（世界经济专业论文）公共部门人力资源开发与管理的国际比较.pdf

摘 要 i 摘 要 人力资源是在一定区域范围内能够作为生产性要素投入社会经济活动的全部 劳动人口的总和知识经济时代的人力资源管理的重要性日渐提高如何对人力 资源进行质的管理和量的管理是一个至关重要的问题公共部门是与私人部门相 对应的是以公共权力为基础依法管理社会公共事务不以市场取向或利润 盈利为目标的行政组织公共部门人力资源管理具有不同于私人部门的典型特征 研究公共部门的人力资源管理有助于提高行政管理的效率和公平对于长期习惯 于计划经济模式的中国来说公共部门人力资源管理的重要性和迫切性更加突出 本文从知识经济时代人力资源和人力资源管理的内涵及特点入手分析了公共部 门与私人部门在人力资源管理方面的差异并比较了西方国家公共部门人力资源 开发与管理的实践对我国人力资源的现状及存在的问题进行了回顾和展望着 眼于入世对我国公共部门人力资源开发与管理提出的新要求探讨加强公共部门 人力资源开发与管理的对策与措施论文从公务员制度的更新机制保健-激励机 制和行为调控机制三方面介绍了西方发达国家的实践对我国公共部门人力资源 管理提出了值得借鉴的经验在管理目标管理对策方面提出了自己的一些观点 关键词 公共部门人力资源人力资源管理 abstract ii abstract manpower resource is the summation of entirely labor force that is used in social economic function as production factor in a given area, in knowledge economy era the essentiality of manpower resource management elevates gradually, it is a most important issue that how to manage the quality and quantity of manpower resource. the public sector corresponds with the private sector, and public sector is based on public power, manages public affairs with law, and it is an administration organization whose target is not market-orientedprofit or payoff. manpower resource management of public sector differs with that of private sector, studying manpower resource management of public sector redounds to improve the efficiency and equity of administration management. for china being used to planned economy in long time, the importance and imminence of manpower resource management of public sector stand out much more. this paper starts with the connotation and characteristic of manpower resource and manpower resource management of knowledge economy era, analyses the difference between public sector of private sector in manpower resource management, compares the practice of manpower resource exploitation and management in the west public sector, reviews and prospects the actuality and existed issues of chinas manpower resource, has the new requests of manpower resource exploitation and management in mind that are brought with entering the wto, probes into the countermeasure and measures of strengthening manpower resource exploitation and management. the paper introduces the practice of the developed country from three aspects such