（环境与资源保护法学专业论文）我国水资源管理体制研究.pdf

摘要 摘要 针对当前我国水资源问题的严峻态势，本文首先介绍了我国水资源管理体制的历 史、现状，同时研究与借鉴世界部分国家水管理体制在仓4 建方面的有益经验，进而来深 层次地研究我国水资源管理体制的改革与发展。明确目前最主要的是：找出并解决现阶 段我国流域与区域相结合所出现的问题，也就是要继续调整、创新我国水资源管理模 式。最终提出，希望能建立一个以流域管理为基础，流域与区域有机结合的真正的水资 源综合管理体制。笔者对此展开了深入的研究，大胆提出设想和建议，运用大量、充分 的论据和比较、实证的方法展开论证，由发现问题、解决问题到观点的提出，每章节、 每部分都展开了层层研究。研究方法上，笔者一方面对传统的法律思维方式做出了超 越，另一方面还在其它学科领域研究中取得突破性的进展，从多角度，运用法学及相关 学科如生态学、环境社会学、环境伦理学，环境经济学等多种理论和方法，吸收、融合 相关学科的研究成果来研究这一课题。 综观国际水资源管理体制改革的发展势态，可以看出全新的对水资源进行综合开发 和统一管理已是必然之势。文章对现有水资源管理体制的不合理因素进行了分析，总结 了目前阻碍我国流域与区域相结存在的诸多问题，指出健全水资源管理体制的关键是要 建立一个从高到低等级分明的具有权威性和独立性的流域机构体系，强化其宏观管理。 在水资源管理体制发展模式研究中多角度、多方面的分析了水资源流域管理与区域管理 相结合模式的优化性。而且从松辽、黑河流域水资源管理的实践中找到这一模式的运 用，并提出继续完善建议，最终笔者主张建立功能完整的，体现公众参与的综合性流域 管理委员会，构建一个以综合性流域委员会为核心的垂直管理模式，这一模式为我国适 应国际水资源管理的潮流，实现全流域统一管理规划出有利的前景，新模式之下所形成 的流域开放性整体发展的格局，不仅会完善水资源管理体制的机制，还能够更加有效地 推动整体社会经济的进步。 关键词水资源；管理体制；流域与区域；综合管理 a b s t r a c t b e m ga i m e da tt h ec u r r e n ts e v e r es t a t e sf o ro u rn a t i o n sw a t e rr e s o u r c e sp r o b l e m s f i r s to f a l l ，t h ep a p e rp r e s e n t st h eh i s t o r ya n dp r e s e n ts i t u a t i o no fo u rn a t i o n sw a t e rr e s o u r c e s m a n a g e m e n ts y s t e m s ，a n ds i m u l t a n e o u s l yr e s e a r c h e sa n dd r a w st h ee x p e r i e n c e so fs o m e c o u n t r i e s w a t e rm a n a g e m e n ts y s t e m si nt h ew o r l di nt h ee s t a b l i s h m e n t ，a n da f t e rt h a t t h o r o u g h l ys t u d i e st h er e f o r ma n dd e v e l o p m e n tf o ro u rn a t i o n sw a t e rr e s o u r c e sm a n a g e m e n t s y s t e m s i ti sc l e a rt h a ta tp r e s e n tt h em o s ti m p o r t a n tt h i n gi st of i n do u ta n ds o l v et h ep r o b l e m s a tt h ep r e s e n tp h a s ea p p e a r e di nt h ec o m b i n a t i o no f t h er i v e rb a s i n sa n dr e g i o n sf o ro u en a t i o n s ， i et oc o n t i n u o u s l ya d j u s ta n dc r e a t eo u rn a t i o n sw a t e rr e s o u r c e sm a n a g e m e n tm o d e l s i t f i n a l l yp u t sf o r w a r dt h a tp e o p l ew i s ht oe s t a b l i s ho nt h eb a s i so f w a t e rb a s i n sm a n a g e m e n t ，r e a l w a t e rr e s o u r c e sc o m p r e h e n s i v em a n a g e m e n ts y s t e mw i t l lo