（法学专业论文）论我国行政决策公众参与制度的完善.pdf

论我国行政决策公众参与制度的完善 捅要 随着社会的进步和民主化程度的提升，公众参与行政决策的广度和深度在逐 步的增强，范围也在不断地拓宽。公众参与行政决策过程不仅是社会主义民主政 治和行政决策科学化、民主化的内在要求，而且还是衡量社会民主的一个重要指 标。改革开放以来我国的民主法治进程不断推进，公众参与行政决策的落实与实 现也取得了前所未有的成就，但在现实生活中，公众参与仍然存在许多问题与漏 洞，应该从各方面对其进行完善。文章分三个部分阐述了行政决策中的公众参与 制度：首先，对行政决策和公众参与分别加以概述，通过分析两者的理论依据， 找出此制度存在的必要性；其次，我国的行政决策中公众参与现状不容乐观，文 章分别从公众和行政机关两个方面来发现其存在的问题，并且从主观和客观两个 角度对出现此问题的原因进行了分析；最后，既然我国行政决策中公众参与制度 存在许多问题，此制度应该加以完善，文章从四个方面给行政决策中的公众参与 制度提出一些完善措施：首先，因为传统的政策制定模式具有政策信息资源封闭， 政策制定权单极化，要走出公众参与行政决策的困境，所以要建立开放性的行政 决策制定模式：其次，公众参与行政行为既需要行政机关给予机会，也需要其自 身的积极性和参与意识，而我国，因长期受封建专制思想的影响，大多数公民缺 乏参与政府行政决策的意识，并且参与机会的减少，公众参与能力也降低很多， 因此在公众方面不仅要提升其参与意识，还要提高其参与能力，并且针对行政相 对人的参与权加以特别保障；再次，公众的参与权有了法律做后盾才能得到长足 发展，而我国这方面的法律极其欠缺，因此在完善法律法规和提升监督权两个方 面来弥补公众参与制度的漏洞。最后，现阶段我国的公众参与机制还处于初级阶 段，公众参与方式、途径都较为单一，如果在各个领域或所有的阶段都不加区分 的适用公众参与是盲目的，在各个不同的阶段领域应该从公众参与的广度、密度 与深度来分配参与资源的多寡，因此，行政决策公众参与制度需要多元化构造， 既能体现对公众参与的重视，也能提高行政决策的质量水准。 关键词：公众参与；行政决策；制度完善 h o wt olm pr o v et h em e c h a nis mo fp u biicp a r tio ip a tio n i1 3a d minjs tr a tiv ed e cisio n m a kin g ino u rc o u n t r y a b s t r a c t w i t hs o c i a lg r o w t ha n da d v a n c e dd e m o c r a t i z a t i o n ，t h e r eh a v eb i gp r o g r e s sf o r c i t i z e n sp a r t i c i p a t i o nt op u b l i cd e c i s i o n m m a k i n gi nw i d t h ，d e p t ha n ds c o p e p u b l i c p a r t i c i p a t i o n i na d m i n i s t r a t i v ed e c i s i o n m a k i n gp r o c e s si sn o to n l yt h es o c i a l i s t d e m o c r a t i cp o l i t i c sa n da d m i n i s t r a t i v ed e c i s i o n m a k i n gs c i e n t i f i ca n dd e m o c r a t i c ，a n d t h ei n h e r e n tr e q u i r e m e n to fm e a s u r i n gs o c i a ld e m o c r a c yo ra ni m p o r t a n ti n d e x s i n c e r e f o r ma n do p e n i n gi nc h i n a sp r o g r e s st h r o u g hd e m o c r a c ya n dt h er u l eo fl a w , p u b l i c p a r t i c i p a t i o na n dr e a l i z et h ei m p l e m e n t a t i o no fa d m i n i s t r a t i v ed e c i s i o nh a v ea l s o m a d ea nu n p r e c e d e n t e da c h i e v e m e n t ，b u ti nr e a ll i f e ，t h e r ea r cs t i l lm a n yp r o b l e m so f p u b l i cp a r t i c i p a t i o na n dh o l e s ，s h o u l dp e r f e c tf a c ei t sf r o ma