（法学理论专业论文）通过积极守法迈向基层善治——以乌坎事件为例.pdf

通过积极守法迈向基层善治以乌坎事件为例 中文摘要 i 通过积极守法迈向基层善治以乌坎事件为例 中文摘要 村民组织法在中国已实行 30 余年，但在基层治理的过程中，声势浩大的普法运 动与村民民主自治的发展却好似两条并无关联的路线，凸显出理论逻辑与实践逻辑、 消极守法与积极守法之间的巨大落差。 而乌坎事件， 是农村基层政权内卷化与真空化、 涉农法律实效出现危机以及农民群体性事件频发的大背景中的一个典型案例。 整个事 件的来龙去脉与化解表明，在中国农村亟需加强积极守法观念的贯彻落实，具体内容 包括构建多层次公民权利保障体系、 塑造批判性反思的内在法律视角和重建农村共同 体的责任伦理。在实现的具体途径上，则离不开农村规范性自组织的建立与保障。 关键词：关键词：积极守法；内在视角；规范性组织；基层治理 作作 者：者：张 璐 指导老师：指导老师：庞 凌 英文摘要 通过积极守法迈向基层善治以乌坎事件为例 ii to achieve basic good governing by positive law-abiding taking wukan event as an example abstract organic law of the villagers has been implemented for more than thirty years，but during the process of governance at the grassroots level，the massive legal literacy campaigns and the development of the villagers democratic autonomy feel like two irrelevant events，which highlights the huge gap between the logic of theory and the logic of practice, the negative law-abiding and the positive law-abiding. wukan event was a typical example that is connected to the decay of grass-roots political power，the legal effect crisis and the frequent outbreaks of mass incidents. the whole process shows that there is an urgent need of the concept of positive law-abiding， which contains a multi-level protection system of civil rights，a perspective of inner critical reflection and the ethic of responsibility. the realization of it needs to establish and protect the rural normative self-organization. key words: positive law-abiding inner perspective normative organization basic governing written by:zhang lu supervised by:pang ling 目 录 引 言 . 1 一、对积极守法的一般性考察. 3 （一）积极守法的三个要素 . 3 （二）积极守法与中国乡村 . 5 二、积极守法与乡村治理结构关系的历史考察 . 7 （一）传统基层治理的限度：清末 . 7 （二）基层政权组织的建设与内卷化：民国时期 . 9 （三）基层政权建设的基本完成：19491978 . 10 （四）基层治理转型期：1978 年以后 . 12 三、作为民主与法治节点的积极守法 . 14 （一）积极守法与基层政权建设 . 15 （二）积极守法与法律在农村的实效问题. 19 （三）积极守法与群体性事件的化解 . 22 四、规范性组织的力量乌坎事件启示录 . 25 （一）积极守法与农村传统法律资源 . 25 （二）积极守法与农村的规范性组织 . 28 （三）推动农村积极守法的关键举措 . 31 结 语 . 34 参考文献 . 35 攻读硕士学位期间公开发表的论文 . 38 致 谢 . 