（环境与资源保护法学专业论文）我国土地征收补偿法律问题研究.pdf

摘要 我国目前土地实行公有制，即土地归国家所有和集体所有，个人没有土地所有权，农 民对于集体所有的土地，仅有承包经营权，农民特别是我国现今还被排除在社会保障 体系之外的农民，土地一旦被征收，而又得不到及时、公平、合理的补偿和安置，他们的 生存状况将变得十分严峻。我国现行的土地征收法律制度是5 0 年代在高度集中的计划经 济体制时期形成的，在当时对于提高政府的行政效率和国家建设起到了一定的积极作用。 随着经济和社会的发展，特别是在社会主义市场经济建设和城市化建设进程中，该制度对 公共利益的界定模糊不清、政府职能错位、征收权滥用、补偿标准过低、补偿方式单一等 缺陷日益凸现，并由此造成许多严重的社会问题。因此，对土地征收补偿法律制度的研究 和完善具有极其重要的现实意义。 本文分为：一、导论；二、土地征收补偿概述；三、土地征收补偿的原则；四、土地 征收补偿的计算标准；五、土地征收补偿的方式；六、土地征收补偿的程序；七、结语。 试图在对国外的土地征收补偿法律制度进行比较研究的基础上，结合我国的具体实际情 况，找出适合我国国情的一些先进的法律理念和制度设计加以借鉴，尝试对我国土地征收 补偿制度进行改造。 关键词：土地征收补偿、公正补偿、补偿标准 a b s t r a c t a t p r e s e n t ，o u rc o u n t r yp r a c t i s e st h ep u b l i co w n e r s h i po fl a n d ，t h a ti st os a y , l a n di so w n e db yt h e s t a t ea n dc o l l e c t i v i t ya n di n d i v i d u a lc i t i z e nh a sn oo w l l e r s h i po fl a n d f a r m e r so n l yh a v et h er i g h t s o fu s ea n dc o n t r a c tm a n a g e m e n to ft h ec o l l e c t i v e l y - o w n e dl a n d f a r m e r s ，e s p e c i a l l yt h ef a r m e r s e x c l u d e df i o mt h es o c i a ls e c u r i t ys y s t e m , w i l ln o tg e tt i m e l y , f a i ra n dr e a s o n a b l ec o m p e n s a t i o n a n ds e r l e m e n to n c et h e i rl a n di sr e q u i s i t i o n e d , w h i c hr e s u l t si nt h e i rs e r i o u sl i f ec o n d i t i o n t h e p r e s e n tl e g a ls y s t e mo fl a n dr e q u i s i t i o nw a sf o r m e di nt h eh i 曲l yc e n t r a l i z e dp l a n n e de c o n o m i c s t r u c t u r ei n1 9 5 0 s ，w h i c he v e rp l a y e dag r e a tr o l ei nt h eg o v e r n m e n ta d m i n i s t r a t i o na n dn a t i o n a l d e v e l o p m e n t w i t ht h ed e v e l o p m e n to ft h ee c o n o m ya n ds o c i e t y , e s p e c i a l l yi nt h ec o u r s eo f s o c i a l i s tm a r k e te c o n o m i cs y s t e me s t a b l i s h m e n ta n du r b a n i z a t i o n , t h el e g a ls y s t e mo fl a n d r e q u i s i t i o n h a sc a u s e dm a n ys o c i a lp r o b l e m s ，s u c ha su n c l e a rd e m a r c a t i o no fp u b l i ci n t e r e s t ， i m p r o p e rg o v e r n m e n tr o l e s ，a b u s eo fl a n dr e q u i s i t i o nr i g h t ，l o wc o m p e n s a t i o ns t a n d a r da n ds i n g l e c o m p e n s