（环境与资源保护法学专业论文）我国水资源费征收制度研究.pdf

内容摘要 水资源是综合国力的重要组成部分，是支撑国民经济发展的重要 保障，足国家竞争力和可持续发展能力的重要构成因子，在我国经济 建设和社会发展中居于极其重要和不可替代的战略地位。水资源作为 一种有限资源，其合理开发利用，关系到整个国民经济的稳步健康发 展。市场经济条件下，市场机制对水资源配置应当发挥基础性作用， 运用市场经济规律规范市场主体的取水、用水行为是实现水资源优化 配置的重要途i 垒。水资源赞作为一种经济调节杠杆，是市场机制得以 实现的前提与基础。 当前学界多从经济学角度研究水资源费的征收，少有从法律制度 层面予以探讨，对水资源费征收制度立法完善的研究成果更是微乎其 微，而国外直接探讨水资源费征收的文献也不多见。水资源费征收制 度的若干重大基础理论问题尚未得到圆满的解决，有的具体制度在我 国尚付阙如。理论的匮乏必然造成立法的缺失与偏差，从而引致执法 实践中的诸多弊端，水资源短缺形势愈益严峻。完善我国的水资源费 征收制度是时代提出的重大课题。 本文以水资源费征收制度的基本范畴为起点与分析工具，运用比 较、价值分析、规范实证等方法，从法律制度的层面，力图对我国水 资源费征制度的完善进行初步的研究。 沿着制度分析的进路，本文首先在梳理现有研究成果的基础上， 对水资源费的概念、性质、构成等范畴的内涵予以界定，并运用马克 思主义地租理论对水资源费“租”的性质进行论证，厘清了水资源费 与相关概念诸如资源税、水费、水权价格等的关系。在此基础上，从 应对水资源日益短缺趋势、实现水资源国家所有权、促进节约用水与 计划用水、补偿水资源勘测、评价、保护费用、运用经济规律合理配 詈水资源等五个方面全面分析了我国确立水资源费征收制度的合理 肚。 在评介我国水资源费征收制度十六年演进史的基础 二，揭示出我 国现行水资源费征收制度中存在的体制性障碍、缺乏操作性、征费标 准混乱、实施机制不完善等五方面的缺陷，指出完善我国的水资源费 征收匍j 度，应当首先确立以科学发展观为其精神实质的指导思想，并 从水资源费征收主体、征收标准、征收范围、使用管理等四方面具体 阐述了对现行制度予以完善的建议。除完善自身制度外，本文还对水 资源费相关制度的协调与完善以及水资源费征收制度立法形式的完 善提出了具体的思路与措施。在自身制度完善中，对现实中急需解决 的农业用水征收水资源费，中央直属电厂征收水资源费，地热水、矿 泉水征收水资源费等热点问题进行了着力分析。 关键词：水资源费、征收制度、合理性、缺陷、完善 t h ew a t e rr e s o u r c e d e v e l o p m e n t ，t h e a b s t r a c t i st h ei m p o r t a n tg u a r a n t e eo fn a t i o n a le c o n o m i c i m p o r t a n tc o m p o s i t i o n f a c t o rofn a t i o n a l c o m p e t i t i v e n e s s a n ds u s t a i n a b l e d e v e l o p m e n ta b i l i t y , i to c c u p y t h e e x t r e m e l yi m p o r t a n ta n di r r e p l a c e a b l es t r a t e g i cp o s i t i o ni no u rc o u n t r y s e c o n o m i cc o n s t r u c t i o na n ds o c i a l d e v e l o p m e n t a s ak i n do fl i m i t e d r e s o u r c e ，t h e r e a s o n a b l e e x p l o i t a t i o n o fw a t e rr e s o u r c ec o n c e r n st h e s t e a d ys o u n dd e v e l o p m e n to f t h ew h o l en a t i o n a le c o n o m y i nt h em a r k e t e c o n o m y ，t h e m a r k e tm e c h a n i s ms h o u l d p l a y ab a s i cr o l et ot h e d i s t r i b u t i o no fw a t e rr e s o u r c e ，i ti st h ei m p o r t a n tw a y t or e a l i z er a t i o n a l d i s t r i b u t i o no fw a t e rr e s o u r c et ou s et h ee c o n o m i cl a wo ft h em a r k e tt o s t a n d a r d i z et h ew a t e ri nt a k i n g 、w a t e