39 通过积极守法迈向基层善治以乌坎事件为例 引 言 1 引 言 布迪厄曾说，我们“必须承认，实践有一种逻辑，一种不是逻辑的逻辑” ， “我们 应该避免从惯习的生产过程中试图挖掘出比它们实际上所包含的更多的逻辑， 实践的 逻辑性只可以提炼到特定的程度，一旦超出这种程度，其逻辑将失去实践的意义” 。1 当我们阅得更多的理论，观得更多的现象，确实会发现历史的逻辑、现实的逻辑与规 范的逻辑之间往往难以相互通约，甚至在各自的内部也时常发生“断裂”与“割据” 。 但只要我们仍然相信理性的指引，就不能仅仅“观而不论” 。对被“抛入”现代化的 中国来说，法律科学高度规范化、理性化的特征注定了它从来不是能被孤立习得的学 问，必须佐之以历史学、社会学、政治学的知识背景，方能在面对中国法律的分裂现 状时摆脱欲辨已忘言的“失语”状态，从历史逻辑、现实逻辑和规范逻辑多方脉络出 发，感知中国法治发展的未来命运。 自从 2004 年提出依法治国方针以来，国人对法治的理解似乎并未超越“有法可 依、有法必依、执法必严、违法必究”的十六字方针，大小规模的普法运动均以法条、 政策的向下传达为中心，市面上充斥着官司指导类普法书籍，电视中也时常出现将法 条与生活故事捆绑播出的节目。而与此相联系的是消极守法的观念，即只有当正常生 活发生变态与扭曲时，才有提及法律的必要。这种观念的合理之处在于，法律是保障 公民权利的底线，在多种社会规范同时存在的场合，法律规范往往是最后被触动的。 这是法律制裁的严厉性和滞后性所决定的， 也是对各种社会规范进行成本效益衡量后 的结果。 而积极守法则意味着常态生活中法律的践行，体现在各个生活领域中对法律 程序的遵守，通过法律实现自己的积极权利以及依照法律所进行的政治参与活动。因 此，法律不仅仅是一种匠气十足的技艺，也是追求人生幸福的助力，即法治既要有向 后看的视角，也要有向前看的视角。 乌坎事件之所以成为近年来农村纠纷化解的一个典型，甚至是待被探索的一个 “模式” ，正是因为它带有一种向前看的法治视角。其突出表现在于：事件初步解决 后，乌坎村村民推选了村民选举委员会，组织选举了乌坎村第五届村民代表 107 名， 1 法布迪厄，美华康德： 实践与反思 ，李猛，李康译，北京：中央编辑出版社 1998 年版，第 24 页。 引 言 通过积极守法迈向基层善治以乌坎事件为例 2 落实了基层自治法律，并有望走向制度化民意表达的道路。随后，汪洋在十一届全国 人大五次会议广东代表团开放团组会议中谈到乌坎选举时说： “我实事求是地说一句 话， 乌坎的民主选举是按照村民委员会的 组织法 和 广东省村民委员会选举办法 进行的，没有任何创新，只不过我们把选举法和组织法的落实过程做得非常扎实，让 这个村子在过去选举中走过场的形式做了纠正，如此而已。 ”2这不仅让我们思索：农 村基层选举制度已在中国农村推行了二十多年，其力度不可谓不大，在一些地方也以 各种形式得以成功实践，但其实践广度和深度仍不是很理想，出现了黑金贿选、暴力 威胁等现象。而在乌坎，民主选举长期没有得到落实，原村支部书记薛昌已连续任职 41 年，这也成为乌坎土地危机的一个根源。在已存在相关法律、政策的情况下，基 层选举、公开听证这样的政治参与活动为什么在农村缺乏“市场” ，村民为何表现出 积极守法动力与能力的匮乏？从法律实现的角度而言， 此次以乌坎事件为契机促成的 基层自治选举又带给我们何种启示？ 2 十一届全国人大五次会议广东代表团开放团组会议， 通过积极守法迈向基层善治以乌坎事件为例 一、对积极守法的一般性考察 3 一、对积极守法的一般性考察 （一）积极守法的三个要素 从对守法主体的要求来说， 积极守法相较于消极守法更增添了一层反思性的内在 视角以及对责任伦理的重视，守法主体与法律并非处于相互对立的位置，而是从法律 的内在逻辑出发，认识法律、反思法律并采取相应的行为。因此消极守法可以在“自 然演进”中得到实现，积极守法则要求更多的主动性。从守法的外部环境而言，积极 守法也比消极守法要求更高：积极守法不仅仅建立在一般性消极权利的基础上，还需 要以更多的积极性权利支撑起行动的制度空间。总而言之，积极守法即守法者以法律 的主人自居，充分认识并认同法律蕴涵的价值、准则，从而主动自觉地去做有利于法 律秩序的一切事情，包括遵守法律、维护法律以及为法的巩固和完善而奋斗等等。3 首先，只有在“自由状态”下，个人的价值观和信仰才能决定对新的生活方式和 变化过程的取舍。4涂尔干亦言：倘若没有适宜的环境，灵魂就无法张开它的翅膀， 也不会飞翔。这是一种解脱般的依赖。5而这里的自由与适宜的环境，转换到法律语 言之中， 就是一套健全的公民权利保障制度及救济手段的存在。