l lp a r t i e s a r t i c l et h r e e p a r t se x p o u n d st h ep u b l i cp a r t i c i p a t i o ni nt h es y s t e mo f a d m i n i s t r a t i v ed e c i s i o n ：f i r s t ， o v e rv i e w i n ga d m i n i s t r a t i v ed e c i s i o n m a k i n ga n dp u b l i cp a r t i c i p a t i o nt h r o u g ht h e a n a l y s i st oo u t l i n er e s p e c t i v e l y , f i n do u tt h et h e o r e t i c a lb a s i so fb o t ht h en e c e s s i t yo f t h ee x i s t e n c eo ft h es y s t e m ；s e c o n d ，o u ra d m i n i s t r a t i v ed e c i s i o n m a k i n go fp u b l i c p a r t i c i p a t i o ni np r e s e n ts i t u a t i o ni sn o tv e r yg o o d ，t h i sp a p e rr e s p e c t i v e l yf r o mt w o a s p e c t so fp u b l i ca n da d m i n i s t r a t i v eo r g a n st o f i n dt h ee x i s t i n gp r o b l e m s ，a n dt w o a s p e c t sf r o mt h es u b j e c t i v ea n do b j e c t i v et oa p p e a rt h ec a u s e so fp r o b l e m ：f i n a l l y , s i n c eo u ra d m i n i s t r a t i v ed e c i s i o n m a k i n go fp u b l i cp a r t i c i p a t i o ni ns y s t e mh a sm a n y p r o b l e m s ，t h i ss y s t e ms h o u l db ep e r f e c t ， t h i sp a p e rf r o mf o u ra s p e c t st ot h ep u b l i cp a r t i c i p a t i o ni nt h ea d m i n i s t r a t i v e d e c i s i o n - m a k i n gs y s t e mp u t sf o r w a r ds o m ei m p r o v e m e n tm e a s u r e s ：b e c a u s et h e t r a d i t i o n a l p o l i c y f o r m u l a t i o nm o d e lh a s p o l i c y i n f o r m a t i o nr e s o u r c e sc l o s e d ， p o l i c y - m a k i n gu n i p o l a r i z e d ，t og e to u to fp u b l i cp a r t i c i p a t i o n i nt h ep l i g h to f a d m i n i s t r a t i v ed e c i s i o n ，s ot h eg o v e r n m e n ts h o u l de s t a b l i s h t h eo p e n i n g a d m i n i s t r a t i v ed e c i s i o n - m a k i n gm o d e l ；t h ep u b l i cp a r t i c i p a t i o nm e c h a n i s ma tp r e s e n t i nc h i n ai ss t i l li nt h ep r i m a r ys t a g e ，p u b l i cp a r t i c i p a t i o nw a yi sr e l a t i v e l ys i n g l e ，i fi n v a r i o u sf i e l d so ra l ls t a g e so fa p p l i c a b l ei n d i s c r i m i n a t i n gb e t w e e np u b l i cp a r t i c i p a t i o n i