as renovating mechanism in system of civil servicehealth care-incentive mechanism and behavior controlled mechanism, brings forward experience worth being referred for chinas manpower resource management and some privy viewpoints in management targetmanagement countermeasure. key word public sector; manpower resource; manpower resource management 引 言 - 1 - 引 言 历史证明一国社会经济的迅速发展民族的振兴国力的增强固然和自 然资源人口规模历史遗产等密切相关但起决定作用的仍然是对人力资源的 开发和使用随着经济的市场化国际化人力资源越来越成为经济发展的关键 性因素因而经济和社会的发展必然要求人力资源开发与管理体制的完善我国 是从计划经济转向市场经济的社会主义市场经济体制日臻完善但在公共部门 的人力资源管理方面仍然存在许多问题管理效率亟待提高如何在新的形势下 改善我国公共部门人力资源开发与管理的效率将高质量的人才充实到党政干部 队伍中来不断优化党政干部队伍从而为建设科技和经济强国提供坚强的组织 保证和人才支持是我国当前面临的重大课题目前在人力资源开发与管理方面 的研究多集中在私人部门针对于公共部门人力资源开发与管理的研究相对较少 公共部门的人力资源管理与私人部门相比存在较大的差异因而只有从它们之 间的差异入手并且结合公共部门人力资源管理的特点和当前的社会发展背景进 行研究才能找到切合实际的提高公共部门人力资源开发与管理的途径本研究 目的在于通过国际比较借鉴西方成功的公共部门人力资源管理经验从公共部 门的本身特点出发结合当前经济与社会背景解析当前我国公共部门人力资源 管理中存在的问题和面临的挑战并提出对策期望通过本研究能够为我国公共部 门人力资源管理改革提供理论依据和实践建议 本文分为五章第一章介绍人力资源的特点及人力资源开发与管理的重要意 义与物力资源相比人力资源有明显的自身特点基于人力资源的自身特点 人力资源开发与管理有当今经济和社会发展中占据重要地位第二章论述公共部 门人力资源的特征与私人部门相比公共部门人力资源管理在价值取向适用 法律规范对员工能力与性格特征的要求及相关管理技术等方面存在较大的差异 第三章对西方国家公共部门人力资源开发与管理的实践进行了比较和借鉴由于 政府部门人力资源管理在公共部门人力资源管理中的重要地位和其特殊性决定 了公共部门人力资源开发与管理集中体现在公务员制度上通过对西方公务员制 度改革的历史和时代背景回顾在更新机制保健激励机制行为调控机制方 面比较分析了美国英国等西方国家公务员制度改革的成功实践第四章分析 了我国公共部门人力资源管理的状况简要总结了改革开放以来我国公共部门人 力资源管理中存在突出问题同时阐述了我国加入 w t o对公共部门人力资源管 理提出的严峻挑战第五章对加强我国公共部门人力资源开发与管理提出了对策 和建议 河北大学经济学硕士学位论文 - 2 - 第 1 章 人力资源是第一资源 目前世界上不少国家正在进行着一场巨大改革其中包括行政管理体制改 革尽管改革包括的方面很多但改革的重点和目的不约而同地集中在人力资源 开发和有效利用上来我国也明确地提出要把人力看作是一种可开发的资源而 且是最重要的资源要把人力资源作为第一资源要把人力资源开发利用作为 一个重要产业必须走强化人力资源开发之路 1 . 1 人力资源的涵义及特点 人力资源是现代社会一个颇为时尚的管理术语人们给它下的定义并不完全 相同主要有狭义和广义两种从狭义上看人力资源是指一个国家一个地区 或一个组织能够作为生产性要素投入社会经济活动的劳动力人口的数量和质量 即现有组织内的劳动人口存量从广义上看人力资源是指在一定区域范围内能 够作为生产性要素投入社会经济活动的全部劳动人口的总和它可分为现实的人 力资源和潜在的人力资源两部分现实的人力资源是指一个国家或一个地区在一 定时间内拥有的实际从事社会经济活动的全部人口包括正在从事劳动和投入经 济运行的人口以及由于非个人原因暂时未能从事劳动的人口潜在的人力资源 是指处于储备状态正在成长逐步具备劳动能力的或虽具有劳动能力但由 于各种原因不能或不愿从事社会劳动在一定条件下可以动员其投入社会经济生 活的人口总和比如在校的青年学生现役军人从事家务劳动的家庭妇女等 目前人们更多的是从广义的角度来理解人力资源的内涵重视各种不同存在形 式的人力资源的发展状态 此外为了正确理解人力资源的概念我们有必要进一步阐述人口资源劳 动力资源人才资源的含义及其与人力资源的相互关系人口资源是指一个国家 或地区的人口总体数量主要表现为数量观念是一个最基本的底数它是人力 资源劳动力资源和人才资源的自然基础劳动力资源是指一个国家或地区范围 内人口资源中具有劳动能力并在法定劳动年龄之内的人口总和它侧重于劳动 者的数量有时又被称为现实的人力资源人才资源是指一个国家或地区具有较 