农村村民天然的保守 性决定了他们将政治看作是他们被迫进入的大的外部世界的一部分。在这里，农民必 须了解各种规则，面对地位高的人时，他们争取尽量不受伤害。他们的政治目标很有 限只是为了获得有关他们家庭利益的具体问题的行政性的解决， 而不是要求改善 政府的政策。6或者说，只有类似于土地危机这样的紧迫问题才能迫使农民寻求改变， 与此同时，危机的紧迫性也令农民总是倾向于寻求行政手段的高效。这种高效往往以 巨大的成本为代价，并且无视当下危机的根源在于过往弊病的累积，从而造成危机的 循环发生，甚至形成积重难返的局面。因此并非每一次危机都可以成为解决问题的契 机，从长远而言，公民权利体系的完善相当于现代风险社会中的最低保障，其具体作 用是用来克服单次博弈当中的短视行为， 充当农民行动力的 “杠杆” 。 因为短视和 “搭 3 冯粤： 论积极守法 ，载伦理学研究2008 年 5 月。 4 美米格代尔： 农民、政治与革命：第三世界政治与社会变革的压力 ，李玉琪，袁宁译，中央编译出版社 1996 年 1 月版，第 9 页。 5 法涂尔干： 社会学与哲学 ，梁栋译，上海人民出版社 2002 年版，第 7 页。 6 同注 4，第 13 页。 一、对积极守法的一般性考察 通过积极守法迈向基层善治以乌坎事件为例 4 便车” 行为既是出于便利， 也是农民在缺乏基本保障的情况下， 无法承受各种 “风险” 之重的结果。而且，只有以法律所维系的消极权利体系的存在为基础，才能继续完善 以政治权利为基础的积极权利。 其次， 如果说完善的公民权利体系为积极守法创造了必要的制度空间，那么反思 性思维和责任感的存在则为积极守法提供了实质上的可能。与消极守法相比，积极守 法格外重视内在的批判性反思视角。对于农民的日常生活来说，他们对于法律的遵守 通常并非建立在内在视角的基础上，而仅仅是出于习惯或功利性的考虑，但这种数量 上的压倒性并不能否定内在视角在认识、产生、变更、发展法律规则的过程当中所承 担的重要作用。人是理性的动物，并且悬挂在自己编织的意义之网上，但意义的赋予 却并非一个简单的动作。对于法律规则来说，意义是一种规范性的存在，如果随便通 过任意性的反思颠覆以往法律的意义，则有陷入虚无主义和无政府主义的危险。而内 在视角作为一种规范性的批判反思，既可以产生与公权力分庭抗礼的力量，又可以避 免社会发展过程中过度的动荡。就中国农民的政治参与而言，家长式的权威主义与外 在的政治动员明显超过内在自发。正如 g齐美尔曾经说过的那样，使对自由的限制 感觉不出来“不自由”的方法只有两个：或者限制产生于自我（与个人合意及社会契 约的秩序原理相对应） ，或者自我产生于限制（与家长权威以及“父母官”的秩序原 理相对应） 。7当然，在认识到内外两种视角的重要区别时，也应注意到内在视角与外 在视角的划分又是暧昧不清的，事实上两者之间是可以发生相互转化的，这就为由外 在动员和技巧性运作向内在积极守法的转变铺设了一条隐性的通道， 现实中应抓住一 切契机努力促成这一转变。 最后，权利意识是与消极守法中，国家应当保障的人身权、财产权相对应的，而 责任伦理则是与积极守法中，国家应当保障的一系列政治权利相对应的。就当下农民 的自我治理来说，权利意识过于情绪化且缺乏规范性思维的约束，责任伦理则过于淡 薄。法律是基于共识而建立的，对判决的认可也离不开价值相对统一的社会基础。现 代社会利益日趋多元化，即使是相对单一的农村也难以在利益的基础上形成共识，而 以经济理论研究中国农村基层自治的现状，只会愈发感受到、甚至夸大这种价值上的 分裂，给人束手无策之感。而责任伦理是一种有利于增强凝聚力的高效率规范，可以 帮助农村、农民建立起真正的组织，而且纵观各国的发展模式，没有一种运作良好的 7 季卫东： 中国：通过法治迈向民主 ，载战略与管理1998 年 4 月。 通过积极守法迈向基层善治以乌坎事件为例 一、对积极守法的一般性考察 5 制度能够离开个体自我负责的伦理，这也是在最大程度上发挥理性作用的一个前提。 （二）积极守法与中国乡村 乍看起来，似乎很难将中国农村与公民权、积极自由、积极守法这样的名词联系 起来。 “国家”意味着公共权力与其所统治的集合体之间的“实质性联合”在西 方世界这个词获得这一含义迄今不过才一个多世纪。至少自韦伯的时代开始，公民权 的发展就一直与城市相联系主要是西方的城市。因此有学者以此为依据，论证在 农村实行选举、搞公民社会那一套是缘木求鱼。同时，就现实而言，在中国农村也找 不到许多促进公民权的制度， 更遑论在此基础上方能顺利运作的行使积极自由的法律 程序。迟至 2010 年十一届全国人大三次会议修改选举法，城乡居民选举才首次实现 “同票同权” ，而且人大在决策及制约行政部门的过程中所起的作用也极为有限。 