a t i o nm e a n s t h e r e f o r e ，i th a sp r a c t i c a lm e a n i n g st os t u d ya n dd e v e l o pt h el e g a ls y s t e mo f l a n dr e q u i s i t i o na n dc o m p e n s a t i o n t h et h e s i si sc o m p o s e db ys e v e nc h a p t e r s ：i n t r o d u c t i o n ( c h a p t e ro n e ) ，s u m m a r yo fl a n d r e q u i s i t i o na n dc o m p e n s a t i o n ( c h a p t e rt w o ) ，p r i n c i p l eo fl a n dr e q u i s i t i o na n dc o m p e n s a t i o n ( c h a p t e rt h r e e ) ，c a l c u l a b l es t a n d a r do fl a n dr e q u i s i t i o na n dc o m p e n s a t i o n ( c h a p t e rf o u r ) ，m e a n s o f l a n dr e q u i s i t i o na n dc o m p e n s a t i o n ( c h a p t e rf i v e ) ，p r o c e s so f l a n dr e q u i s i t i o na n dc o m p e n s a t i o n ( c h a p t e rs i x ) ，a n dc o n c l u s i o n ( c h a p t e rs e v e n ) i ta t t e m p t st of i n ds o m es u i t a b l el a wt h e o r i e sa n d s y s t e m st oi m p r o v et h es y s t e mo fl a n dr e q u i s i t i o na n dc o m p e n s a t i o nt h r o u g ht h es t u d yo ff o r e i g n l a n dr e q u i s i t i o na n dc o m p e n s a t i o ns y s t e ma n do nt h eb a s i so f o u ro w ns i t u a t i o n k e yw o r d s ：l a n dr e q u i s i t i o na n dc o m p e n s a t i o n f a i rc o m p e n s a t i o n c o m p e n s a t i o ns t a n d a r d 学位论文独创性声明： 本人所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得 的研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不 包含其他人已经发表或撰写过的研究成果。与我一同工作的同事对本研究所 做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示了谢意。如不实，本人负 全部责任。 论文作者( 签名) ：丝爹 硒年6 只e 箩b 学位论文使用授权说明 河海大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆、中国学术期刊( 光 盘舨) 电子杂志社有权保留本人所送交学位论文的复印件或电子文档，可以 采用影印、缩印或其他复制手段保存论文。本人电子文档的内容和纸质论文 的内容相一致。除在保密期内的保密论文外，允许论文被查阅和借阅。论文 全都或部分内容的公布( 包括刊登) 授权河海大学研究生院办理。 论文作者( 签名 河海丈学硕士学位论文我国土地征收补偿法律问题研究 一、导论 由于公权力对私权利的侵犯而导致私人利益受损，国家应承担两种责任：违法侵权 行为造成的损害赔偿责任和合法行为造成的损失补偿责任，土地征收补偿属于后者。在法 治社会，违法的公务行为对私人利益的侵犯，比较容易纠正，且违法行为所造成的私人利 益损失也容易得到救济。而合法的公权对私权的侵犯就难以得到纠正，私人为公共利益所 遭受的特别牺牲往往难以得到弥补，由国家代为承担责任，对私人因公共利益所遭受的损 失予以补偿便成为法治和宪政的必然。 “政治法使人类获得自由，民法使人类获得财产。”“在有关公共利益的问题上，公 共利益绝不是用政治性的法律或者法规去剥夺个人的财产，或者剥削哪怕是它最微小的一 部分。在这种场合必须严格遵守民法；民法是财产的保障。”“因此，公家需要某一个人的 财产的时候，绝对不应当凭借政治法采取行动；在这种场合，应该以民法为根据；在民法 慈母般的眼里，每一个人就是整个国家。”