（环境与资源保护法学专业论文）中美环境影响评价制度比较研究(1).pdf

摘要 环境影响评价黼度楚对传统的浪费资源、破环环境酶缀济发展攘式的霾大改革，是 弩耪续发震懿蓬要戆理等段。安我 歪明，通过会璎、鳃善熬环境影哟浮捡铡度以及援应 的监督管理政茨，w 以商效地解决环境问题。中豳和美国农人口、国土面积和自然资源 方丽都是世界上举足轻羹的大国，两国在很多方旋具有互补性。美国楚世界上最早实施 环境影响评价制度的国家，在环境傈护立法领域敝得了显著的成绩。函茈，研究美酗的 先遴经验对我潼寿蓬要意义。本文比较孬舞究孛美环境影酸镡羧裁度麴主要内容，期塑毙 对我国辱境影l 卿评价立法的逊一步完善起到撼动伶用。 本文对中美两图环境影i 哟评价制度的现状，发展趋势进行比较，分析。研究美圈在 环境影响评价制度上的先进经验，找出适合我国阉情的部分。对中荚环境彩晌评价静露 酶、鼯象、内容、公众参与避行琵较疆宠。钟怼我翟联凌彩蹶孬 测疫豹不足之处，提 出了完善我国坯境影峻谨价制度的方案构想。认为我翻应该通过发展战略环境评价，完善 对替代方案的环境影响评价，完善环境影响评价制度中的公众参与，完善环境影响评价的 评审体制和程序等手段来促进我国的环境影响评价伟度的避步发展。 关键词环境影响评价制度；比较研究；立法完饕 a b s t r a c t e n v ir o n m e n t s ii m p a c ta s s e s s m e n ts y s t e m ( e i a s ) ；sav e r yc r i t i c a ir e f o r mf o r t r a d i t i o n s le c o n o m i c a id e v e i o p l n gm o d e t h a tw a s t e sn a t u r a ir e s o u r c e sa n d d e s t r o y st h ee n v ir o n m e n t 。e l a si s a ls oa n m p o r t a n tt o o if o rm a n a g e m e n t t h e t e a ii t yp r o v e se n v ir o n m e n t a iis s u e s c a nb ew e lis o i v e d t h r o u g hr e a s o n a b i e a n di m p r o v in ge i a sa n ds u p e r v is i n gp o ii c y b o t hc h i n aa n da m e r i c aa r eg r e a t c o u n t r i e si nt e r m so fp o p u i a t ；o n ! e r r i t o r ya r e aa n dn a t u r a lr e s o u r c e s ，t h e y a r em u t u a ll yc o m p l e m e n t a r yi nm a n yr e s p e c t s 。a m e r i c ai st h ef ir s tc o u n t r y t h a ti n t r o d u c e de i a sw h i c hh e i p si th a sm a d eg r e a ta c h i e v e m e n ti nt h e e n v ir o n m e n t a if i e l d t h e r e f o r e i tisv e r yv a i u a b i et os t u d ya m e r i c a n a d v a n c e de x p e r i e n c e s t h i sg o a lo ft h i sa r t i c i ei st o c o m p a r et h e d ；f f e r e n c e sb e t w e e nc h ；n e s ea n da m e r i c a ne l a sa n dt oi m p r o v ec h i n e s e e n v ir o n m e n t a ii e g is ia t i v es y s t e m t h isp a p e rc o m p a r e sa n da n a l y z e st h ep r e s e n ts i t u a t i o na n dt r e n do nc h i n e s e a n da m e r i c a ne i a s 1 tf i n d so u tt h ea d v a n c e de x p e r i e n c e st h a ta r eg o o df o r c h l n e s ee 1 a st ol e a r n ，l ts t u d i e st h ec h | r e s ea n d 舾e f i c a nl e g i s i a t i v e p h ii o s o p h y 。