sb l i n d ，i ne v e r yd i f f e r e n tp h a s ef i e l d ，t h eg o v e r n m e n ts h o u l dd i s t r i b u t et h er e s o u r c e s f r o mt h ep u b l i cp a r t i c i p a t i o ni nd e p t ha n db r e a d t h ，d e n s i t y , t h e r e f o r e ，a d m i n i s t r a t i v e d e c i s i o np u b l i cp a r t i c i p a t i o ns y s t e mn e e d st om u l t i p l e xs t r u c t u r e ，s u c hn o to n l yc a l l r e f l e c tt h ev a l u eo fp u b l i cp a r t i c i p a t i o n ，b u ta l s oc a l le n h a n c et h eq u a l i t yl e v e lo f a d m i n i s t r a t i v ed e c i s i o n ；a g a i n ，t h ep u b l i cp a r t i c i p a t i o ni na d m i n i s t r a t i v ea c t i o n r e q u i r e sb o t ha d m i n i s t r a t i v ea u t h o r i t i e ss h a l lg i v eo p p o r t u n i t ba l s on e e di t so w n e n t h u s i a s ma n dp a r t i c i p a t i o n , a n do u rc o u n t r y , b e c a u s el o n g - t e r me f f e c t so fb yt h e f e u d a la u t o c r a t i ct h o u g h t ，m o s tc i t i z e n sl a c ko f p a r t i c i p a t i o n i n g o v e r n m e n t a d m i n i s t r a t i v e d e c i s i o n - m a k i n gc o n s c i o u s n e s s ，a n dp a r t i c i p a t i o no p p o r t u n i t y d e c r e a s e s ，p u b l i cp a r t i c i p a t i o na b i l i t ya l s or e d u c e sal o t ，s oi nt h ep u b l i cn o to n l y i n c r e a s ei t sp a r t i c i p a t i o n ，b u ta l s oi m p r o v et h e i ra b i l i t yt op a r t i c i p a t ei n ，a n d a c c o r d i n gt ot h ea d m i n i s t r a t i v er e l a t i v ep e r s o n sp a r t i c i p a t i o nt os p e c i a ls a f e g u a r d ； f i n a l l y , i ti st h el e g a lb a c k i n g ，p u b l i cp a r t i c i p a t i o nc a no b t a i nt h er a p i dd e v e l o p m e n t ， a n do u t c o u n t r yo nt h i sl a we x t r e m e l yd e f i c i e n t ，t h e r e f o r e ，t h eg o v e r n m e n ts h o u l d p e r f e c tl e g a ll a w s ，r e g u l a t i o n sa n da s c e n s i o ni nt w oa s p e c t st oc o m p e n s a t ef o rt h e s u p e r v i s i o ns y s t e mo fp u b l i cp a r t i c i p a t i o ni nt h eh o l e k e y w o r d s ：p u b ii cp a r t i c i p a t i o n ：a d m i n is t r a t i v od e c i s i o n - m a k i n g ：s y s t e m c o n s u m m a tio n 论我网行政决策公众参j 制度的完善 己l吉 丁i 口 从世界多数国家的行政决策模式看，政府在行政决策中积极倡导公众参与 正在成为一种趋势，社会公众也通过追求和实现自身利益、表达对特定决策意 见、提供一些政策信息等途径参与政府行政决策程序。