“如果行政官吏要建造一所公共的楼房，或修筑 一条新的道路的话，他就应该赔偿人们所受的损失；在这种场合，公家就是以私人的资格 和私人办交涉而已。当公家可以强制一个公民出售他的产业，并剥夺民法所赋予他的财 产不得被强迫出让的重要权利，这对公家来说，就已经很够了”。在孟德斯鸠看来，赋 予国家强迫公民出让其财产的特权就已经足矣，而代表公权力的国家，必须平等的与私人 进行交涉，并承担由此造成损失的责任。这也是法治和宪政的内在要求，法治和宪政思想 来源于古典自由主义法学派，其代表人物洛克的天赋人权理论，为法国的人权宣言、 英国的权利法寨和美国的独立宣言奠定了理论基础，从国家违法侵权责任的发展 历史来看，由于近代普遍采取的过错归责原则、主权豁免原则和国家无责的观念，公权力 的违法侵权赔偿责任由公务员个人承担的状况直到狄骥、凯尔森的公平负担理论的确立才 得以改善，国家代位责任理论才逐渐取代委任理论。 随着社会经济的发展，国家对社会经济生活的干涉进一步加深，社会关系的复杂化 和社会分工的迸一步细化，使得公权力在国家生活中发挥更为重要的功能，工业化和城市 化进程中的“圈地运动”，使得土地征收这一国家特殊的公权力运用到极至，对这权力 限制的公共用途为更为模糊宽泛的公共利益概念所替代，已无法对其进行有效的限制，而 征收补偿成为最后的制约力量，在这里，征收补偿不仅仅是对国家征收权力的限制和制约， 也是对被征收者私人利益的最为有力的保护。土地征收补偿制度属于行政补偿的范围，从 土地行政补偿制度的历史发展来看，它产生的一个重要特点是：既早于国家赔偿制度产生， o ( 法) 孟德斯鸠著：论法的精神 张雁深译，商务印书馆2 0 0 2 年j 扳，第5 卷第2 6 章第1 5 节 河海大学硕士学位论文我国土地征收补偿法律问题研究 又长期依附于国家赔偿制度而发展，并逐渐从国家赔偿制度中独立和分离出来，它是调整 公共利益与私人或团体利益的必要制度。 土地征收补偿制度是人类社会物质文明和精神文明进化到一定历史阶段的产物，是 一个国家文明、民主和法治进步的重要标志。近代的权威论述，土地征收补偿制度最早可 以追朔到罗马时代，始见于荷兰法学家格劳秀斯。他认为，土地征收补偿的基础在于领主 对其臣民有“最高统治权”，依此原则，为“公共用途”，领主便可以取得私人土地，但国 家在如此行为之时，必须给受损的私人予以补偿。囝在法国大革命前，“国王认为必要时， 可用特权状收回私人所有的土地，同时予以补偿，金额由行政机关自由决定”。函在德国， 1 7 9 4 年普鲁士一般邦法第7 5 条规定：“对其权利和特权为共同福祉而做出必要牺牲 的人，国家给予补偿。”法国大革命后，在自由法治国家理念之下，将土地征收的补偿要 件列入宪法之内，成为一项法律制度。1 7 8 9 年法国的人权宣言为国家承担补偿责任 提供了法律依据，第1 7 条规定：“财产是神圣不可侵犯的权利，除非由于合法认定的公共 需要的明显的要求，并且在事先公平补偿的条件下，任何人的财产不能被剥夺。”随后法 国据此精神，出台了相关的法律。至此，以无过错责任为特征的损害补偿制度得以确立， 此后，世界各国都纷纷效仿法国，以宪法、国家赔偿法或其他立法明确规定国家的补偿责 任。 在我国漫长的封建专治时期，“溥天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”。皇帝 是国家最高的统治者，拥有至高无上的生杀大权，以儒教思想为指导的封建法制，要求人 们以大公无私、国家一体、身分本位、德主刑辅为社会的基本价值取向，建立君臣父子的 封建礼教的宗法体系。西方的私权神圣、市民平等、意思自治的社会价值观念，与我国封 建的宗法思想体系的价值观是相对立的。因此，在我国封建时期没有孕育土地征收补偿制 度的环境和土壤。我国近代史上公布的第一部土地征收法，是南京国民政府于1 9 2 8 年7 月2 7 日颁布的中华民国土地征收法，这是近代西方宪政制度中限制公民财产权思想在 我国法律制度中的具体体现。我国人民司法制度关于土地征收补偿的条款最早出现在 1 9 4 4 年1 月解放区颁布的 陕甘宁边区地权条例中，该条例规定边区政府得租用、征 用或者以其他土地交换任何人民或团体所有的土地，这是土地征收补偿制度的初期表现形 式。新中国成立以后，1 9 5 0 年政务院颁布了城市郊区土地改革条例第1 4 条规定：“国 家为市政建设和其他需要征用私人所有的农业土地时，须给予适当代价，或以相等之国有 土地调换之。对耕种该项土地的农民亦给以适当的安置，并对其他该项土地上的生产、投 。陈新民著：德国公法学基础理论) ( 下) ，山东人民出版社2 0 0 1 版，第4 2 0 页 王名扬著：法国行政法 ，中茸政法大学出版社1 9 8 9 年版，第3 5 4 页 2 河海大学硕士学位论文我国土地征收补偿法律问题研究 资( 如凿井、植树等) 及其他损失，予以公平合理的补偿。”1 9 5 3 年1 1 月政务院颁布关 于国家建设征用土地办法，第一次制定了我国较为完整的土地征收制度，并在1 9 5 4 年宪 法中加以肯定。1 9 5 8 年1 月的国家建设征用土地办法对补偿的程序和范围作了具体 规定，明确国家建设征用土地，既应该根据国家建设的实际需要，保证国家建设所需的土 地，又应该照顾当地人民的切身利益，必须对被征收土地者的生产和生活做出妥善的安置。 