（环境与资源保护法学专业论文）变革我国环境管理体制的法律思考.pdf

变革我疆巧璜警溅体潮熬法律感考 摘要 伴随着经济的高速发展，人们对环境开发的范围和力度超出了环境可承载的 容量，环境闯题瓣此嚣产生。在治理酶过程中，人们逐渐意识到环境要素作爻一 种稀缺的公共物晶，需要国家从长远利益和全局利益的高度对其进行宏观的管理 和飙莲。国家对环境酶管理需要由环境行政管理体制缎范其权力设置、权力的边 界以及国家的环境管理权和公民环境权利的良性互动。一个合理、科学的环境行 政管理体制已经被证明是提高环境行政管理效率，促进环境质量改善的有力保障。 基予政治体制、历史等艨因，我冒的环境保护工作向来倚赖予政府的行政主 导。如何通过完善我国环境管理体制来提高囡家环境治理工作的绩效，有着极为 现实的意义。虽然历经数次变革，我匿“统一监督管理与分级、分部门管理相结合” 的环境行政管理体制仍然未能真正建立，这阻碍了环境执法效率尤其是地方环境 执法实效的提高。透噩乏需要进行相应酶环境行政管理体制完善。分析我国现行嚣 境行政管理体制存在的弊端，在总结国外体制建设的成功经验和未来趋势的基础 上，掇据我髫现实进行有针对性的改革。透过甓确静立法，确立各部门的地位、 机构组成、具体职责以及相互协调、。配合。这其中特别需要理顺中央和地方的管 理权限划分闯题，以解决我国环境治理工作的“地方保护主义”沉疴。建立一个协 调的体制才麓从搬本上改善环境质量，适应新形势下环境保护工作酶要求。 关键谰：环境管理；职能；环境管理体制；环境管理褫梅 i i a b s t r a c t w i t ht h ed e v e l o p m e 砒o fe c o n m y ，t h er a n g ea n dd e g r e eo f e n v i r o n m e n te x p l 0 1 t a t l o n e x e e e dm ev l 毽难ee 纛v i f o n 氆e 觳毫e 强b e a fw h i c 纛，l e a d st o 专h ee 魏奶f o n 燕e 贰莎o b l e 越 d u r i n gt h ep r o c e s so fd e a l i n g ， p e o p l ea r eg r a d u a l l ya w a r et h a tt h ee n v l r o n m e n t a l f a c t o r sa sf a r ep u b l i cg o o d sa r en e e dt ob em a n a g e da n dr e g u l a t e db yt h en a t l o n l o r l o n g 。t e r mi n t e r e s t sa n do v r a l li n t e f e s t s n a t i o n a lm a n a g e m e n to ne n v l r o n m e n t a s k s f o re n v i r o n m e n t a l a d m i n i s t r a t i v em e c h a n i s mt or e g u l a t e i t s p o w e rs e t t l n g a n d b o u n d e r i e s ，毫h ei n t e r a c t i o nb e t w e e nt h ep o w e fo fe n v i f o n m e n t a la d m l n l s t r a t l o n a n d t h ec i v i lr i g h t s ar a t i o n a l ，s c i e n t i f i c e n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v em e c h a n l s m 1 s p f o v e dl ob eag 珏a r 雒钯e 童oe 致蠡鑫鞋e e 芝h ee 燕c i 。n e yo fe n v i f 。n m 。n l a l 蠢撒搬1 s r 雏1 。n a n dp r o m o t et h ei m p r o v e m e n to f e n v i r o n m e n tq u a l i t y 8 a s e do 稳l 魏ep o l i 毫i e a ls y s 专e l 珏a n d 纛i s o f i c 越r e a s o 鼗s ，。嚣v i r o 藏l 猿e 建毫a lp f 。