在决策过程中，鉴于行 政自由裁量权及决策主体自身利益的存在，并且由于一定程度上决策信息的不 平衡及行政决策程序的任意性等问题，影响了行政决策本身的最终效果，只有 在这一过程中允许非正式主题的广泛参与，才会从根本上解决这些问题，从而 弥补行政决策本身具有的缺陷。公民参与行政决策的过程并不是由公众最终做 出决策，而是政治生活中为了使行政决策更加符合现代民主宪政精神，使其做 出的决定符合国家、社会、公众的需要，增进决策可接受性；决策中引入公众 参与，既可以使得社会公众提供有价值决策资源信息，也可以配合行政主体进 行决策的事实判断和价值判断，减少决策风险，从而保证行政政策的顺利贯彻 执行，做到合法行政与合理行政；最后，行政决策的全过程在阳光下运行，公 众与政府按照公开、公平的原则平等进行博弈，根本上实现了对行政权的监督 方式。 论我因行政决策公众参与制度的完善 一、行政决策与公众参与的概述 ( 一) 行政决策与公众参与的界定 1 、行政决策 ( 1 ) 行政决策的概念 行政决策是指行政决策者在实施社会管理过程中，遵循公共利益最大化和合 理性原则，依法定内容及相关程序最终做出决定的一种特殊行政行为。它是一 种行动方案策划、评价、设计和选择的社会创造性思维活动过程。行政决策是 政府在实施行政管理过程的第一道程序，并连结了整个行政管理过程始终，它 是政府行政活动的关键。行政决策所必须遵循的基本原则：科学评估、信息准 确、可操作性、可接受性、符合比例、公平与民主、符合法制、公共利益最大 化等相关原则。 ( 2 ) 行政决策的特点 首先，主体的特殊性。行政决策的主体是掌握行政权力的行政机关及相关 组织； 其次，客体的广泛性。行政决策的客体是行政机关权力作用对象即社会事 务。其结果具有普遍的约束力； 再次，目的的公益性。行政决策为了实现公共利益最大化，平衡社会个体 利益和社会公共利益，确保社会秩序公平和社会发展稳定。 然后，方式的合法性。即必须依法决策。 最后，地域效力的涵盖性。行政决策的决定对于社会和公众具有广泛的执 行力、约束力和确定力。 2 、公众参与 1 9 6 0 年美国学者阿诺德考夫曼率先提出“参与式民主( p a r t i c i p a t o r y d e m o c r a c y ) 的概念后，该词被广泛运用于社会各领域，当然也覆盖了基层民主 领域，如社区管理、工作场所的民主和校园学生运动。参与式民主要求公民具 有公共精神，关心公共事务，遵循公共理性【1 1 。公众参与在应用中有p u b l i c ( 或 c i t i z e n ) p a r t i c i p a t i o n 、i n v o l v e m e n t 、e n g a g e m e n t ，这些词在国外通常是互用的， 都可译为公众参与，p u b l i cp a r t i c i p a t i o n 更为常用。 陈炳辉：“参o j l = 民土的j 见代袅：落j 复必”，载中困 i ：会科学院报2 0 0 9 年4 门2 l 2 论我国行政决策公众参j 制度的完善 大约是在2 0 世纪9 0 年代初期，公众参与的相关理论丌始引入我国，并逐 步发展。随着研究的深入展开，研究公众参与的学术著作也开始增多。至于公 众参与的实践在我国大多是地方探索，对这一理论研究仍然很缺乏，学术界和 实务界对于适用公众参与的概念仍然存在较大争论。当前国内学者提及公众参 与时，往往只会想到公众参与的一些表面现象，如公示、咨询、听证、公开征 求意见。包括一些在讲公众参与的学者，其实了解其真j 下本意的人并不多。 俞可平教授说，公众参与，就是公民尽力用自己的行为去影响公共政策和 公民生活的一切社会活动。他指的公众参与是非常广义上的一个概念，它包括： 竞选、投票、公决、集会、请愿、抗议、反抗、游行、宣传、动员、检举、辩 论、游说、听证、协商、上访等。i i 】 贾西津所述的公民参与，是指公众通过政治制度内的途径，力求影响政府 的活动，尤其是与投票有关的一些行为。公众参与从政治选举、影响政府决策 的一切行为，发展到公共事务的民主治理。【z 】 王锡锌教授对公众参与的定义为：在行政立法和决策过程中，政府相关主 体通过鼓励允许利害关系人和社会公众，就决策和立法所涉及公共利益相关的 重大问题，以表达意见、提供信息、阐述利益诉求、发表评论等方式参与立法 和决策的过程，并进而提升行政立法和决策正当性、公j 下性和合理性的一系列 制度和机制。【3 】 蔡定剑教授认为：公众参与是公众通过直接与政府或其他公共机构互动的 方式进而决定公共事务的过程。公众参与所强调的是决策者与受决策影响的利 益相关人双向沟通和协商对话。遵循“公开、包容、互动、尊重民意 等基本 原则。因此，公众参与的概念排除了选举，不包括公民或集体单方为群体、个 人利益或为表达自己的意见而采取的行动，如信访、集体申诉和维权行动等， 也不包括如游行示威等群体行动，由于此活动不是互动决策的过程。