在十年“文革”浩劫期间，我国社会主义民主和法制遭到彻底的破坏，征收补偿制 度同样被破坏，直到1 9 7 8 年党的十一届三中全会以后，我国进入了改革开放的新时期， 经济得到快速的复苏和发展。随着社会主义民主和法制建设的恢复和发展，1 9 8 2 年国务 院颁布了国家建设征用土地条例，首次具体规定了土地征收补偿分为土地补偿、青苗 附着物补偿及安置补助等三项费用，同时规定了劳动力安置和农转非制度。1 9 8 7 年的土 地管理法对土地征收和补偿制度作了更为全面的规定，在这一阶段，全社会的法律意识 日益增强，国家的立法速度不断加快，立法者的观念不断得到更新，使得土地征收补偿内 容日益丰富，补偿范围更加广泛。但就总体而言，土地征收补偿制度的改革更多地还是体 现在征地审批权限方面，在征地补偿方面并无实质性的交化。这种源自于公有制下的计划 经济时代的土地征收补偿制度，由于在当时，土地征收数量在总量上并不大，对于失地农 民通过土地调剂、兴办企业、户口农转非并安排就业等方式进行的补偿或安置，被征收者 也乐于接受，这与当时的社会经济发展基本相适应，因此并没有因为征收土地而引发大规 模的纠纷。 但在市场经济条件下，要求以市场调配各种资源为主，各种经济活动都必须遵循市 场规则，这种出自于计划经济时代的土地征收补偿方式出现了许多弊端，使被征收土地的 农民产生了强烈的不公平和被强制、剥削的心理反应，由此而产生了与政府的矛盾甚至对 抗。1 9 9 8 年，基于社会主义市场经济战略目标和国家保障人权的理念，以及2 1 世纪人类 资源可持续发展理念的深入，第九届( 1 9 9 8 年) 全国人大常委会第四次会议对土地管 理法作了进一步修订，新土地管理法将土地征收内容与“乡村建设用地”的内容合 并作为第五章“建设用地”，是我国现行土地征收制度的直接法律依据，2 0 0 3 年1 2 月3 1 日，中央一号文件强调加快土地征用制度改革，保障农民权益。2 0 0 4 年3 月温家宝总理 在政府工作报告中再次重申，在农村土地征用中，要严格控制征地规模，依法按规划和程 序征地，及时给予农民合理的补偿，切实保护农民合法权益。2 0 0 4 年1 0 月2 1 日国发( 2 0 0 4 ) 2 8 号“国务院关于深化改革严格土地管理的决定”，再次对土地征收补偿问题做出了一系 列明文规定 3 河海大学硕士学位论窆 我国土地征收补偿法律问题研究 纵观我国2 0 多年来的改革开放和市场经济建设的历程，市场经济体制在我国已经得 到初步确立，市场经济要求建立以保障财产所有权为核心内容的权利保障体系，2 0 0 4 年 我国通过新宪法修正案，将保障私人财产权、尊重和保障人权、建立社会保障制度以及土 地征收或征用补偿制度写进宪法，这对于保护私人权利，限制公权力具有重要的意义，特 别是在长期奉行舍小家而为大家、无私奉献、公益至上的中国，损失补偿制度的确立对于 私人财产的保护将具有更加重要的现实意义。 但事实上，现行制度并没有突破计划经济条件下长期形成的思维定势，尤其在征收 土地的公共利益界定、土地征收程序设计、土地征收补偿标准、补偿范围、补偿程序等方 面，存在明显缺陷，现行的土地征收制度虽然形成了初步的体系，但还远没有达到运用市 场手段有效配置资源、提高土地利用效率、保护耕地和保护农民利益的目的。 我国是农业大国，有9 亿多农业人口，农民、农村问题，自古以来就是历代统治者 所要解决的首要问题，而农民、农村问题的核心是土地问题。土地是农民的最基本的生产 资料和生活保障，农民世世代代最大的愿望就是拥有自己的土地，历代农民战争提出的第 一目标就是要实现“耕者有其田”。由共产党领导的第一次国内革命战争，又称其为土地 革命战争，解决的首要问题还是土地问题。第二次国内革命战争时期解放区的土地改革， 为共产党领导下的解放战争，最终在全国取得决定性的胜利，奠定了坚实的基础。解放以 后，我国实行二元结构的土地公有制度，即城市土地属于国家所有，农村土地属于农村经 济组织集体所有。随着国家经济的发展，城市化进程的加快，大量农业用地被政府征收， 造成大批失地农民，由于补偿制度的缺陷和安置工作的不到位，使得广大农民的利益得不 到应有的保障，引发大量的纠纷和恶性案件。据不完全统计，全国各地每年的群众上访案 件中有4 0 涉及到土地问题，其中大约有6 0 是关于土地征收问题，核心问题是土地征收 补偿纠纷。失地农民一旦得不到及时、公平、合理的补偿和妥善的安置，成为“三无”人 群，。必将引发大量的社会问题，甚至威胁国家安全和政权稳固。据专家分析，按照目前 城市化和基础设施建设的速度，我国今后每年建设用地需要2 5 0 万亩到3 0 0 万亩，如果按 照城郊农民人均1 亩耕地推算，就意味着每年大致又有2 5 0 万到3 0 0 万的农民失去土地。 口改革开放2 0 年来，国家向农民征收的土地约为7 0 万公顷，据估计，从2 0 0 1 年到2 0 1 0 年，全国还需要安排非农建设占用耕地1 2 3 3 3 万公顷，其中9 0 为集体土地( 约1 1 1 万 公顷) 。曲为此，应及时对我国的土地征收补偿制度进行深入系统的研究。 。