p u b ii ep a r t c i p a t i o ns y s t e m ，c a t e g o r i e sa n di e g a ir e s p o n s i b iii t y 1 tm a k e ss o m es u g g e s t i o n so ni m p r o v j n go h in e s ee 1 a s i ta r g u e st h a tc h in e s e e i a ss h o u l db e ；m p r o v e di nt h ef o ii o w i n ga s p e c t s ：d e v e l o p i n gs t r a t e g i ce i a ， s t r e n g t h e nt h e e l ao na i t e r n a t y e s ，p u b ti op a r t i e i p a t i o n 。r e v i e w i n gs y s t e m a n dp r o c e s s 。 k e y w o r d s ：e n v i r o n m e n t a li m p a c ta s s e s s m e n ts y s t e m ，c o m p a r a t i v e ，r e s e a r c h ，l e g i s l a t i v e i m p r o v e m e n t ，“ 独创性声明 本人声明所望交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研 究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他 人已经发表或撰写过的研究成暴，也不包含为获得盔i 垦煎些盎茎或其他教育 机构的学位或证书而使用过的材料。与我同工作的同志对本研究所做的任何贡 献均己在论文中作了溺确静说羁荠表示谢意。 学位论文作者签名：吝司乍：签字日期：v 刁年g 月f 曰 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解蕊i 垦盎业盘堂有关保留、使用学位论文的规 定，有权保留并向国家有关部f - j 或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查 嬲和借阅。本人授权 塞! 垦盐些蠢堂可以将学位论文的全部或部分内容编入有 关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论 文。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名 辛一 、峙睁 签字日期：。一| 年6 月j p 日 学位论文 乍者毕业后去向： + l ：作单位： 遴讯地缝： 导师签名： 签字日期：7 7 年名月7 占日 ， 电话： 郎编： 1 绪论 1 1 课题鬻景 逛今世器人类在发嶷经济的同时也嚣臻豢瑟盏严重爨环壤霹嚣。野缓污染容易治瑷 难，破坏容易恢复难。在传统经济发展模式下，先污染后治理，旧的污染治理了新的污 染又爨瑷。然嚣入类在两耋然赛索取、餐遥富裕生灞豹弱辩，不艇浚韬校鑫身生存环境 作为代价。为了当代人类自身，为了未来人类的生存，在畿过许多弯路之后，人类终于 麸环境与发震相对立的躐念中醒悟过来，认谈蓟两者协诵统一的可能性和必要性，终于 认识到人类必须在发展经济的同时关心郛解决全球性的环境问题，并开创了一条人类透 向未来的新的发展道路可持续发展之路。而在这一过程中环境影响评价制废成为了 可拷续发展模式懿霪要管理手段，成为了黠锭绫致瑷籀毪环壤与浚费资源为发矮经济模 式的厦大改革。环境影响评价制度要求人类在决策时候必须考虑环境因索，考虑活动本 身霹羯罄环境抟彩稍，欲及这静彩确赘反馈馋孺，势采取盛要静耱范捂施。环境影确评 价制度“以防为主”，把环境污染控制在决策的源头，可以防治许多环境问题，即便出 现了一些薪酌环境闽题，也可班控制奁定的限度内，作捌标本兼治，这打破了传统豹 观念，对环境保护起到了非常显著的效果。环境影响评价制度的实旌有利于国家在环壤 保护中采取各种预防措施，防止开发和建设活动中产生新的环境澎染和破坏。这样就真 正把经济发攫与环境僳护协调起来二因此环境影响谤份制度作先体现可持续发攫豹基本 理念的一项制度，倍受各国重视与关注。环境影响评价制度改变了传统的不科学的行政 决繁方法秘疆序，凑助予改进秘提裹露敢决策鹈质耋。僵慧环境影鹈译徐黝度翡核心辘 制是公众参与机制与部门协调机制，而中国的传统决策模式具有明显的计划经济体制中 豹特点，国家梳关肇方瑟寝摇本部疆、零逢方鹣翻益逶行决策，不与其它部门域箕它趣 域进行协调，很少考虑公众的参与。在这种模式下做出的决策缺乏民主性、科学性，从 丽影响决策的执行，因此商待避一步完善和发展。所以借鉴美国等环境影晌评价制度发 达国家的先进经验，对我困环境影响评价制度的发展商羞积极的意义。 1 2 国内外研究概况 我国在1 9 7 2 年联合豳斯德哥尔摩人类环境会议之后，开始吸收国外的先进经验， 露巧嫒彩螭浮徐裁菠送行探讨帮矮究，并秀鲶着手建立我鬓豹环境影确谨雾 裁蒗。l 拿7 s 年中麸中央在批转阉务院关于环境保护工作汇报要点的报告中首次提出了进行环境 彩确评价工作鲍意翔。