强的研究能力创造能力和管理能力的人口总和又被称为高层次人力资源它 重点强调人力资源的质量是劳动力资源中较优秀的部分体现了一个国家或地 区所拥有的人才的质量而人力资源强调的是人具有劳动的能力强调的是人口 第 1 章 人力资源是第一资源 - 3 - 数量与质量的统一一方面人力资源的数量是人力资源总量的基础性指标是 人力资源量的特征一个国家的人口数量与广义的人力资源数量呈明显的正相关 性能反映出一个国家人力资源绝对量的水平人力资源的相对量是现实的人力 资源数量在国家总人口中所占的比重现实人力资源数量投入越多就意味着就 业人口越多就表明该国家或地区的经济发展具有一定的优势另一方面人力 资源的质量是人力资源总体素质的指标对社会经济发展的作用比人力资源的数 量更重要它综合体现在劳动者个体和整体的健康状况知识水平技能水平和 劳动态度等方面提高人力资源的质量是现代人力资源开发的重要目标和方向 尤其是在以信息知识和技术密集为特征的知识经济时代只要真正拥有了高质 量的人力资源也就具备了核心竞争力 人是万物之灵人力是无价之宝人力资源是第一资源世界各国无 不重视科学知识普及及其有效利用无不重视知识分子和各类人才的培养教育 无不把智力头脑的开发放在首位管子在公元前就说过一年之计莫如 树谷十年之内莫如树木终身之计莫如树人一树一获者谷也一树十 获者木也一树百获者人也先哲的思想何等形象与深邃至今仍闪耀着历 史的光辉并被许多国家付之实践取得一树百获的奇效 人力资源的特点是 1 . 人力资源具有能动性 人力资源的能动性是它区别于其他资源的最根本最显著的特性当人力资 源作为生产要素的一部分进入生产过程后它便在一切活动中居于中心位置起 着主导作用发挥引导操纵控制其他资源的功能这使它脱离了纯粹资源 的地位创造出了更高的价值因此与其他资源相比人力资源是惟一具有创 造性的因素而创新是一切组织活动的生命正是人力资源特有的这种能动性 推动着人类社会不断地前进 2 . 人力资源的生成具有时代性 任何人力资源都是在特定的时代背景条件下成长与成熟的每个时代的经济 教育文化状况都会影响和制约在这个时代中开发出来的人力资源这就意味 着人力资源管理不能脱离其管理对象的时代性只有明确了管理对象的时代性 才能在人力资源的不断开发中确立正确的目标和方向 3 . 人力资源的使用具有时效性 自然资源和物质资源可以闲置资金和财政资源可以储存于金融机构但人 力资源却无法储存如果不及时应用就不能获得已有价值也不能保留起来日后 河北大学经济学硕士学位论文 - 4 - 使用而且知识技术的飞速发展还会使得闲置的人力资源逐渐丧失其价值 与特性因此闲置人力资源是巨大的浪费对这些人力资源组织应及时使用 如果闲置起来不用会导致人力资源的浪费如果不充分使用会影响人力资源 的绩效 4 . 人力资源的开发具有持续性 与物质资源的一次性开发不同由于人力资源具有多种潜在的素质所以可 以在其成长和使用的过程中不断地进行开发只要我们按照社会经济发展和环境 变化的要求持续不断地投资于人力资源开发拓展其知识提高其技能优化 其素质就一定会使人力资源的价值得到增加当人力资源经过每一次新的开发 后其素质能够得到进一步提高原有的素质也会在新的开发中附加地发挥作用 并始终保值增值 5 . 人力资源具有特殊的资本性 人力资源作为一种经济性的资源既具有资本的属性又与一般形态的资本 有明显的区别一方面人力资源同样具备资本的三个最突出特点首先人力 资源是投资的结果和产物由于人的能力是后天获得的所以人力资源质量的高 低完全取决于投资的程度其次人力资源在一定时期内能够不断地给投资者带 来收益再次人力资源在使用过程中会出现有形磨损和无形磨损劳动者自身 的衰老是有形磨损而知识和技能的老化是无形磨损另一方面人力资源又不 同于一般的资本一般的实物资本普遍存在边际收益递减规律而人力资本却体 现出边际收益递增规律其收益份额大大超过自然资源和资本资源实属最重要 的资产和资本 6 . 人力资源具有高增值性 任何组织的硬件资金等资源的运用方式和范围都有一定的局限而人力资 源则基于人的特性其所产生的价值影响收益份额都远远超过其他资源 并且呈不断上升的趋势此外人力资源和其他资源在投入使用后都可能产生损 耗但人力资源却能在使用过程中不断实现自我补偿更新和发展是一种高增 值的资源 1 . 2 人力资源管理的涵义和特点 1 . 2 . 1 人力资源管理的含义 所谓人力资源管理是指国家和各种组织对本国或本组织的人力资源现状和 未来进行预测规划投资培训配置使用研究和开发等一系列组织决 第 1 章 人力资源是第一资源 - 5 - 策的行为它包括两个方面的内容( 1 ) 对人力资源外在要素量的管理凡是 社会化大生产都要求对人力和物力按比例进行合理配置在生产过程中人力与 物力在价值量上的比例是客观存在的对人力资源进行量的管理就是根据人力 和物力及其变化对人力进行恰当的培训组织和协调使人力和物力经常保持 最佳比例并有机地结合在一起使人和物都充分发挥出最佳效应( 2 ) 对人力资 源内在要素质的管理这是指对人的心理和行为的管理从这个意义上讲 对人力资源质的管理就是指采用现代化的科学方法对人的思想心理和行为 进行有效的管理充分发挥人的主观能动性以达到组织目标 总之人力资源管理是指运用现代化的科学方法对与一定物力相结合的人 力进行合理的培训组织和调配使人力物力经常保持最佳比例同时对人的 思想心理和行为进行恰当的诱导控制和协调充分发挥人的主观能动性使 人尽其才事得其人人事相宜最终达成组织目标 1 . 