r g a n i cc o m b i n a t i o no fw a t e rb a s i n s a n dr e g i o n s n l ea u t h o rc a r r i e do u t d e e p r e s e a r c hf o ri t a n db o l d l yp u tf o r w a r dt h e a s s u r n p t i o n sa n ds u g g e s t i o n s ，t h r o u g hal o to fa r g u m e n t s ，b yc o m p a r i s o na n de x p e r i m e n t c e r t i f i c a t i o n ，c a r r i e do u td e m o n s t r a t i o n s ，f r o md i s c o v e r i n gp r o b l e m s ，s o l v i n gp r o b l e m st o s u b m i t t i n gv i e w p o i n t s ，m u l t i l e v e lr e s e a r c h e sw e r ec a r r i e do u ti ne a c hc h a p t e r , s e c t i o na n dp a r t i nt h er e s e a r c hm e t h o d s ，t h ea u t h o ro no n eh a n ds u r p a s s e d 仃a d i t i o n a ll a w f u lt 1 1 i n k i n gm o d e s ， a n do nt h eo t h e rh a n do b t a i n e db r e a k t h r o u g hp r o g r e s s e si no t h e rb r a n c h e so fl e a r n i n gf i e l d ， f r o mm u l t i - a n g l e s ，b ya p p l y i n gs c i e n c eo ft a wa n dr e l a t i v eb r a n c h e so fl e a r n i n g ，s u c ha s e c o l o g y , e n v i r o n m e n t a ls o c i o l o g y , e n v i r o n m e n t a le t h i c sa n de n v i r o n m e n t a le c o n o m i c se t c a v a r i e t yo ft h e o r i e sa n dm e t h o d s ，a b s o r b e da n dm i x e dw i t ht h er e s e a r c ha c h i e v e m e n t sf o r r e l a t i v eb r a n c h e so fl e a r n i n gt os t u d yt h et o p i c b ym a k i n gac o m p r e h e n s i v es u r v e yf o rt h ed e v e l o p m e n ts t a t eo fi n t e m a t i o n a iw a t e r r e s o u r c e sm a n a g e m e n ts y s t e mr e f o r m ，p e o p l ec a ns e et h a tt h ec o m p l e t e l yn e wc o m p r e h e n s i v e d e v e l o p m e n ta n du n i f i e dm a n a g e m e n tc a r r i e do u tf o rt h ew a t e rr e s o u r c e sh a v ea l r e a d yb e e n i n e v i t a b l et r e n d t h ep a p e ra n a l y z e dt h eu n r e a s o n a b l ef a c t o r sf o rt h ee x i s t i n gw a t e rr e s o u r c e s m a n a g e m e n ts y s t e m s ，a n ds u m m e du p a tp r e s e n tt h ep r o b l e m sw h i c hb l o c k e dt h ec o m b i n a t i o n o fo u rn a t i o n sw a t e rb a s i n sa n dr e g i o n s ，a n dp o i n t e do u tt h ek e yt oi m p r o v em a n a g