三无一人群，阳种田无地，就业无岗，社保无份 毒涂名著：“圈地末路”c j ) ，中国改革( 农村) 版2 0 0 4 年7 月 o 苏盈著：“劳动和社会保障部报告警示被征地农民群体风险”，北京青年报，2 0 0 4 年1 1 月1 9i = 1 4 河海大学硕士学位论文我国地征收补偿法律问题研究 我国法学界对行政补偿的研究相对滞后，而且，开始阶段主要是对公用征收补偿的 研究，其中以土地征收研究为主。由于当时实行的还是计划经济体制，法学研究受前苏联 法律体系影响较大，在社会主义公有制下，私有制是公有制的天敌，在这种环境下，私有 财产的保护是没有任何市场的。从2 0 世纪8 0 年代开始对征收补偿的研究，主要是介绍和 翻译了一批国外的行政法学著作，并在书中对征收补偿的原理、概念进行了简单的介绍和 界定，以及对英、法和我国台湾地区的研究成果的引介，在此期间的主要著作有：王名扬 的英国行政法、o 法国行政法，。徐炳翻译的美国行政法学者伯纳德施瓦茨的行 政法，o 罗豪才、应松年主编的行政法学，。张焕光、胡建淼编著的行政法学原理， o 我国台湾地区林纪东的行政法，o 涂怀莹的行政法原理o 等。这些著作中，王名扬 先生在其著作法国行政法一书第六章对法国公用征收、公用征调和补偿问题作了较详 尽的介绍。台湾学者对征收补偿的研究要比大陆的充分，并取得许多成果，值得我们借鉴。 而大陆学者的著作中，对土地征收补偿的研究不够充分，只是作了简单的概念性介绍，当 然这种情况与当时的社会状况有关，要想达到当时台湾地区学者的研究水平也是不切实际 的。随着2 0 世纪9 0 年代我国开始进行社会主义市场经济体制建设，市场经济的一切要素， 在我国社会主义市场经济体制中没有什么不同，市场经济要求对人权和私有财产的充分保 护，这是市场经济的基础，有独立人格的人，拥有自己受法律保护的私有财产，从事社会 的商品生产和交换，以此形成充分的自由竞争，为社会创造财富。因此，明析产权和对私 有财产的保护就成为市场经济建设的必要条件，对私权的保护就要求对公权侵犯私权的限 制和制约，建立法制政府、有限政府的要求被人们所认同，对合法公权力对私有财产的侵 犯的主要限制应是公正的补偿，这一点已经逐渐被人们重视，随着市场经济的迅速发展， 公民法律意识、权利意识的不断增强，在立法上对因公共利益需要而造成私有财产损失的 补偿规定的增加，促使法学界关注对补偿法律问题的研究。同时，对国外征收补偿制度的 法律移植速度加快，以填补国内法上的空白，在此期间引进国外资料具有代表性的著作有 ：王名扬的美国行政法、 高家伟翻译的德国行政法总论、回于安编著的 德国行政 。王名扬蓍：英国行政法，中国玻法大学出舨社1 9 s 7 年敝 o 王名扬著：法国行政法) ，中国政法大学出版社1 9 8 8 年版 【荚1 施瓦茨著：行政法，徐炳译，群众出版社1 9 8 6 年敝 o 罗豪才、应松年主编：行政法学 ，中国政法大学出版社1 9 8 9 年版 o 张焕光、胡建淼编著：行政法学原理) ，劳动人事出版社1 9 8 9 年版 林纪东著：行政法) ，三民书局1 9 8 8 年版 o 涂怀莹著：行政法原理 ，五南图书出版公司1 9 8 8 年版 王名扬著：美国行政法) ，中国法锚出版社1 9 9 5 年敝 l 德】哈特穆特毛霄尔著；行政法学总论 ，高家伟译。法律出版社2 0 0 0 年版 河海大学硕士学位论襄爨霄土些征收补偿法律问题研究 法、国杨建顺的日本行政法通论、园翁岳生主编的行政法。圆此外，行政法学教科书 开始关注公用征收补偿问题，主要有：姜明安的行政法与行政诉讼法、。马怀德主编的 行政法与行政诉讼法、。熊文钊的现代行政法原理、 杨解君主编的行政法学、o 胡锦光、杨建顺、李元起编著的行政法专题研究、 姜明安的行政法与行政诉讼法 等。 大批的专业论文和硕、博士论文的发表，使得对征收补偿制度的研究更加深入和系 统，值得一提的是，近年来随着市场经济的快速发展，我国人权保障和私有财产保障的入 宪，法治政府、有限政府的建设已取得一定的成果，法学界已开始将公用征收补偿研究与 宪政研究相结合，从对私权保护、对公权的限制等宪政角度入手来研究征收补偿问题。这 一时期具有代表性的成果主要有：林来梵的 论私人财产权的宪法保障、 李累的论宪 法限制财产权的两种形式、“宛融志的私有财产权法律保障的宪政思考、”吴超云、孙 东的从财产保障的角度谈财产征用中公益涵义、”崔之元的财产权与宪法、“张千帆 的公正补偿与征收权的宪法限制、”姚佐莲的公用征收中的公共利益标准：美国判例 的发展演变”等。2 0 0 4 年4 月，在北京大学法学院百年院庆举办的“中国宪政之路”理 论研讨会上发表了一系列论文，并收入论文集，主要有：袁曙宏、董文嫒发表的对孙中 山、华盛顿宪政实践过程和结果的比较考察、蔡定剑的宪法实施途径探索：论中国宪 法的私法化之路、沈开举、杨俊蜂的审视城市房屋拆迁：种立宪主义的视角、石佑 启的论征收征用与私有财产权的保护、胡锦光的论我国宪法救济制度的完善、宋功 德的产权优化、行政扩张与法律规制：交易费用视角下的市场制度选择、肖金明的论 公民财产权的制度保障：一个人权和宪政的视角等。 综上所述，学术界对征收补偿制度的研究还处在具体层面，存在大量的问题需要进一 步深入研究，从目前的研究成果看，学术界对于征收目的的公共利益界定存在一定的分歧， 已有的研究多以抽象概括的方式解释公共利益的概念，对公共利益的具体内容探讨不够。 