t e e 专1 0 藏1 鞋 c h i n aa l w a y sr e l y o na d m i n i s t r a t i o n h o wt oi m p r o v e t h ee n v l r o n m e n t a l a d m i 娃i s t f a t i v ee 笨e i e 觳c yb yc o n s u m m a t i n g t h ee 觳v i r o m n e 觳专a l a d 嫩l n l s t r a t l v e m e c h a n i s mh a sp r a c t i c a lm e a n i n g d e s p i t er e f o r m i n gs e v e r a l t i m e s ，t h ee n v l r o n m e n t a l a d m i n i s t r a t i v em e c h a n i s mc o n c e r n i n g “as y s t e mc o m b i n i n g u n i 纛e da d m i n i s t r a t l o n a n da d m i n i s t r a 童i o na td i f i f e f e n tl e v e l s & d 主j 匿| e r e n td e p a r t m e 瓤t s ”i sn o ty e t e s t a b l l s | l e d1 n f a c t ，w h i c h ，d e f i n i t e l y ，h a m p s t h ee 艏c i e n c yo fe x e c u t i n g e n v l r o n m e n t a ll a w ， e s 移e e i a l l yi 芏le a e h 玉s l 蛀e t t h 。r e f o f e ，w e n e e d 搬ei 难p r o v e m e 藏专 。量e 藏v 1 r o n m e 娃a l a d m i n i s t r a t i v em e c h a n i s m w i t hr e s p e c tt 0t h e c u r r e n ts i t u a t i o na n dt h ep r ob l e m s e x i s l e 莲i 建。毽r 狂a l i o 纛鑫le 鑫v i f o 稳l 珏e 鑫a l a 莲l 珏i 建i s l f a t i v es y s 专e 趣，b a s e do n 纛f 鑫w 1 鞋go 鼗 s u c c e s s f u le x p e r i e n c e so fe n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i o na b r o a d ，t h ee s s a ya r g u e s t n a t t h ee n v i r o 姗e 珏t a l 鑫硅m i n i s t r a 鼍i v e 搬e c h a n i s 嫩 s h o u l db e f e 垂o r 掰e d t h r o u g 珏 l e g i s l a t i o n ，e s t a b l i s h i n gp o s i t i o n s o f t h ed i f f e r e n td e p a r 恤e n t s ，o r g a n l z a t l o n s t r u c t u r e s ，d e t a i l e dd u t i e s ，c o o r d i n a t i o na n dc o o p 。r a t i o n p 盯t i c u l a r l y ，i t i sn e c e s s a r yt o d e f i n et h ee n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v ep o w e f so f e e n t r a lg o v e r n m e n ta n dt h ei o c a l g o v e r n m e n t ac o o r d i n a t i o nw i t h i nt h ee n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v em e c h a n l s m c a r i 如n d a 掇e n a l l yi m p r o v et h eq u a l i l yo f 穗ee n v i f o n m e n t ，嬲a p lt o t h er e q u l r e m e n t so l e n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o nu n d e rt h en e ws i t u a t i o n k e yw 。r d s ：e n v i r 。n m e n t a la d m i n i s t r a t i o n ；d u t y ；e n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v e 秘l e c h a 糕i s 珏l ；e 爨v i l o n m e 飘纽la d 融i 珏i s 重r 鑫妻l v ei 珏s l i 耄珏耋i o 致 i i i 湖南大学 学位论文原刨性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所取 得的研究成果。除了文中特别加以标注引用的内容外，本论文不包含任何 其他个人或集体己经发表或撰写的成果作晶。