e m e n t s y s t e mi st oe s t a b l i s hf r o mh i g ht ol o wac l e a rd e g r e er i v e rb a s i no r g a n i z a t i o nw i t ha u t h o r i t y a n di n d e p e n d e n c e ，a n ds t r e n g t h e nt h em a c r o s c o p i cm a n a g e m e n t i nt h ew a t e rr e s o u r c e s m a n a g e m e n ts y s t e md e v e l o p m e n tm o d e lr e s e a r c h ，i ta n a l y z e df r o mm u l t i a n g l e sa n dm u l t i s i d e st h eo p t i m i z i n gc h a r a c t e r i s t i c sf o rm ec o m b i n a t i o nm o d e lo fw a t e rr e s o u r c e sr i v e rb a s i n m a n a g e m e n ta n dr e g i o nm a n a g e m e n t ，a n df o u n do u tt h ea p p l i c a t i o nf o rt h em o d e lf r o ms o n g l i a oa n dh e i h er i v e rb a s i nw a t e rr e s o u r c e sm a n a g e m e n tp r a c t i c e ，p u tf o r w a r dt h ec o n t i n u o u s l y p e r f e c ts u g g e s t i o n s f i n a l l y t h ea u t h o r a d v o ，c a t e d t oe s t a b l i s ht h ec o m p r e h e n s i v eb a s i n m a n a g e m e n tc o m m i t t e ew h i c hh a dc o m p l e t ef u n c t i o n sa n de m b o d i e dt h ep u b l i cp a r t i c i p a t i o n ， a n dc o n s t r u c t e dav e r t i c a lm a n a g e m e n tm o d e lw h i c ht o o kc o m p r e h e n s i v er i v e rb a s i n c o m m i t t e ea sc o r e i no r d e rt om a k eo u rn a t i o ns u i ti n t e r n a t i o n a lw a t e rr e s o u r c e sm a n a g e m e n t n t r e n d ，a n dr e a l i z et h ew h o l ef i v e rb a s i nu n i f i e dm a n a g e m e n ta n dp l a no u tt h ef a v o r a b l e p r o s p e c t ，t h ef i v e rb a s i no p e na n do v e r a l ld e v e l o p m e n tp a t t e r n sf o r m e du n d e rt h er t e wm o d e l n o to n l yc a np e 商e c tw a t e rr e s o u r c e sm a n a g e m e n ts y s t e mm e c h a n i s m b u ta l s oc r nm o r e e f f e c t i v e l yp u s ht h ew h o l es o c i a le c o n o m yf o r w a r d k e y w o r d s w a t e rr e s o u r c e s m a n a g e m e n ts y s t e m w a t e r b a s i n s r e g i o n s c o m p r e h e n s i v em a n a g e m e n t m l 绪论 1 。1 引言 1 绪论 水是人类赖以生存与经济社会发展不可替代的基础性资源，也是生态环境的基本要 素。水资源的合理开发、利用关系到人类发展的切身利益，对水资源进行有效管理，是 全世界荚同关注的问题。如何深刻理解我国水资源管理的历史、现状与发展所面临的问 题与机遇，运用国内外的管理理论与成功经验，建立科学、完善并符合新时期水资源管 理特点和要求的流域管理体制，是一个十分严竣而急迫的问题。 