1 4 】 在西方，公众参与不是法律舰定的一项强制制度，而是在实践中出现的公 众表达愿望的一种表现形式，它不是鼓励不同利益之间、利益集团和政府之间 i i i 贤两漳土编：中国公民参1 j 案例j 模i = ，朴会科学史献版 l ：2 0 0 8 年版代序第l 页 1 2 1 转，j i ji ji ： 5 第3 贝：n o r m a nh n i e 和s i d n e yv e r b a 政治参j 一 s ，b e r e l e s o nb e r n a r d 等投票 一书，布菜兜维尔政治学丌 ： 伞书中f f 4 人ir i 科伞书政治学中的概念 1 3 i l ：锡锌置编：行政过程中公众参j 的制，堑安践，中冈法制版 i ：2 0 0 8 年版。第2 页 1 4 1 蔡定剑土编：公众参风险i ：会的制堑矬改法i p i 版 i ：2 0 0 9 年8 门第1 版 论我固行政决策公众参j 制度的完善 的斗争，而是避免矛盾激化，把权力交付人民的一种做法。在欧洲的大部分国 家，这一形式以政治协商性质出现，先由公众参与，后才有法律的出现。 笔者较为认可蔡定剑教授的观点，公众参与是指行政机关在行政立法、行 政执法、行政司法时，行政机关通过公开透明的途径从社会公众获取决策信息 资源，吸收公众决策建议，同时与公众在这一过程中积极反馈互动，最终影响 政府决策行为的各种活动。 3 、行政决策公众参与的涵义 行政决策公众参与是指民众参与到政策制定和公共政策实施过程中的各种 行为。在这个意义上，其与政治参与没有差别，但从公众参与的广度和深度层 面，两者之间存在较大差距。这种差别表现在：政治参与是指立法选举和机构 选举过程中的选民参与，决策参与在上述之外，还包括社会公众试图影响决策 制定过程的特定参与行为。行政决策参与的行动者主要是政府公务员、普通公 民及特定组织如非政府组织等。 ( 二) 行政决策公众参与的理论依据 从社会学的研究视野，影响并决定行政决策的过程是一个不断发展的话语， 公众参与程度同决策科学与否存在密切关系。公众参与行政决策是实现宪政民 主的关键作用力。 在封建社会，自然经济的社会物质基础、统治者集权型的政治因素决定了 其不需要也不允许普通公众参与其行政决策过程，各级政府的行政决策运作完 全建立在无条件执行上级指令和主观判断基础上，公众参与名存实亡。首先， 在权力无比集中而又缺乏监督机制的行政机关面前，公众缺乏参与并影响政府 行政决策的制约力量，除非揭竿而起：其次，政府的行政决策都是机械式执行 上级行政命令，这种专制的行政决策机制必然漠视排斥公众参与的欲望；再次， 在传统专制治道的习惯影响，普通公众不过是行政法律关系的治理对象，是被 动消极的治理客体，公众在这种保守专制的行政决策体系下根本无法投身于行 政决策的制定过程中。 在西方激进资产阶级思想家和丌明政治家的积极倡导下，公众丌始真谁践 行参与行政决策，他们所倡导的民主政治理论，也丌始在近代丌化的资产阶级 政府决策实践中得以实施。近代资产阶级的启蒙思想家在否定专制政府的同时， 4 论我围行政决策公众参，制度的完善 也明确阐述了公众与政府的关系，随后，一些西方的政治家和思想家都重点强 调了公众参与行政决策的重要性，如托克维尔御莱克明确提出了公众直接参 与政府行政决策行为的思想：“现代政府在某种意义上可以说是民主的、典型的 以及所有的公民均在一定程度上参与政府行政决策的选择，有效的个人的选择 权以及公民自由得以保障【l 】。以后，公众对政府行政决策行为过程的参与及 其相关制度保障，欧美国家及其重视这一方面。欧美国家行政程序法的一个重 要内容就是直接明文规定行政机关在行政立法或行政决策时，必须尽力听取和 接纳行政相对人的意见，并给予利害关系人相应的救济权利。如在美国，公众 参与制度是联邦政府和地方政府在行政活动时的必经程序，这样做的目的在于 使得政府各项行为包括行政决策符合民主、法治的价值追求，强化政府活动的 科学性和民主性，当然法国、德国、日本等国家都有关于公众参与行政决策的 具体规定，国外关于公众参与的制度规范为其他国家和地区的公众参与行政决 策提供了有益的借鉴。 建国后尤其是1 9 5 6 年我国社会主义制度的基本建立，为我国普通社会公民 参与行政机关行政决策过程提供了有力的社会环境基础，公众参与理论的奠基 人s h e r r yr a r o n s t e i n 认为“公众参与是公民权利的使用，是再分配权力的 过程，使当下社会中弱势的社会民众意见能有计划地被列入考虑”【2 】。事实验 证，社会公众权利意识的运用和国家权力的再分配过程中的参与行为，只有在 人民当家作主的社会主义中国方可真正成为现实。我国宪法明确规定：中华人 民共和国的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会 和地方各级人民代表大会，人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国 家事务，经济和文化事务及社会事务。宪法赋予了我国公民参与权，为其提供 了最高的法律依据。当然宪法规定的公民参与涵盖了各方面的参与。也就是说 立法机关、行政机关、司法机关行使权力时，需要社会公众的积极参与，在这 一过程中，公众对政府决策过程前后发表见解，政府必须聆听和采纳公众的意 见或者建议，同时赋予公众修改或制止某项决策的权利之行动方式。