rb e h a v i o ro f t h em a r k e tm a i nb o d y w a t e rr e s o u r c ef e ea so n ee c o n o m i ca d j u s t m e n tl e v e r ，i st h ep r e r e q u i s i t e a n df o u n d a t i o no fr e a l i z i n gr a t i o n a l d i s t r i b u t e do fw a t e rr e s o u r c eb v m a r k e tm e c h a n i s m a tp r e s e n t ，i na c a d e m i c c i r c l e ，m a n yt os t u d yt h ec h a r g i n go fw a t e r r e s o u r c ef e ei nt e r m so f e c o n o m i c s ，a n dl i t t l et op r o b ei n t o 疗o ml e g a l 8 y s t e ma s p e c t ，t h ee x i s t e d r e s e a r c h i n g r e s u l t so fp e r f e c t i n g c h a r g i n g s y s t e mo fw a t e rr e s o u r c ef e ee v e nm o r ef e w , a n di ti sr a r et op r o b ei n t o t h ec h a r g i n go fw a t e rr e s o u r c ef e ed i r e c t l yi nd o c u m e n t sa b r o a d 。s e v e r a l g r e a tb a s i ct h e o r e t i c a lq u e s t i o n so f c h a r g i n gs y s t e mo f w a t e rr e s o u r c ef e e h a v e nt g e ts a t i s f a c t o r ys e t t l e m e n ty e t ，s o r n ec o n c r e t es y s t e m sa r es t i l la b i a n ki n o u r c o u n t r y t h e s h o r t a g e o ft h e t h e o r y m u s tc a u s e d i s a p p e a r a n c ea n dd e v i a t i o ni n l e g i s l a t i o n ，t h u s c a u s ea g r e a td e a lo f d r a w b a c k so f e n f o r c i n g t h el a wi np r a c t i c e ，t h es h o r t a g es i t u a t i o no f w a t e r r e s o u r c e1 8m o r e s e v e r e p e r f e c t i n gc h a r g i n gs y s t e mo fw a t e rr e s o u r c ef e e o to u r c o u n t r yi s ag r e a t s u b j e c tt h a te r ap u tf o r w a r d t h i s p a p e rc o l l e c t s t h eb a s i c c a t e g o r y o fc h a r g i n g s y s t e mo fw a t e r r e s o u r c ef e ea st h es t a r t i n gp o i n to f s t u d y i n ga n dt h ea n a l y s i n gm o l s 。u s e m e t h o d ss u c ha sc o m p a r i n g ，v a l u e a n a l y s i n g ，s t a n d a r df u n c t i o n e t c - ，f r o m a s p e c to fl e g a ls y s t e m ，t r y h a r da n ds o l i c i t t or e s e a r c ht h ep e r f e c t i n g c h a r g i n gs y s t e m o fw a t e rr e s o u r c ef e eo fo u rc o u n t r yp r e l i m i n a r i l y a l o n gt h ew a yw h a tt h es y s t e ma n a l y s e s ，t h i s p a p e r i sa