的角度讲，存款保险制度是一种特殊的社会保险。任何形式的 保险，以存在不确定的危险为前提。因为存在不确定的危险，一旦危险发生，单 个个人或者企业对付自然力量或者外界力量所造成的危险的能力，必定十分有 限。保险的意义就在于集合多数个人的力量组成一个危险共同体，于成员发生事 故需要补偿时提供经济上的补助，分散并消化其危险。在保险制度下，通过保险 和投保人的友好合作，合理分担保险费用，投保人共同交纳保险费以建立社会共 济或者补偿基金，从而将集中于个别社会成员的危险，在同类危险的投保人之间 分担、或是计入产品成本或者服务费用而由全社会来分担。其功能除了可保障个 体成员的生活安定，免除经济上可能导致的困境之外，更可促进社会安定、和谐 和进步。1 理论上，保险可以分为社会保险和商业保险。二者都是通过建立保险基金的 方式应付风险，但其间却有诸多不同。社会保险f 生质上属于政策性保险，包括政 府行为：形式上一般采取强制形式；同时，社会保险关系的确立以法律为依据， 双方当事人不能另有约定；且社会保险的经营主体是政府，包括政府设置的社会 保险机构或政府委托的政策性金融机构或保险公司；经营目的为保障社会安全， 而不以营利为目的。商业保险是等价交换的买卖行为，一般采取自愿原则，其保 险关系通过保险合同的签订而确立，经营主体是保险公司，且以营利为目的。2 通 过二者的比较可以看出，一般由政府经营并强制投保、以维护社会金融体系稳定 为目的的存款保险应当属于社会保险的范畴。但是，存款保险又不同于一般意义 上的社会保险。目前国内学界所指的社会保险，是指为了确保劳动者生存和劳动 力再生产，国家和社会对因丧失劳动能力或劳动机会而不能劳动或暂时中止劳动 的劳动者，给予物质帮助，使其至少能维持基本生活需要的制度。3 此社会保险 的对象是指那些“丧失劳动能力或劳动机会而不能劳动或暂时中止劳动的劳动 者”，而存款保险直接保护的对象是所有在银行存款的存款人；就保费的缴付主 体而言，一般的社会保险通常由个人、企业和国家承担，而存款保险的保费则由 吸纳存款的银行缴付；就保险金给付的标准而言，一般社会保险的给付标准主要 1 江朝国：保险法基础理论，中国政法大学出版社，2 0 0 2 年9 月第一版，序1 。 2 杨紫煊主编：经济法，北京大学出版社、高等教育出版社1 9 9 9 年1 1 月第一版，第5 1 0 虫， 杨紫煊主编：经济法，北京大学出版社、高等教育出版社1 9 9 9 年1 1 月第一版，第5 1 0 页。 取决于能提供社会大多数人某种程度最低生活的保障，而存款保险则根据存款数 额决定保险金的支付。存款保险以上的特点决定了它对于一般社会保险而言的特 殊性。 ( 三) 从法律的角度来看，存款保险法律关系包含了两个不同的合同关系。 存款保险法律关系的当事人有保险人、投保人和受益人。保险人一般都是由政府 成立或政府与行业共同成立的存款保险公司，投保人则是指符合条件的开展存储 业务的银行，受益人是出现危机或倒闭银行的存款人。根据民法上的契约理论， 存款保险法律关系包含的其中一个合同就是受益人和投保人之间的存款合同，显 而易见，该合同是存款保险法律关系产生的前提。存款保险法律关系包含的第二 个合同就是保险人与投保人之间存在的份为第三人利益的合同，也即投保人负 有向保险人缴纳保费的义务，而保险人则负有当投保人出现危机或破产时向投保 银行的存款人支付保险金的义务。在这里，“第三人”就是以上所指的存款人。 这两种有着先后顺序的合同组成了存款保险法律关系，也构成了存款保险法律制 度规制的权利义务的主要内容。 三、存款保险制度的价值、功能 存款保险制度自2 0 世纪3 0 年代诞生以来，已有近7 0 个国家建立了该制度， 这主要是因为该制度本身有着独特的价值和功能。 ( 一) 保护存款人利益 这是该制度的直接目的和具体目的。存款人相对于金融机构来说总是居于弱 者、相对不利的地位，出于自身利益最大化的考虑，存款人会主动选择经营业绩 优良的金融机构，这样资信低、风险高的金融机构将无法吸收足够的存款而不得 不改善经营和降低风险。