于安编著：德国行政法，清华大学出版杜1 9 9 9 年版 o 杨建顺著：日本行政法通论，中国法律出版杜1 9 9 8 年版 翁岳生主编：行政法，中国法律出版社2 0 0 0 年版 o 姜明安著：行政法与行政诉讼法，北京大学出版社、高等教育出版社1 9 9 9 年舨 马怀德主编：行政法与行政诉讼法，中国法律出版社2 0 0 0 年版 熊文钊著：现代行政法原理，法律出版社2 0 0 0 年版 o 杨解君主编：行政法学 。中国方正出版社2 0 0 0 年版 胡锦光、杨建顺、李元起著：行政法专题研究 中国人民大学出版社1 9 9 8 年版 姜明安主编：行政法与行政诉讼法 ，法律出版社2 0 0 3 年版 林来梵著：。论私人财产权的宪法保障。，载法学1 9 9 9 年第三期 ”李累著：。论宪法限制财产权的两种形式0 载学术研究 2 0 0 1 年第八期 u 宛融志著：“私有财产权法律保障的宪政思考0 载西南民族大学学报) ( 人文社科版) 2 0 0 3 年第八期 ”吴超云、孙东著：。从财产权保障的角度谈财产征用中公益涵义”，载山东电大学报) 2 0 0 3 年第一期 h 崔之元著：“财产权与宪法”载读书 2 0 0 3 年第四期 ”张千帆著：“公正补偿与征收杈的宪法限制”，载法学研究 2 0 0 5 年第二期限 m 姚佐莲著：“公用征收中的公燕利益标准：美国判例的发展演变0 载环球法律评论，2 0 0 6 年第一期 6 河海大学硕士学位论文我国土地征收补偿艺i 堡问毯研究 如前所述公共利益是一个非常广泛的概念，很难甚至不可能对其进行明确的界定，公共 利益是征收权行使的必要前提条件，担负着限制征收权的重任，以此来保护被征收人的权 益，然而目前在我国，它已失去这一重要的职能，而更多的演变成政府滥用征收权的借口， 这就需要加强对征收目的的进一步研究；关于土地征收补偿的原则，完全补偿原则是我国 土地征收补偿的原则这一观点已基本达成共识，但在完全补偿是否包括间接损失的补偿上 还存在一定的分歧；对于土地征收补偿的计算标准偏低也已达成一致的共识，但对于如何 提高补偿费等相关问题还存在一定的分歧；关于补偿的方式也存在较大的争议，原先一些 老的补偿方式已失去其应有的作用，新的一些补偿方式仍然在实践中探索，理论上的研究 和讨论还不成熟，随意性大，不同的经济发展水平区域有着很大的差异，很难有一个统一 的模式。这些大量存在的问题，需要进一步的加以研究，找出适合我国国情的制度架构， 以完善我国土地征收补偿制度。 本文在选题时，以城市化进程中，由于土地征收，造成大量矛盾和纠纷，失地农民的 生存状况日益严重这一现实作为选题的背景，来考察我国现行土地征收补偿制度存在的不 足和缺陷，研究目的是试图通过对国外一些主要国家的土地征收补偿法律制度比较研究， 结合我国土地征收补偿的现状，进行土地征收补偿制度的合理构建，完善征收补偿制度的 理论构想。在借鉴国外先进的征收补偿理念基础上，针对我国土地征收补偿中存在的实际 问题，提出具体的完善办法和建议，以求力争解决实际问题，限制和制约土地征收权，切 实保护耕地，保护失地农民的切身利益以及长远利益，因此本选题具有一定的实践意义。 7 河海大学硕士堂垡堡皇 我国土地征收补偿法律问题研究 二、土地征收补偿评述 在几乎所有的法学争论中，很多意见对立的场合，争论的原因和焦点往往是因概念的 歧义引起的，人们常常发现，参与争论的双方虽然使用同一词语，其负载的意义和包容的 信息却是不相同，甚至代表截然相反的观念，任何理论研究，在某种意义上就是提出、分 析、论证和积累概念的过程，概念是开展研究的基础，没有对概念的精确界定，就必然会 影响对所研究事物的准确把握。因此，对土地征收补偿概念的精确界定，在很大程度上可 以促进我们对土地征收补偿的全面、深入的认识，是我们研究土地征收补偿制度的基础和 出发点。 ( 一) 土地征收与土地征收补偿 土地征收的概念在许多国家的表述是不一致的，在美国称之为“最高土地权行使”； 在英国称为“强制收买”；在德国和法国称为“征收”；在日本称为“土地收用”；在我国 台湾地区称为“土地征收”；在我国香港称为“官地收回”。在学术晃，学者们对土地征收 概念的表述也存在一定的差异。有学者认为：“土地征收，又称土地征用，即国家按照法 律规定将土地收为公用”；。有学者认为：“国家为了公共利益和国家建设的需要，依法将 集体所有的土地有偿转变为国有的措施，也包括对个人私有土地的征用”：崤的学者表述 为：“土地征收是指国家在一定条件下，对本具有不可侵犯性的个人、集体土地所有权加 以强制剥夺的情形气铕学者定义为：。土地征收乃国家为公共目的而强制取得私有土地 并给予补偿之公法上的行为”；国有学者认为：“土地征收乃国家基于公权力之作用为公共 需要或公共用途，强制取得私人土地，零星支配使用，并给予补偿之一种行政行为”； 有 学者称为：“土地征收是国家对私有产权强铝4 干涉之行政行为”。 尽管土地征收概念在各 国称谓不同，在学者之间表述各异，但其含义、特征还是基本一致，即土地征收是指国家 为了公共利益的需要，依照法律的规定，对本具有不可侵犯的个人、集体土地所有权以强 制剥夺并给予补偿的制度。土地征收行为具有主体单一性、公共目的性、强制性、权属 的移转性、程序的合法性和补偿性等特点：( 1 ) 主体的单一性。