tf i r s ti n a n a l y z i n g t h ee x i s t e dr e s e a r c h i n gr e s u l t si nc a t e g o r yo f c o n c e p t ，n a t u r e ， c o m p o n e n to fw a t e rr e s o u r c e f e e e t c ，d e f i n e s t h ei n t e n s i o no fw a t e r r e s o u r c ef e ei n “l a n dr e n tt h e o r y ”o fm a r x i s m ，a n d c l a r i f i e st h er e l a t i o no f w a t e rr e s o u r c ef e ew i t ht h er e l a t e dc o n c e p t ss u c ha s w a t e rr a t e ，w a t e r r i g h tp r i c e e t c o nt h i sb a s i s ，f r o mf i v er e s p e c t sp r o v e st h er e a s o no f e s t a b l i s h i n gt h ec h a r g i n gs y s t e m o fw a t e rr e s o u r c ef e ei no h rc o u n t r y , t h a t i s ：t o r e p l y i n g t h e s h o r t a g e t r e n do fw a t e rr e s o u r c ed a yb yd a y ；t o r e a l i z i n gt h en a t i o n a lo w n e r s h i po fw a t e rr e s o u r c e ；t op r o m o t m gu s i n g w a t e ri ns a v ea n dw i t h p l a n ；t oc o m p e n s a t i n g t h ee x p e n s e si nt h es u r v e y ， e v a l u a t e ，p r o t e c t s o fw a t e rr e s o u r c e ；t o u s i n g t h ee c o n o m i cl a w d i s t r i b u t i n gw a t e r r e s o u r c er a t i o n a l l y f r o mt h e16y e a r so f g r a d u a lp r o g r e s sh i s t o r y o ft h ec h a r g i n gs y s t e mo f w a t e rr e s o u r c ef e e ，t h i sp a p e r a n a l y z e st h e f i v ed e f e c t si nc u r r e n tc h a r g i n g s y s t e m o fw a t e rr e s o u r c ef e ed e e p l y , s u c ha s ：t h es y s t e m a t i co b s t a c l e ，l a c k o fo p e r a b i l i t y , c o n f u s i o ni n c h a r g i n gs t a n d a r d ，i m p e r f e c ti m p l e m e n t a l m e c h a n i s m a n dp o i n to u tt h a tp e r f e c t st h ec h a r g i n gs y s t e mo fw a t e r r e s o u r c ef e es h o u l de s t a b l i s hc o r r e c tg u i d e l i n e st h a tr e g a r dt h ev i e w p o i n t o fs c i e n t i f i c d e v e l o p m e n ta s i t s s p i r i t u a l e s s e n c ea tf i r s t ，a n dg i v et h e c o n c r e t e s u g g e s t i o n s t o p e r f e c t t h ec u r r e n t c h a r g i n gs y s t e m o fw a t e r r e s o u r c ef e ef r o mf o u rr e s p e c t ：c h a r g i n gs u b j e c t ，s t a n d a r do fc h a r g i n g ， r a n g e o fc h a r g i n