由于淡水资源有限且易受破坏和污染，因此水资源也是一种脆弱的资源，它是一种 动态的、可再生的资源。以流域为单元对水资源实行统一管理是当前国际上水资源管理 的共同经验。1 9 9 2 年在巴西里约热内卢召开的联合国环境与发展会议，全世界1 0 2 个国 家元首或政府首脑通过并签署的 2 1 世纪议程中，要求按照流域对水资源进行统一管 理。我国原水法对流域管理、流域机构的法律地位缺乏规定，地方分割管理造成的 弊端和实施统一管理解决黄河、塔里本河、黑河断流的成功经验，从l e 反两方愿说明了 加强流域管理是水资源实现可持续利用必不可少的环节，十分重要和紧迫。2 0 0 2 年新 水法的颁布确定了“国家对水资源实行流域管理与行政区域相结合的综合管理体 制”，突出了水资源的统一管理和流域管理，明确了流域管理机构在水资源管理领域的 法律地位，赋予流域管理机构在所管辖的范围内行使法律、行政法规规定的和水利部授 予的水资源管理和监督的重要职责。 从新水法颁布实施的情况来看，正确处理好流域与区域的关系，把流域管理提 高到新的水平，尚须进行大量的研究和探索，特别是找出当前流域管理与区域管理相结 合尚存在的问题，理清流域与区域各自的职责，划分流域与区域的事权，研究建立流域 管理新体制。因此，笔者对此问题进行了探讨与研究，以期为卑曰实现流域与区域的完 美结合提供理论依据，为继续改革创新我国水资源管理体制提供一些建设性的意见和看 法。 1 2 国内外研究现状及发展趋势 1 。2 1 国际研究现状及发展趋势 作为水资源管理的基本模式，从形势k 说，以流域为单元对水资源进行综合开发与 管理已被许多国际组织所接受和推荐，所以采用流域综合管理不仅足世界各国实践经验 的总结，而且是水资源和水环境管理的基本趋势。目前流域综台管理方向的研究在国际 卜已普遍认同，还出现了日新月异的变化，各国总结了有益经验。 流域综合管理是指在流域尺度上，通过跨部门与跨行政区的协调管理，开发、利用 和保护水、土、生物等资源，最大限度地适应自然规律，充分利用生态系统功能实现 东北林业大学硕士掌位论文 流域的经济、社会和环境福利的最大化以及流域的可持续发展。 1 、流域综合管理的国际经验 采用流域综合管理不仅是世界各国实践经验的总结，而且是水资源和水环境管理的 基本趋势，欧盟各国、美国、加拿大、澳大利亚和南非等国在实掩流域综合管理的过程 中，已经积累了一些有益的经验。这包括： 第一，立法是流域综合管理的基础。立法对流域综合管理的重要性在于：立法确立 了流域管理的目标、原则、体制和运行机制，并对流域管理机构进行授权一j 二世纪来， 一些国家和地区制订了专项法律与法规，把流域综合管理作为水管理的基本框架。 第二，建立有效的流域管理机构是实旌流域综合管理的体制保证。虽然流域管理机 构的权限范围会随着流域问题的演变而有所调整，其权威性也会受到来自地方与部门的 挑战，但符合国情与流域特点的流域机构依然是流域综合管理的体制保障。美国根据流 域法律成立了田纳西河流域管理局，通过联邦政府与州政府的协议建立了特拉华河流域 委员会。加拿大弗雷泽河流域根据广泛接受的可持续发展宪章建立流域理事会。美 国和加拿大通过国际协定建立了国际联合委员会，处理两国跨界河流问题。 第三，流域管理的合理权利结构是流域管理有效实埯的保障。在流域综合管理的框 架下，对支流与地方的适当分权是流域管理落到实处的重要保障。例如南非成立了1 9 个流域管理区，每个流域管理区由9 一1 8 位利益相关方与专家组成一个流域管理机构， 他们根据各自的需要提出流域管理策略，并负责具体执行与实施。 第四，流域规划是流域综合管理必不可少的手段。编制流域综合规划是流域管理机 构进行流域综合管理的重要手段，通过流域综合规划对支流和地方的流域管理进行指 导，而且规划的目标和指标常常是有法律效力的。欧盟水框架指令的核心也是编制 流域综合管理规划。 第五，引入经济手段与完善投融资机制是实施流域综合管理的重要方面。流域管理 的经济手段是多种多样的。澳大利亚是通过联邦政府的经济补贴，来推进各省的流域综 合管理工作。 第六。利益相关方参与是流域综合管理的基本要求，也是保障社会公平性的基本形 式。所有利益相关方的积极参与，实现信息互通、规划和决策过程透明。是流域综合管 理能否实施的关键。 第七，坚实的信息和科技基础是实施流域综合管理的重要支撑。流域综合管理需要 坚实的信息与科学基础，其中完善的流域监测网络和现代信息技术应用对进行流域自 然、社会、经济的综合决策与管理至关重要。只有科学地认识流域问题才可能做出科学 的规划与决策。 第八，开展宣传教育、提高公众意识是一项长期而艰巨的任务。在许多政府机构、 流域机构、水企业或其他相关机构中，都有主管宣传的部门，负责宣传与提高公众意 识。 2 、流域综合管理的国际发展趋势 2 0 世纪8 0 年代以来，国际流域管理出现了些共同的发展趋势，主要有以下几个 方面： 第一，越来越多的国家和流域实旌以流域为基本单元的水管理。近年来，许多国家 绪论 通过修改法规，推行以流域为基本单元的管理。2 0 0 4 年联合国可持续发展委员会第1 2 次会议呼吁各国政府采取流域综合管理措施。 第二：，流域管理包含的事项与内容逐步增加，管理重点随发展阶段丽不断变化。