土地征收的行为主体是特 定的国家，国家是公共利益的唯一代表，而征收权又属国家“最高统治权”，因此只能由 国家行使；( 2 ) 公共目的性。土地征收是以公共目的为依据，其行为实施的理由是为了公 毋江平、吴昌桢著：现代实用民法词典 北京出版社1 9 8 8 年版，第3 2 6 页 卫南平、马晓玲著：土地管理知识词典) ，商务印书馆1 9 9 1 处敝，第1 2 4 页 o 陈华彬著：物权法原理) 国家行政学院出版社1 9 9 8 年版，第2 7 7 页 o 萧静著：地政大辞典，商务印书馆1 9 8 6 年版，第1 7 2 页 吴万须著：土地征收问题之探讨，中国大地出版社1 9 9 7 年版，第2 页 颜爱静著：西德土地征收法制之研讨，中国经济出版社2 0 0 0 年版，第3 页 o 粱慧星著：中国物权法研究( 上) ，法律出版社1 9 9 s 年敝，第3 3 0 页 河海大学硕士学位论文我国土地征收补偿法律问题研究 共利益之需要，而公共利益高于个体利益，为了公共利益而由公权力对私权力进行限制； ( 3 ) 强制性。土地征收行为是国家单方面的意思表示，不以被征收方的意志为转移，无 须征得原土地所有人的同意，国家依照法律的严格规定实施征收行为，具有明显的强制性； ( 4 ) 权属的移转性。国家在对所需土地实行了征收行为后，原土地所有权入即丧失了该 土地的所有权，该土地所有权发生了移转。因此，具有权属的移转性；( 5 ) 程序合法性。 现代宪政制度要求政府必须依法行政，由于行政国的出现，现代社会越来越多地依赖公权 力对社会生活的干预，而征收权是法律赋予政府的一种特权，它使得政府取得了合法的侵 犯私权的重要手段。也正因为此，必须严格按照法定的程序进行，以防止权力被滥用；( 6 ) 补偿性。政府基于公共利益的需要，对所需土地进行征收，原土地所有人因公共利益之需 要而遭受特别牺牲，就必须由政府代表国家对这种特别牺牲给予完全的补偿。 在我国，土地征收和土地征用两个概念一直以来都未加严格的区分，征收和征用一直 混同使用，直到2 0 0 4 年通过的宪法修正案才区分了“土地征收”和“土地征用”。宪法第 4 条第三款修改为：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或征 用，并给予补偿”。土地征用是国家因公共事业的需要，以给予补偿为条件，对他人所有 权以外的土地他项权利加以利用，待特定公共事业目的完成时，仍将土地归还原土地所有 人。土地征收是国家为了公麸利益的需要，将集体或个人的土地收归国有并给予补偿。土 地征收与土地征用最主要和最本质的区别在于土地所有权是否移转。土地征收使得土地所 有权发生移转，土地征用不发生所有权移转，只是使用权的暂时移转，用后需归还所有权 人，如有毁损将予以赔偿。对两者进行区分，具有重要的理论和现实意义。从理论上看， 对两者进行区分，可以使我国的有关法律规范更为严谨，有助于形成理论严密、制度规范 的新的土地征收、征用体系。从现实来看，对一些临时用地，只需进行土地征用即可满足 需要，这非常有利于保护土地所有者的权利和不同主体的合法权益。宪法对两者的区分， 为我国物权法的制定和征收征用制度的完善提供了宪法上的基础。 土地征收一般以兴办公共事业为目的，但各国为了特殊的目的，常扩大土地征收的范 围。所以，可以根据征收土地兴办的事业的性质与范围大小的不同，以及使用被征收土地 时间上的差异，对土地征收作不同分类。目前我国暂无分类，鉴于今后的发展，对土地征 收分类实为必要。国( 1 ) 一般征收。一般征收亦称一次征收，即根据公共利益的需要，符 合法定条件而申请国家行使土地征收权征收非国有土地。一般征收在现实中占绝大部分； ( 2 ) 区段征收。是指将整个区域内的土地全部征收，重新划分整理后，再行支配使用或 。参见涂义光着：土地征收之比较研究l ，台北成文出敝社1 9 8 1 年敝。第1 0 - 1 9 页 9 i 可海大学硕士学垡堡皇 我国土地征收补偿法律问恿研究 者出售与出租。它与一般征收区别在于，区段征收并非直接为了举办公共事业，通常是为 了改造旧城区或贫民窟等；( 3 ) 附带征收。是对兴办公共事业所征收的土地以外的连接的 土地所进行的征收，这是为了保护原土地所有权人的利益而进行的征收；( 4 ) 保留征收。 保留征收并不对土地进行真正的征收，只是为了将来兴办公共事业的目的，划定以后要征 收土地的范围，被划定土地的权利人及其他人在利用土地时，不得妨害将来土地征收。在 申请保留征收时，一般要有兴办公共事业的计划，并且离申请的时间不远。 土地征收补偿属于行政补偿的有机组成部分，在我国没有对土地征收补偿的概念进行 定义，但行政补偿的概念研究较为深入。因此，可以被我们所借鉴。基于特别牺牲理论， 行政补偿主要指行政主体对私人因合法公权力行为而遭受的特别牺牲给予的填补与回复。 从定义上看，还包括私人因公共利益而主动实施的私法上的无因管理而受到的特别牺牲的 补偿。这里的行政补偿是相对于私法上的损害赔偿而言的。公法上的损失补偿，主要是针 对行政机关的合法行为而导致的私人财产损失的补偿。公法上的损失补偿包括立法上的损 失补偿、行政上的损失补偿和司法上的损失补偿三种。因此，土地征收补偿主要属于行政 补偿。 