1 9 7 9 年9 胄颁布了环境傈护法( 试行) ，在第6 条、第7 条对 环境影响评价制度作出了规定。此后，在有关法律和国务院及有关部门邋过的一系列法 规、规章中，都对环境影响评价制度迸行了规定，例如现行环境保护法( 1 9 8 9 年) 第1 3 条对环境影响评价制度俸7 避一步规定。1 9 8 6 每颁彤黪建设项蚤繇境缳护警璞 1 绪论一 办法及1 9 9 8 年1 1 月颁布的建设项目环境保护条例，对环境影响评价制度作了修 改、补充及更明确的规定，从而在我国确立了环境影响评价制度。此外，在各种污染防 治的单行法规中，也对环境影响评价制度作了规定，水污染防治法第1 3 条舰定， 海洋环境保护法第1 0 条和大气污染防治法第9 条也作了类似规定。为促进环 境与发展的综合决策，实现经济、社会和环境的协调发展，2 0 0 0 年1 1 月，全国人大环 境与资源保护委员会向全国人大常委会提出了环境影响评价法( 草案) 。经过对草案 的认真审议和修改，我国环境影响评价法已于2 0 0 2 年1 0 月2 8r 经九届全国人大 常委会第十三次会议通过。本法在环保领域从立法层次上得到了明显的提升，对环境影 响评价制度做了比较系统、完整和明确的规定，是近十年来我国环境立法最为重大的进 展。这部法律力求从决策的源头防止环境污染和生态破坏，从项目评价进入到规划评 价，标志着我国环境与资源立法步入一个新的阶段【”。 环境影响评价制度于2 0 世纪6 0 年代未首创于美国。美国1 9 6 9 年国家环境政策 法( n a t i o n a l e n v i r o n m e n t a lp o l i c y a c t ) ( 以下简称n e p a 法) 中把环境影响评价作为 联邦政府在环境管列! 中必须遵循的- s 受, l i j j 度，到7 0 年代爪天固绝大多数州相继建立了 各种形式的环境影响评价制度。1 9 7 7 年，纽约州还制定了专门的环境质量评价法 1 2 l 。由于环境影响评价制度的实施对防止环境受到人类行为的侵害具有科学的预见性， 因此这项制度很快便为世界各国所采纳和效仿，并为各国立法所确立。继美国之后，瑞 典在环境保护法( 1 9 6 9 年) 、澳大利亚在联邦环境保护法( 1 9 7 4 年) 、法国 在自然保护法( 1 9 7 6 年) 、荷兰在环境保护法( 1 9 9 3 年) 中相继确立了环境 影响评价制度。另外，英国于1 9 8 8 年制定了环境影响评价条例、德国于1 9 9 0 年制 定了环境影响评价法、加拿大议会于1 9 9 2 年批准了加拿大环境评价法、俄罗 斯联邦环境与自然资源保护部于1 9 9 4 年公佰了环境影响评价条例、日本于1 9 7 2 年 6 月6 日由内阁批准了公共工程的环境保护办法，首次引入环境影响评价思想，国会也 于1 9 9 7 年通过了环境影响评价法1 3j 。在我国台湾地区，1 9 9 4 年1 2 月3 0r 颁布了 环境影响评估法，并于1 9 9 9 年1 2 月2 2 同修订后重新颁布。在香港特别行政区， 立法会于1 9 9 7 年通过了环境影响评估条例，并于1 9 9 8 年公布施行。截止1 9 9 6 年，全世界共有8 5 个国家或地区制定了有关环境影响评价的立法1 4 j ，共有1 0 0 多个国 家和地区在丌发建设活动中推行环境影响评价制度p 1 。一些国际组织也对环境影响评价 制度的推广作出了移 极的贡献，欧洲共同体曾于1 9 7 7 年要求其成员国尽快实行环境影响 评价制度，并于1 9 8 0 年6 月通过了欧洲共同体关于环境影响评价的决议。联合国环 境规划署对这一制度的推广更是全力以赴。1 9 7 9 年9 月，它会同欧洲经济委员会专门召 丌了环境影响评价的讨论会。世界银行和亚洲银行对丌发性建设项目进行贷款时，环境 影响评价以成为决策方面必不可少的内容之一【6 l 。 】绪论 t = e t | _ _ 自e ! = z = _ # j 目_ e = 目 _ _ 自e = 目e = 目e _ i 1 1 1 l i # ! 目= = = = = = _ 自e = 目= = # # = = = = ! e _ # _ 女! = ! j = j _ 目! ! 自| 自 目_ 燃 1 3 研究意义 第一，环境影响评价铡度豹完蛰，簿会构建社会主义靼谐社会的时代要求。均建社会 主义和谐社会，实现人与自然和谐发展非常重要和紧迫。实现入与裔然的和谐发展，麓 人类社会发展的必然要求，也是社会主义现代化建设的本质要求，足构建社会主义和谐 程会翁基疆窝重婺内容。爱薅跫理入与耋熬豹芙蓑，实瑷久与耋然和谐发震，是人类文 明得以延续和发展进步的基本条件。人和自然的关系并不是一个简单的人和自然的对立 关系，它反映的是人和社会的关系。这些年来，出于经济迅速发展，生态环境和资源紧 缺阀鼷眈较严耄，所获入和惠然的关系突出起来。 构建人与自然的和营棚处的社会正义和谐社会，必须牢固树立和全面落嵌科学发n 醍 鼹，鲶理好经游建设、入翻瓒长疑资源开发剥爝、生态耀境僳护嬲美系，撼动整个社会 走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发餍道路，实现经济社会发展与环境保护、 生态逑设的统一。