g ，u s ea n dm a n a g e m e n to fw a t e rr e s o u r c ef e e e t c b e s i d e sp e r f e c t i n gt h ec h a r g i n gs y s t e mo fw a t e rr e s o u r c ef e ei t s e l f , t h i s p a p e ra l s op u t f o r w a r dc o n c r e t em e a s u r e sa n dt r a i no ft h o u g h ti nt h e c o o r d i n a t i o na n dp e r f e c t i o no ft h er e l e v a n ts y s t e mo fw a t e rr e s o u r c ef e e a n dt h e p e r f e c t i o n o fl e g i s l a t i v ef o r mo fw a t e rr e s o u r c ef e e i nt h e s y s t e m sp e r f e c t i n g ，p u t f o r t he f f o r tt os o l v e u r g e n ta n d h o ti s s u e ss u c ha s c h a r g i n gw a t e r r e s o u r c ef e ew i t hw a t e ru s e di na g r i c u l t u r e ，i np o w e r p l a n t d i r e c t l ys u b o r d i n a t ec e n t r a l a u t h o r i t i e sa n dw i t ht h eg r o u n dh o tw a t e r , m i n e r a lw a t e re t c k e y w o r d s ：w a t e rr e s o u r c ef e e ，c h a r g i n gs y s t e m ，r a t i o n a l i t y , d e f e c t s ， p e r f e c t i n g 学位论文独仓4 性声明： 本人所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的 研究工作及取得的研究成果。尽我所知，除r 文中特别加以 标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写 过的研究成果。与我一同工作的同事对本研究所做的任何贡 献均已住沦文，1 】怍了明确的说明并表示了谢意。如不实，本 人负全部责任。 论文作者乏毯 2 0 0 4 年6 月5 日 学位论文使用授权说明： 河海大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆、中 国学术期刊网( 光盘版) 电子杂志社有权保留本人所送交学 位论文的复印件或电子文档，可以采用影印、缩印或其他复 制手段保存论文。本人电子文档的内容和纸质论文的内容相 致。除在保密期内的保密论文外，允许论文被查阅和借阅。 论文全部或部分内容的公布( 包括刊登) 授权河海大学研究 生院办珲，、 论文作者 乏熟2 0 0 4 年6 月5 日 第一章绪论 一、选题缘由 水是人类生存的生命线，是经济发展和社会进步的重要物质基础。我国的水 资源总量为2 8 1 2 4 亿立方米，居世界第六位，但人均和亩均占有量分别为世界的 1 4 和7 6 ，水资源普遍短缺。o 尤其是我国的广大西北和华北地区，水资源稀 少，工农业生产集中，水资源稀缺已成为制约区域社会经济发展的主要因素之一。 但现实中水资源浪费的现象俯拾皆是，严重程度令人堪忧，使我国水资源短缺的 形势更加严峻。为此国家采取了加强节水宣传、推行节水设备、加大执法力度等 措施力图解决水资源短缺问题，但效果并不能令人满意。此外，实践中水资源配 置不合理的现象也十分突出。 温家宝总理在2 0 0 4 年政府工作报告中明确提出要以科学发展观作为政府工 作的基本思路。以此科学发展观为指导，合理利用我国的水资源理应成为水资源 利用与管理中的指导思想，也是实现可持续发展的必要前提。在社会主义市场经 济条件下，水资源已不再是各取所需，而应当充分发挥经济杠杆的作用，遏制水 资源浪费，引导水资源合理配置，使水资源得到科学合理地利用。 在我国水资源属于国家所有，水资源费是国家所有权的经济实现，也是水资 源利用与管理中重要的经济杠杆。综观我国现行水资源法律体系，虽然内容较为 丰富，框架体系比较清晰，但关于水资源费征收的立法却过于原则、简单，缺乏 可操作性，有些环节甚至无法可依。许多省市自治区虽然制定了相应的地方性法 规或者政府规章，以弥补此缺陷，但由于受地方部门利益的影响，加之缺乏科学 的立法技术，法规之间冲突较多，实施中的效果并不理想，已经严重地阻碍了水 资源费征收工作。 