对本文的研究做出重要贡献 的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法 律后果由本人承担。 作者签名：舌喃浩 网期：肿年，月7 产 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文酶裁定，露意学 校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被 查阅和借阅。本人授权湖南大学可以将本学位论文的全都或部分内容编入 有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编 本学位论文。 本学位论文属于 l 、保密口，在年解密后适用本授权书。 2 、不傈密函。 ( 请在以上相应方框内打”) 作者 导师 日期：渺笤年r 月，歹日 星期：矽年朋箩基 矮妻学位论文 1 1 课题背景及研究意义 第1 章绪论 1 1 1 课题背景 建国以来，我国的环境管理体制一直处于变革和发展之中，经历了4 次大的 调整，逐渐经形成了个较为完整的体系。以政府强有力的行政干预为中心的环 境管理制度有利于环保相关制度的迅速建立和推广，使得环保工作建立初期在环 境立法、祝构建设、理论研究、监督管理等方面有了长足的发展，避免了因市场 失灵而带来的大量环境问题。“在经济欠发达时期，相对集中的经济体制较之自由 经济付出的环境代价相对较低。”珏3 随蓿经济体铡改革的深入，这种环境管理体铡 开始里现出与现行的环境保护工作不相适应。仔细考察我国制定的一系列有关污 染防治和生态保护法律中关予环境管理体制的规定就会发现：有关管理体制的规 定显得十分零散，不同的法律文件之间存在着相当程度的机构重复、职权交叉重 叠甚至不同立法规定互相矛盾的情形。而且从现实的实施情况来看，存在的闯题 仍然不少。比较突出的是环保部门与政府其他部门的职权交叉、机构重叠，容易 导致主管部门与分管部门关系不顺、遇事互相扯皮或互相推诱等问题。另一方面， 伴随中国经济改革的历程，中图的社会制度和社会组织结构也发生了相应的变化， 并逐渐向公民社会过渡。心3 这种变化意味着社会本身具有的整合及自我组织功能 将被更为认真地对待。社会铡度的变化以及政府和瑟众对良治( g o o dg o v e r n a 棘e e ) 的政治诉求，对环境保护管理部门提出了更高的依法行政和提高行政效率的要求， 并在延续政府管理特色的同时，强调决策的科学认知基础和决策过程的民主仡与 不同利益集团的有效参与。3 在未来的相当一段时间内，以环境资源密集消耗为 特征的产业仍将在中困的经济结构中占有主导地位。同时中国的人口增长仍将对 生态环境产生持续增大的压力。可见，从经济发展的角度看，目前环境管理的任 务就在于寻求经济增长与环境质量和资源之间的平衡，即如何在发展经济的过程 中以有效率和公平的方式保持可持续发展和满足民众需求的环境质量。【3 12 0 0 8 年 我国正式将国家环境保护总局升级为环境保护部，成为1 4 个国务院的组成部委之 一。地位的提升匿的在于加强环境行政管理机构权威，提高环境管理绩效。这一 改革势必带来现行环境管理体制的调整和完善。从上述背景描述来看，现行的环 境保护管理体制已经显然不能适应新形势的变纯和要求，改革成为当务之急，环 境保护管理体制必须而且只有顺应变革趋势进行改革，才有可能完成囡家环境保 护的隧标。 变革我国环境管理体制的法律思考 1 1 2 研究意义 环境管理是现代行政的重要内容之一。西方国家公共管理体制改革的经验和 进程说明，环境保护已经成为当代政府最基本的职责之一。加强政府的环境管理 职能己日益成为各国政府有效地处理环境问题的根本手段。 作为环境管理核心的环境管理体制问题，如何得到完善是提高我国环境管理 效率的关键。 首先，我国环境管理体制的完善有助于提高环境质量。我国的环境保护已经 走过了三十多年的历程，尽管环境污染得到了一定的控制，但是生态环境呈现恶 化的趋势。我国出现的环境问题日渐复杂化：环境污染源的点源与面源相结合； 工业污染与城市生活污染并存；生态恶化与污染问题交织在一起。面对严峻的环 境形势，中国现行的环境保护管理体制已经不能应付这沉重的环境压力，暴露出 许多缺陷。如某些行政管理职权的行使时还缺乏法律依据；体制内的政府机构职 能交叉、重合、冲突现象严重；一些资源开发管理部门还存在政府职能和企业行 为界限不清等问题。环境保护事业的发展需要与之相匹配的环境管理制度，良好 的环境管理体制对环保法律、法规的实施，环境质量的改善发挥着重要的作用。 其次，实现经济的可持续发展需要一个科学的环境管理体制。伴随着高产出 的是高投入的粗放型经济增长模式，现行经济增长的主要贡献者是环境资源。作 为一个发展中国家，我国正处于环境与资源的压力上升期，环境管理承受着巨大 的压力。因此必须改变传统的“高消耗，高增长”的经济模式，进入“环境优化经济 增长”阶段，把环境保护和经济发展相结合，真正实现经济的可持续发展，这对中 国环境行政管理能力也必然提出新的要求，以适应新形势下社会经济发展的需要。 第三，我国行政体制改革的推进，要求环境行政管理制度的完善。随着改革 的深入，中国正处于急速的制度变迁时代，h 1 和谐社会的构建要求政府由管理者 向服务者进行转变，为公众提供更好的环境。政府要完成环境保护的目标，必须 深化环境管理内部的体制改革。