对政府而 言，举持行政决策中的公民参与是实现其决策民主、科学的一种关键因素；对 lj i 焚尜攘：公民参t ：朴会决策的蛛石，香港中。芦弗局自限公i l j1 9 9 5 年版。 i2 is h c r r y 。a m s t e i n ( 19 6 9 ) al a d d e ro f c i t i z e n sp a r t i c i p a t i o n j o u r n a lo fa m e r i c a ni n s t i t u t eo f p l a n n e r s v o i 3 5 论我固行政决策公众参j j l ；, j 度的完善 广大公民而言，是行政相对人权利影响政府行政决策权力的必然选择，更是有 效实现自身利益的有效途径。而所有这一切都是社会主义民主政治发展的必然 结果。 ( 三) 行政决策公众参与制度的必要性 亨廷顿认为制度就是稳定的、受珍重的和周期性发生行为模式，制度化的 组织和获取价值观和稳定性的一种进程，制度化的参与方式足以使得一般公 众的行为方式化作一种固定的模式，省去了为探找参与道路和方式所浪费的人 力物力资源，此外，缩减了在体系之外非法或者非理性参与的可能性。 落实和实现公民对行政决策的高效便捷参与，制度保证是前提。有效的参 与并不仅仅是人民群众对政府决策及决策执行的影响制约的程度，而且是指公 民参与的条件和途径方面的法律的、制度的和程序的保障是否充分。 2 1 践行法 律所规定的公民的民主权利需要有可操作性的程序来支持。公众参与行政决策 的机制短缺，结果最明显的表现就是形式上的参与而非实质上的参与，公众参 与行政决策的制定是为了使所指定的政策更符合公众的利益，更多的能被公众 接受。因此，在改革开放后，把公众参与列入政府决策是可以理解的。 当代现代宪政民主理论上逐渐发展起来的公众参与实践，在现代国家呈现 多元化、制度化的趋势。行政决策公众参与制度的有着广泛、深刻的社会意义， 主要表现为： 首先，行政决策公众参与制度极大推动现代民主政治及其行政框架结构的 发展。随着我国宪政建设的发展，公民的参与意识也在发展，公众参与行政决 策现已变成密切干群关系，增进政府公信力的重要渠道之一。j 下如党的十六大 报告指出“公民的政治参与作为坚持和完善社会主义民主制度的重要内容，发 展社会主义民主政治，最根本的是要把峰持党的领导，人民当家作主和依法治 国有机统一起来，扩大公民有序的政治参与，完善广泛集中民智、充分反映民 意、深入了解民情，充分珍惜民力的行政决策机制，推进行政决策科学化民主 化”。这就说明了公民参与行政决策对推动现代民主政治与公共行政发展的价 值。【3 】 ”i 大1 米缪尔亨廷顿变化f ? 会中的政治秩序，i ：海：生活读书新知三联书店，1 9 8 9 2 1 魏福1 9 j ，郑杵杉：政治义i j 枇型f 中的公民参j ，下溪帅范学院学报，2 0 0 5 年一版 3 隅：炳水：论我困行政决策中的公民参i j 科学化民生化找十i ：会科学2 0 0 5 年第2 期 6 论我国行政决策公众参与制度的完善 其次，行政决策公众参与制度是提升行政相对人法律地位的有效途径。公 众或者社团直接参与行政决策过程，传达自己的意愿，有效监督行政权力的行 使方能实现参与的民主价值。利益的平等博弈是社会生活的重要条件，现代宪 政制度下，政府与公众的良性博弈是监督政府，实现公民权益的基础。石佑启 指出，“如果说行政分权与制衡是行政民主的真正内容，行政参与意味着政府的 开放性和服务性，行政的非武断性和协商性，目的与手段的统一性和正当性， 相对人的主体性与自尊性。”因此，宪政学者通常认为，“参与是民主政治的基 石和裁量决定之工具理性，协商是民主行政的中心【i 】。社会公众只有参与决策 过程，表达自己的建议和需要，与政府平等地交流，从而使得自己的意见被行 政机关采纳，实现对行政主体的有效地监督，方有助于参与行政的建立，促使 行政法律关系具有双向性，使公众的尊严得到尊重，以保证相对人在行政法律 关系中的主体地位不被丧失。，【2 】故对于影响较大和范围广泛的政府决策，如果 没有社会公众的深度和广度参与，其决策质量和目标将难于实现，而且在实施 前后的整个过程一定程度上会损害相对人的合法权益，还会脱离社会公共行政 的民主价值取向，带来的还有高成本、低效率，因为“官僚体制内的专家无法 获得制定政策所需要的全部信息，甚至得不到正确的信息。因此，如果排除公 众对重大决策的参与，将会造成政策上的失误。 【3 】尽管参与可能会消耗更多的 时间、成本和资源，但参与的民主优势以及解决政策问题所产生的创新理念使 得这种额外支出具备了正当性基础。总之，公民参与是行政决策必不可少的环 节。 最后，行政决策公众参与制度能实现行政决策的科学性、可接受性，最终 实现民主政治的精髓。转型时期的我国，行政决策的发展趋势便是科学化、制 度化和民主化，这其中的要求便是在行政决策过程中政府积极采纳公众参与制 度，同时扩大公众参与决策范围，及时畅通参与途径，此外，还要注重参与的 反馈与回馈等。这样才能使政府做出的决策目标和结果f 确反映社会公众的诉 求，最终实现民主化与科学化在行政决策过程中的有机统一，这必然促进行政 i i i n t 。