在这个过程中，政府部门应起到指导监督的作用，这就要求各级政府 采取接兹环绦羧繁，萁审较重要躬貔是建立键全静繇壤影镝评徐铡凄。嚣级豉痔要建 立环境与发展综合决策机制。在制定踅大社会经济发展规划、产业发展政策、建设重犬 项耳、并发改造城市时，鬻严格进行专家咨谗、公众听诞，要充分考虑环境承载力和对 生态的彩响。翮定全面客栽的环境影响评徐报告，尽量减少因决策 失误雨季| 笈静生态环 境问鼷。并建立生态环境评价体系和补偿机制，强化企业和全社会节约资源、保护环境 豹责强。完善环境僳护法终法援巍警璎髂系，严接强境执法，麴强环境签测，定期公绣 环境状况信息，严肃处罚违法行为，从而全面贯党中央彻构建社会主义主义和谐社会的 指导思想， 篱二，环境澎确评徐髑度懿完善，符合可持续发震理念。“霉持续发震”熬缀念最秘 是由挪威前首相布兰特郎失人领导的世界环境与发展委员会于1 9 8 7 年在黧报告我们 共同的未来 7 1 中蓄先提如的。在警代，入与自然关系的变化，环境与生态的危机，忍 不仅楚一个狭义的经藏袋技术问题，而是涉及国际政治、经济、贸器和文纯的多重阏 题，怒涉及不同利益集体之间以及目融前利益与长远利益乏间的重大问题。可持续发展战 酶豹安施，舞入畿按谓入与耋然豹关系，遴两鳃决天与入之阕豹技会矛垂，嚣鼹了现实 的途辍。可持续发展不否定包括经济增长在内的发展，它强调的烧在尊重自然规律基础 上的照性、健威的经济增长以及社会的全面发展。发展必须是全酾的、可持续的，不能 哭满愆一部分久豹需要焉忽褫甚至磷定另一部分入赘霰簧。发震凌不链灵嚣羧予国家秘 政府的决策，只靠政府以强制性命令执行经济增长的各项指标，丽必须依靠公民的广泛 参与，当人翻都瑕援她关注移投入到经济增长对自身带来的各种福利时，经济才会实蛾 真正的增长。实际上，在w 持续发璇理念的搔弓l 下，发鼹的基本主题是为入类的“霹持 续”葜定良好的蕊础，既为人类创造个可持续的生存和自然环境，又为人类创造一个 公平黪、久入鄙蠢投要求蠡赛发震懿毒会获露。 。 江泽民同志在党的十五大上指出，“我国怒人口多，资源相对不足的困家，在现代 l 缝过 证建设孛努矮实撬可黪续发袋蕊貉”1 8 1 。可持续发展垮环壤擐妒提到瓣艨寒骞款裹度， 所以环境法是贯彻可持续发展战略的重要保障。中国的环境岛资源保护立法应当贯彻 “虢可蒋续发菇为导两”的藤翔，静在迸行环境写资潦立法辩，应当克分考虑实瑗入类 社会，经济发展所必须的环境与自然资源象件，以及考虑地球坏境与自然环境满足世代 闻入类发展所n r 提供的能力和基础，并阻簏作为指导立法以及确立法律规范的理论基穑 1 9 l 。环境影响详份制度 乍为环境法的一釉基本制壤也需要重新审视自身体系，并确立可 持续发展背景f 新的环境影响评价制度的时代性和必要住，从简使坏境影响评价制度在 霹持续发袋蔽醛豹掺导下不叛毽全鞠宠善。我国静题境影响评铃裂度褒确立之耪，吸取 了囡外的先进经验。随着时代的发展，新的环境阈题的出现也不断地挑战蔚现有的环境 影编评徐需l 受。毽诧，在冒持续发袋理念豹要求下，我瀚静g 撬影蛹译徐利菠遣鬃不繇 地学习国外的先进理念和经验，来书富和发展我圈的环境影响评价制度，从而为我国经 济和环境的可待续发展保驾护航。 第三，环境影响评价制度的完善，有助予平衡经济剥益和环境利益。法律关系的实质 是利益关系，环境法中的基础关系燕要是经济利箍与环境利益关系，也就是发展与环境 懿关系离题。盔塞然资源豹拜发到髑过程中，经漭利益与爆壤铡益豹潜在冲突主要表现 在局部利益与懿体利麓、当时利益与长远利益阶段性的对立岛矛盾上f 1 0 i 。新中图成立 君，长潮豹诖翻经济雷经自h 鞠了一黧建区环境豹慧讫，毽环境惩纯袋为严浚是在改孳牙 放以后这2 0 年经济高速增长时期。在经济高速增长的同时，相对应地对资源开发利用 的规模和各行娩污染物的排放兢模也随之办纣劂：经济增长的两对带柬商消费，资源救渍 耗秘浪费严重，污染在环境问题中的比重加大。近年来，环境与发展的矛盾越发激 烈，我国的环域保护工作承受着巨犬的压力。国家也越来越重视环境保护，丌始取缔一 些麓强境影嘲基穴熬璜嚣秘王程。 环境影响评价制度的实施，保诞了项嗣和规划将进行严格的行政程序，从而将环境 的彩晌减少翻最，j 、。环境的懿滚与缀济静发展不襻在魏轻裁重翡溺透，二者应该协调茨 展，相互促进。发达圜家曾经走过的“先污染，质治理”的道路是不适合我国的。这样 的道路题行不通的，付出的代价也将是巨大的。环境影响评价制度趋经济利益和环境和 整秘谐发展韵缀薄，也是我霸可持续发展的重要支桂| 1 2 】。实行环境影昀评价卷度对于传 统经济发展方式的改革。促进经济建设与环境保护持续、协调发展具有直接意义i l “。因 戴，学露簪羚熬环境彩鞫评徐裁度数先述经验，避一步宪善我霆兹环凌影翻译徐铡度， 使之可以更好地为我圈的环境保护和经济发展服务，平衡他们之1 8 j 的关系。 1 4 相关概念的界定 环凌影鹃译价茨襁念，我国的译多专家学者都毒j 篷讨论。主要骞 三l 下a 秘澎义： ( 1 ) 环境影i 响评价，办称环境影响预断评价，商狭义和广义两种含义。狭义的嗣= 境影 响评价，是指夜定醒域雨遥行歼发建设活动，实现辩撅建璞蟊可麓辩蠲黼环凌麓或的 影响进彳亍调查、预测和评定，并提出防治对策和措施，为项目决策提供科学依据。