理顺管理机构之间的关系，让行政管理部门承担 与其管理型之相适应的管理职能，避免管理上“力不从心”或是“多头管理”造成管 理真空地带等现象的出现。通过体制创新，建立一个与现行经济社会制度相适应 的科学合理的环境管理制度。 1 2 文献综述 在国内，目前已经有一些学者从不同角度对环境管理体制进行了研究，特别 是针对我国从计划经济体制转型到市场经济体制的情况下，原本建立在计划经济 体制下的环境行政管理体制如何转变是研究的热点。但是从总体上来说，国内对 环境行政管理体制研究的专著较少，大都散见于一些学术文章中。曲格平先生的 2 磺圭学位论文 中国的环境管理( 中国环境科学出版社l9 8 9 年版) 是中国学者在环境管理体制 研究方面的较早著作。王灿发教授对我国环境管理体制在立法方面存在的问题作 了系统地论述。( 论我国环境管理体制立法存在的问题及其完善途径”，政法论 坛第2 l 卷第4 裳，2 0 0 3 年8 胃) 健认为我霞环境管理体制的立法相对滞后，存 在着立法体系不完善、立法内容存在交叉和矛盾、某些立法授权不符合科学管理 的规律等问题，与环境管理的实际需要不相适应，亟需加以健全和完善。在环境 法学的一些教材中，如常纪文，王宗廷主编的环境法学( 中国方正出版社，2 0 0 3 年版) 对国家环境管理的体制、形式和理论基础等进行了介绍；杜万平在环境 行政管理：集中抑或分散( 中国入口资源与环境，2 0 0 2 年) 中分析了各国的管 理模式，得出结论：在横向管理权力地相对集中，纵向管理权力地相对分散的同时， 建立各部门、各地区之间的协调机构的管理模式将是一种理性的选择。另外，还 有学者对某些具体领域，如水环境管理体制的构建进行了论述。( 王金南，张朱博， 葛察患：中嚣水环境管理体制重构框架，中国环境政策，中国环境科学出版社， 2 0 0 4 ) 此外，王树义教授、陈泉生教授、吕忠梅教授等前辈对环境管理体制问题 也在相关著述中进行了研究。 从国际上看，国外尤其是发达国家环境保护运动开展很早，在环境管理体制 的建设方面积累了丰富的经验。许多国家都根据各自环境问题的特点和鸯身经济、 政治体制的发展不断调整和完善环境管理体制。研究者也不断进行更加深入的研 究。近年来人们越来越意识到不应该把环境问题单独的分开来解决，它是经济发 展体系中的一部分，应当统一加以解决。国外学者主要从经济基础、公共行政管 理、公民权利等角度对环境管理体制运行中的具体问题进行研究。在网本，地方 政府在环境管理中起着非常重要的作用，是管理体铡中极为重要的一个部门。日 本学者原田尚彦在其所著环境法( 于敏译，法律出版社，1 9 9 9 年) 中对日本中 央和地方不同行政主体的环境管理职责帮环境管理措施进行了系统研究；此外， 肯尼思f 沃伦的政治体制中的行政法( 王丛虎，牛文展等译，中国人民法学出 版社2 0 0 5 年版) 从公共行政管理的视角对环境管理相关问题进行研究。相比较露 言，国外的学者已经将研究的焦点从专注于政府提供环境服务到其他团体、私有 部门和非政府组织如何与政府一起，利用市场等其他手段来提离环境管理的效率。 1 3 研究内容 环境管理体制是环境管理问题的关键。要改善我国的环境质量，需要政府对 环境进行科学、高效的管理。而一个合理的环境管理体制是提高管理绩效的保障。 我蓄的环境管理体制虽然历经数次变革，其本身一直处在不断完善的过程中。然 而基于我国环境法律和关于行政组织的立法一直都没有对环境管理体制作出清晰 的规定，在实践中往往出现管理机构职能交叉、重叠，对环境管理机构的授权新 3 变革我国环境管理体制的法律思考 旧冲突等问题出现。怎样面对不断加剧的国际环境保护压力，提高环保部门的管 理效率和水平是当前亟待探讨和解决的难题。在这样的情形之下，改革成了当然 之选，也是解决问题的关键。要实现这一目标，就离不开对我国现行的环境管理 体制的历史溯源进行考察，运用比较的方法探寻其演变的历史规律和他国经验。 因此，本文研究的主要内容包括对国家环境管理体制的历史沿革进行分析，考察 我国环境管理体制在横向的环境管理机构设置及职能分配，纵向的中央和地方政 府之间权力分配方面的现状；对于国外环境管理体制建设的经验借鉴和完善我国 环境管理体制的具体建议。 4 硕士学位论文 第2 章环境管理体制概述 在市场经济条件下，政府的基本职能是进行经济调节、市场监管、社会管理 和公共服务。而环境作为公共物品，必须由政府承担起保护和服务的责任。作为 现代政府公共管理的基本职能，保护生态环境是保障当代人民生存福利、支持社 会经济长期可持续发展的根本。国家进行环境管理是依照法律授予的职权运用行一 政、法律、经济、科学技术、宣传教育等手段，对单位和个人的各种影响或可能 影响环境及其中自然资源的行为进行行政管理。聆3 2 1 环境管理体制的概念 环境管理是现代政府实施公共管理的基本职责之一，始于5 0 年代的发达国 家。环境问题的公共性、广泛性和长远性，决定了环境管理必须是系统化、规范 化的统一管理。环境管理一词源于西方，它是西方学者把在管理学中的目标管理 理论运用于环境管理上，立足于管理的基本理论，指出环境管理应是关于特定环 境目标的实现。他们认为商业目标既然可以根据利润的增长而制定，那么环境目 标也可以根据环境质量的保护和改善来加以界定。哺， 对于环境管理体制的界定，一般说来，环境管理体制是指有关环境行政管理的 组织结构、责权结构及运行方式。 