2 . 2 人力资源管理理论 人力资源管理思想最早产生于企业界自 1 8 世纪 6 0 年代英国发生工业革命 特别是近一个世纪以来越来越多的企业家社会学家和心理学家都对企业中的 主体人进行了深入的研究从强调对物的管理转向重视对人的管理进而把 人当作一种使组织在激烈的竞争中生存发展始终充满生机和活力的特殊资源 来加以开发利用最终提出了人是最重要的资源的管理思想即以人为本的管理 思想到 2 0世纪 7 0年代已经初步形成了一套较为完善的人力资源管理理论 方法步骤和措施逐步取代了传统的人事管理成为现代管理思想的一个重要 组成部分现在人力资源管理已成为一个专有名词这一管理理论已被世界 各国普遍接受 相对于传统的人事管理人力资源管理具有下述明显的新的特性首先强 调以人为本将人视为组织中最具活力和最具创造性的要素任何组织的人力资 源管理都应该围绕人本要素以人为核心尊重人关心人为其创造充分施展 才能的条件和机会其次强调人力是资本开发人力资源是根本人力资源管 理改变了人力仅仅是成本的消极认识不能用低工资少福利慢增长等节约成 本的方式进行管理而应将人力当作资本把开发人的潜能作为人力资源管理的 根本任务提高人力资源的品位和素质使人力资源在使用过程中发挥出更大作 用再者强调从组织战略高度认识人力资源管理在任何一个组织的发展过程 中成本核算产品研发经营生产市场开拓等活动都是以人力资源的支持为 依托的人力资源管理决定和保证着组织的决策和运行最后强调人力资源管 河北大学经济学硕士学位论文 - 6 - 理也是生产与效益部门生产过程所涉及的生产要素中只有人力是主动积极 创造性的因素土地资本信息时间等生产要素只有在人力的加工改造和利 用下才能变成对人类有用的财富因此财富的形式和数量与人力在生产过程中 的使用维护和开发密切相关人力资源管理部门也是生产和效益部门 以美国和日本为例人力资源管理理论的基本精神是( 1 ) 确定以人为中心的 管理思想它把人看作是第一资源是活生生的有理想有情绪有需要 有性格期望关心理解尊重和实现自身价值的人2 不仅开发力的资源 而且开始走向开发组织整体的心的资源注重整体效益群体目标和团队精 神( 3 ) 在价值取向上既强调个人又强调集体以个人与集体有机统一为基本价值 理念美国一贯倡导个人主义个性发展但在企业界许多组织开始提倡团队 精神而在向来把团体主义视为价值观的核心的日本则逐渐开始重视个人利益 和个人价值( 4 ) 在管理方法上既强调理性又强调情感美国一改往日把管理当作 一门严密科学强调定量分析和严格的程序设计的做法转而学习日本的人性化 艺术化的管理行为和手段而日本则逐渐改变其管理方式中不注重量化忽视契 约的特点增强其管理机制中的刚性( 5 ) 在领导方式上既强调权威又强调民主 美国的领导权威是建立在对职权的占有和运用上如今也开始让大众更广泛地参 与自由竞争而日本则在人性化管理的基础上提倡忠诚服从( 6 ) 在管理实践 中既强调能力又重视资历在考核和晋升方面美国的许多企业开始认识到日本 终身雇佣制的好处仿效日本延长合同期限增加终身雇佣的成分放慢晋升速 度而日本则借鉴美国的做法加强对实绩的定量分析把实绩与资历能力有 机结合起来 从以美日为代表的发达国家的实践中我们可以清楚地看到随着市场经济 的发展和社会化大生产的突飞猛进人力资源管理与开发的作用日益增大其战 略地位也日渐提高 第 2 章 公共部门人力资源管理 - 7 - 第 2 章 公共部门人力资源管理 需要指出的是人力资源管理观念不仅适应于私人部门或私营企业的人事管 理而且它的基本精神和方法也适应于公共部门尤其是政府部门的人事管理在 当代这种新的管理观念已被引入公共部门无论是在私人领域还是在公共领域 人力资源管理都取代了传统人事管理而成为一种管理新潮 尤其是进入 2 0 世纪 8 0 年代以来随着国际政治格局的变化经济全球化的发展和新技术革命的兴起 以及国与国之间经济竞争压力的增大和公民民主意识的增强以调整政府与社会 市场的关系优化政府职能利用社会力量实现公共服务社会化改革公共部门 内部的管理体制为主要内容的行政改革在西方发达国家掀起了新的高潮在这其 中政府面临的困境公众对政府期望值的增加私人企业革新成就对政府的压 力和示范效应大众传播媒介的普及和日益增强的监督作用等是改革的主要动 力重新设计公共行政以便与经济发展战略和民主政治发展战略相一致的趋势 促使人力资源管理进入了公共部门 2 . 