广义 1 臻记 载坯境影晦评徐，也g q 宏褒涟动的联境影嘲评份，又称战略毂环境影响评份，使之进行 麓项重大活动( 如经济发展政策、规划、踅大经济开发计划) 之前，事先对该项活动可 戆绘嚣竣辩来瓣影骥遴纾谬绘1 1 4 l 。( 2 ) 霹爵糍彩蹴巧壤麓工程建蔽、开茇潺动囊器狰援 划，预先进行调查、预测和评价，提出环境影响及防治方案的报告，经主管当局批准j 熊送行建设，这就是环境影响评价【羽。( 3 ) 环境彩响评价是鬻对环境有影酾翡久类活动 避行预先评估，或者怼拟议中的人类活动话丁能产生的环境后果进行分析1 1 5 1 。( 4 ) 本法 ”6 j 所称环境影响评价，是指蹲规划和建设颁目实施后可能造成的环辘影响迸行分丰行、预 测露译然，提穗颈转或者域轻不良巧缓影霸豹对策和措慈，进行跟踪监测的方法与制 魔。由此可见，我国学界对环境影响评价的定义大致怒一样的。只魑在环境影响评价的 范疆上存在善定豹蓑弄。疆羞菇境影嗡评狯法豹矮蠢，我戮环境影翻译狯范围默 建设项目扩建到各类规划将在学界达成共识。 环境影响评价法明确规定，国务院有关部门、浚区静泰级以上兹入民政掰与其 裔关部门组织编制的规划必须进行环境影响评价。研究环境影响评价法，会发现规 划有如下特征：( 1 ) 措有关政府及其部门拟定的规划，衙不燎公司企业的溉划；( 2 ) 指 政j l 专经游发展方瑟麓蠼划，般不毽括政府豹其他规划；( 3 ) 糖实施岳对环境可能产生 不良影响的规划。其对现阶段进行环境影响评价的规划区分为指导 生规划和非指导性成 翔。撵簿经熬筑耀包话主建翻鬟、送城、滚域、海域懿建设、秀发列用援划以及强境 影响评价法第8 祭规定的专项规划中的主题，包括农业、工业、林业、畜牧业、能 源、水利、交遴、城市建设、旅游、蠡然资源开发鹊鬣翻等。至予鬟迸霉环境影镳孬俊 的规划的具体范围，环境影响评价法明确出国家环保总局会同国务院有关部门制 定，报豳务院批准。 以上耀类勰划，浮馀的疆序是不同的，但都要进行环境影响评价。指导性的规划。应 定在规划编制过程中组织进行环境影响评价，并编写诙规划对环境影响的浇嚼。考虑到 绦守嚣家橇密熬必要显该畿划对公众豹强境投蕊影确劳苓大，园她不必经过“公众参 岛”和专家评审的程序。非指导性的规划，应溺在该专项规划草案上报审批j ； ，有组织 编制该兢麓静梳关组织对箕避行环境彩响评徐，并自露巍该娥划的撬关提如环凌影璃报 告书。对该专项规划必须经过“公众参与”和专家评啦的程序。环境影响评价法第 1 3 条溉定“在审批专项规划草案佟出决策前，_ 陂当先漱人民政府捂定的环保部门或者箕 她部门露囊有关部 1 代表秘专家缌成审套小组，对环境影响报告书进行审褒。审蓬小组 成当提f f 书面市查意见。”“参加d 口款规定的市裔小组的专家，应兰1 从j 安照函家环保总局 筑缓定设变豹专家露内翁翱关专渡豹专家名单巾，以楚极抽墩戆方式确定。”霉鬃指出 的是上述召集审查小组的部门之所以由政府指定，主娶是考虑到规划有不同的级别。 宙既可冤，撬翔的环境影响评价鼹臻茨我戮致麝鹃 亍麓辩强凌麓重大影镌毒藿+ 分 熬大的懑义。但是，就评价范围的问题而言，规划的环境影响评价和战略环境影响评价 还有很犬的差距。 环境影确谨徐制度的概念是和群境影响评价的撅念息息橱关的。因为我国在环境 l 绻论 影嬲评徐法鞭匆班嚣，每境影稠谬徐鲍蕊圈汉羧予一定区域内鹣建没顼珏，即g 凌影 响评价的概念主鞭是指狭义的环境影响评价。因此，我因学界在给环境影i 咖评价制艘f 定义对，缆都存在嗣释静阖瑟。螽“嚣境影响评徐嗣霞，是攒奄关爆境影嫡评徐靛范 围、内容，编( 填) 和审批环境影响报告书、报错表、鼹记表的程序等方面所作的规定 的总称。”“把环境影响评价及稷序、审批、法律责僚进行制度亿、法律纯便是环境 影锏评价铡度。， 1 i 还蠢“环境影响评价制度是环境影响评价工作纳法定化、制度化和 程序化”等。 荚瑶瓣强境影躺评徐割度 羔要麓定在n e p a 壤之孛。n e p a 法第1 0 2 条 款中规定，必要“立 法提案或其他重大的联邦行动严重影响人类环境”就必须编写环境影响评价报告。这句 话中的每一个字都为n e p a 法的诉讼掇供了一个战场，一个联邦行动如果在遮句话中每 个字豹含义豹范潮乏内，就启动了环境影响评价。在n e p a 法的启动决定的申请中， 02 疋瑚环境影响w 价制艟撇抛 “爨大”和“严重”这两个词的界定是十分麓要的f 捌。重大的联邦行动指可能具有夔大 后柴的和可能服从于联郯控制和责任的行动。行动包括：( a ) 新的和持续的行为，即由 联秘辊穗完全或罄努姿魏、耱蘩、透蠢、繁瑾、懿瀣瓣颈霞霹诗矧；囊豹竣掺改豹联邦 规定、条例、规划、政策、程序；以及立法程序( b ) 属于以下几种情况的联邦行动 ( 1 ) 批准的窟方政策，例如笱台j 亍政稷序法的规定、条例、司法解释；条约和国 际公约或协议；促成税榆政策静歪式文 争，该交传会缓大程度娩影酾维梅诗鞠。( 2 ) 魏 准的正式计划，例如由联邦机构编写或通过的官方文件，该文件将指导或舰定自然资源 魏耱戗使曩。这争争计划会成为未裘撬捣毒亍动鹣基础。( 3 ) 批准黔方案，铡如一系列执行 菜一政策或计划的协调行动；系绕的，有联系的机率句决定，这乖| l 决定分配机构资源求实 施浆个具体的成文法批准的方案或行政指令。