在我国法治化进程日益推进的时代背景下，如何通过立法完善水资源费征收 制度，从而将水资源费的征收工作纳入法治化轨道，使其成为水资源合理利用的 有力控制手段与调节杠杆，已成为水资源法制建设中的重要课题。 二、选题意义 1 理论意义 水资源的国家所有权是当今世界水资源权属的普遍立法模式，征收水资源费 是实现水资源国家所有权的有效方式，水资源费征收制度的研究对于探讨国家保 护和管理水资源的方式，消除无序取水、行政指令所产生的诸多弊端，实现水资 源的社会和生态价值，维护国家自身权利具有重要的理论意义。 市场经济条件下，市场机制对水资源配置具有基础性作用，运用市场经济的 价值规律规范市场主体的取水、用水行为是实现水资源优化配置的重要途径。水 资源费作为一种经济调节杠杆，其征收制度的确立正是市场机制得以实现的前提 与基础，为我国进步确立水权和完善以市场机制为基础的水权交易制度提供了 。沈大军、梁瑞驹等：水价管理与实跬，科学出版社2 0 0 1 年版，第6 5 页。 设计路径，对于完善我国的宏观调控体系同样具有重大的理论意义。水资源费征 收制度作为水权制度的前提和基础，其确立与完善对于透彻理解水权制度，进而 完善我国的准物权体系与民法理论也具有一定的启迪意义。 2 实践意义 水资源是一种有限资源，在我国经济建设和社会发展中有着极其重要的和不 可替代的战略地位，水资源的合理开发利用，关系到整个国民经济稳步健康发展。 随着经济社会的发展，我国的水资源短缺问题日益突出。水资源费征收制度作为 合理分配和侵用水资源的途径之一，其确立与完善对于在现有经济技术条件下水 资源的合理分配和使用，进而使其长期处于稳定和再生状态，并引导水资源开发 利用者自觉、充分、合理地利用水资源具有明显的现实意义。水资源费征收制度 的进一步完善对于提高人们对水资源价值的认识，改变过去对水“取之不尽，用 之不竭”的观点，重新确立地球上的水资源无论是否开发、无论是天然水还是人 工水都是有价值的观念起着重要的引导作用。 水资源是综合国力的重要组成部分，是支撑国民经济发展的重要保障，是国 家竞争力和可持续发展能力的重要构成因子。水资源的质量和足够的数量关系到 国家的粮食安全、经济建设安全、生态系统安全，关系到国民生活质量的提高， 关系到可持续发展，水资源在国家宏观经济发展中具有愈来愈重要的战略地位， 水资源已开始置于国家经济社会发展的总体战略格局之中。水资源费征收制度的 完善必然能改善我国水资源的质量、提高水资源的数量，对提高我国的国家竞争 力和战略地位、实现可持续发展战略同样具有重大的实践意义。 三、国内外研究现状 1 国外研究现状 在国外，直接探讨水资源费征收的文献并不多见。主要是相关的水资源价值 的理论研究。2 0 世纪8 0 年代后期，水资源危机加剧，西方学者考虑用经济杠杆 调节水资源供需矛盾。1 9 8 4 年f a k h r a e i 研究了在随机供水情况下价格稳定性和 水量配给规律。同时代的w o h n a n 认为，不能把水资源纳入经济商品的范畴，因 为水资源是生命支持系统，不适宜用来作费用效益分析。到了2 0 世纪9 0 年代，采用经济杠杆管理水资源的研究日益活跃。1 9 9 1 年，s c h n e i d e r 研究了一 定用户的需水量弹性，为进一步研究节约用水提供了有益的经验。m u r d o c k 将需 水量与社会经济相结合，拓宽了水资源价值研究中所涉及的范围。w i c h e l n s 的研 究表明，通过灌溉用水划区收费提高了用水效率。意大利的h a y w a r d 对收费产 生的反应进行了分析，说明收费可以促进人们对水资源价值的认识。水资源价值 的相关理论研究为水资源费征收制度的确立与完善提供了基础性的理论支持。圆 2 国内研究现状 国内水资源费征收制度的相关研究主要集中在水利经济学领域，基于水资源 。崔建远：水权与民法理论及朝权法典的制定，法学研究2 0 0 2 年第3 期。 。参见姜文来：水资源价值论科学出版社1 9 9 8 年版，第3 4 - 3 8 页。 2 价值理论讨水资源费征收的必要性和可能性。中国人民大学的胡昌暖教授从马克 思的地租论出发探讨了资源价格的实质，认为资源价格是地租的资金化，他分析 了资源价格形成的机制、形式以及资源价格实现的条件，提出了我国水资源费标 准的确定方法。目前，我国理论界对水资源费的性质、构成及使用方向的认识基 本一致，但在水资源费的征收标准、征收范围及具体征收管理措施等方面尚存在 较大分歧。学界多从经济学角度分析研究水资源费的征收少有从制度层面的深入 探讨，而对水资源费征收制度立法完善的研究更是微乎其微，至今还是一个比较 陌生的研究领域。一些重要的水资源费征收理论与实践问题未有深入研究，甚至 尚未展开研究。这既是我国水资源费征收制度的理论的不足，也是水资源费征收 实践中诸多问题产生的原因。 四、本文的理论目标与研究方法 本文的理论目标是在借鉴水资源费征收有关研究成果和廓清水资源费概念、 性质、构成等相关范畴的基础上，探讨水资源费征收制度在我国确立的合理性， 论证水资源费征收制度完善的指导思想、内容、形式，及其与相关制度的协调等 理论问题。为达上述理论目标，拟运用以下研究方法： 1 比较的方法。诚如先哲所言，一切认识、知识均可渊源于比较。 本文在 研究水资源费征收制度的范畴、自身制度完善和相关制度的协调等问题上，运用 比较的方法，对相关的具体概念、制度及作法展开广泛的比较，以寻求最佳的答 案。 