基 于生态系统的流域综合管理成为主流，河流健康、生物多样性保护、湿地保护等领域越 来越受到重视，流域管理的内容和方法更加丰富和完善。 第三，越来越多的流域管理采用“生命之河”理念，这些理念正被越来越多的国家和 流域所接受，并进一步由理念转变为实际的行动。 第四，河口和下游地区常常是推动流域综合管理的重要力量。下游与河口所在国家 和地区，既可以在政治层面影响上一级政府或管理机构的决策，又可以在经济层面为流 域管理提供资金与技术支撑，构成了流域综合管理的原动力。 1 2 2 我国的研究现状及发展趋势 目前，我国在改革水资源管理体制方面取得了重大突破，现已有许多专家、学者对 我国水资源管理体制实施中的问题进行了广泛的研究，不断地吸取国外的管理理论和先 进经验，积极探索有效的管理模式，使得水资源流域综合管理方面的研究近些年也取得 了一一些成果和突破，但这一方向的研究仍存在许多急需解决的问题，如流域性生态与环 境问题、流域管理机制问题等等，相关内容的研究进展也不容乐观。因此，目前推进流 域综合管理己成为主要研究趋势。 l 、我国生态与环境问题越来越呈现出流域性特征 尽管各大流域特点不同，但流域性生态与环境问题在整体上呈现出全局性和复杂性 的特征，其治理，将是一个长期的过程，而且需要利益相关方之间的相互协调。随着生 态与环境问题的累积和范围扩大，中国的生态与环境问题已经从地区性问题演变为全局 性问题，并呈现出全流域特征。例如，长江流域日益扩大的面源污染与太湖、巢湖、滇 池等湖泊富营养化有直接联系。并且在流域的不同地区，生态与环境问题还表现出显著 的区域性特征，如上游水土流失、中游湿地退化和下游地区的污染问题相对突出。流域 性生态与环境问题系长期累积形成，其治理和恢复亦将是一个长期过程，远非三年五年 所能解决，流域性环境治理与生态恢复需要人们长期不懈的努力。莱茵河经过约3 0 年 的治理才实现生态恢复就是一个最好的例证。 2 、中国目前的流域管理机制不能有效解决流域性问题 尽管中国的流域管理在过去5 0 年取得了长足的进步，但是目前中国的流域管理仍 然存在着诸多问题，流域管理不能完全适应流域性问题的变化以及社会经济发展的需 求，流域管理体制的转型是实现流域综合管理的关键措施之一。当前中国流域管理存在 的主要问题包括： 第一，现有的流域管理机构职能单一，管理手段不完善，无法承担起流域综合管理 的职责。目前，中国的流域管理机构的定位基本是作为国务院各行政主管部门的派出机 构( 如水利部等的流域管理机构) ，职能单一，主要实行单项管理，不能根据流域和生 态系统的整体性进行综合管理，也无法承担跨部门、跨区域的流域性问题的综合m 调与 管理任务。 东北林业大学硕士学位论文 目前的流域管理与地方行政管理也不能很好地衔接，流域机构缺少利益相关方的参 与，并且没有充分考虑地方利益：流域管理不能通过流域决策、综合规划等手段对地 方、不同流域、不同支流与河段进行分类指导。与此同时，也缺少鼓励公众参与和资源 共享等的有效手段。 第二，法规协调性不够，缺乏统筹考虑流域综合管理的法规。在中国目前的立法机 制下，法律的制定和修订具有明显的部门痕迹。水法、防洪法、水污染防治法 等规定的管理体制存在较大差别，环境保护法、野生动植物保护法、风景名胜区 管理条例、自然保护区保护管理条例等法规未规定流域管理的体制。流域管理制度 不健全制约了流域综合管理的实施。 第三，水资源与水环境管理机制存在明显的冲突，阻碍流域综合管理措施的有效实 施。不利于流域综合管理政策的形成，不利于流域管理机构的有效运行，不利于流域管 理措施的有效实旌。 第四，利益相关方参与不足，公众权益得不到保障。中国目前利益相关方参与流域 管理的机制还很不健全。许多涉水部门、地方政府、水用户与民间组织等游离于流域重 大事件的决策过程之外，流域规划不能充分反映水用户的利益。公众参与不足不仅使公 众权益难以得到保障，而且影响公众执行流域管理政策的积极性和主动性。 3 、推进流域综合管理的有关建议 实施流域综合管理，需要一个长期的过程，宜统筹设计，分步推进，并充分考虑各 个流域的自身特点，及已有体制和机制基础。因此建议在全国范围内推进流域综合管理 的优先事项是：落实和修改现有各项法律制度中有关流域管理的相关内容，建立和完善 各部f - j 内部的跨行政区域的协调机制；选择大河一级支流或中等河流，开展流域综合管 理试点：在七大江河中选择条件比较成熟的流域，推行流域综合管理的改革，并适时将 试点经验向其他河流推广。综上所述，中国要真正实现流域综合管理，必须转变流域管 理观念，改革现有的流域管理体制，实现管理方式和机构的转型，建立新型的流域综合 管理模式，并做出明确的法律和制度安排，从职能和事权划分上协调统一，建立有效的 协调机制和公共参与机制，制定流域综合规划和相关政策措施，加强流域综合管理的能 力建设和技术保障，促进流域综舍管理的实施和流域可持续发展。 1 3 本文主要研究内容 针对水资源综合管理的国内外研究进展、成果、亟待解决的问题，本文的主体( 正 文) 划分四部分对我国水资源综合管理体制展开研究。 第一部分介绍我国水资源现状及管理体制概况。明确了对有限水资源的保护、管理 及可持续利用，必须以研究我国水资源管理体制的历史和现状为前提条件，并结合我国 现有管理体制存在的问题展开深入研究。 