必h 行政泫的人义精神，武汉：湖北人民版 i ：，1 9 9 9 年版 1 2 1 石佑启：论行政相对人法律地何的提升载j ：上海交通大学学报( 哲学社会科学版l ，2 0 0 3 年5 期 3 | f 天l b 盖伊彼得斯箐：政府未水的治理模式，吴爱i 虮夏宏图译，北京：中网人民人学版 i ： 2 0 0 1 年版 7 论我园行政决策公众参j 制度的完善 决策效率的提高。随着公民意识的崛起，我国公众丌始意识到，其实公众自身 便是行政决策的主体之一，是和政府地位相同的参与者，不应该被排斥在行政 决策之外，“真j 下的民主，需要通过公民不断地参与，方能领略什么是民主， 在心理上融会和建立民主作风，在行为上获取民主办事的技巧和方法，这样才 能可以保证社会运作是真正由人民主宰。”【l 】从依法治国的视角来审视，公众通 过积极主动参与政府决策，会培养和形成强烈的权利义务平等意识，公众在自 觉遵守政府法律法规、维护法治尊严的同时，也要求通过各种途径维护自身的 合法权益，这期间就包括在行政决策系统中施加自身的影响，从而实现权利与 义务的对等，所以为了实现自身目标，公众就会必然要求制度化、规范化的行 政决策参与方式，除此之外，更需要从更高法律效力层面如宪法、法律上明确 自己在行政决策中的主体地位。 二、我国行政决策公众参与存在的问题与原因分析 ( 一) 我国行政决策公众参与的现状 在我国积极推进依法治国，推动建设社会主义法治国家的发展背景下，我 国公众对民主参与的呼求同益增长，并成为时代潮流。为推进决策制度化、民 主化、科学化，我国在公民参与公共决策的形式和道路上进行了一些积极实践 和探索，如市长热线、市长信箱、政府发言人制度、预算恳谈会、信息公开、 公众咨询委员会制度等决策方式的新型探索模式，这就使得行政决策制度中社 会公众参与的方法具有多元性和特殊性。这样，既能极大地促进决策的科学化、 民主化，更能让公众的各种参与诉求在决策结果中得到充分的体现。尽管如此， 我国行政决策中公民参与的深度和广度还处于发展伊始阶段。在实践中，公民 参与行政决策还存在诸多问题与不足：首先，公众参与行政决策的制度化较低。 我国的基本制度为公民参与提供了根本保证，但具体的关于参与行为、参与渠 道、参与保证的相关制度设计却几近空白。其次是忽视思想教育手段的运用， 公众参与的引导教育体系滞后，不能正确引导公民采取合法化、规范化的参与 形式，导致公民参与的知识素养不足，参与的非理性因素多于理性因素，公民 参与的主动性、自觉性较低。最后，公众参与的形式主义严重，目的我国仍有 不少人存在着“官本位”、“专利行政”等旧思想旧观念，这种观念现如今又被 薄贤利：阑家行政学院学报2 0 0 0 年第5 期 8 论我困行政决策公众参j 制度的完善 社会既得利益集团所维系，长期以来忽视公民应有的民主权利，仅仅把公众当 作公共决策的管理对象和管理客体，变参与为其回避矛盾的权宜之计，故社会 公众往往被动接受政府意志，主动参与几近空白，除非是突然式的革命运动。 ( 二) 影响我国行政决策公众参与的制约因素 1 、制约因素 ( 1 ) 公众方面： 首先，公民参与行政决策的意识较强而公民参与能力普遍较低。 一般来说，受教育程度较高的公众往往其参与公共政策的意识较强，参与 行为也更趋向理性化。正如美国阿尔蒙德和美国政治学教授g 鲍威尔指出，“受 到良好教育的人具有更多的政治意识。 i l l 比如高等教育者，教研机构组织和权 力机关的公务员群体等。但是对于受教育程度较低的公众来说，他们的参与意 识和参与能力比较薄弱，其参与的行为往往表现为非法或非理性，这势必会影 响他们对合法权益的积极保护。由于我国公民社会的发展兴起，公民权利诉求 意识的觉悟，现阶段我国公民参与意识开始逐渐显现。但与此相对应的公民参 与的能力有待提高，公众参与的知识手段缺乏。主要表现在：一是科技的飞快 发展并逐渐渗透到每个领域，提高了公众参与行政决策过程的难度。二是信息 资源的不平衡性。三是决策过程的封闭性。四是我国公民社会发育不完善，公 民意识尚浅。公民参与政策制定过程的能力是决定其参与效果的重要方面，参 与政策过程的公众必须具备一定的能力和技巧，这样才能有效的参与政策制定 过程。公众的受教育水平和文化程度对于公民参与行政决策过程的实际影响具 有重要作用。 其次，公众参与的意愿较高而参与的效能较低。 欲望的实现是一种普遍的心理状况，公民参与的目的就在于能够实际影响 甚至决定政府决策，最终实现自身的利益呼求，在自己的利益诉求表达于外后， 很多公众期待其要求应该能够得到实现，而一旦要求不能得到及时实现和满足， 就会产生参与的失落感和失败感，进而最终影响其参与的积极性和主动性，而 在我国由于公民参与的相关制度缺失、公众参与相关渠道堵塞、公民参与能力 参差不齐等因素的制约，导致了公民参与的实际效果明显不足。 1 i 【炎m i 布单埃尔a 尔欲德，小g 寅厄蚶鲍成尔，比较政治学体系、过程和政策，i ：海： l ：海洋义版 i ：，1 9 8 7 年版 9 论我困行政决策公众参i j , t ir l 度的完善 最后，公众参与的追求判断异质：公共利益或个人利益。 