2 价值分析的方法。价值分析方法是古老的法律研究方法，它可以无情地 追问一切法律制度的合法身份，以自然、理性、社会发展规律等为武器，迅猛摧 毁所有横亘在它面前的法律制度障碍。然而，价值绝非法律的天然敌对物，相反， 一切法律制度都必须以某些价值准则为基础。本文试图运用价值分析的方法，对 水资源费征收制度进行剖析，以揭示其确立的社会经济基础。在探讨水资源费征 收制度完善的指导思想等问题上，同样运用了此方法。 3 规范实证的方法。规范实证的方法注重于现实法律规则或规范本身的研 究。水资源费征收制度作为规范水资源费征收工作的准则，需要具有明确性与 可操作性。它的立法表达形式如何，与相关制度的关系怎样，处于何种效力等级， 功能及其界限是什么，都是自规范实证的角度加以研究时必须逐一回答的问题。 第二章水资源费及其征收的界说 一、水资源费的概念 。j 8 世纪德国诗人诺瓦里斯语，转引自茨威格特等著：比较法总论序言，潘汉典等译，贵州a 民出版 社1 9 9 2 年版。 。何勤华主编：西方法学流派撮要，中国政法大学出版社2 0 0 3 年版，第7 5 页。 对核心概念的准确界定是制度研究与构建的逻辑起点。“任何一种成熟的法 律制度都必然有一系列复杂的法律概念，作为法律制度内在的形式系统，帮助人 们有序地组织安排各种具有经验、价值指向的法律规范，引导人们正确的思考和 处理各种具体的法律问题。”。在水资源费征收制度的立法完善中，对资源、水资 源费等概念的界定与分析同样是我们研究的切入点。 “资源”这一概念源自经济学，是作为人类社会生存与发展的自然条件与物 质基础提出的。辞海将资源界定为“资财的来源，一般指天然的财源”，把自 然资源定义为“天然存在的自然物，不包括人类加工制造的原料，如土地资源、 水利资源、生物资源和海洋资源，是生产的原料来源和布局场所。”1 9 7 2 年联合 国环境规划署对自然资源的定义是：“一定时间条件下，能够产生经济价值以提高 人类当前和未来福利的自然环境因素的总称。”。 水资源是自然资源中的重要一类，其概念亦应在自然资源的框架内界定。目 前，对于水资源概念的界定同样也是众说纷纭。1 9 8 8 年u n e s c o ( 联合国教科 文组织) 和w m o ( 世界气象组织) 对水资源的界定是：“作为资源的水应当是 可供利用或有可能被利用，具有足够数量和可用质量，并可适当地为某地对水的 需求而能长期供应的水资源”。国内对“水资源”也有不同见解，在1 9 9 1 年水 科学进展编辑部组织的对“水资源”定义及内涵的笔谈中，国内各专家提出各自 观点，主要分歧是对水资源范围认识上的差别，由此形成广义和狭义两种观点。 广义说一般忽略水资源的时间、空间和数量、质量的差别，认为一切有利用价值， 包括各种不同来源和形式的水，均属水资源范畴；狭义说则考虑了水资源的时间、 空间和数量、质量的限制，强调在现有人类社会经济和技术条件下能被人类利用 和对人类有价值的水。固 上述观点中，u 也s c 0 ( 联合国教科文组织) 和w m o ( 世界气象组织) 的 界定虽然对水资源的范围予以划定，但缺乏发展的观点，没有认识到水资源范围 的动态性。国内的广义说与狭义说各抓住了水资源问题的一面，失之偏狭。正如 上述，水资源作为自然资源之一种，其概念中应指出其自然资源的属性。根据此 定位，并综合国际国内各观点，笔者认为水资源应当界定为：是能够被人类开发 利用并能给人类带来福利、舒适或价值的各种形态的天然水体。从人类社会发展 的过程看，不同时代和不同地点的水资源的范围、种类、数量、质量等不同，其 范围处于变动中。广义上说，地球上一切形态的水都有可能被人类利用，从人类 社会的发展趋势看，都是可供人类利用的资源；狭义上说，受现有社会经济技术 水平的限制，当前水资源的范围主要是地表水和地下水。本文即是取用狭义上的 水资源概念。 相对于人类欲望的无限性，所有的资源都是稀缺的。由于现代经济的疾速发 。黄文艺：法学是一门什么样的科学，法制与社会发展2 0 0 1 年第3 期。 。参见中国自然资源研究会：自然资源研究的理论和方法，科学出版社1 9 8 5 年版。 。u n e s c o a n d w m o w a t e r r e s o u r c e s a s s e s s m e n t a c t i v i t i e s ：h a n d b o o k f o r n a t i o n a l e v a l u a t i o n g e n e v a ：w i v i o s e e r e t a n a t ，1 9 8 8 。参见陈家琦、王浩：水资源学概论，中国水利水电出版杜1 9 9 6 年版 4 展与无限扩张态势，水资源的匮乏现在已经成为我国面临的严峻的经济与社会问 题之一。而现实中普遍存在的水资源浪费、水资源污染现象更加剧了水资源匮乏 的严重性。我国努力寻求解决的途径，征收水资源费是其有效途径之一。中华 人民共和国水法( 以下简称水法) 第四十八条规定：“直接从江河、湖泊 或地下取用水资源的单位和个人，应当按照国家取水许可制度和水资源有偿使用 制度的规定，向水行政主管部门或流域管理机构申请领取水许可证并缴纳水资源 费取得取水权。”由此确立了我国的水资源费征收制度。 