( 4 ) 批准的某个飙体的项目，例如在某特 定撼遴区域的建设蒙警遴移魂。这耪顼嚣氛耩诤霉援凝黪程磷竣莛绝蓍璎决定班及袋邦 的和联邦协助的行为。影响包括：( a ) 直接影响，该影响由行动造成，并与造成影响的 萼亍勘在网一孵闯同一地点发生( b ) 闻接影响，该影响出行动遗戏，但在行动发生届一 段时间发生，或产生影蛹的地点麓行动氇悫有一定蹑离，僮影响仍然是霹l 弦预知静。闽 接影响包括因其用地方式、人口密度及人阴增长率等改变的增长及与此相关的空气、水 及毯括生态系统在痣懿英筵鑫然系统袋受携影响。罗重在n e p a 法孛主要考虑两点： c o n t e x t ( 背景) 和i n t e n s i t y ( 强度) 。( a ) 背景：这意味着一个行动的严黧程度必须在以 下几种背景下予以分析：社会，受影响地区，受影响的刹益群体周围地区。“严重” 瞧穆根据提议鲶行葫静溺定磊不黼。b ) 强度；是强影镝翡严羹程度。巍浮羧强度楚痉 考虑以下方耐：( 1 ) 影响可能是肖有利的一面，也有不利的一蜥。即使总体来说联邦 枧桷认为行动是有利的，严重的影嘲也是谨在趵。( 2 ) 建议的行动艇影响人类健康安全 的程度。( 3 ) 特殊地虢，历史及文化资源。如公画地带，原始豹农硪，灞缝，原玺态的 和风景优美的河流，或者在生态土很重要的地区。( 4 ) 对人类斌：境的影响程度可能是非 霉鸯争议的。( 5 ) 对入类巧壤豹影旗程度可藐是嚣鬻不确定袋产生难豹或来熹瑟的危 险。( 6 ) 将成为未来的有重大影响行动的先例或在原则上对未来的决定的行动的程度。 ( 7 ) 是否行动与其它篥一个不熬要但j 下目渐重要的影响。如粜这个行动对人类环境的 影响是鑫渐鬟要静，那么这令行渤就其毒熏簧建。羹蘩健不会戮为串瑟今行动或将宦 分解成小部分而被避免。( 8 ) 会对街区、鼹民点、高速路、建筑物或名列或有资格名列 在国家洼瓒历史场所名单串豹地方造成不和影响，或者会使重要的科学、文化或历 史资源消逝或损坏的行动的程度。( 9 ) 可能会站1 9 7 3 年濒危物种法案中色括的野生动 物娥其栖息地造成不利影响的活动的程度。( 1 0 ) 活动是否违反了联邦、州或当地保护 舔壤兹法德或烧定。 简而言之，美国环境影响评价程序主要分为四个阶段：第阶段是决定是否编制环 境影响报告粥；第二阶段是确定评价范围；第三阶段是编制报告书初稿。在编制初稿的 过程中，鳊涮视关必须瑟量公开谬论包摄建议行韵簌内酶蕊蠢霹袋选择方案懿繇甓影 响，也就是说在这个阶段，就需鼹对替代方案进行认真的讨论公丌；第四个阶段怒报告 ，夸 02 芰固环境影响订价制度搬m 书豹评谂帮定稿，这是繇境影豫详徐程净孛鼹重要兹玲段。在这个过程中。颡头蓦l 天必 须个别她或集会硬究它所收集到的评论，机构必须对评论做出反应。 2 3 环境影响评价的介入时机 环境影昀评份的分入时机是攒在机构做也环境影响评价启动决定后，在程序过程中 何时准备好环境影响评价报告。环境影响评价报告的编写时机是作常重要的，它将决定 环境影响评价的实际效桑。句此同时，介入时机简题对n e p a 演的执行也至关踅要。可 鞋说，环境影桶评徐擐锫的绍用馁取凌于它应该侮霹编写。 枧构憋考虑以下问题：( 1 ) 环境影嘲谤价报告是不是艇一个汁划的早期阶段就准螽 好r 束突出坏境考虑和与基本政策决定肖关的结粜? ( 2 ) 如果进 r 的是一个国家计划。 机构是不是为每个地区都制定一个环境影响评价报告，还避准备一个全面的环境彩晌评 价报告? ( 3 ) 是不是为在特定区域中迸行豹行动准备分澍懿嚣境影响谬徐擐卷t 还是 准羲一令全嚣豹环境影响评份报告? ( 4 ) 如果狂环境影响评价报告已经准备好以瑶， 收集到关于环境影响的新信息，机构是不是必须准备补充环境邱境影响评价报告? 联邦机构不断地进行、资助、批准项目。并决定在计划的过程中何时编写环境影响 评价报告，这经常产生一个闯题。一方蘑，舞采税梅在 翔遂褪孛避旱堍编写环境影响 擐豢，巍橡裁不会得到足够熊售爨来擞出全嚣的环境分板。另一方聪，如果机构等待太 久泉编写一个报告，它就会推迟基本行动的进程或者做某个决定，这样一来，环境影响 评价报告就变成了机构行动台理性的诞明瞄”。 一黧法院使用“成熬”琢刚，这个原翻允许证们拒绝褫鞠凌定懿窜套( 豫菲是壤终 凌定) ，戳范来避免要求极掏编写辱壤影赡摄告。机构扶攀早期灼i , t 。剡积决策铡定受到 “成熟”原则保护，免受环境影响评价报告应该在某一特定时期编霹的指责。因为“成 熟”原则是法院使用的，法院在决定何时审查机构决定上商极大的灵活性。在n e p a 法 第1 5 0 2 条( 5 ) 歉规定：“当进行某项工程的建设被提交给视翰露，褫褐应嚣爵能缝开 始镰写环境影响译徐报告，戳倭这令鲻境影确浮徐报告可以及辫完成劳被包会在 壬藏对 这顼工攫的接荐积报告中。这个报告成该尽早地写出，这样它就可以在决策中发挥巨大 作用，而不怒用谬证明已经做出决策的合理性。 2 4 环境影响评价的范围 在联邦机构编写环境影响评价报告之i j ，必须决定环境影i q 日评价的范围。确定范 围的目的是确认建议行动的相关问题并决定是单独还是予其他行动超送行许佶。梳梅 还必须在箕环境影确谬价报告串评 轰行动豹替代方案。c e q 条铡绘枫构提供7 指导骧 则，要求其考虑三转霉动，三手中磐代方案和三羊巾影响来决定环境影响评价报告的评价范 围。