1 其内容主要包括各种环境资源行政管理机构 的设置及相互关系、各种环境资源行政管理机构的职责及权限划分、各种职责和 权限的相互关系及运行方式。哺3 实际上，环境管理体制所要解决的主要问题就是 谁应当对环境保护负管理职责，以及管什么和如何管理。值得注意的是，国外的 环境学者在讨论环境管理这一问题时往往会考虑要建立环境管理行为人的“三元 结构 ，即政府、企业和公众共同管理，其作用就是将环境管理从“政府直控”转 变为“社会制衡”的方式。但是，由于我国目前的公共管理模式与西方国家差异很 大，企业和公众的参与则被视为环境行政管理体制的外部作用机制，而不纳入体 制本身的范畴。但是，随着公众参与在环境保护中的作用日益明显，我国环境行 政管理体制的内涵必将得到扩展，社会公众参与监督机制将纳入体制的范畴。阳3 2 2 环境管理体制的模式 环境管理体制的建立是一个非常复杂的过程，各国基于各自国家的政治经济 体制、政府管理体制以及社会文化的特点，建立了不同的环境管理体制。由于政 治经济体制以及各国环境问题的差异，各国的环境管理模式也呈现出不同的特点。 变革我国环境管理体制的法律思考 一般而言，环境管理体制包括中央政府的水平结构和从中央到地方的垂直结构。 从各国情况来看，中央政府环境管理体制的水平结构基本上有三种类型：即分散 管理模式、集中统一模式或二者体制的混合模式。n 们 2 2 1 中央政府的水平结构类型 2 2 1 1 分散管理模式 包括绝对分散和相对分散。在绝对分散管理的体制下，没有专门的环境行政 管理机构，环境管理权由不同的部门分别行使。在环境问题尚不太严重的时期， 大多采用这种管理形式，其缺点是部门之间的管理工作不够协调，容易产生互相 推诿或是争权的现象，而且由于管理机关既有业务上的目标又有环境目标，有时 会牺牲环境利益而追求经济利益。相对分散又称为协同管理，指专门的环境管理 机关同其它享有环境管理权限的机构共同分享环境管理权限，专门的环境管理机 构和其它机构地位平等或低于其它机构。这种协同管理模式因环境保护专门机关 的地位较低，不能从总体上进行协调和规划，难于实现预定的环境目标。 2 2 1 2 单一管理模式 单一管理的模式一般是在分散管理的基础上发展起来的。政府为了集中消除 环境污染和公害，成立了专门的环境保护机构。其优点是达到了对环境问题的统 一管理，决策成本较小，对问题的反应通常较为主动；而其弊端是环境与发展的 职能相互分离，环境得到改善和恢复的速度远远落后于因为经济发展部门的决定 而使环境受到影响和破坏的速度。 2 2 1 3 综合管理模式 为改变分散和单一管理模式的缺陷，国外对环境保护机构的设置开始遵循综 合决策的原则，也就是开始实施综合管理的环境保护管理体制。一些国家建立了 统一监督管理与分工负责相结合的行政管理体制。例如日本设立了环境厅之后， 仍在1 5 个省市中设立了具有一定职权的环境保护机构，比如在厚生省设有环境卫 生局，在通产省设立土地公害局，在运输省设立安全公害课等。 2 2 2 中央到地方的垂直结构类型 从中央到地方的垂直环境管理体制，国际学术界经常提到集权和分权管理两 种模式。集权管理模式是一种政府( 尤其是中央政府) 控制型的、自上而下的管 理方式，通常是与计划经济体制相对应，有优势，但缺点也很突出。分权管理模 式强调各管理责任人的广泛参与和自主管理，倾向于自下而上的方式，一般与市 场经济体制相对应。从管理成本和长期效果来看，后一种方式比较具优势。所以， 如何使地方政府发挥主导作用是一个非常重要的课题，这对减轻中央政府的管理 6 硕士学位论文 负担，提高管理的效果和效率有重要意义。口 世界上各国的环境管理体制的建立过程是一个比较复杂的历程，立足于本国 的政治制度，经济制度，历史文化条件以及具体的环境问题等，有比较大的差异， 没有一个统一的模式，而且各国的环境管理体制处在一个不断完善发展的过程中。 7 变革我国环境管理体制的法律思考 第3 章我国环境管理体制分析 国家环境行政管理对我国的环境执法起着决定性的作用，资源立法领域亦贯 穿着行政主导的指导思想，法律规范的安排与实施都是围绕着政府供给与行政分 配而进行。n 纠因此环境行政管理的体制建设对我国的环境保护工作有着极为重要 的意义。我国的环境管理体制经过三十多年的发展已经形成了一定的体系，但是 仍然不能完全适应当下环境保护工作的需要，我们有必要在立足于体制的历史沿 革的基础上，剖析当今环境管理体制的现状，了解问题之所在。 3 1 我国环境管理体制的历史沿革 新中国成立以来，我国的环境保护监督管理机构经过了从无到有，从弱到强， 从不健全到逐步健全四个发展阶段。n 3 3 第一，起步阶段( 1 9 7 2 1 9 7 8 年) 新中国成立之初，工业与林牧渔业等并不发 达，由此引发的环境问题也不突出，因此并没有独立的环境行政管理机构，各行 业的环境管理工作由各行业的主管部委兼管。我国于19 7 3 年召开了第一次全国环 境保护会议之后成立了环境保护领导小组，其主要的职责是制定环保政策，审定 全国环境保护规划，组织与协调部委间与各地区的环保活动。这个时期可以说是 我国现代环境管理体制的起步阶段，这个时期成立的机构还不是法律意义上的行 政主体，其管理职能和权限既不确定又无法定效力。 第二，初创阶段( 19 7 9 1 9 8 1 年) l9 7 8 年国家颁布了新宪法，首次将环境保护 确定为政府的一项基本职能。