尽管如此，对中国农村公民权的问题并不能简单地加以否定。原因之一是，近来 的研究已经表明，早期公民权的历史通常既是全国性的和普遍的，也是地方的和区域 性的。 尽管公民权最初在古希腊和中世纪的欧洲出现， 但都是在自治的、 规模较小(有 时人口不到一千人)的、具有更多乡村色彩的小镇。即使在英国，公民权也起源于十 四世纪的乡村地区而不是十九世纪的工业化城市。在工业革命开始以前很久的时间 里， 一些农村的居民已经把社区的自治和团结变成一种结社和参与的能力。正是在偏 远的山区而不是城市，英国农民最先运用劳动法规并把它们解释为公民权利的授予。 看来公民权是在“国家法律结构的地方节点”的深处出现的：在权力易接近和完整的 小社区，易于管理的规模使得易于参与和易于对统治者的行动作出评判。8 而且，把公民权与市民社会、民主以及平等相联系的做法多少有些忽视这个概念 的历史性。公民权在当今这个平等主义理论当道的社会确实带有普适性的色彩，但在 公民权诞生之初，在毫无理由的等级制度仍然被视为理所当然之时，公民权亦是隔开 有权者与无权者的分水岭。曾经，妇女的公民权仅仅意味着主导家政事务的权利，奴 隶的公民权仅仅意味着劳动的权利，即便是现在，女权主义者依然认为公民权的“男 性化色彩” 是为固化以往的权力格局与社会角色添砖加瓦。在城乡二元结构的当下中 国， 很多城市居民视为当然的公民权在村民眼中可能仍然只是一种幻景，但这也并不 妨碍村民们利用公民权的话语为自身争取恰当的利益， 而且推动城乡一体化进程这一 8 欧博文： 村民、选举及公民权 ， 一、对积极守法的一般性考察 通过积极守法迈向基层善治以乌坎事件为例 6 历史任务的特殊性恰恰体现出公民权作为一个在历史与思想史中不断演化的概念， 能 为人们争取幸福所作出的贡献。 康德在他构筑的权利科学中曾提到积极公民与消极公民的划分， 积极公民的定义 是：他不能仅仅是这个共和国的偶然附属部分，而是此共和国的一个成员，和其他的 人一起在此社会中行使他自己的意志。与之相对应，消极公民在共和国中的地位只是 次要的，不是它的积极的独立成员，因为他们需要别人的指挥和保护，因而他们本人 不具有政治上的独立自主。但康德同时指出，像消极公民这样意志上依赖别人以及由 之而来的不平等，与那些构成人民的个人（作为人）的自由和平等之间并非相对立的 关系， 在某种意义上说， 正是这两个群体的同时存在使得国家具备了组织上的可能性。 消极公民仍然具有要求法律不违反自然法 （它要求所有人民都取得自由以及取得与此 相符的平等）的权利，且必须让他们有可能在他们的国家内提高自己，并创造从消极 公民到达积极公民的条件。9 与此同时， 积极公民对于现代国家也具有重大意义。 在现代化国家发展的过程中， 凝聚力的获得正从与外在敌对势力的抗衡转向内部公民自发， 而中国建立起现代国家 体制的时间不足一个世纪，又拥有大量的农村人口，如何让基层公民，尤其是村民也 感到自己是国家的积极公民，既是一个参与者，也是一个合作者，对于基层的稳定和 善治来说变得尤为重要。 在基层由过去的传统型统治向现代的法理型治理转型的过程 中，农村的种种冲突，尤其是关于土地的社会冲突非常突出，对此乌坎的事件可以称 之为一个典型：既是冲突的典型，也是顺利化解的典型。冲突与善治往往是一枚硬币 的两面，从法律实现的角度来说，在农村实现法理型治理的重点在于培植遵守法律， 尤其是程序性法律的土壤，将潜在的或已发的冲突纳入法律制度的轨道，推动由村民 身份向积极守法的公民身份的转变， 从而在基层农村建立起一种法理上的抽象同质结 构，这是巩固现代国家的必经之路，也是克服基层政权内卷化的良方。 现代法律是建立在人人平等的基石之上的， 但现实的复杂性又往往腐蚀着这一重 要基础。因此在探究中国农村积极守法的社会基础时，有必要从历史的角度，从积极 守法的三个要素出发，进一步考察乡村的境况与现代法律的理想型之间的差距何在。 9 德康德： 法的形而上学原理权利的科学 ，沈书平译，商务印书馆 1991 年版，第 141142 页。 通过积极守法迈向基层善治以乌坎事件为例 二、积极守法与乡村治理结构关系的历史考察 7 二、积极守法与乡村治理结构关系的历史考察 （一）传统基层治理的限度：清末 清末，政治衰败，无论是朝廷还是地方精英，多流露出颓废的气息。与此同时， 国内外各种力量风起云涌，交织在一起，而又没有形成统一的、现代化国家的权威类 型。因此发展出各种既相互冲突，又相辅相成的中国民权观。 日本学者沟口雄三将当时中国的民权思想划分为作为反君权的民权思想、 作为地 方分权的民权、作为国民权的民权和作为生民权的民权。10而以上这四种不同的民权 观又带有当时特有的历史色彩，最终并没有发展出现代公民权意义上的民权。 