第二部分主要阐述世界部分国家水资源管理体制发展概况及借鉴。世界部分国家创 建水资源管理体制的先进经验，为我国体制的改革和发展指明了方向。文章主要以三类 国家管理体制为例介绍其发展概况，并运用比较研究的方法来谈其对我国的借鉴，是从 立法的完善、流域机构的健全、构建以流域为基础的流域管理模式等方面提出改革创新 1 绪论 管理体制的建议。 第三部分提出目前我国水资源管理体制存在的问题及解决对策。指出现存水资源管 理体制存在的弊端，严重束缚着流域与区域之间的有机结合，导致水资源流域与区域相 结合的综合管理模式难以成功的运作。因此，针对问题提出解决的对策。建议健全具有 权威性和独立性的四种等级的流域管理机构体系，设立从高到低，依次为跨省级、市 级、县级、乡镇行政区域的流域管理机构；强化流域机构的宏观管理职能；明确流域与 区域管理事权划分，建立流域与区域的和谐关系；根据水法制订配套法律法规：制 定一+ 部统一完整的流域管理法；依法保障公众参与权与知情权的行使这一系列的对 策措施。 第四部分主要研究对我国水资源管理体制发展模式。首先分析了流域与区域相结合 管理模式的优化性，然后在流域与区域相结合管理模式研究中，主要列举了目前松辽、 黑河流域实行这管理模式的范例，提出完善建议。最后针对现阶段我国流域与区域相 结合管理提出设想。在构想水资源管理体制发展模式中，笔者设想了一个功能完整，体 现公众参与的综合性委员会，希望构建一个以综合性流域委员会为核心的垂直的水资源 综合管理体制。笔者的这些设想，希望能为我国水资源管理体制的创新提供借鉴。 = = ：= ：= ：= 。一。= ：= = 2 窒! 墼些奎差篓圭兰! ：! ：垒。：。：= ：。：= = ：。：。 2 我国水资源现状与管理体制概况 2 1 1 我国水资源现状 2 1 。1 水资源紧缺 中国是一个缺水大国，淡水资源总量有2 8 亿立方米，仅次于巴西、加拿大、美 国、印度等国家，位居世界第6 。但我国人口基数大，人均水资源占有量约为2 2 6 0 立方 米居世界1 0 9 位，是世界上1 3 个贫水国家之一。据最新统计2 l 世纪中叶前，我国人 口将继续增加，预计2 0 1 0 年我国人均水资源占有量为1 9 7 3 立方米，到2 0 3 0 年人口增 至1 6 亿时，人均水资源量将降到1 7 6 0 立方米， 2 】按国际上一般承认的标准，入均水 资源量少于1 7 0 0 立方米为用水紧张的国家，因此我国未来水资源的形势是严峻的。我 国淡水资源表现在时空上的分布不均衡：东南地区多、西北地区少，7 0 集中在长江流 域及阻南地区。南北相差悬殊，长江及其以南地区的流域面积占全国总面积的3 6 5 却 拥有全国8 0 9 的水资源总量。1 3 】受降水量的制约及我国东高西低、多山纵横交织的影 响，地下水表现为“南富北贫”的分布特征；水资源年际变化大，年内分配不均匀，枯 水年和丰水年连续发生，不仅导致我国经常发生季节性缺水，而且导致许多河流发生灾 难性水环境问题。 从宏观上看我国水资源紧缺的形式已是十分严峻。干旱缺水现象也十分严重。我国 北方地区许多城市严重缺水，如工业发达的华北地区海河、滦河流域，人均水量仅4 3 0 立方米，比以干旱著称的阿拉伯半岛还少。据近年统计，全国缺水城市1 8 3 个，其中严 重缺水的有4 0 个，全国日缺水量1 2 4 0 万吨；近3 0 多年来，农业受旱面积直线上升， 导致农业产量也逐年下降。如2 0 0 3 年一次特大干旱宜接威胁北方地区农业减产，也包 括北方地区1 4 0 多个城市在内，数千万人生活用水困难。 4 1 目前缺水形式已严重危胁 到社会经济的发展，成为持续发展的制约因素。就全国而言，缺水的地区和缺水的人口 还会扩大，水资源紧缺的形式更为严峻。 2 1 2 水资源浪费严重 虽然我国水资源短缺，工农业缺水现象严重，但与之形成鲜明对比的是，存在着较 为普遍的水资源浪费的尴尬局面。我国的用水总景和美国相当，但g d p 仅为美国的1 8 全国农业灌溉水的乖j 用系数平均约为0 4 5 ，雨先进国家为0 7 甚至0 8 。【5 11 9 9 7 年全 国工业万元产值用水量1 3 6 立方米，是发达国家的5 l o 倍。工业用水的重复利用率据 统计为3 0 - - 4 0 ，实际可能更低，而发达国家为7 5 t 扣8 5 。1 6 】全国多数城市用水器 具和自来水管网的浪费损失率估计在2 0 以上。 ：耋曼奎耋鎏墨茎皇至塞堡型堡堡 2 1 3 水资源污染严重 我国水污染总体状况是局部有所控制，但整体呈恶化趋势。主要问题表现在地面水 污染未能得到控制；湖泊富营养化问题日益突出；地下水超采严重，地下水质污染有发 展趋势；水土流失严重。 据统计，全国有3 0 以上的工业废水和9 0 以上的生活污水未经处理直接排入江河湖 泊，致使全国7 大流域近5 0 的河段受到不同程度的污染，其中1 0 的河段污染极为严 重，已丧失了水体的使用功能，7 5 的河段已不适宜作为引用水的水源。 j 严重的水质 污染问题，不仅使水资源保护无法利用，也使农产品受到污染，严重影响人民健康。据 专家预测，2 0 0 2 年我国c o d 排放量超过环境容量的7 0 ，主要污染物排放量远远超过水 环境容量，江河湖泊普遍遭受污染。