1 9 7 9 年国家颁布了中华人民共和国环境保护法 ( 试行) ，明确规定了各级环境保护机构的设置原则及职责，如第2 6 条：“国务院 设立环境保护机构”，第2 7 条：“省、自治区、直辖市人民政府设立环境保护局。 市、自治州、县、自治县人民政府根据需要设立环境保护机构”，从而为中国环境 保护机构的建设提供了充分的法律依据。可以说1 9 7 9 年至1 9 8 1 年，全国大部分省 级人民政府和一些市人民政府成立了省、市两级的环境保护机构。在这一阶段， 环境管理组织机构得到加强，环境管理体系得到进一步发展与完善。 第三，徘徊阶段( 1 9 8 2 1 9 8 7 年) 1 9 8 2 年的在国务院机构改革中，国务院环境 保护领导小组被撤销，其办公室并入城乡建设系统，成立城乡建设环境保护部， 环境保护机构成为该部内设的司局级机构。受国家环境保护机构设置模式的影响， 绝大多数地方政府也纷纷将环境保护机构与城建部门合并，形成了“城乡建设与环 。有的学者也把它分为三个发展阶段，见吕忠梅：环境法新视野 8 硕士学位论文 境保护一体化”的管理模式。这次机构改革旨在通过设立一个高规格的政府机构来 加强环境保护工作。但是由于忽视了环境保护与城乡建设内涵不一，二者存在着 监督与被监督的关系，把应该由不同机构承担的不同性质的管理职能合二为一， 使环境管理机构失去了独立行使监督管理权的地位。这样，不仅未能达到加强政 府环境管理职能的预期目标，反而严重冲击了已经形成的环境保护机构，削弱了 环境保护工作，加剧了环境管理体制上关系不顺的矛盾。1 由于这种管理体制不 适应环境保护工作的需要，在该阶段后期，中央政府对环境保护机构作了调整。 1 9 8 4 年5 月国务院成立了国务院环境保护委员会，以加强环境保护工作的统一领导 和部门协调。环境保护委员会的地位属于国务院设立的委员会，其职权事项是比 较宏观的，涉及的对象是方针、政策、规划等事项，而且协调的事项是国务院组 成部门之间的环境保护事项。1 9 8 4 年底城乡建设环境保护部下属的环保局改名为 国家环保局，。国家环保局在性质上属于部委管理的国家局，比先前的环保局地位 提升了一步，享有相对的独立性。国家环保局具有一些具体的环境保护职能，在 涉及到协调其它部门时，需要提请环境保护委员会加以解决：环境保护委员会和 国家环保局共同组成了环境保护的专门机构。对于涉及环境保护的事项时可以由 国务院环境保护委员会进行比较有效的协调，而且在具体的管理上也有专门的机 构负责。这一模式，从科学性的角度而言，是比较科学的，美中不足的是国家环 保局设在城乡建设环境保护部下，而城乡建设环境保护部并不是专门的环境保护 机构，其目标与环境保护也不是很一致，在实践中，国家环境保护局将会受其牵 制。国家环境保护局要求独立地位的呼声越来越高。n 们 第四，发展阶段( 1 9 8 8 年至今) 1 9 8 8 年国务院将国家环境保护局从原城乡建 设环保部中独立出来，成为国务院直属局，负责全国环境保护的规划、协调、监 督和指导工作。国家环境保护局的独立标志着中国环境保护机构建设进入了一个 新的历史阶段。19 8 9 年全国人大常委会颁布了中华人民共和国环境保护法，明 确规定县级以上各级人民政府的环境保护行政主管部门对本辖区内的环境保护工 作统一监督管理。1 9 9 3 年，全国人大增设环境保护委员会。这一个时期，中国环 境管理机构得到长足发展，从而形成了各级环境保护行政主管部门统一监督管理， 各有关部门分工负责的环境管理体制。19 9 2 年联合国环境与发展大会召开之后， 走可持续的发展道路成为全球共识。我国在中国2 1 世纪议程中提出实施可持 续发展战略。而实施可持续发展的核心是建立环境与发展综合决策的机制，即从 决策的源头上控制住环境问题的产生。n 引要切实实行环境与发展综合决策，环境 保护部门参与决策的能力和地位是关键，因此1 9 9 8 年国家环保局被升格为正部级 的国家环境保护总局。为了减少职能交叉，建立了国土资源部，全面负责矿产等 自然资源的保护和管理工作。虽然在l9 9 8 年的改革中，国家环保总局已经升级为 正部级，但并不是直属于国务院的部委。为了进一步提升环境保护部门在国家社 9 变革我国环境管理体制的法律思考 会经济发展综合决策中的地位，国务院在2 0 0 8 年的机构改革中再一次提升将环保 总局提升为环境保护部，提高了其行政级别，以便加强其职能配置。 3 2 我国现行的环境行政管理体制分析 3 2 1 我国环境管理行政机构的设置及其职能 根据中华人民共和国环境保护法第七条的规定： “国务院环境保护行政主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理。 县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门对本辖区的环境保护工作实施 统一监督管理。 国家海洋行政主管部门、港务监督、渔政渔港监督、军队环境保护部门和各 级公安、交通、铁道、民航管理部门，依照有关法律的规定对环境污染防治实施 监督管理。 县级以上地方人民政府的土地、矿产、林业、农业、水利行政主管部门，依 照有关法律的规定对资源的保护实施监督管理。” 由此，我国的环境管理体制普遍被认为是：“统一监督管理与分级、分部门监 督管理相结合的体制。” 