第一种民权作为一种“叛乱权” ，与以往那种改朝换代式的仅仅针对当时王朝的 叛乱不同，指的是废除王朝体制本身。11因为清王朝在历史转折的关键时刻所表现出 的自私、 顽固和不负责任的态度迅速耗竭了为维持一个政权所必须的那些资源。 而且， 它不仅耗竭了一个政权的资源，也耗竭了一种类型的政权的资源。12因此，国家必须 寻求新的权威类型，而权威转换过程当中出现的权威真空，则为地方上自治势力的发 展创造了空间。但出于时代条件的限制，这种地方自治权作为第二种民权在当时不足 以发展出现代意义上的公民权，或者说为公民权创造出生存空间。首先，主张地方自 治权的地方士大夫虽然批判清王朝“家天下”的观念实为最大的“私” ，要求强化 地方的财政、税收自主权，但他们的要求也就止步于对士大夫阶层利益的捍卫，并没 有真正深入乡村，更不用说落实到村民的头上。其次，清末国力的衰微，加大了中央 与地方的离心力，也鼓励了割据的倾向，却没能在地方建立起真正的权威（因此清末 地方割据都是建立在君权的基础上的） ，曾经在地方上起到重要作用的士绅阶层失去 了以往安身立命的根本，也就更在意自身利益的维护，不再热心于地方事业， “在乡 村， 带点玩世不恭色彩的消极态度成了日常生活中的行为准则，尽管还残存着某些儒 家的乐观情绪和利他主义。当局仍然依靠非官方的力量来维持农村社会的安定，但成 10 日沟口雄三： 中国的公与私公私 ，郑静译，北京：生活读书新知三联书店，2011 年7 月版，第160 页以下。 11 同注 10，第 161 页。 12 孙立平： 中国近代史上的政治衰败过程及其对现代化的影响 ，载社会学研究1992 年第 2 期。 二、积极守法与乡村治理结构关系的历史考察 通过积极守法迈向基层善治以乌坎事件为例 8 效不如以往了” 。13最后，某种民主的地方自治的发展在清末民国时期又受到第三种 和第四种民权的限制： 国民权受到国外国家思想的影响， 急于以团体压制个人的途径， 迅速建立起现代国家形态的框架，生民权否定私产的合法性，带有浓烈的平均主义色 彩。因此无论是何种意义上的民权，最后都没有走上发展民主主义制度的道路。个人 就是其个人的 j.s.密尔式的自由，即超越阶级的普遍的自由，在中国是找不到它得以 成长的历史风土的。14这也是由中国在现代化任务中最突出的一对矛盾决定的：即强 化中央政权与政治民主化之间的矛盾。强化中央政权意味着政治资源的集中，民主化 意味着政治资源的扩散。15最终，救亡图存压倒了民主，而与之相联系的公民权与选 举自治也丧失了发展的机遇，在此背景下，清末的地方自治思想必定是围绕着增强地 方政权效能，强化中央统治而展开的，缺乏自下而上的视角。 再从外在环境转向农民自身，农民本身的欠组织性一直为诸多学者所诟病。因此 在近代国家产生之前，中国农民的面目一直是模糊不清的，似乎他们就是任人牵引的 羊群。限于史料的局限性以及清朝的愚民政策，农民个体长期没有进入学者的视野， 仅仅被视为一个喏喏的抽象的团体。事实上，传统的乡村作为一个伦理共同体，具有 一系列保证权力公正分配的调节机制，富人会承担更多的村务及其他经济责任，普通 农民亦可以在与乡绅的沟通中争取自己的权利。但毋庸置疑的是，这种伦理共同体的 维系机制是极其脆弱的，一旦大环境改变，农村很容易失去以往的平衡，更何况现代 社会中的农村面临更多的经济危机，需要处理更多的行政事务，解决公共资源的分配 问题。 这些任务都不是一个在低效能的水平上运转的农村政权所能完成的，因此亟需 建立一个形式上带有官僚化特征，实质上具备法理上合法性的基层政权，这是内外交 困的晚清政权没有或无力承担的历史任务。而若欲农民能够支撑更强的基层政权、并 与之相抗衡，以保持基层政治组织的健康，就要求农民拥有更多的规则意识，接受进 一步的政治技巧训练。 而此后基层国家政权建设的过程表明中国走向了与欧洲不同的 现代化道路。 13 美罗兹曼主编： 中国的现代化 ，国家社会科学基金“比较现代化”课题组译，江苏人民出版社 2003 年版， 第 75 页。 14 同注 10，第 189 页。 15 同注 12。 通过积极守法迈向基层善治以乌坎事件为例 二、积极守法与乡村治理结构关系的历史考察 9 （二）基层政权组织的建设与内卷化：民国时期 从传统农村的统治形式来看，乡村从来没有成为国家组织形式的一环，但相对封 闭的传统社会保证了乡村在低组织化、低效能的水平上以一定的秩序保持良好的运 作。但随着人口压力的增加（十八世纪到十九世纪的一百年之间，中国人口从一亿增 加到四亿） ，商品经济的发展，全球一体化的影响以及中央政权的衰败所导致的地方 与中央之间的离心力，导致乡村脆弱的生态平衡被打破，使政府的附属机构合理化的 工作变得势在必行，从中国具备现代民族国家的雏形起算，民国时期的基层组织法以 及 49 年之后的土地革命与公社化运动，都是围绕这一历史使命展开的。 