1 公共部门的界定 传统社会科学一般将整个社会部门分为政治部门经济部门文化教育部门 科学技术部门等等为了从更客观上对社会部门进行分类并有助于研究不同社 会部门管理的规律笔者赞同将整个社会部门分为三大部门第一部门为政府组 织第二部门为工商企业第三部门是介于政府组织与工商企业之间的一些部门 这些部门非常复杂有的具有工商企业的特点但又不同于工商企业往往被称为 公共企业或公益企业有的则更类似于或依赖于政府组织往往被称为非政府公 共机构前者如在城市中由市政府投资兴办和主管的高等院校科研机构社会 福利机构非营利性的公共医疗机构以及类似于中国青少年基金会的中介组织等 等由此我们可以从狭义和广义两方面来界定公共部门 从广义上讲公共部门包括第一部门和第三部门既包括国家政权组织尤 其是管理社会公共事务的行政组织也包括由政府直接投资在所有制形式上属 于国有的公营企业公立学校公立医院与得到行政授权的机构等在美国公 共部门甚至包括独立管制机构等 从狭义上讲一般将拥有公共权力执行国家法律制度社会公共事务管理 与各种纠纷的裁决等职能部门视为公共组织或公共部门在一个国家中包括 河北大学经济学硕士学位论文 - 8 - 国家民意立法机关国家行政机关国家司法检察机关等即构成国家政权的组 织体系 公共部门是以公共权力为基础的公共组织存在的合法性受制于公众的信任 与支持它们依法管理社会公共事务不以市场取向或利润营利为存在目的 其目标是谋取社会的公共利益对社会与公众负责而不偏私于某个政党或集团 的独特利益其产出是维持社会存在与发展的公共物品公共秩序与安全社会 价值的分配 2 . 2 公共部门人力资源管理的涵义及其特点 公共部门人力资源管理是指以国家行政组织和相关的国有企事业单位人力 资源为主要分析对象研究管理机关以实现社会公正和高效率为目的依据法律 规定对其所属的人力资源进行规划录用以及工资保障等管理活动过程的总和 与传统人事管理比较现代的公共部门人力资源管理被赋予了新的时代概念包 含更为广泛的内容它的目的是通过科学管理谋求人与人人与事人与组织 人与环境之间的协调使得事得其人人适其事人尽其才事竟其功 公共部门人力资源作为整个社会人力资源的重要组成部分自然具备一般人 力资源的所有属性和特点同时由于国家政权机关和有关企事业单位本身具有 的特殊性又决定了公共部门的人力资源和人力资源管理有其特殊性与私人部 门人力资源管理相比公共部门人力资源管理的特殊性主要表现为公共部门与 私人部门分别以政府和企业为主体 1 . 价值取向的不同公共部门与私人部门价值取向是不同的首先公共部 门人力资源管理的重要价值取向是政治优先性因此政府必须将政治回应性与社 会公平作为人力资源获得的首要原则政治回应性是指政府能够积极地回应并回 答通过民选官员表达出来的公民意志民选官员经常通过甄补众多的可以任命的 公共职位推行有效的任命来实现回应性体现政治优先性的人力资源管理的第 二条原则是人力资源的获取必须体现社会公平性社会公平关注的是公正政府 在基本保障个人权利的同时必须体现公平的社会性即向社会集团提供必要的公 平如强调给予妇女少数民族残障人士退伍军人等社会弱势群体以公平待 遇并通过一系列的法律规范加以保障其次政府人力资源管理服从于政治系 统的总目标在面临稳定与发展的冲突时则首先趋向稳定可以说中国的稳 定依赖于政府运作的规范性和正确的价值引导正如二十年前邓小平就说中国 压倒一切的问题是稳定作为政府系统的人力资源管理部门必须忠诚于这一基本 第 2 章 公共部门人力资源管理 - 9 - 的价值取向致力于寻求一套合理而有效的人力资源管理的运作程序并努力使 之法制化判断这一制度成功与否的基本标准不是其推动社会发展的效率而是 其透明化程度公众的接受程度能否从根本上保障政府运作的稳定进而维护 社会的稳定第三政府管理是基于外部需要即社会需要而存在发展的其人 力资源管理系统必然是面向社会承受社会的压力正如罗纳德克林格勒所说 的那样功绩制不得不对政治压力做出反应因此在管理过程中经常是内 在的需求屈从于外在的压力特别是在人力资源获取过程中决策层在决定录用 什么人时常常将外在压力作为首先考虑的因素无论是什么性质的政府都很难 避免这种价值取向第四政府管理的广泛性及工作计量的复杂性使得政府的运 行目标往往是模糊的几乎所有的行政系统在讨论和解决问题时都习惯性地倾向 于模糊性而非明确的可行性这导致政府目标以及与此相适应的计划经常难以定 量考察因此在公共部门探讨人力资源管理的效率是十分困难的第五公共权 力的特性决定了政府人力资源管理必须面向社会对公众负责接受公众的监督 这就要求政府人力资源管理的程序规范及相应的结果都必须是公开和公正的 特别是在比较敏感的招募和甄选过程中公共人力资源管理活动一如置于玻璃 鱼缸中必须有较高的透明度 与此相对私人部门则拥有完全不同的价值取向首先企业人力资源管理 首先考虑的不是政治回应性与社会公平而是经济生活中的效率与回报主要考 虑的是谁进入企业的这些职位将最有利于企业的发展而企业所给予的回报则是 基于职员对企业所做的贡献不是基于其性别民族或以往的经历其次企业 人力资源管理更多的是关注社会的运行效率效率是企业的生命企业人力资源 管理部门围绕效率来制定人力资源管理的模式同时也基于效率的需要而打破原 有秩序因此一个企业的总裁可以超越其人力资源管理的一般模式去任命或解 雇职员第三企业的人力资源管理将企业的内在需要作为第一动力组织的内 在需要通过专业化的工作而得以确认并通过职位说明书及培训计划等充分展现 出来因为政治责任与社会责任的相对缺失组织在录用或解雇员工时则较少要 考虑外在压力第四由于企业的组织目标计划都是非常明确的人力资源管 理的各个环节都可以进行定量考察此外由于企业的管理活动往往服从于其决 策层的意志无须对社会公众公开其操作过程经常是黑箱式的具有隐蔽性 2 . 