1 6 3 根据中华人民共和国环境保护法、水污染防治法、大气污染防治法、 固体污染物防治法等环境法律、法规的规定，除了国务院和县级以上地方各 级人民政府依照法律规定的职责和权限分别管理全国和各地方行政区划内的环境 资源保护工作之外，我国具体设置的管理机构与职权如下： 第一，国务院和县级以上地方人民政府的环境保护行政主管部门。国务院环 境资源保护行政主管部门对全国环境资源保护工作实施统一监督管理。主要包括 拟订环境保护规划，制定国家标准，对重大的经济技术政策、发展规划及重大经 济开发计划进行环境影响评价，以及组织拟订和监督实施国家确定的重点区域、 重点流域污染防治规划和生态保护规划，指导、协调和解决各地方、各部门及跨 流域的重大环境污染问题，调查处理重大环境污染事故和生态破坏事件，负责环 境监督和行政稽查。县级以上地方人民政府环境资源保护行政主管部门对本辖区 的环境资源保护工作实施统一监督管理。 第二，国务院和县级以上地方人民政府与环境资源行政管理有关的其他行政 主管部门。包括：( 1 ) 国家海洋行政主管部门，主要是对海洋石油勘探开发、海 洋倾废、海上石油泄漏等进行监督管理；( 2 ) 港务监督管理机构，主要负责监督 管理港区污染、水上拆船污染、机动船舶噪声污染等；( 3 ) 渔政渔港航政监督管 理机构，主要负责监督管理渔业污染事故、渔港污染事故和船舶污染事故；( 4 ) 军队环境保护部门，主要职责是监督管理部队生活与训练、武器试验、军事科研 l o 硕士学位论文 与生产、军事运输中产生的环境问题；( 5 ) 国土资源行政主管机构，主要职责是 监督管理国土的规划、土地的使用、土地使用权的买卖、耕地与草地等土地的保 护、土地的复垦等事项；( 6 ) 国务院建设行政主管部门，主要负责城市园林、风 景名胜区内野生动植物保护的监管工作，国务院建设行政主管部门与县级以上环 卫部门负责城市生活垃圾的清扫、收集、贮运、回收和处理处置工作；( 7 ) 海关 行政主管部门，主要负责动植物进出口与过境检疫、废弃物进出口、化学品进出 口、野生动植物的进出口等监管工作；( 8 ) 各级公安机关，主要职责是监督管理 一社会生活与交通噪声污染、汽车尾气、放射性污染以及其他严重污染环境、破坏 资源的行为；( 9 ) 铁道行政主管部门，主要职责是监督管理铁路机车产生的烟气 排放、鸣笛噪音、旅客丢弃的废弃物等；( 1 0 ) 民航行政主管部门，主要负责监督 管理民用机场及飞机的噪声问题；( 1 1 ) 矿产资源部门，主要负责监督管理矿产的 开发、尾矿与矿渣的污染、洗矿水污染、矿灰的粉尘污染以及矿区的复垦工作； ( 1 2 ) 林业行政主管部门，主要负责监督管理森林资源、陆生野生动物、林区内 野生植物等工作；( 1 3 ) 水利行政主管部门，主要职责是监督管理流域水体的功能 划分、流域水体的水环境质量监测、水量调度等工作；( 1 4 ) 农业行政主管部门， 主要职责是指导农药与化肥的合理利用，对草原、农田保护区实施监督管理；( 1 5 ) 城市综合执法机构，对环境污染危害较小，通过直观判断既可认定的环境违法行 为，或者实施一次行政处罚即可纠正的环境违法行为，或者依法可以适用简易程 序实施处罚的环境违法行为，可以由城市综合执法机构集中实施环境行政处罚权。 综观以上所述，可以说在我国，根据宪法和其他环境保护的法律法规，我国 实行统一管理与部门管理相结合、中央管理与地方管理相结合的管理体制。由专 门的环境管理部门管理环境污染事项，其中涉及交通、海洋、生活噪声、固体废 弃物等污染的防治由其他的相关部门负责，由林业、水利等相应的资源管理部门 管理自然资源的利用和保护。 3 2 2 我国环境管理体制的特点 根据中华人民共和国环境保护法和其他相关法律，国务院环境保护行政 主管部门与县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门对全国与各地方辖区内 的环境保护工作实施统一监督和管理，其他有关部门分别在各自业务范围内对污 染防治实施监督和管理。同时国家对环保部门实施“双重领导”体制，各地实行国 务院统一领导，地方各级人民政府对本辖区环境质量负责。地方的环保部门不仅 是政府的职能组成部门，还要受到上级环保部门的监督。 我国实行的这种管理体制，体现出几个特点：第一，从横向上看具有统一监 督管理与各部门分工负责相结合的特点。统一监管是指政府设立一个相对独立的 行政部门对本辖区内的环境保护工作行使统一的管理权。国务院的环境行政主管 变革我国环境管理体制的法律思考 部门和县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门属于统管部门；国家海洋行 政主管部门、公安、铁道、林业等其他的行政管理机构属于分管部门，依法分管 某一类污染防治的监督管理或自然资源保护工作。统管部门和分管部门之间的地 位是平等的。也就是说，统管与分管部门之间不存在行政上的隶属关系，在行政 执法上都是代表国家行使行政执法权，其地位是平等的，没有领导与被领导、监 督与被监督的关系。这种设置，旨在保证统一监管部门在环境资源保护工作中居 于主导地位同时又能发挥有关部门的积极性，从而有效地实现环境资源监督管理 的组织、规划、综合、协调、监督功能。n7 3 第二，从纵向上看具有中央与地方的 分级监督管理相结合的特点。