三种影响可能是：( 1 ) 直接的，( 2 ) 删接的，( 3 ) 积累的。三羊【 行动是：( 1 ) 有联 系的行动，他们彼此密切相关，所以应该程相同的环境影响报蓓中论述。行动被认为裙 互关联，妇莱：( a ) 蠡瑟窟动要求环湃静其它行动。强) 踩 其缝行动袭其之藩或羁对 02 戈网环境 ；l ；响计价制度概犹 启动，否则不能邋行。( c ) 是一个大的行动静不可分割的部分。敬决于太的行动来 委 明其合理性。( 2 ) 积累行动，当于其他建议行动一起考虑时会有积累的严重的影响，所 瑷应该在嚣一强壤彰确掇爨串论述。( 3 ) 娟 娃纷动，当予其建髭颈毙豹或建议熬联邦行 动考虑时，他们有相似型，可以为评价他们的环境影响的结果提供依据。三种替代方鬃 是( 1 ) 不行动方案，( 2 ) 第一替代方案，( 3 ) 第二替代方案。 在准备宠一个最终影响报告磊，赣熬傣怠或耨敌情疆霹靛密魏，这藏霭要季嚣褐准 备对环境影响评价报告进行补充。环境影响评价报告的补充在n e p a 法中并没有法律语 言来袋达这一要求，但傩q 条例巾包含了在特定情况下要制定送行习= 境影卿评价报辫 补充。机构应浚为草案或袋终环境彩晌评价报告准备补充，如果； 机构在与环境考 虑帽荚的建议行动中做了实质性的改变。( 2 ) 与环境考虑和建议行动或影响有关的重大 豹錾翁蜻嚣积藏豹镶患密凌露。蠲l 三乏上这秘残定耘建柬决定是否遴 亍环境影峨浮埝投爨 补充就足够清楚了吗? 很难说，新的信息是谮重要和改变是否怒实质的才蹙问题的荧 键。妻口果一个瓤的信息不憋重要的环境信息，那么该机构就不必对环境影响评价报告进 行补充。法院将缀箍“多交”标准糸判断一个梳 鸯不准备环境影 翻摄告警豹褥动。掰 以，机构在决寇新的问题是否有必婺进行补充评价报镟的问题上保有很大的决定权。 震要撩出豹是，范围界定会议只是投据c e q 条铡豹建议出主管帆丰句召开，因为在早期 确定拟议行为的环境影响评价报告的实质问舔中，就可疆为将来拟议行为静发展进程节 省时间和费用j 。 2 5 环境影晌评价的分析 通常来讲，分析是指机构在环境影响评价报告中对行动和替代方案产，土的环境影响 要进行恰当彝跫够熬分摄。n e p a 滚也要求溪减缓方式翡论述来羝瀵可能黪不嶷影蕊t 在环境影响评价中论述的这些考虑的程序是循环驱动的。法院不能完全地撤销一个机觞 的最终决定；它只能要求机构中心束用成文法要求的程序标准来编写环境影响评价报 告。对环境影响的严疆分轿是编写环境影响谨徐报告豹鬣要部分。c e q 条铡为繇凌牵豢 过程提供了一个详细的指姆原则，规定“全面的，公正的环境影响的论述。” 槐秘搜雳备糖方法采谬菇窥分孵一个行动产生静环境影碗豹信息。托翅( 1 ) ( 核对 用的) 一览表( 尤指完整的清单) 或者模板方法，这种方法作出了双向图表柬表明建议 行动产生的环境影响的严麓性。( 2 ) 网状方法，用树根状图表或流动图表来显示次要的 帮莰豢豹环襞彩嫡。( 3 ) 覆菱逮窭袭唆在建议行动送行熬区壤哥辘产生戆环境瓣莲，擞 据c e q 条例，建议行动的直接的，间接的，积累的环境结果和行动的每个替代方寨必 须进行论证和论述。环境成文法在镣理过程中充分意识到了环境信息的重要性，所以他 们往镶考虑餮公众的健康犟籍其 也的鄢境结采，院如最坏情况翁菇硷分援稻戒零效盏努撵 i 矧。 最螺携况的撤猃分掰楚指怼赢撤殓豹环域影响，发生豹可栽性豹行动进行分橱。 c e q 条例要求所有机构评估环境风除是进行爨坏情况风险的分析。在1 9 8 6 年，c e q 条 02 戈两耳境影响钟价佑艘虢扰 移j 撤销了最环情况风险分桥翡蕊宠。按掇新的臻定，辘捣必矮作毒“舍瑗豹努力”柬获 歉对环境影响评价的重要信息并做出最终决定。 成本效益分析是指联邦机构寻求确谦“当赫数量不定的环境设施和价值在制定决策 秘经济缎术方巍放予以适当熬考虑。”机构是否必须用戏本效益分摄束使环境增值，为 了用最离的成本效益率增加工程数量，联盟机构将这样的技术应用子许多工程。 2 6 环境影响评徐的替代方案 n e p a 溶重视对骛我方察项爨豹分掇、评徐和筛选，明确规定联境影昀评捡漫明必 须有“拟议行为盼各种替代方案“，目的魑通过环境影响评价，选择对环境不利影响最少 豹方案 硼。辊穆在箕薜境影镝浮价羧告警必矮镪括霹建议孬动翁骛 弋方絮豹是够论述。 禊c e q 条例中应考虑对替代方窳的范围作明确的规定，需溪考虑的替代方案，至少有 ( 1 ) 不行动方案，他考虑穰本不进行项罄和行动的绦渠。( 2 ) 第一替代方案，瘸舅一 转方式寐代罄帆拇行动并达成建议计划的预定魍标。( 3 ) 第二蛰代方案，机构可以运行 其建议的最初行动：改变项目或建筑地点。 2 7 本肇，l 、绪 1 9 6 9 年，美国铡定7n e p a 法，在越界范豳内率先确立了环境影响评价制皮，依据 浚法设立的圈家环境质量委员会予1 9 7 8 年制定了c e o 条例，又为其提供了可操作的娥 莲性标准秘程净。n e p a 法是一帮最麓短戆，凝不漤尽豹，最不独立豹成文法。然恧， 它是美国最重要的环保法之。玄对环保法的影响是很深的。它是最早的现代成文法之 。该法规定所有的联邦橇摘在鬣终确邂一个疆案之骑要貉後挺豢瓣环壤豹影魏考枣程 内。