可实际上大多数存款人由于缺乏足够的资料、知识和能 力，不可能对金融机构的信誉实力和经营状况有全面了解和恰当的评价，即使得 到有关资料也需付出相当的成本。更何况金融机构居于主动强者地位，极易形成 对交易信息的垄断，即使其自愿披露某些资料，也很难排除虚假、误导的可能。 因而，在市场机制发挥作用下，存款人难以做到自我保护。特别是小额存款人囿 于知识和经验的缺乏，更不可能对其存款的风险程度做出客观判断。在这种情况 下，存款保险制度可以为存款人提供一定程度的保护。即使金融机构破产倒闭， 存款人利益也不会受太大影响。 1 3 ( 二) 维护金融体系的安全与稳定 存款是整个信用制度的基础，存款人在整个金融体系中居于特殊重要地位。 若其利益得不到保障，失去对金融体系的信心而发生挤提风潮，将造成金融机构 连锁倒闭，导致金融危机发生。而存款保险制度可以缓和突然出现的冲击，从而 限制恐慌在银行之间扩散。因为它使大多数公众相信没有必要挤兑银行存款，公 众对其资金的安全感是维护银行稳定的重要因素，这样减少了造成金融危机的风 险，维护了金融体系的稳定。 ( 三) 促进银行业的公平竞争 银行的规模有大有小，但效率并不一定和规模成正比。例如，一些大银行一 股被认为比小银行安全，存款人往往认为即使这些银行出现问题，国家也不会坐 视其倒闭。相比之下，那些小银行就处于劣势。存款保险制度的存在可以在一定 程度上淡化某些金融机构的特殊优势，有利于促进公平竞争。 ( 四) 有利于金融监管的实施 金融监管的目标之一是防止银行倒闭，特别是防止那些能引发本国乃至世界 金融动荡的银行倒闭。但是，在激烈的竞争环境中，银行倒闭是不可避免的；而 且从竞争及优胜劣汰的角度看，倒闭并不是坏事，可以促使那些效益差的金融机 构退出金融体系，提高市场的运作效率。但倒闭之后面临着主要问题是保护存款 人的利益，维护金融秩序的稳定。没有相应的补救措施，银行倒闭可能造成严重 后果。建立相应的存款保险制度，则可以为金融监管部门采取果断措施消除后顾 之忧，有利于金融业健康、稳定发展。 四、存款保险制度的理论之争及完善 任何制度在设计时虽然力求完美无缺，但人类的理性尚难达此境界。虽然存 款保险制度本身有着上述价值、功能，但它从诞生之日起就成为人们争沦的议题， 甚至有学者对其存在的必要性发出了挑战。对存保制度批评的理由主要有： 一是道德风险问题。存款保险制度对存款人利益提供完全保护，因此，对于 存款人来说，除了较高收益率外，他们将无积极性去考虑银行的经营业绩及健全 性等因素，没有必要去对银行业务和活动进行必要的监督，对存款金融机构的风 险情况也会掉以轻心，甚至缺乏积极性将其存款从潜在破产的银行中提出。 存款保险对存款人的保护意味着，存款人挤兑威胁对存款机构施加的惩戒将 不再存在。这诱使投保银行提高对存款保险制度的依赖度，倾向于从事风险较高 和利润较大的银行业务，如以较高利润吸收存款，从事风险较大的投资，从而增 大了其承受的不适当风险。正如有的学者所说，没有了存款人挤兑的影响，银行 经营管理人员总倾向于用银行资产去“赌博”。其理论逻辑是，若赌赢了，银行 和股东获大利；若赌输了，大部分损失将由存款保险基金承担。因而，尽管存款 保险制度旨在保护银行存款而不是银行本身，但道德风险依然显著存在。 二是“银行太大不宜倒”问题。1 美国金融监管当局在2 0 世纪8 0 年代初处 置银行危机时往往偏向于稳定而忽视市场规则，这一点在大银行处置中非常明 显。美国金融监管当局通常认为，好的公共政策要求大银行免于市场力量的影响 和大银行的未保险存款人应受到保护。美国1 9 8 4 年处理伊利诺斯大陆银行流动 性危机时确立了“太大不宜倒”( t 0 0 b i 譬一t o f a l l ) 理论，该理论的主要依据 是，小银行可以倒闭，因为他们对整个金融体系不构成实质的威胁，而未保险存 款人对大银行的挤兑致其倒闭则会破坏整个金融体系的信誉。在美国，1 9 8 4 年 至1 9 8 9 年问，资产在1 亿美元以下的小型银行倒闭案中有2 3 采取直接赔偿的 方式解决，由于每个存款账户