所谓水资源费是指水资源所有者( 国家) 为了实现自己的所有权和对水资源 的有效保护、监测、勘测、规划和管理，使其处于永久地平衡和稳定状态，而对 直接取用地下水和江河、湖泊等地表水的单位和个人征收的一定货币额。水资源 费体现了水资源所有者与使用者之间的经济关系，是水资源所有权的价格，是水 资源有偿使用的具体表现。水资源费的产生虽然与水资源变得目益稀缺有着密切 的关系，但最根本的仍然是水资源国家所有权的实现，即稀缺与所有权的实现是 水资源所有权价格即水资源费形成的必要条件。作为国家对水资源合理开发利用 与保护的导向性、前置性手段，水资源费的征收有利于加强国家对水资源的保护 和科学管理。 在成熟的法律制度中，“每一个法律概念都不是孤立地起作用，而必须与其 它概念有机地联结起来发挥作用。如果法律概念之间的逻辑联系得不到合理的整 理和说明，法律概念的整体作用就会降低，从而直接影响到法律的运行状况。”o 确切把握水资源费的概念，还应厘清与资源税、水费、水权价格等相关概念的关 系。 ( 一) 水资源费与资源税 厘清水资源费与资源税的关系，首先应对“税”予以准确界定。所谓税是国 家按照法律预先规定的标准，向经济组织和个人强制地无偿地征收的实物或货 币，是国家凭借政治权力参与国民经济收入分配和再分配的一种方式，也是贯彻 国家经济政策，调节生产、消费和收入的一个经济杠杼，具有无偿性、强制性和 固定性等特点。 判定一项收费究竟是税还是费，可从以下方面区别：第一，征 收主体。政府所属的各级税务机关和海关等收取的一般是税，由经济部门和事业 单位收取的一般是费：第二，是否有偿。收费遵循有偿原则，总是以投入或消耗 为前提的，是对投入或消耗的补偿；税收是国家为了实现其职能，强制地、无偿 地取得财政收入的一种手段，具有无偿性；第三，是否专款专用。税收一般通过 国家预算统一支出，收费则专款专用。 在理论上，我国的水资源费是依据国家对水资源的所有权，以“费”的形式向 取水人征收的，征收的主要目的则是为了保护水资源，防止造成水环境破坏。虽 然水资源也实行自然资源有偿使用的原则，但由于水资源具有的不同于矿产、土 。荧文艺：法学是门什么样的科学，法制与社会发展2 0 0 】年第3 期。 。参见胡怡健主编：税收学，上海财经大学出版社1 9 9 9 年版，第1 页。 。参见罗宏斌编著：国家税收学，湖南大学出版社2 0 0 3 年舨，第1 4 1 1 5 页。 地等资源的不可替代性、垄断性、无竞争性、可再生性以及供应的区域性等特点， 使征收水资源费以调节资源级差收入的作用不显著，不具备参与国民经济分配、 再分配的作用。而我国目前的资源税的征收对象主要是矿产资源，征收资源税的 目的是体现资源有偿使用和调节资源级差收入的原则。 从实践上看，我国水资源费的征收是依据中华人民共和国水法，1 9 9 4 年 1 月实行的新税法未将“水资源税”列入资源税或其他税种之中。现阶段，除对城 市直接从地下水取水的单位征收的水资源费外，对其他取水单位征收的水资源费 由省、自治区、直辖市人民政府决定是否征收，并由各级人民政府制定征收的标 准，全国没有统一标准。水资源费作为国家预算外资金，并未由财政部门统一征 收，而是从由城建和水行政主管部门分别征收逐步转由水行政主管部门统一征 收。征收的水资源费按照“取之于水，用之于水”的原则，主要用于加强水资源 的宏观管理，如水资源的勘测、监测、评价、规划以及为合理利用、保护水资源 而开展的科学研究和采取的具体措施。另外，从财务处理的角度看，资源税是对 企业利润的再分配，一般不得计入成本，而水资源费则可纳入产品成本。例如四 j i i 省取水许可和水资源费征收管理暂行办法第二十四条就规定：“缴纳的水资 源费，企业可以计入成本”。依据上述税费的区分标准可以看出，水资源费完全 不同于资源税，而应属于“费”的范畴。 ( 二) 水资源费与水费 由于水资源的时空分布与社会用水的时空要求存在巨大差异，就需要水利供 水工程单位按照工农业发展和人民生活的需要，通过蓄、泄、引、提等工程手段， 为社会提供可资利用的水源。由此水利工程所提供的水中就包含了人类的一般劳 动，从经济意义上讲，它已不再是天然状态的水资源，而是具有了价值，成为一 种商品，水利供水工程单位在向用水户提供水源是就应收取一定的对价。这种由 水利供水工程管理单位收取的经营性费用就是水费。水费的多少，即经工程措施 调整的水资源的价值，是由水利工程的供水成本决定的。而供水成本主要包括原 水资源费、工程折旧费、大修理费、运行管理费、燃料动力费和其他按规定应计 入成本的费用。国务院颁布的水利工程水费核定、计收和管理办法规定：“水 费标准应在核算供水成本的基础上，根据国家政策和当地水资源的状况，对各类 用水分别核定。” 由上可知，水费与水资源费具有不同的性质，主要表现在两“费”的构成、收 费范围、产权部门、用途等方面。概括而言，水资源费是自然资源有偿使用的基 础性收费，水费是供水单位的经营性收费；水资源费在收取时称为“征收”，而水 费在收取时称为“计收”。 ( 三) 水资源费与水权价格 所谓水权价格，就是用水权的转让价格。通俗地说，就是水的配额价格或用 水指标的价格。其与水资源费的区别是：第一，价值表现的内容不同。水资源 。王汉祯：水资源费辨析，海河水利1 9 9 8 年第5 期。 。