【8 】7 大江河流域7 4 1 个监测面中，4 1 的监测断面 水质劣于五类标准：根据水利部门监测结果，1 9 8 0 年全国受污染的河长比例为2 1 ， 1 9 9 9 年增加到3 8 ，全国7 5 的湖泊出现富营养化。吲城市水污染问题尤其严重，1 9 9 9 年全国城市污水排放总量为6 0 6 亿吨，废污水排放总量较1 9 8 0 年增加了近一倍。l l 叫 据监测，多数城市地下水受到一定程度的点状和面状污染，且有逐年加重的趋势。 2 1 4 水资源伴生的生态问题 水资源是基础自然资源，是生态环境的控制性因素之一：同时，又是战略性经济资 源，是一个国家综合国力的有机组成部分。 依据相关资料显示，目前，由于水资源短缺造成的经济损失每年约1 8 0 0 亿元，由 于水污染造成的经济损失约2 5 0 0 亿元。1 1 1 1 目趋紧张的资源性缺水和水质性缺水，给我 国经济造成极大的损失，而其所引发的生态损失更加严重。由于需水量的激增，生态用 水缺乏，造成水资源的过度开发利用，从而使北方的黄河、淮河、海河，开发利用率都 超过5 0 其中海河已近9 0 ，有些内陆河的开发利用率超过了国际公认的合理限度 4 0 。 1 2 1 一些北方河流呈现出“有水皆污、有河皆干”的状况。由于地下水的持续超 采，使不少地区地面沉陷，海水入侵。在黄淮海流域，由于水资源的过度开发，造成海 河流域的河湖干涸，甚至淮河中游在1 9 9 9 年也出现了历史上罕见的断流现象，黄河几 乎年年断流，致使入海口的生态严重失衡。塔里木河、黑河下游地区河床干涸、绿洲萎 缩、沙漠化扩展，生态严重恶化。特别是干旱缺水问题r 益突出，干旱发生的频率、范 围和影响领域不断扩大，持续时间长，造成损失大，已成为影响经济社会发展的严重制 约因素。 总体来说，我国水资源所面临的主要问题是：水资源紧缺，旱涝灾害，水污染，及 生态破坏，可简称水少，水多，水脏，水土流失。其中处于问题核心的是水资源短缺和 水污染，而水污染又加剧了水资源的短缺。该问题已成为当前社会发展进程中需要应对 的首要问题。 目前，我国的水资源正面临着严峻的考验。合理利用水资源，保护水资源的生态健 康，直接关系到人类发展的切身利益。如何对水资源进行有效的管理做到水资源的永续 利埔是摆在我们面前的一个首要任务。怎样才能做好，笔者认为，针对水资源所丽临的 东北韩业大学顼士学位论文 核心问题，应着力于水资源的管理，对水资源管理体制展开深入研究。改革水的管理体 制，保障可持续发展，是从水资源供需矛盾加剧和水污染日趋严重的实际出发解决2 l 世纪水问题的体制创新，是与社会主义市场经济体制相适应的实现水资源统一管理的有 效形式。 2 2 我国水资源管理体制概况 2 2 1 我国水资源管理体制改革历程 2 2 1 1 水法实施前的水管理体制 中华人民共和国成立之后，水资源管理体制已出具端倪，中央人民政府设立水利 部，农田水利、水力发电、内河航运和城市供水，分别由农业部、燃料工业部、交通部 和建设部负责管理，水行政主管部门没有统一。1 9 5 2 年，农业部农田水利局划归水利 部，农村水利和水土保持工作由水利部主持。1 9 5 8 年水利部与电力部合并成立水利电力 部，到1 9 7 9 撇消水利电力部，恢复蹶来的水利部与电力部， 1 9 8 2 年水利部与电力部再 次合并，恢复水利电力部，最终在1 9 8 4 年决定水利电力部为全国水资源的综合管理部 门。对于地方各级水利行政机构，中华人民共和国成立后，地方各级水利行政机构逐渐 得以健全，分为省、地、县三级。1 9 8 6 年开始，县以下的区乡政府设水利管理站或专职 或兼职的水利员，其隶属关系，有的是县级水利行政机构派出的事业单位，有的则为区 乡政府的事业单位。除行政区域水资源管理机构外，中国很早就在一些大江、太湖设立 了流域管理机构，行使流域的水行政职责。 2 2 1 2 水法确立的水资源管理体翘 我国长期以来实行“多龙管水”，缺乏个统管全国水资源的行政主管部门，使水 资源管理处于各自为政的状态。1 9 8 8 年，新中国第一部水法的颁布，明确了国务院 水行政主管部门负责全国水资源的统一管理工作。随后，各级人民政府相继确立了水的 行政主管部门，在全国范围内建立了取水许可制度等多项水管理的基本制度，初步建立 了从中央到地方的水法规体系和水行政执法队伍，使我国水资源走上了依法管理的轨 道。但是由于当时受立法环境的限制以及认识上的局限性，原水法在水资源管理体制 方面规定的“统一管理与分级、分部门管理相结合的制度”是有缺陷的，在执行中又有 不同的理解，矛盾层出不穷，备方面反映强烈。1 9 9 8 年，国务院在机构改革中调整了政 府部门的职责权限，将有关部门过去承担的部分水行政管理职能，移交给水行政主管部 门，以克服多头管理，政出多门的弊端。 这些变革在推进水资源统一管理方面取得了较大的进步，但对于水资源管理的内涵 还没有形成一个全面、统一、明确的认识。表明我国水资源管理体制是处于一个成长阶 段，还没有健全成熟。直到2 0 0 2 年针对水资源的问题我国重新修订了水法把改革 水资源管理体制作为重点，强化了水资源的统一管理和流域管理，流域管理被正式纳入 法制轨道，规定水资源流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。