存在公民参与就必然存在公民的价值取向问题，转型时期，鉴于我国社会 参与主体的阶层利益多元化，故使得阶层和利益异质化的公民分别保持不同的 参与动机诉求，一部分公民参与的动机往往涉及到公共利益，主要是由于他们 对公共事务和社会事务的关心，以期望通过公民参与来实现公共利益；一部分 是为实现维护个人合法的个人利益的，但是还有一部分人的参与动机不纯或具 有功利性目的，他们参与的根本目的就是为了满足和实现追寻更多的个体要求， 故在这种情况下的参与常常是忽视社会利益或他人正当利益。 ( 2 ) 行政机关： 首先，行政机关忽视公众对政策制定的参与作用。 由于传统封建治道的历史习惯沿袭，公民参与政府行政决策的传统和对参 与价值应有的认识严重缺失，这就使得政府与公民的交流和沟通不足。现阶段， 很多政府公务员凌驾于公众之上和“为民做主”的观念依然存在，把制定政策 认定是政府自身的家事，排斥漠视公众参与的愿望。从政府行政政策指定的角 度来看，政府行政政策的专业性较强，有些专家学者认为，公民参与公共政策 的制定，降低了行政效率。所以在实际的政府行政决策制定过程中，普遍存在 一味重视官员和政府智囊学者作用的现象，所谓权威专家垄断了政府决策资源。 我们也注意到某些政府官员大多只重视公民政治参与，而且仅仅局限于对各级 人大代表和政府官员的选拔和监督方面，与此相反的是，公众参与行政决策却 被忽视。此外，政府决策机关及决策领导层仅仅重视精英化、职业化、专业化 的社会治理模式，导致的结果便是社会公共精神的忽视，同时也弱化了社会公 众在决策制定过程中的主体地位。 其次，公众参与权缺乏救济。 法彦云：“有权利即有救济”。所谓救济，即公民的参与权受到侵犯后的补 救方法。当前，缺乏公众参与权具体实行的制约监督机制，只注重政策结果的 合法性和合理性监督，而对于行政政策的制定过程，很少关注是否体现了公众 参与的权利，也欠缺追究行政机关违反程序的行为。在承认行政机关主导性和 领导性作用的同时，公民的参与权也应该受到应有重视，目前，我国的救济制 度主要有行政复议、行政诉讼和行政赔偿制度，然而目f j 这几种制度都没有很 l o 论我困行政决策公众参确0 度的完善 好的发挥其作用。 再次，公众参与缺乏制度保障。 法律上关于公众民主权利规定的应然性，并不意味着这种权利在现实生活 中的实然性，必须在公众各项民主权利保障制度健全的情况下，权利才有实现 的慨然性。尽管我国现行法律法规对公众的参与权作了系列规定，如宪法规定 了公民具有言论、出版、结社、集会、游行示威的自由权利；政府信息公开条 例也规定了公民有要求政府公开信息的权利，只是我们仔细研究发现，各级 人大代表和政协代表规定较为详细，其他参与机制只是大多限于原则性规定， 相关的实施细则或者具体操作制度尚未建立。我国决策权主体习惯于自上而下 发号施令，对于自下而上的民意传达渠道置若罔闻，故行政决策单向化是民意 难以上达的因素之一。 最后，政策信息资源封闭，公众缺乏知情权。 公众参与必须具备相关的公共事务的知识与信息。通常考虑到自身利益， 我们的政府部门尤其是地方政府部门拒绝公布或者公开详细的政策信息，借口 很简单：“国家秘密，闲杂人等不得靠近”，决策信息的封闭性导致信息资源被 政府所垄断，公众的知情权被人为阻断，其最终的结果便是公众对于决策目标 和结果的普遍抗拒或者排斥，参与热情降低甚至无动于衷，影响政策的进一步 实施和评估。 1 、原因分析 ( 1 ) 主观方面： 首先，行政机关工作人员的“官本位”思想存在。 “官本位”其实并不是古代词语，其说法最早出现于二十世纪八十年代， 起源于经济学上的一个专用名词“金本位”。“官本位的思想就是把是否 当官当成一种最为重要的价值尺度来衡量人的价值和社会地位。其主要特征， 一是当官是最高追求；二是当官就有特权。一言以蔽之：一切为了做官，做官 就有一切。1 1 】 “官本位 思想严重影响公众参与行政决策。“官本位与法治是根本对立 的。首先，“官本位 思想与法律至上的观念矛盾，极其敌视法律的作用；行为 张i 词钧：摈弁“官奉位”思想树、7 ：“民奉位”思想北京：困务院法制办公室，2 0 0 9 0 5 1 2 1 1 论我国行政决策公众参j 制度的完善 表现为“以权压法 ，“以人代法 ，“以言代法”，用法压制公众，自己却不受到 法律制约。其次，“官本位体现为国家权力的非法运作和任意执行；当前公权 力“不当运用 的突出表现之一就是运用公权力排挤公众参与行政决策，一些 行政决策的制定不采纳人民的意见与建议，专权独断，这显然是与“官本位 意识有关的。公权力的无序扩张在行政执法方面，如“滥用自由裁量权与程序 短缺的随意执法、“越权执法等一系列违法行为和不当行为。这些都严重影 响行政决策质量的提高和公众利益的保护。再次，“官本位 致使权力的制约与 监督缺失，受“官本位思想的影响，只向上级负责，上级才能监督下级，底 层民众监督官员不合理。故这种情况下，失去了对于权力的运行制约与监督， 腐败便应运而生。凡此种种，“官本位 思想对行政决策的影响是多方面的，“官 本位”意识不破除或不予以有效限制，必将影响公众参与行政决策的积极性和 行政决策的质量提高。 其次，公务员的各方面素质偏低。 公务员的行政观念素质方面：在实践宗旨上，有的公务员权力观、权利观 严重失衡，根本上缺乏正确的民主意识。“官本位”思想影响，服务意识淡薄， 对群众的利益置若罔闻，对群众的意见搁置不理。 公务员的行政能力方面：公务员作为管理主