它迫使机构考虑他们建议的行动对环境造成的后果，同时也臻考虑可能的影响更小 的替代方案，这些卷虑也怒他们计划程序的一部分。荚国的环境影响评价带度警要体蕊 在n e p a 法中，在泼法孛谬缨规定了美强环境影购评价的行政程序，时脚选择，评价范 围，补充评价评价分析和替代方案。 ! ：塑曼塑：缝丝塑兰竺! ! 基堡丝 3 我国环境影响评价制度概况 3 1 我国环境影响评价制度的建立与发展 1 c 7 8 零1 2 嚣，孛共孛夹援转豹“黪嫒强护王 筝要熹”巾蓄次援爨了巧凌影礁浮爨 的要求。1 9 7 9 年4 月，在江西永平铜矿开展了中国第一次环境影响评价工作。1 9 7 9 年9 月，中华人民共和嗣环境保护法( 试行) 颁句，将环境影蚋评价规定为一项制度。现 锤环境缣护法( t 9 8 9 年) 繁1 3 条和蕊纯环境法律薅环境彩翻评价豫了送一多麓定。 1 9 8 6 年颁韶建设项目环境保护管理办法，1 9 9 8 年对其作了修改，颁布了建设项目 邸境援护綮理条铡，铮对浮徐制度实行多年麴情琵对评徐激澍、痰察、程序、法律责 任等作了修改、补充和更具体的规定，从而在我国确立了究熬的环境影响评价制度。建 设项目环境影响评价制度在我圈已经施行了2 0 多年，对预断新、改、扩建项目对环境 豹污染秘壤糕发挥了鬟要作爱。l c , 9 4 年瓣务凌援毽矮鸯熬串国2 1 懿篦议程在第3 章“与可持续发展有关的立法与实施”中提出：“在有关立法中，规定建立可持续发 黢影响评价制度，黉求政府部门在制订政策，规划过程中和企业立项对，对可持续发 媵可能产象的影确敲磁评佶”。 2 0 0 2 年1 0 月2 8 日第九届黛国人民代表大会常务委员会第十三次会议正式通过了专 矮嚣撬影鹣译羧法，该法鑫2 3 年9 秀1 强起实行。环境影响评价浮侩毒l 度缛到避 一步的法制纯和规范化。环境影响评价法的突破与创新点主要体现在： + 第一，将可持续发展战略作为立法目的。可持续发展是人们提出的新的发展思路。 我国1 9 链年率先态鬣赛上提辫嚣家缀戆议程串黧2 l 整绝议霆，蜜麓爵抟续发震麓 略并在1 9 9 6 年八属全国人丈四次会议通过的中华人民共和国国民经济和社会发展 “九五”缝合和2 0 l o 年远景魑标纲要中，把可持续发展作为国家战赂明确地提了出 来，在各级政府的计划中得到了不同程度的体现。璇着可持续发展事救在全球静逐一步 发展，我蹦环境影响评价法将可持续发展战略确立为立法目的必将促进我国经济、 社会彝巧凌保护豹霹簿续发震。 第二，首次规定规划的环境影响评价。预防因政府规划的实施对环境产生的不良影 响，是瑚：境影响评价法的大突破。预防是指在预测人为活动可能对环境产，生或增 秀羹不整影滴懿兹挺下，事走采取耱范菇藏，茨丘环境污染阉戆鼹产生或扩太，或绝不霹 避免的环境污染和破坏控制在许可的范围之内。该法规定在娥划草案上报审批之i i i ，要 对规划实施后对环境可能造成豹影响进程分援和预测，提出预防不良环境影响的瓣策和 措施，以达到预防或者减轻蕊绷实施后辩环境产生誉良髟晌盼蠢的。 第三，明确规定鼓励公众参与环境影响评价。环境影响评价法明确地规定了公 众耪专家参与专瑷鬣剃和建设磺基巧境影旗评徐靛蔻墨、疆澎、方式及公众意凳豹法霪 地位，使公众意见成为环境影响报告书不可缺少的组成部分形成了政府审批，环境保 1 3 03 我国珂- 境影响计价制胜概况 护行政主管部门统一监督，有关部门对规划环境影响负责，公众广泛参与的新机制。 第四，将跟踪评价和后评价纳入法律规范范畴。由于环境影响评价制度是一种预测 性评价机制，出现一定程度的偏差是不可避免的，客观上需要一种监督程序对原结论进 行修正；环境影响评价报告书中通常有根据环境影响评价结论而制定的环保措施，但建 设单位是否认真落实这种措施，需要有监督程序因而，从整个制度的完善考虑，必 须有对评价后果实施情况的追踪和监督程序。环境影响评价法将跟踪评价和后评价 纳入法律规范范畴，是对经验教训的总结，对健全我国环境影响评价制度和实现可持续 发展具有重大意义。 自从我国的环境影响评价制度丌展以来，己取得了显著的成绩。全国共有1 4 6 月多 个建设项目执行了环境影响评价制度，6 3 万多个新建项目执行了“三同时”制度，环评 执行“三同时”执行率分别达到9 9 3 和9 6 4 ，“三同时”合格率达到9 5 7 。1 9 9 6 年以来，全国建设项目投资总额为2 6 9 9 8 0 亿元人民币，环保投资总额达1 2 3 0 6 亿元人 民币，并呈逐年上升趋势。通过执行环境影响评价制度，工业类项目实现了。增产不增 污”或“增产减污”：涉及重要环境敏感问题生态类项目，通过调整选址、选线和工程 方案等，有效避免了新的生态破坏。2 0 0 5 年公开叫停3 0 个总投资额达1 1 7 9 4 亿元人民 币的违法建设项目。2 0 0 6 年2 月，对1 0 个投资约2 9 0 亿元人民币的违反“三同时”制 度的建设项目进行了查处。 3 2 我国环境影响评价制度的目的及有效性 环境影响评价作为我国环境管理的一项制度，其基本目的就是贯彻保护环境这项基 本国策，认真推行“预防为主、防治结合、综合利用”的环境管理方针，通过评价查清 开发建设活动所在地区的环境质量现状，针对项目的工程特点、污染特征或者对自然生 态环境的破坏性以及当地环境特征、环境制约性预测开发建设活