中央进行宏观调控，地方政府以及政府环境保护部 门和其他具有环境保护职能的部门根据地方特点开展环境保护工作，强调发挥地 方的积极作用。第三，还有一个很大的特点就是环境行政管理机构按行政属地划 分，与行政区划一一对应。在不同级别的人民政府中设立相应级别的环境行政保 护部门监督管理行政区域内的环境质量问题，如各省、市、县各级的人民政府下 设有与其行政级别相对应的环保局。 3 2 3 我国现有的环境管理体制存在的问题 根据系统论的原理，衡量一个管理系统是否完善应从三个方面来进行：系统 的目的性、外适应性和内协调性。n 副目的性是指该系统是否完成了一定的任务和 达到了一定目标。根据环保总局发布的环境状况公报显示，全国环境污染恶化的 趋势总体上基本得到控制，但仍然存在着近海污染、湖泊富营养化等问题，生态 破坏的局面尚未得到有效遏制，环境治理和生态建设任务艰巨。外适应性是指该 系统能否适应所处的外部环境的要求。现行环境管理体制的外适应性明显不足。 口叫我国的环境行政管理一直以污染问题为中心，而资源管理部门在资源开发和利 用时注重的是资源经济效益的最大发挥，很少或根本不考虑对环境的污染和破坏， 认为这是环境保护部门的职责，因此生态破坏局面就不可避免了。内协调性是指 系统内的各系统和各单元之间是否相互关联和协调。从环境行政管理的内协调性 来看，我国的环境管理体制在系统内部也存在着缺陷。各管理部门之间缺乏相应 的协调和配合，机构设置不尽合理，职能的配置存在着冲突和重复，当环境问题 的实际管理中出现“争相管理”或相互推诿等现象时，缺乏相应的协调机构或是协 调机制来处理矛盾冲突。 3 2 3 1 机构设置不合理 第一，机构设置重复。由于我国的环境管理体制是从各部门分工管理逐步变 为统一监督管理和分工负责相结合的管理体制的，而在这种变化过程中只注意对 新机构的授权，不注意对原有机构及其相关职能的撤销，从而就发生了某些环境 管理机构重复设置的现象。比如，在自然保护方面，国家环境保护总局设置有专门 1 2 硕士学位论文 的自然保护司，而国家林业局也设置了野生动植物保护司。其实，野生动植物的保 护，仅是自然保护的一个方面。这种机构的重复设置必然造成职能的交叉和重叠。 2 0 】 第二，相关环境管理机构的缺位，广大农村还没有建立环境保护专门机构。 我国的环境保护工作一直围绕城市展开，一些基本的环境法律制度如“三同时”、 “排污收费”、“限期治理”等只能适用于工业污染的防治。根据中华人民共和国 环境保护法的相关规定，专门的环境行政保护机构只设置到县一级，乡一级的 广大农村地区缺乏专门的机构进行环境保护的领导工作。目前农村的面源污染问 题如农药、化肥等农用化学品的大量使用带来的严重的负面影响等开始凸现，农 村的环境保护已经迫在眉睫不容我们忽视，环境行政管理机构的建立势在必行。 3 2 3 2 职能配置不科学 合理的职能配置应当是根据各管理部门不同的管理性质赋予其与管理目标相 适应的职能。让各个管理部门承担与其管理目标相符合而不是相矛盾的职能，以 避免出现管理上的力不从心或是背道而驰。 第一，不同环境行政管理机构存在职能的重复和交叉。包括规划职能的交叉 和重叠、监测职能的交叉和重叠、保护职能的交叉和重叠和污染纠纷处理职能的 交叉。例如在规划职能方面，国家发展计划委员会的农村经济发展司具有“编制和 实施全国生态环境建设规划”的职能；而原国家环境保护总局也具有“组织拟定和 监督实施国家确定的重点区域、重点流域污染防治规划和生态保护规划”的职能。 一个要“编制和监督实施”全国生态环境建设规划，一个要“组织拟定和监督实施” 生态保护规划，其重复和交叉是非常明显的。在监测职能方面，原国家环保总局 具有组织建设和管理国家环境监测网和全国环境信息网、组织对全国环境质量监 测和污染源监督性监测、发放水污染物排放许可证的职能；而水利部的水资源水 文司也有监测江河湖库的水质、审核水体纳污能力的职能。实际上，水质监测是 整个环境质量监测的一个组成部分。在保护职能方面，例如在自然保护区的管理 上，原国家环保总局就与国家林业局存在重叠。国务院授权原国家环保总局负责 自然保护区的统一管理，但大部分自然保护区由于历史和资金原因，实际上由国 家林业局管理，同时林业局还在保护区之外，设立了一批濒危动植物保护区。在 污染纠纷处理方面，也存在着职能交叉的现象。按照水污染防治法的规定， 造成水污染事故的排污单位，由事故发生地的县级以上地方人民政府环境保护部 门根据所造成的危害和损失处以罚款。造成渔业污染事故或者船舶造成水污染事 故的，分别由事故发生地的渔政监督管理机构或者交通部门的航政机关根据所造 成的危害和损失处以罚款。实践中，渔政监督管理机构认为其当然有处理渔业污 染纠纷的职能，而环保部门认为既然已被明确有权处理水污染纠纷，那么渔业污 变革我国环境管理体制的法律思考 染纠纷当然应由环保部门处理，从而发生两个部门都处理渔业污染纠纷或者遇到 棘手的渔业污染纠纷相互推诿的现象。心们 第二，资源开发与生态保护职能的冲突。在我国现行的管理体制下，生态保 护的职能赋予了资源开发的行业主管部门，如国家林业局，水利部等。这些部门 主要是负责资源的开发和利用。很显然，在资源的开发利用和保护之间是存在着 一定的经济利益的冲突的。而让这些资源的开发管理部门去承担资源保护的职能 无疑是与其管理目标背道而驰的，在经济利益和绩效目标的驱使下，这些资源管 理部门往往重视的是资源的开发和利用，很难从制度上保障其完成环境保护的职 能