合理化的一个重要内容，就是基层组织形式的理性化与官僚化。马克思韦伯认 为要使官僚机构下层服从，有三个条件：第一，官员有可靠的薪金；第二，职业稳定， 并有晋升机会；第三，官员们有明确的职位感，下级服从上级。16由于中国独特的制 度和社会传统，以及当时战乱频繁、军阀割据的大背景，民国时期依然未能将中央的 政治势力顺利延伸至基层，也没有完成农村基层组织的官僚化，还在官僚化的过程中 带来了一系列的新问题，亦即不仅延续了清末中央与地方之间离心力增大的趋势，还 带来了官僚贪污的新问题。 而且中国民族国家的现代化过程带有强烈的强国色彩， 而在短时期内强化国力的 一个最重要途径就是加强财政税收。在此动力的带动下，1928 年后，国民政府制定 法律政策，力图使所有乡村社会与政府之间保持明确的隶属关系。作为孙中山民主思 想的“继承人” ，他们不得不举起“自治”这块招牌，而实际上自治团体并无权力。 国民政府采取了山西军阀阎锡山的 “村治” 模式， 这实际上是一种被扭曲了的 “自治” 。 17也就是说，基层财政汲取力的提升，或者说理性化的加深，与农村组织的合法化程 度并不一致，这就导致盈利型经纪在披上了合法性外衣以后不断深入农村，而地方上 又鲜有可与之抗衡的组织和团体。因此，地方权威身份的官化过程并没有在社会和国 家之间建立新的关系，或确立新的权力配置原则，导致了严重的社会（政治）整合问 题。18 16 德马克思韦伯： 经济与社会 ，第 2 卷第 968 页，转引自杜赞奇： 文化、权力与国家：19001942 年 的华北农村 ，江苏人民出版社 1996 年版，第 53 页。 17 同注 13，第 56 页。 18 张静： 基层政权：乡村制度诸问题 ，浙江人民出版社 2000 年 2 月版，第 32 页。 二、积极守法与乡村治理结构关系的历史考察 通过积极守法迈向基层善治以乌坎事件为例 10 （三）基层政权建设的基本完成：19491978 共产党政权的建立标志着这种国家政权“内卷化”扩张的终结。新中国初期大批 裁减盈利型国家经纪是税收大幅度增加的一个重要原因。共产党之所以能够如此，是 因为它从基层开始建立了与国家政权相联结的各级组织。 新中国初期完成了民国政权 所未完成的“国家政权建设”的任务，它根治了自明朝以后历届政府无法解决的难题 偷税漏税，即是一个明证。19为了获得足够的资源推动基层的整合和过渡，并且 克服官僚化过程中的一系列弊端，中共在土地改革的同时组织了大量的群众运动，将 社会动员发展到极致，并在 50 年代建立了工、农、商、学、兵高度整合的公社组织， 同时大力加强了意识形态控制。 社会动员是指旧的、社会的、经济的和心理上的忠诚感的崩溃。现代化则指实际 接受新的忠诚感和现代生活方式，其结果是采用新的科学技术，形成新的社会结构。 20现代化的过程，尤其是在一个要完成社会转型方能实现现代化的国家，需要在较为 稳定的社会环境中，经过相当长的时间跨度。建国初期的中国显然不具备这样的物质 条件、传统土壤和准备时间。因此经济上，在尚不具备规模化效应的时候通过集权式 运作，加快完成原始积累，而在政治上，则通过人为参与话语权、知识类型的生产与 再生产， 来加速社会意识的转变，利用高强度的浪漫主义革命激情黏合起基层的共同 体组织。 中国 1949 年后盛行的社会动员与压制型和收买型的社会动员相比，具有低成本 的特点，它介于强迫与自主之间，与前苏联常用的命令式动员、以及西方民主体制下 的政治动员有着根本的区别，它通常被称为“参与式” 。这种参与式动员看似调动起 了普通民众的参与自主性，实质上或者是唤起了普通民主与其真实意愿相违的积极 性， 或者是将其意愿或利益从日常生活中抽离出来，与更宏大的政治话语和世界历史 联系在一起，所有这些情况都强化了国家对社会的控制，巩固了普通民众对精英或政 府的依附。21中国数量巨大的农民群体，一直生活在一种消极避世的社会与心理氛围 之中， 擅长沉默与忍耐，这种过于抑制生命力的结构本就在传统社会崩溃的过程中产 生了裂缝，当遇到外界的动员与鼓舞时（并且是一种具有形式合法性的、仪式性的动 19 同注 16，第 240241 页。 20 同注 4，第 8 页。 21 应星： “评村民自治研究的新取向以选举事件与村庄政治为例” ，载吴毅主编： 乡村中国评论 （第一 辑） ，广西师范大学出版社 2006 年 3 月版，第 254 页。 