真q 树杰： 水资源费与水权价格，中国物价2 0 0 1 年第1 0 期， 6 费所表现的是国家对水资源的所有权要求；水权价格表现的是用水配额所有者对 转让这种配额所获收益的要求。而且，用水配额所有者转让的，可以是自然水或 资源水，也可以是工程水。第二，价格决定的基础不同。决定水资源费征收标准 的主要依据是水资源再生产的社会成本：而决定水权价格的主要依据是该部分水 为购入者带来的预期收益或使卖出者遭受的损失。第三，价格形成的制度不同。 水资源费是国家对公共资源所有权的要求，征收标准由国家决定，即国家定价； 水权价格的主要依据是该部分水为购入者带来的预期收益或为卖出者带来的损 失，因而价格水平要由买卖双方协商决定，即市场调节。 二、水资源费的性质 对水资源费性质的探讨是对其本质的追问，是对概念认识的迸一步深化。早 在上世纪8 0 年代，我国的许多省、市、自治区就陆续制定了有关水资源费征收 的地方性法规，但关于水资源费的性质至今却众说纷纭，莫衷一是，笔者归纳起 来主要有以下几种观点u ： 第一种是宏观管理费用说。该种学说认为水资源费性质上是国家水资源宏观 管理费用的补偿。所谓“宏观管理费用”是指在水资源的开发、利用过程中直接劳 动消耗补偿之外的前期基础费用和用后补偿费用。而且应是水资源用前和用后的 等价补偿。因此，水资源费属于一种纯粹补偿性的行政事业性收费。 第二种是资源税说。该种观点认为对水资源开发利用过程中全部劳动消耗予 以补偿的是水费，而不是水资源费。而水资源费纯属一种“资源税”，是不以付出 的劳动消耗为前提的税收。同时为使用户在同一基础上展开竞争，应将开发优等 条件水资源所得的级差收益由国家作为水资源税收归国有，从而实现水资源费作 为调节经济活动重要经济杠杆的作用。由此可见，水资源费应属财政范畴，它不 仅体现对属于国家所有的水资源必须实行有偿使用的原则，也在一定程度上反映 了水资源的有限性。 在此种观点中还有种亚观点，即认为水资源费虽具有税的性质，具有税收 的强制性、无偿性等基本特征，但由于目前不由税务部门( 或财务部门) 征收， 且不像其他税种那样由国家统一规定征收标准，因此目前还不是纯粹的税收，并 主张水资源费今后要同矿产、土地等一样，由国家以税的形式统一征收。 第三种观点是费税双重说。它认为水资源费具有费和税的双重性质，既是对 水资源宏观管理消耗的补偿，又是国家对使用属其所有的自然资源的使用者实行 有偿使用原则所征收的一种水资源税。其实就是上述两种学说的融合。 第四种观点是管理措施说。持此论者认为水资源费征收完全是一种水资源管 理措施。因为2 0 世纪7 0 年代以来我国北方及沿海各城市水资源供需矛盾日趋尖 锐，出现地下水超采等一系列问题，迫使人们不得不采取限制城市地下水严重超 采和水质进一步恶化的手段。这种观点认为水资源费称为费或税无关紧要，称为 费更有利于收费和管理。因为水资源管理部门收费比税务部门收税方便得多，且 。各种学说类型是笔者的初步概括，其内容参见沈大军：浅谈水资源费，中国水利2 0 0 0 年第2 期。 7 利于其使用：对企业来说，费用还可以纳入成本而转嫁于用户，不影响其经济效 益。 第五种观点是“水资源租”说。这种观点认为水资源费是水资源所有者即国家 为了有效体现其所有权，保护和管理水资源，从而达到永续利用的目的，而向水 资源使用者征收的一种费用。这种费用是国家出让水资源所有权的经济形式，从 性质上讲应当是“租”。 宏观管理费用说、资源税说、费税双重说、管理措施说这四种观点试图从不 同的角度和侧面揭示水资源费的本质，有其合理性，但均未真正把握水资源费的 本质特征。笔者认为，水资源的国家所有是认识水资源费本质的切入点。正如前 述，水资源费体现了水资源所有者与使用者之间的经济关系，是水资源所有者即 国家出让自己的水资源所有权而向使用者收取的对价，此种对价与国家作为所有 者向土地使用者所征收的地租类同，即是一种租。因此笔者认同上述第五种观点， 即“水资源租”说。 水资源费的这一性质可从马克思的地租理论得到解释。地租理论是马克思主 义政治经济学说的重要组成部分。马克思主义经典作家认为，“地租的占有是土 地所有权借以实现的经济形式，而地租又是以土地所有权，以某些个人对某些地 块的所有权为前提的”；“地租是为了取得使用自然力或者( 通过使用劳动) 占有 单纯自然产品的权利而付给这些自然力或单纯自然产品的所有者的价格”。所以 地租是土地所有者凭借土地所有权、土地经营垄断权及其土地资本主义经济关系 而向土地经营者征收一定数量的货币或物品。地租由绝对地租和级差地租构成， 级差地租又分为级差地租i 与级差地租。绝对地租是指土地所有者单凭土地所 有权获得的地租；级差地租i 是等量资本投在不同等级的等量土地上所产生的个 别生产价格与市场调节价格、垄断生产价格之间的差额；级差地租是级差地租 的第二形态，是等量资本连续地追加在同一土地上，由于连续追加投资的生产率 不同而产生的级差地租。绝对地租和级差地租i 归土地所有者所有，级差地租 归土地经营者所有。无论土地质量如何，土地所有者都要向土地使用者征收绝对 地租，否则土地所有者宁愿放弃出租土地，让其闲置起来。 在西方经济学中，“土地词并非仅指土地这一单纯的自然资源，它的概念 非常广泛，泛指包括水资源在内一切附着于地上的自然资源。马克思经典作家 对此有明确的论述：考察一下现代的土地所有权形式，对我们来说是必要的， 因