土地征收补偿制度最早源于罗马时代，经过长期的发展，到德国“魏玛宪法”时期， 立宪者为了制止“无补偿的征收”，强制性地将征收与补偿融合在一起，征收的法律必须 规定补偿条款，否则无效。后被人们称为“唇齿条款”而广为引用。在英美法系与大陆法 系之间，英美法系偏重于实际和案例，所以并不注重对征收补偿概念的完整表述。而大陆 法系国家的土地征收补偿，概念和制度更为系统和完善。如在法国，土地征收补偿是指行 政主体为了公共利益，以法定的强制方式取得私人土地所有权或其他物权时所给予的事先 公平的补偿。 在德国，土地征收补偿是指国家基于公共利益的需要，对权利人的土地所 为的部分或全部剥夺而给予的补偿。o 在日本，土地征收补偿“指对因合法的公权力的行 使而蒙受的土地财产上的特别牺牲，从全体公平负担的角度予以调节的财产补偿”。o 通过以上世界主要国家对土地征收补偿概念的比较，结合我国土地所有制的二元制 结构的特点( 公有制下的国家所有和群众集体所有) ，以及国内学界关于行政补偿制度的 大量研究成果，本文认为：在我国，土地征收补偿是指国家基于公共利益的需要，由行政 主体严格按法定程序行使土地征收行为，将农村集体所有的地征收为国有，并对农村集 体经济组织和个人因此而遭受的特别牺牲给予填辛卜和回复。 o 王名扬著：法国行政法中国政法大学出版社l 螂年敝，第3 6 5 页 o ( 德) 毛雷尔著；行政法学总论) ，赢家伟译，法律出版社2 0 0 0 年版，第6 6 2 页 o 杨建顺著：日本行政法通论 ，中国法制出版社1 9 9 s 年版，第5 9 0 页 扣j 海大学硕士学位论文 我国土地征收补偿法律问题研究 ( 二) 土地征收补偿的性质与特征 对土地征收补偿性质的探讨，有助于更好地把握土地征收补偿的概念，更加深入地 对相关问题进行研究，从而为我国土地征收补偿制度的完善奠定良好的理论基础。土地征 收补偿是行政补偿的有机组成部分。因此，两者性质是一致的。目前，国内学界关于行政 补偿的性质的观点很多，主要有： 1 行政责任说。“行政补偿，又称行政损失补偿，指因行政机关的合法行政行为造 成相对人合法权益的损失，依法由前者对相对入所受之损失予以弥补的责任”。 2 特殊行政责任说。“行政补偿是一种特殊的行政责任，其特殊性表现在：( 1 ) 这 种责任不以违法为构成要件，行政机关对其合法行为造成的损害对相对人依法负损害补偿 责任；( 2 ) 这种责任不以过错为构成要件，行政机关对其无过错行为造成的损害要对相对 人一方负无过错责任；( 3 ) 这种责任不以因果关系为构成要件( 并非无因果关系，只是补 偿时，不深究因果关系) ，对于法律规定的情形，行政机关对损害负结果责任；( 4 ) 这种责 任也不以行政机关以及其公务侵权行为为构成要件，行政机关对特定相对人因公共设旌或 为社会公共事业而蒙受的损失要依法负公平责任。o 3 民事责任说。“行政补偿是例外的民事责任，并不具有对国家行政行为的责难”。 将行政补偿作为民事责任，混淆了法律关系的性质。民事行为引起的是民事法律责任后 果和民事法律关系，民事法律关系的主体在法律地位上是平等的，而行政补偿引起的法律 关系主体的地位明显是不平等的，引起行政补偿的行为当然应当是行政行为，是在行政主 体与行政相对人之间形成的一种行政法律关系，而不应该是民事法律关系。两者在法律关 系主体、权利义务、救济渠道等方面均存在重大的差异。 4 法律责任说。“行政补偿从法理上讲，是一种法律责任，它是国家行政公权力过 失责任中的中断社会义务面前平等原则责任”。回行政补偿当然是一种法律关系，由此 引起的责任也当然是法律责任，说它是一种中断社会义务面前平等原则的公权力过失责 任，也不太确切，没有能够明确的说出行政补偿的性质，但将行政补偿说成是一种责任还 是值得肯定的。 5 补救行政行为说。“行政补偿是基于行政机关的一种积极义务而实施的补救性行政 行为”。o 把行政补偿说成是具体的行政行为也不妥当，行政补偿主要是行政主体合法的行 。胡建淼著：行政法学) 法律出版社1 9 9 $ 年版，第5 5 3 页 o 姜明安著：行政案例精析) ，中国人民公安大学出版社1 9 9 1 年版，第3 8 0 页 o 罗豪才主编：行政法学) ，北京大学出版社1 9 9 6 年版，第3 3 2 页 o 李敖、夏军著：4 试论我国行政补偿制度0 载法学评论 1 9 9 7 年第i 期 o 胡建淼著；行政法教程 。杭州大学出舨社1 9 9 0 年贩，第3 0 3 页 河海大学硕士学位t 皇 我国土地征收补偿法律问题研究 政行为导致的法律后果，就如同国家赔偿是公权力的违法侵权行为导致的后果一样。把行 政补偿定性为具体的行为，混淆了行为和后果之间的关系，逻辑上也存在障碍。而且，把 行政补偿界定为行政行为不能突出私人权利相对于国家的至上性，不符合国家补偿制度的 本质。 6 公法义务说。“行政补偿的性质是行政主体公法上的义务”。在这里，把行政补 偿性质说成是行政主体公法意义上的义务，也不妥当。责任说与义务说一直存在争议，在 现代汉语中，“责任”一词有三种不同的含义：一是分内应做的事，或者说是一种角色义 务，如岗位职责：二是特定的人对特定的事项的发生、发展、变化及其成果负有积极的助 长义务，如担保责任等；三是因没有做好分内的事或没有履行助长义务而应承担的不利后 果或强制性义务，如违约责任等。o 以