通过积极守法迈向基层善治以乌坎事件为例 二、积极守法与乡村治理结构关系的历史考察 11 员与鼓舞） ，农民们仿佛感到手中被塞上了合法的无形武器，当这种力量感与缺乏规 范性思维与组织的历史传统相结合，就产生了潮水般的群众运动，将传统道德伦理摧 枯拉朽般的摧毁，但事实上它并没有真正产生建立现代化所需的社会资源，包括多元 的组织性力量、专业化的职业群、逻辑思维方式等等，因此也是一种后劲不足、无法 长久持续的社会动员。22 这种参与式动员在司法上的表现是“马锡五审判方式” ， “正是借助马锡五审判所 推动的调解运动以及其他的权力技术， 共产党有效地将自己的路线方针和政策贯彻到 乡村社会中，完成了国家政权建设，为国家对社会的全面治理打通了渠道” 。23这种 情况一直延续到改革初期，在公安派出所的建制还不健全的情况下，政法工作高度依 赖乡村组织和城市单位组织来完成乡村干部、 单位干部简直成为政法机关的下级 组织，在实践中享有扭送越轨分子去政法机关的权力。24国家从群众运动中增强转型 期党和国家政权的合法性，并且从当时的实践看来，确实有效维持了社会秩序。因此 总的看来， 共产党改造了乡村， 实现了外来控制， 将之整合成为一个较大的地区体系， 并在某种程度上把这种外来控制永久地渗透进去了。而具有现代性特征的公民权，需 要这样一整套组织来负担“权利的成本” 。25 参加革命组织增加了农民前所未有的经历。通过有效地参与革命运动，农民获得 了实现更大社会目标的信心，同样重要的是，农民也获得了为实现这些社会目标与他 人合作的信心。 26更何况在主动地行使政治权利与被动的社会动员之间并没有绝对的 界限， 政治动员可以被大众逐渐主观接受进而转变成自主政治参与，被动员起来的观 点也能变得更加个人化，进而转变成个人对公共政策的自主选择。27但从长远来看， 在较短时期内建立起基层组织的基本格局之后， 需要的是以更为绵长的动力和微观的 操作，将基层组织进一步合法化、规范化。从原始积累的完成到转型的真正实现，离 不开从被动的社会动员到主动的社会参与的转变，也离不开农民主动性的增强，这种 主动性既包含自主意识的觉醒，也包含组织技巧和政治技巧的训练。 22 参见张乐天： 告别理想人民公社制度研究 ，东方出版中心 1998 年版，第 441 页。 23 强世功： “权力的组织网络与法律的治理化马锡五审判方式与中国法律的新传统” ，载强世功主编： 调解、 法制与现代性：中国调解制度研究 ，中国法制出版社 2001 年版，第 256 页。 24 陈柏峰： 革命传统与法治国家的建设：政法工作中的群众路线 ，载文化纵横2010 年第 6 期。 25 参见美霍尔姆斯等著： 权利的成本：为什么自由依赖于税 ，毕竞悦译，北京大学出版社 2004 年 6 月版。 26 同注 4，第 209 页。 27 huntington and nelson，1976，转引自美唐（tang，w.f.） ： 中国民意与公民社会 ，胡赣栋，张东锋译，中 山大学出版社 2008 年 1 月版，第 20 页。 二、积极守法与乡村治理结构关系的历史考察 通过积极守法迈向基层善治以乌坎事件为例 12 （四）基层治理转型期：1978 年以后 公社化的组织模式与带有表演性质的“参与式动员”不仅隐含着与人的自利性的 根本冲突，也与农民传统的家庭生活方式之间存在着巨大的张力，因此注定了只能短 暂地施行，当农民与公社之间的离心力增大， “搭便车” 、侵占集体财产的行为越来越 突出，农村本身的经济危机也对公社组织产生了外在的压力。到 70 年代后期，中国 的新领导发现农村政策有严重的缺陷。在家庭和生产队的关系上，他们提高了家庭的 地位，在生产队与更高一级集体组织的关系上，提高了生产队的地位。对于个人的创 造性和专长，他们也提倡给予更多的物质刺激，提供更多的机会。号召把重点转向农 户及其自营辅助经济活动的同时，强制措施也就在 1978 年被取消。28由此可见，中 国共产党搞运动的办法给下层的自主政治参与和下层的稳定制度都带来麻烦。 至少从 长远来看，中国在追求现代化的机制中需要有比大规模运动能给予的更多的安定。当 外在的强制力消失时，公社也逐渐退出了历史的舞台，而 1983 年左右出现的家庭联 产承包制度，使农民的相对自由流动具备了可能性，也在经济上进一步瓦解了人民公 社。 人民公社改为乡镇政府后， 生产大队的名称已经不再适宜， 村委会正好应运而生， 填补了乡村的这一组织空白。 据说，第一个村民委员会 1981 年初出现在广西壮族自治区宜山县三岔公社，并 很快得到当时的全国人大常委会副委员长、中央政法委书记彭真的关注。1982 年 12 月通过的新宪法正式确立了村民委员会作为农村基层民众自治组织的法律地位。 