这种体制是由我国 国情决定的，是多年来我国水资源管理经验正反两方面的总结，也是我国社会经济发 展，水资源短缺，水污染严重形势下的必然选择。 2 我厘承资源现状与管理体制糍况 2 2 2 我国水资源管理体制改革的重大意义 新水法关于流域管理制度的确立，是历史的进步，标志着我国的水资源管理注 重流域与行政区域紧密结合进入了一个新时期。是水资源管理体制的一次重大变革，对 水资源合理的利用、提高水资源利用效率、以及维护生态环境的平衡具有重要的促进作 用，有利于实现人类对水资源开发利用的活动与水的自然运动规律的有机结合。即流域 对水的自然属性的管理和区域对本的社会属性的管理。而其目的是综合利用辖区内的水 资源发展区域经济的同时，使流域水资源得到整体的利用与保护，把环境保护和社会经 济活动全面有效地结合起来。“这样既可以取得较好的经济效果，又可以按照生态持续 性、经济持续性、社会持续性的基本原则，组织和规范人类的水资源管理行为，实现水 资源的永续利用。”i l 纠 2 2 。3 我国水资源管理体制现状 2 0 0 2 年新水法对我国水资源管理体制做出的规定是根据水资源长期在实践中实 行流域与区域管理的一项经验总结。水法第十二条规定：“国家对水资源实行流域 管理与行政区域管理相结合的管理体制。国务院水行政主管部门负责全圈水资源的统一 管理和监督工作。流域管理机构，在所管辖的范围内行使法律、行政法规规定的和国务院 水行政主管部门授予的水资源管理和监督职责。地方水行政主管部门按规定的权限，负 责本行政区域内水资源统一管理和监督工作。”【j4 j 上述规定笔者认为，对流域机构的规 定在实际是中有名无实，难以真正落实流域管理的制度。将会导致流域管理效果不显 著，影响水法对正义价值的追求，流域机构的问题还有待于进一步健全和完善。水法第 十三条规定：“国务院有关部门按照职责分工，负责水资源开发、利用、节约和保护的有 关工作”。u5 j 对我国现阶段水资源管理体制的描述，可明确地概括为流域管理与行政区 域管理相结合，以区域管理为主、流域管理为辘的综合管理体制。 法律明确规定，国务院水行政主管部门拥有水资源的统一管理和监督职能，国务院有 关部门只具有水资源开发、利用、节约和保护的有关职能。从而在法律的高度，确立了 水资源的统一管理和监督的地位。流域管理是以自然流域为单元进行水资源的管理，区 域管理是以行政区域为单元进行管理。流域管理往往更趋向于对水的自然属性的管理， 注熏整个流域的水循环，目标是使流域内水资源得到整体有效的利用。区域管理通常趋 向于对水的社会属性的管理，从区域局部出发，目标是综合利用辖区内的水资源充分发展 区域经济。目前，区域管理是我国水资源管理的主要形式，实行从上到下进行分级管 理。流域管理与区域管理二者相辅相成，开辟了我国水资源管理的新篇章。虽然水 法中规定了这种综合性的管理体制，但实践中流域机构与地方行政部门在现阶段还很 难协调，尚处于磨合时期，所毗体制的发展与完善还需要专家学者们的不断探索。 3 世界部分国家水资源管理体制发展概况及其借鉴 当今世界各国面临着水资源危机的共同挑战全球i 3 的人生活在水供不应求的 缺水地区，i 5 的人口得不到安全的饮用水。3 0 亿人缺乏卫生设施，致使每年有3 0 0 4 0 0 万人死于水致性疾病，平均每天有6 0 0 0 人死于肮脏的引用水。f 1 6 j 如果水资源危机 得不到有效解决，水资源短缺与水环境恶化将威胁人类的生存。 3 1 世界部分国家水资源管理体制发展概况 近年来，世界各地淡水紧张而且污染问题越来越严重，引起人们极大的忧虑。各国 政府都非常重视解决本国的水资源问题，注重水资源的管理，特别是对管理体制实施中 出现的问题，都做了有益的探讨与研究。以英法为代表的一些发达国家，通过实践对水 管理体制不断摸索、不断改革创新，成功的探索出符合自己的独特的管理模式，这样便 出现了世界上不同类型的水管理体制。“它们均反映了在自然规律与经济规律的作用 下，为克服自然与社会的矛盾，所做出的制度选择。”( 1 7 1 近几十年来，各国结合自己的国情对流域水资源的管理体制、政策、法律进行不断 的调整和探索。美国1 9 6 5 年水资源规划要求建立新型的流域机构：法国根据1 9 6 4 年水法建立了全国范围的流域管理体制，1 9 9 2 年通过了新水法，对原来的水资源管 理系统进行了完善和补充；俄罗斯联邦在1 9 9 5 年重新修改的水法中提出了流域统 一水管理体系的构想，改革了相应的管理体制；i l8 j 英国在1 9 7 3 年和1 9 8 9 年两次调整 了流域管理体制。这些举措大大丰富了水管理的理论和实践，为流域管理体制向前发展 竖起一座丰碑。 3 1 1 以英法为代表的欧洲国家水资源管理体制 对水资源管理，欧共体国家普遍实行的是“综合性流域管理”模式，这种模式具有 广泛的水管理职责，并具有控制水污染的权利，但国与国之间差异也较大。 1 、英国。英国水资源经历了从地方分散管理到流域统一管理的历史演变，目前定 型于以中央对水资源的按流域统一管理为基础的管理体制。在英国负责水管理的机构是 环境部，其主要职责是制定水方面所有政策，包括水资源和供应，并且为水环境和水工 业制定规章系统。环境部下设的环境机构负责水资源保护( 污水治理) 和防洪