法律的差异现代政府管理是依法治理政府行为是行政执法行为面对 法律实施公务员必须采取积极的态度选择积极的行政行为而企业基于利益 的驱动和角色的差异当企业利益与法律规范相冲突时极易采取消极态度采 河北大学经济学硕士学位论文 - 10 - 取规避措施 民主政府是为保证每个个体的基本权利而绝非是为保障效率所设计的民主 政府也重视提高管理的绩效然而这必须以社会政治安全为前提在政府治理中 公务员的行政行为绝大多数是受制于红头文件以行政执法为第一要义从而支 撑起其权威性同时由于对法律责任的关注始终居于第一位选择主动性创 造性行政行为的责任风险或法律风险就会相应加大因此公务员的行政行为总 是趋向于保守僵化企业则是为追求经济效益而生长的组织效率是其生存支 柱企业以效率为中心制定员工的行为规范有时这些行为规范可能是与法律规 范相冲突的因此企业员工的行为是非执法行为相对于法律规范而言与公 务员的行政行为相比它具有保守性规避性的一面由于企业的经营行为会随 市场状况的变化进行自主的调节或选择相应地企业经营者行为的灵活性或弹 性则大大超过了公务员的行政行为 两部门在人力资源管理中适用法律以及与之相应的个人利益保障也存在一定 的差异中华人民共和国劳动法是界定劳动关系的基本法律国家公务员暂 行条例是公务员必须遵守的基本法律规范由于国家公务员暂行条例对公 务员的各项责任权利和义务规定的明确而详细可操作性强加之公务员既是 相关规范的制定者也是执行者和利益相关者因而公务员的个人权利较容易得 到保障中华人民共和国劳动法对劳动关系的规定比较原则性显得相对抽象 企业必须依此制定更加具体的管理规范由于主雇地位的非对等性企业容易制 定有利于自身的规则这样从法律的角度看就存在企业员工的个人利益难以 得到充分保障的可能例如现在很多地方政府与企业都推行竞争上岗企业内 的竞争明显比政府激烈不仅包括规范的也包括不规范的而政府由于绩效 评估的困难与国家公务员暂行条例的限制政府淘汰雇员就比较困难 3 . 受雇者的特性差异基于不同的价值取向公共部门与私人部门对员工的 特性的要求有较大的差异从当前政府公务员招考信息中容易发现应聘人员必 须具备的基本条件有1 忠诚2 责任心及其他道德素质3 能力素质 忠诚是政治回应性对公务员基本要求公务员对宪法及法律以及对党和国家所具 备的忠诚是政府组织平稳运行的基本保障因此它成为制度化的要求公务员 的责任心是政府组织系统安全运行的保障也是政府有效运行的基本前提较高 的道德素质则是社会对公共权力运作者的基本要求也是维持系统声誉的需要 公务员的能力则是实现绩效的基本条件尽管政府不把管理绩效看做是第一目标 口头上很多政府都将之称做第一目标以满足公众的期望但是绩效管理在今 第 2 章 公共部门人力资源管理 - 11 - 天变得越来越重要了政府人事管理中的职位分类制度正在体现这一要求一个称 职的公务员必须具备该职位所要求的基本能力素质能力素质一般包括知识技能 和行政职业能力k s a s此外不同层次的政府对公务员都有一定的阅历要求 在私人部门雇主首先要求雇员具务必要的专业能力专业能力是指对专业 的熟悉程度处理专门业务的技巧和能力必要的专业能力是雇员获得职位的基 本资本雇主们还希望雇员更具有创造力这意味着雇员可能带来更高的效率和 更多的财富而在政府部门当制度不够健全时创造性常常与不稳定联系在一 起私人部门也需要雇员忠诚和具有责任心但与政府对公务员的要求相比则 是被相对淡化了在私人部门雇主以雇员是否损害雇主的根本利益为第一道德 标准一个有能力但道德水准一般的人有时是能被雇主容忍的一般来说私 人部门的雇主们不会对雇员提出过多的道德要求雇员的个人阅历对雇主来说则 显得相当重要因为没有一个雇主愿意成为雇员的免费培训学校 4 . 管理程序实现途径及技术的差异两部门人力资源管理在程序上并无多 大不同然而其关注的重点确有差别公共部门在人力资源管理中比较关注人力 资源获取环节这一差别存在的根本原因是两系统的基本价值取向所决定的在 公共部门人力资源管理最为关注的是政治回应性和社会公平而人力资源的获 取则最能体现这两重特性因此公共部门尤为注重人员的招募录用同时由 于公共部门的注意力受制于外部压力公共部门绩效评估的困难导致公共部门 比较忽视内部人力资源的开发环节和绩效评估环节私人部门基于绩效的考虑 则更注重人力资源管理的开发功能员工的培训教育与发展方案设计和绩效设 计成为人力资源管理者的重要工作由于内在的竞争压力以及绩效评估标准的确 定性员工同样对人力资源的开发抱有极大的兴趣此外在人力资源管理的程 序上公共部门比私人部门一般要多一道程序公共部门的人力资源管理计划特 别是招募计划必须得到上一层次组织的认可 两部门不仅在人力资源管理程序上有差异而且在实施路径与技术上也存在 差别目前中国公共部门人力资源的获得主要是通过面向社会公开招考和组织 推荐实现的根据笔者在某省调查的结果公共部门人力资源的获得路径主要有 一是高校的优秀毕业生约占 6 0 %二是转业军人安置约占 2 5 %三是其他组 织推荐人员约占 1 5 %私人部门的人力资源获得路径更为广泛个人自荐或他 人推荐则是相当重要的路径猎头公司在私人部门获取中高层管理者担当越来 越重要的角色此外各种组织也常常向私人部门推荐管理人员两部门在人力 资源获取中运用的方法也存在差异见表 1 河北大学经济学硕士学位论文 - 12 - 基于前面的讨论在公共政策系统中教育政策劳动就业政策和人才储备 