1987 年 11 月，全国人大常委会通过了中华人民共和国村民委员会组织法（试行） ，次 年 6 月，村民自治正式启动实施，民政部开始在全国范围内组织乡村选举。但选举形 式上的进步并不能掩盖在基层组织建设上的停滞乃至倒退。相对于生产大队而言，单 纯村委会干部的职务和报酬对农村精英已经缺乏足够的吸引力，人心先散了，组织自 然也随之涣散。29而民主选举作为一种程序政治，是建立在较高的人力、物力和时间 成本之上的，其健康运作更有赖于各方力量在动态竞争中的均衡。这些苛刻的条件常 常造成了民主选举在善治社会中可有可无，在非善治社会中扭曲变形的尴尬局面。也 就是说， 基层村民选举作为一种中立性的程序设置， 之所以未能在中国乡村运作良好， 反而出现实施不力、黑金贿选、暴力威胁等负面情况，其深层原因在于农村基层的权 28 同注 13，第 334 页。 29 沈延生： 村政的兴衰与重建 ，载战略与管理1998 年第 6 期。 通过积极守法迈向基层善治以乌坎事件为例 二、积极守法与乡村治理结构关系的历史考察 13 力结构和土壤。在此引入两个相互区分的概念：国家权力与国家能力。英国学者迈 可曼区分了两个层面的国家权力。其一是国家的专制权力，即国家精英可以在不必 与市民社会各集团进行例行化、制度化讨价还价的前提下自行行动的范围。其二是国 家的基础性权力，即国家能力，它指的是国家事实上渗透市民社会，在其统治的领域 内有效贯彻其政治决策的能力。30与国家的专制权力相对应的是压制型的基层制度、 汲取能力的下降与合法性危机，与国家能力相对应的则是回应型的基层制度、合作化 的治理与公民权利保障。因此，国家政权组织的向下延伸和国家力量的增强，并不必 然意味着公民权利保障体系的完善和政府公共责任的增加。在此背景下运作的村民自治 选举带有很强的政策性和政绩引导性，留给农民自身组织发展成熟的空间也相当有限。 从解决纠纷、冲突的角度来说，到 20 世纪 90 年代中后期，基层组织和干部已经 难以在维护社会秩序中起作用，基层政府由于缺乏有效的组织渠道，就更加难以动员 群众来维持秩序，集体化时期和 20 世纪 80 年代初的“群众路线”逐渐丧失了实践的 可能性。31基层组织在行政能力和司法能力上的蜕化使当地的灰色势力有机会趁虚而 入，给社会带来了大量的不稳定因素。 因此，对于农村基层自治组织的发育来说，推动国家政权建设、推动公民权利的 确立及更广泛的分布这两个目标是互为条件的，不是相互矛盾的。前者解决的是削弱 共同体集权、解放村民个体权利的问题，让其有可能成为有自主地位的行动者，成为 一种有益的参与和监督力量；后者解决的是个体参与定义或分配的权利、改变基层权 威的公民授权问题。32这两个目标意味着，农村自治组织的完善需要的是相互支持的 “一揽子”计划，包括乡镇政府民主化与村自治之间的联动问题，村民组织的培养与 议事能力的加强，以及村集体财产的产权确立和管理公开等等。在这个过程中，无论 是参政议事的规范意识的培养，还是掌握自我组织与对外交流的程序途径，都离不开 村民积极守法的意识与能力。 30 李强： “中国政府汲取能力的下降及其后果” ，载张静主编： 国家与社会 ，浙江人民出版社 1998 年 12 月版， 第 18 页。 31 同注 24。 32 张静： “村庄自治与国家政权建设华北西村案例分析” ，载黄宗智主编： 中国乡村研究 （第一辑） ，商务 印书馆 2003 年版，第 216 页。 三、作为民主与法治节点的积极守法 通过积极守法迈向基层善治以乌坎事件为例 14 三、作为民主与法治节点的积极守法 在袁氏当国中，唐德刚先生曾经提出过威权政治的“权威代际递减律”这一 命题。即第一代打江山的领导人享有绝对权威，属于不折不扣的“克里斯玛” ，真正 的魅力型领袖，以后其“魅”逐“代”递减，以至于无，因而，不得不重新寻找新的 合法性与正当性。33通过上文的历史梳理我们可以看出来，中国传统的合法性基础是 由一种杂糅了儒家学说、帝王正统、文官制度、等级礼仪等等因素的较为松散的文化 环境提供的，此种整合在传统社会中固然绵长柔韧，却架不住更为强势的现代化文明 的冲击， 古老的中国权威制度不得不在内外交困的情形下完成它走向现代民族国家制 度的任务。此时的内忧外患既是它顺利过渡的障碍，又微妙地提供了内在的凝聚力， 使其不至于完全分裂。中国共产党正是很好地抓住了这一机遇，利用社会动员等诸多 方式完成了国家政权组织的初步架构。但从长远而言， “克里斯玛”与社会动员的力 量在社会价值观越来越多元的背景下正在消散， 纯粹追求经济的支撑亦会让政治走向 平庸化， 让民众的价值观走向功利主义与工具主义的极端，在积极守法的习惯与规范 政治尚未建立之前，任何危机都有让中国走向震荡乃至倒退的危险。 农村群众自治和基层干部直接选举的普及、