战略是政府优化人力资源管理的三大杠杆教育政策引导全社会人力资源结构调 整通过未来就业指导社会发展预测以及相应调整高等教育专业设置和各种形 式的助学机制来实现劳动就业政策的作用在于进行就业引导和提供再就业义务 教育使全社会人力资源的流动相对合理化提升就业者的竞争力和全社会人力 资源的管理绩效实施人才储备战略是当代政府的重要使命根据国内外学者的 研究人才储备与经济增长存在明显的线性关系如图 1 所示 此曲线被人们称之为尖嘴鱼曲线该曲线表明在积累期政府应加大人才 表 1 公共部门和私人部门或的人力资源的方式对比 方 法 公共部门 私人部门 效度信度 个人资料审查 中等高 推荐函 低 低 倾向性测试 中等中等 个性特征测试 中等中等 能力测试 中等中等 绩效测试 高 中等 面谈 低 低 测评中心 中等高 实习期或试用期 非常高非常高 注 表示使用频率较高 表示使用频率较低 表示基本不使用 积累 成长 饱和 人才增长曲线 经济增长曲线 年份 增长指数 图 1 人才储备与经济增长 第 2 章 公共部门人力资源管理 - 13 - 培养的投入以期获得未来社会发展的强劲动力在人才饱和期人力资本市场 竞争压力剧增就业压力加大政府应成为人才蓄水池为未来的新的经济增 长和社会发展储备足够的人力资源并在国际人力资源竞争中居于有利地位因 此政府制订好中长期人力资源规划对全社会人力资源进行有效的宏观调控十 分必要这是私人部门不愿替代也不可替代的工作 河北大学经济学硕士学位论文 - 14 - 第 3 章 西方国家公共部门人力资源开发与管理的实践 公务员制度改革也就是公共人事制度改革属于政府部门内部管理体制改革 的范畴正是由于政府部门人力资源管理在公共部门人力资源中重要地位和其特 殊性决定了公共部门人力资源开发与管理集中体现在公务员制度改革上来 所谓公务员制度是各国为了对社会进行有效的管理提高政府行政工作的效 率逐步形成了一系列有关的规章制度这些制度对西方各国公务员的考试录 用考核奖惩晋升调动退休以及分类管理等做出了系统的规定作为现 代人事行政的公务员制度可概括为三个机制更新机制(考任退休与培训)保健 激励机制(考核奖励晋升与工资福利)行为调控机制(义务监督与惩戒) 我们对当代西方公务员制度改革的分析就是依据这三个机制来进行考察的 3 . 1 西方公务员制度改革的历史回顾和时代背景 3 . 1 . 1 历史回顾 近代意义上的公务员制度是在原来的政府人事管理制度改革的基础上建立起 来的西方主要资本主义国家建立资产阶级政权后以英美为例普遍经历了个 人赡徇制度和政党分肥制19 世纪中叶后随着西方资产阶级工业革命的完 成社会政治生活发生巨大变化政府管理职能和范围的扩大国民教育的普及 国民素质和参政意识的提高个人赡徇和政党分肥制度越来越背离资产阶 级民主与效率的要求同时因政党的轮流执政而导致的一朝天子一朝臣的 大换血也不利于资产阶级政治的稳定所以西方近代公务员制度的建立直接起 端于对旧的行政人事制度缺陷的克服英国于 1855 年和 1870 年颁布了两道关于 文官制度改革的枢密院令使英国公务员制度全面建立起来美国也于 1883 年颁 布了彭德尔顿法后建立了公务员制度继英美之后西方资本主义国家相继 建立了公务员制度西方公务员制度建立之初所确立的原则是公开考试择优 录用政治中立职务常任从英美公务员制度的建立我们可以看到英美公 务员制度属于典型的内源型特征但是在基本原则相同的前提下两者也表现 出许多方面的不同比如在职务分类上英国主要是品位分类美国是职务分 类有学者甚至将其概括为两种不同模式的公务员制度总而言之英美公务员 制度建立所追求的目标是政治上的平等民主与稳定管理上的效率取向其 价值追求既有政治上的也有管理上的 第 3 章 西方国家公共部门人力资源开发与管理的实践 - 15 - 西方公务员制度建立后就一直处于改革与完善中以适应不断变化的经济 和政治需要比如英国在 20 世纪 30 年代对文官进行了界定和调整60 年代后 期的富尔顿报告对文官制度提出了 158 项改革建议其中成立文官事务部 创建文官学院改革录用文官方式等建议已付诸实施而美国根据需要先后通 过一系列文官制度的法律如 1920 年的退休法1922 年和 1940 年的职位分类法 1939 年的哈奇法等这是属于公务员制度自身的调整改革与完善过程 值得注意的是为解决 19291933 年的经济大危机并随着凯恩斯主义经济 理论的兴起以美国为典型代表在行政管理上兴起并逐渐加强了规制主义 罗斯福推行新政制定和颁布了一系列法案紧急银行法案节约法案啤酒 法案农业法案失业救济法案工作复兴法案以工代赈法案社会保障法案 税制改革法案银行法案等等该时期公务员数量激增对公务员的严格控制并 因之形成公务员服从性文化随着政府干预经济和社会的职能越来越强英国等 西方资本主义国家的公务员制度都经历了美国类似的变化 我们可以看出从西方公务员制度建立到其不断的改革特别是规制主义 的出现实际上是遵守了韦伯官僚科层制的要求体现了效率至上主义严格的 规制是为了效率效率是通过规制来实现的与公务员制度建立初的政治民主 稳定与管理效率双重价值诉求不同此期间的变化更偏重效率当然至于过分 规制导致的效率低下人浮于事的结果是这段时期公务员制度后期的特征在前 期它的确起到巨大的效率作用 3 . 1 . 2 时代背景 当代西方公务员制度改革是伴随着当代西方行政改革而进行的从 20 世纪七 八十年代开始西方国家进行了一场广泛的不同于传统行政的改革运动 有学者从国际环境的变化行政体制的国内环境的变化与政府困境三个方面 对当代行政改革的社会背景进行了全面的概括国际环境条件下的行政体制的国 际接轨趋势及全球化经济条件下提高竞争的要求全球化条件下的行政改革的传 播效应行政体制的国内环境方面是公众对政府期望的增加私营企业革新的成 就对政府压力的示范效应大众传播媒体的普及和日益增长的监督作用政府困 境方面的财政危机管理危机信任危机但是已有的行政管理却不能适应变化 的国内国际环境不能应对政府面临的各种困难 作为回应指导这场改革运动的理论也如雨后春笋般地涌现出来诸如公共 选择管理主义新联邦主义新合作主义后官僚主义新平民主义等但就 实践中的影响而言公共选择和管理主义是当代行政改革的主导理论公共选择 河北大学经济学硕士学位论文 - 16 - 与管理主义的共同点是尊崇市场力量市场作用市场机制两者的主要区别在 于公共选择关注的焦点是政府与市场和社会的关系主张减少政府干预充分 发挥市场的力量解决政府面临的困境管理主义关注的重点仍然是政府公共部门 内部主张通过引进市场机制来完善政府公共组织与此相适应的指导行政改革 的措施主要有 社会市场管理与政府职能优化(非国有化自由化压缩式管理) 社会力量的利用和公共服务社会化(政府业务合同出租以私补公打破政府垄断 建立政府部门与私营企业的伙伴关系公共服务社区化)政府部门内部的管理体 制改革(利用信息技术革命成果建立完善行政管理信息系统包括决策支持信息 系统和管理信息系统分权与权力下放部门内部的组织结构改革公共人事制 度改革提高服务质量改善公共机构形象公共行政传统规范与工商企业管理 方法的融合) 3 . 2 当代西方公务员制度改革的实践 3 . 2 . 1 更新机制方面的改革 1用人合同制西方公务员制度改革在尊崇市场力量以公共选择理论和管 理主义理论为指导下在用人制度上首先表现为引进市场中的合同制从而打破 了西方公务员制度建立以来所确立的职务常任的这一基本原则职务常任构成了 西方公务员的保障制度指的是文官无过失可长期任职直到法定退休年龄文 官不得因为政治的个人的或者其他原因影响受到处分或被解除职务文官受到 任何处分或者被免职都有权了解其原因有权看到有关处理的文件有权向行 政法院提出申诉并聘请律师辩护和获得诉讼帮助其初衷是为了维护公务员的稳 定性吸引优秀人才进入公务员队伍但是随着公务员制度的发展这一基本原 则却造成了公务员不思进取等官僚主义他们把公务员职位看成牢不可破的铁 饭碗从而将其当作谋生糊口的工具这样造成了公务员只愿进不想出在其 位却不谋其政的局面使公务员制度更新机制的良性运行受到严重影响早在美 国文官制度改革法颁布之前就认为公务员的合同制是个方向1978 年文 官改革法出台之后美国联邦政府在永业公务员之外临时录用的合同制雇员有所 增加1985 年美国政府扩大了政府部门雇用临时雇员的权力合同期限增至 4 年临时雇用价格便宜解雇容易有助于增加政府面对不确定环境时的灵活反 应能力当前用人的合同制在西方公务员制度中得到了进一步的加强 2 任用私营部门人员 在英国行政改革过程中 设立了 下一步行动方案(the next steps)其中有设立执行机构的内容由于出于对私营企业管理方式和管理 第 3 章 西方国家公共部门人力资源开发与管理的实践 - 17 - 人员的偏爱保守党政府在选拔执行机构人员时特别重视吸引私营部门的管理人 员期望实现三个目的保持公共部门对私营部门管理技术的持续引进向防御 性的管理行为提出挑战从而为根本性的变革铺平道路来自私营部门的管理者 比原来的同事更敢于向上级挑战从而推动分权化的进程但由于公共部门待遇 较低和鱼缸效应政府的努力并不是很成功据 1993 年的资料1992 年底共 有 85 人来自外部(地方政府部门或其他公共部门)真正来自私营部门的仅 6 人 截至 1995 年 4 月共有 71 人通过竞争被任命为执行机构负责人35 人来自公务 员队伍其中绝大多数是来自其他公共部门虽然如此但是它体现了当代公务 员制度改革的努力和一大方向对整个行政改革造成了深远的影响这种努力应 该还会继续下去 3压缩政府规模压缩政府规模缩减文官队伍成为各国文官制度改革的一 项共同内容1993 年克林顿政府进行重塑政府的行政改革活动时宣布未来五年 裁减联邦政府雇员 25.2 万人节约开支 1080 亿美元五年来实现裁员 35.1 万人 削减财政支出 1370 亿美元使美国国家财政在连续 30 年出现赤字之后第一次 有了节余其中被削减掉的联邦政府和公共部门 35 万个职位中大部分是中间管 理职位和那些从事政府人事政府采购订购事务的职位专门负责制定人事政 策并管理政府 200 多万名政府雇员的政府人事总署() 削减了它自己 48%的 职员由原来的 7000 人精简为不到 4000 人同年加拿大联邦政府机构改革 将原先 32 个部重组为 23 个部公务员人数控制在 22 万人左右仅安大略省的政 府雇员裁减就高达 15%1979 年 英国文官队伍总数达 73.2 万创战后最高记录 撒切尔夫人上台后便制定了逐年削减文官总数目标并在执政 10 余年间始终没 有